Hinweisschild zum Parlamentarischen Rat an der Straße nach Bonn

12.4.2019 | Von:
Oliver F. R. Haardt

Das Grundgesetz im Strom der Zeit. Entstehung und zeitliche Verortung der deutschen Verfassungen von 1949

Provisorium des Kalten Krieges

1948 öffnete sich die Zukunft des besiegten Deutschlands als Teil einer neuen Weltordnung. Das Jahr war bestimmt durch den Beginn des Kalten Krieges. Die Anti-Hitler-Koalition zerbrach, und die Deutschlandfrage wurde zur ersten Frontlinie zwischen den Westmächten und der Sowjetunion. In West- und Ostdeutschland entstanden vorstaatliche Strukturen, die in die sich formierenden weltpolitischen Blöcke eingegliedert wurden. 1947 vereinigten US-Amerikaner und Briten ihre Besatzungsgebiete zur Bizone. Ein Jahr später schloss sich die französische Besatzungszone diesem "Vereinigten Wirtschaftsgebiet" an.

Anlass dafür waren die Beschlüsse der Londoner Sechs-Mächte-Konferenz, auf der die drei westlichen Alliierten und die Beneluxstaaten zwischen Februar und Juni 1948 über die Gründung eines westdeutschen Staates berieten. Angesichts der kommunistischen Machtübernahme in der Tschechoslowakei im Februar setzte sich die Containment-Politik der USA durch. Westdeutschland sollte im Sinne der Truman-Doktrin ein Schutzwall gegen den Kommunismus werden. Dafür wurde die Trizone in den Marshall-Plan aufgenommen und im Juni eine Währungsreform durchgeführt.

Die Sowjetunion antwortete mit der Auflösung der Viermächteverwaltung Deutschlands. Am 20. März verließ der russische Vertreter den Alliierten Kontrollrat. Drei Monate später stellte die Sowjetunion auch in ihrer Besatzungszone die Währung um. Danach eskalierte die Situation. Am 24. Juni sperrte die Sowjetunion West-Berlin ab, um die Westmächte zu zwingen, entweder die Stadt fallen zu lassen oder die Gründung eines westdeutschen Teilstaates aufzugeben. Die Berlin-Blockade, die erst am 12. Mai 1949 endete, verfehlte dieses Ziel aber. Über eine Luftbrücke versorgten die drei Westmächte die Zivilbevölkerung weiter. Berlin wurde zum Symbol für den gemeinsamen Kampf der Westdeutschen und ihrer Schutzmächte gegen den Kommunismus.

In dieser Situation setzten die Militärgouverneure der Westzonen die Empfehlungen der Londoner Konferenz um. Am 1. Juli 1948 übergaben sie den Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder, die in den vergangenen zwei Jahren gebildet worden waren, die sogenannten Frankfurter Dokumente. Diese bestimmten, dass die Ministerpräsidenten eine "Verfassunggebende Versammlung" einberufen sollten, um "eine demokratische Verfassung auszuarbeiten, die für die beteiligten Länder eine Regierungsform des föderalistischen Typus schafft, die am besten geeignet ist, die gegenwärtig zerrissene deutsche Einheit wieder herzustellen, und die Rechte der beteiligten Länder schützt, eine angemessene Zentralinstanz schafft und die Garantien der individuellen Rechte und Freiheiten enthält".[8]

Angestoßen wurde die Staatsgründung also nicht von den Deutschen, sondern von den Westmächten als Teil des eskalierenden Streits mit der Sowjetunion. Die wichtigste deutsche Initiative, die Münchener Ministerpräsidentenkonferenz, war im Juni 1947 gescheitert, weil die west- und ostdeutschen Vertreter sich nicht von den Vorgaben der jeweiligen weltpolitischen Lager lösen konnten und wollten.

Trotzdem reagierten westdeutsche Politiker verhalten auf die Frankfurter Dokumente. Die Ministerpräsidenten nahmen den Auftrag als "vorläufige Treuhänder des deutschen Volkes", wie der bayerische Regierungschef Hans Ehard es nannte, zwar an und berieten ihr weiteres Vorgehen Anfang Juli 1948 auf der Koblenzer Rittersturzkonferenz. Getrieben von ihren Parteispitzen und der Angst, die sich abzeichnende deutsche Teilung zu besiegeln, lehnten sie aber eine "Endlösung durch einen Weststaat und eine verfassungsgebende Nationalversammlung" ab. Während sie in ihrer Stellungnahme zu den Frankfurter Dokumenten die "Notwendigkeit, die drei Zonen nicht nur wirtschaftlich, sondern auch verwaltungsmäßig und politisch zusammenzufassen", anerkannten, betonten sie auch, dass "alles vermieden werden müßte, was dem zu schaffenden Gebilde den Charakter eines Staates verleihen würde". Das Verfahren der Verfassungsgebung müsse deutlich machen, "daß es sich lediglich um ein Provisorium handelt sowie um eine Institution, die ihre Entstehung lediglich dem augenblicklichen Stand der mit der gegenwärtigen Besatzung Deutschlands verbundenen Umstände verdankt". Deshalb wollten sie keine Nationalversammlung, sondern nur einen "Parlamentarischen Rat" einberufen, der anstelle einer Verfassung ein "Grundgesetz" ausarbeiten und so die Tür für eine spätere Vereinigung mit dem Osten offen lassen sollte.[9]

Vor allem die US-Amerikaner verärgerte diese Haltung, hatten sie die Gründung eines Weststaates doch gegen den Widerstand der Franzosen durchgesetzt. "Wenn wir im Westen nicht hier wären", warf Militärgouverneur Lucius Clay den Ministerpräsidenten der US-Zone vor, "wären sie längst russisch".[10] Es dauerte bis Ende Juli und zwei weitere Konferenzen, bis ein Kompromiss gefunden war. Im Kern akzeptierten die Ministerpräsidenten die Gründung eines ordentlichen Weststaates, setzten aber durch, dass terminologisch dessen provisorischer Charakter betont werden würde. Mitentscheidend für diese Einigung war die Haltung des Berliner Bürgermeisters Ernst Reuter (SPD). Obwohl seine Stadt gerade in sowjetischer Geiselhaft war und ein Weststaat gleichbedeutend mit der Teilung Deutschlands war, erklärte er, "daß die politische und ökonomische Konsolidierung des Westens eine elementare Voraussetzung für die Gesundung auch unserer Verhältnisse und für die Rückkehr des Ostens zum gemeinsamen Mutterland" sei.[11]

Zur Vorbereitung des Parlamentarischen Rates setzten die Ministerpräsidenten einen Verfassungsausschuss ein, der im August 1948 auf der Insel Herrenchiemsee tagte. Dieser Sachverständigenrat aus Ministern, Ministerialbeamten und Staatsrechtsexperten arbeitete einen kompletten Verfassungsentwurf aus und zeigte in strittigen Fragen mögliche Alternativen auf. Der Herrenchiemsee-Bericht, den die Ministerpräsidenten dem Parlamentarischen Rat zusammen mit anderen, vor allem von den großen Parteien erstellten Entwürfen weiterleiteten, nahm das Grundgesetz in weiten Teilen vorweg. Das galt nicht nur für die wichtigsten Verfassungsfragen, sondern auch für die grundlegende Staatsauffassung. Die neue Verfassung, so der Bericht, müsse ein "doppeltes Provisorium" sein, nämlich zeitlich und räumlich. Es ginge nicht darum, "Deutschland staatlich neu zu konstituieren, sondern ausdrücklich darum, es – wenn auch unter Beschränkung auf seine westlichen Gebiete – provisorisch neu zu organisieren".[12]

Inhaltlich aber sollte die Verfassung kein Provisorium sein. "Wir wollen keinen Torso schaffen", erklärte Dehler zu Beginn der Verhandlungen des Parlamentarischen Rates, "sondern einen starken deutschen Staat, der von vorneherein die Deutschen des Ostens potentiell einschließt, das Piemont für die Wiederherstellung der deutschen Einheit".[13] Gleich Piemont-Sardinien 100 Jahre zuvor solle sich Westdeutschland eine fortschrittliche Verfassung geben, deren provisorischer Charakter einen späteren Beitritt aller Teile der Nation – wie in Italien in den 1860er Jahren geschehen – ermöglichen würde.

Fußnoten

8.
Zit. nach Werner Frotscher/Bodo Pieroth, Verfassungsgeschichte, München 201211, S. 376.
9.
Alle zit. nach Theo Stammen/Gerold Maier, Der Prozeß der Verfassungsgebung, in: Josef Becker/Theo Stammen/Peter Waldmann (Hrsg.), Vorgeschichte der Bundesrepublik Deutschland, München 1979, S. 381–419, hier S. 385ff.
10.
Zit. nach ebd., S. 388.
11.
Zit. nach ebd., S. 391.
12.
Zit. nach ebd., S. 394.
13.
Zit. nach Hertfelder/Heß (Anm. 1), S. 63.
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