Hinweisschild zum Parlamentarischen Rat an der Straße nach Bonn

12.4.2019 | Von:
Gertrude Lübbe-Wolff

Verfassung als Integrationsprogramm

Globalisierung als Herausforderung

Das bedeutet natürlich keine Garantie für die Zukunft. Die große Demokratisierungswelle, die 1990 einsetzte, ist abgeebbt. Indizes wie der Democracy Index der Economist Intelligence Unit, Varieties of Democracy, Freedom House und andere verzeichnen einen Rückwärtstrend – nicht überall, es gibt weiterhin auch Fortschritte, aber in der Gesamtbilanz. Ob man angesichts der Daten wirklich von einer Demokratierezession sprechen kann, ist umstritten.[12] Noch umstrittener ist die Interpretation der Erfolge sogenannter populistischer Parteien. Unbestreitbar ist allerdings, dass es Warnzeichen gibt, die auf eine abnehmende integrative Leistungsfähigkeit des westlichen Verfassungstyps hindeuten. Parteien und Politikstile, die auf Polarisierung setzen, breiten sich aus. In einigen Ländern, die uns nahestehen – in Polen und Ungarn, noch weit mehr in der Türkei – sind antirechtsstaatliche und -demokratische Regressionen weit fortgeschritten. Umfragen melden gerade für die westlichen Demokratien abnehmendes Institutionenvertrauen.

Wie auch immer man die Bedeutung kultureller Faktoren für diese Entwicklungen und ihr Verhältnis zu den ökonomischen einschätzt: Es bräuchte ein extremistisches Maß an Idealismus – man müsste radikaler Konstruktivist sein –, um zu übersehen, dass die beunruhigenden Entwicklungen, einschließlich ihrer kulturellen Grundlagen und Erscheinungsformen, wesentlich durch Globalisierungsvorgänge bedingt sind.[13] Gerade hier stößt nun aber die Integrationsfunktion der Verfassung auf besondere Schwierigkeiten.

Die Globalisierung der Wirtschaftsbeziehungen, verstanden als Zunahme der wirtschaftlichen Transaktionen und der damit, sei es unmittelbar oder mittelbar, verbundenen Bewegungen von Gütern (einschließlich Informationen), Kapital und Personen über nationale Grenzen hinweg, produziert zwar in der Gesamtbilanz ungeheure Zuwächse an Wohlstand, im Detail aber in erheblichem Ausmaß auch Verlierer und besorgte potenzielle Verlierer. Indem sie nicht nur Private, sondern auch die Staaten selbst in ein verschärftes Wettbewerbsverhältnis zueinander setzt, schwächt sie zugleich die staatlichen Möglichkeiten, den wirtschaftlichen Wettbewerb durch rechtliche Rahmensetzungen in sozialverträgliche Bahnen zu lenken, strukturpolitische Vorsorge zu treffen und Verlierer des Wettbewerbs – Individuen wie ganze Regionen – aufzufangen.[14] Und wo immer Staaten mit hochentwickelter Wirtschaft und entsprechender sozialstaatlicher Tradition so hochgradig wettbewerbsfähig sind, dass sie, wenn auch mit einschränkenden Anpassungen, ein funktionsfähiges inklusives, jedem Bedürftigen zur Verfügung stehendes Sozialleistungssystem aufrechterhalten können, geraten sie unter verschärften Druck eines weiteren Globalisierungsphänomens: als primäre Zielländer von Migrationsströmen. In alledem hat man es mit dilemmatischen Konstellationen zu tun.[15]

Zu einem entscheidenden Politikfeld, auf dem sich die Integrationsfähigkeit demokratischer Verfassungen bewähren muss, ist damit die "Globalisierungspolitik" geworden, das heißt die Politik der Entscheidungen über Öffnungen für oder – sei es auch nur sektorale, graduelle und/oder temporäre – Abschließungen gegen den grenzüberschreitenden Waren-, Dienstleistungs-, Kapital- und Personenverkehr. Diese Politik kann vernünftigerweise keine pauschale, sondern nur eine je nach Gebiet und Problemlage höchst differenzierte sein. Das gilt auch für die Zeitachse. Für Öffnungspolitiken ist das richtige Tempo wichtig.

Um solche inhaltlichen Fragen der Globalisierungspolitik soll es hier aber nicht gehen. Für das hier behandelte Thema kommt es auf etwas anderes an: Globalisierungspolitik ist zwangsläufig im Wesentlichen internationale oder, aus der Binnenperspektive gesprochen, auswärtige Politik. Gerade die auswärtige Politik hat nun aber Besonderheiten, die eine wirksame demokratische Rückbindung und die damit verbundene Responsivität im Verhältnis zu den Erwartungen der Bürger erschweren. Damit ist auch die integrative Leistungsfähigkeit des politischen Systems berührt.

Das fängt an mit der Trivialität, dass in internationalen Angelegenheiten demokratische Selbstbestimmung nur noch eine begrenzte Reichweite hat. Dieser Aspekt wird über dem zutreffenden Hinweis, dass mit den Mitteln der internationalen Politik der Raum der faktischen Selbstbestimmungsmöglichkeiten sich auch erweitern lässt, gern vernachlässigt. Globalisierung erhöht dramatisch den Bedarf an Regelung durch internationale Verträge, steigert aber nicht im gleichen Maß die Wahrscheinlichkeit, dass solche Verträge auch zustande kommen. Die außenpolitischen Ziele eines Landes mögen das Ergebnis noch so demokratischer interner Prozesse sein – inwieweit sie in internationalen Verhandlungen durchsetzbar sind, hängt von den Zielen und den Machtmitteln derer ab, mit denen verhandelt werden muss, um zu Ergebnissen zu kommen. Das ist nicht per se undemokratisch. Im Gegenteil, Selbstbestimmungsansprüche hat schließlich nicht nur die jeweils eigene Nation. Aber es manifestiert sich darin eine Grenze der Möglichkeiten nationaler demokratischer Selbstbestimmung, die sich auf nationaler Ebene umso zwangsläufiger in Unzufriedenheiten niederschlägt, je höher globalisierungsbedingt der Bedarf an internationaler Koordination steigt.

Internationale und supranationale Politik ist außerdem in hohem Maße exekutivlastig. Die Parlamente haben hier, auch soweit es um den Abschluss von Verträgen im Zuständigkeitsbereich des Gesetzgebers geht, eine weit schwächere Rolle als im Bereich der internen Gesetzgebung, und die Wirkungsmöglichkeiten der öffentlichen Diskussion, die wesentlich zum demokratischen Prozess gehört, sind schon durch Transparenzprobleme erheblich eingeschränkt.[16] Spezifisch enttäuschungsträchtig ist internationale Politik auch insofern, als rechtliche Festschreibungen hier nicht in gleicher Weise Erwartungssicherheit begründen, wie das in rechtsstaatlichen Demokratien auf nationaler Ebene der Fall ist.[17]

Die integrative Wirksamkeit demokratischer Rückbindung im Bereich der Globalisierungspolitik wird zusätzlich geschwächt durch ungünstige Reversibilitätsbedingungen. Zur Demokratie gehört, dass getroffene politische Entscheidungen im Prinzip rückgängig gemacht werden können. Davon ist auch ihr Integrationspotenzial abhängig. Diejenigen, die in Wahlen und Abstimmungen unterlegen sind, müssen die Aussicht haben, dass die Mehrheitsverhältnisse sich praxiswirksam zu ihren Gunsten ändern können. Natürlich gibt es immer, auch im Bereich rein nationaler Politik, Irreversibilitäten und Pfadabhängigkeiten. Wenn einmal eine Entscheidung für die Produktion von Strom aus Atomenergie ins Werk gesetzt ist, wird die Entscheidung für einen Ausstieg je nach Modalitäten mehr oder weniger teuer, und die Belastung durch schon angefallenen Atommüll ist vollends irreversibel. Immerhin können aber rein innerstaatliche Gesetze im Prinzip rückgängig gemacht werden. Soweit es sich um völkerrechtliche Verträge handelt, ist das oft schon rein rechtlich weniger einfach, und zwar tendenziell umso weniger, je größer die Anzahl der beteiligten Staaten ist. Nicht alle völkerrechtlichen Verträge sehen überhaupt eine Kündigungsmöglichkeit vor, und wenn sie eine vorsehen, dann naturgemäß in aller Regel nur für das jeweilige Abkommen als Ganzes, nicht für einzelne Bestimmungen, während der Gesetzgeber bei rein innerstaatlichen Regelungen im Prinzip jederzeit auch Korrekturen im Detail vornehmen kann.[18]

Gerade in der Globalisierungspolitik wird schließlich eine besonders ausgeprägte Distanz zwischen dem Demos als Prinzipal und seinen politischen Agenten auch noch dadurch begünstigt, dass die politischen Entscheidungsträger, wie überhaupt die sogenannten Eliten, in den westlichen Demokratien typischerweise globalisierungsfreundlicher und hinsichtlich der Europäischen Union integrationsfreundlicher eingestellt sind als die übrige Bevölkerung. Das liegt nicht daran, dass es sich hier um bessere Menschen handelte, sondern hängt unter anderem mit ihrer sozialen Lage zusammen. Charakteristisch zeigt sich die Diskrepanz der Einstellungen in der Begründung, mit der Emmanuel Macron sich im September 2017 in seiner Sorbonne-Rede dagegen aussprach, über den Fortgang der europäischen Integration Volksabstimmungen abzuhalten: Die Antwort sei dann ja immer non.[19]

Ausblick

Angesichts der Responsivitätsschwächen, die sich nicht nur, aber besonders ausgeprägt in der Globalisierungspolitik zeigen, kann es nicht überraschen, dass sich seit geraumer Zeit zunehmend europaskeptische und allgemeiner globalisierungsskeptische Interessen und Befindlichkeiten artikulieren. Die EU ist hier auch deshalb mitbetroffen, weil sie keineswegs nur Schutz vor der Globalisierung bietet, sondern auch und sogar in erster Linie, nach innen wie nach außen, selbst ein Globalisierungsfaktor ist.[20]

Es sollte anerkannt werden, dass die Richtung dieser Gegenbewegung, wie immer man sie im Übrigen beurteilt, für sich genommen nichts Un- oder Antidemokratisches hat. Entscheidend ist, dass die Auseinandersetzung darüber in den Bahnen der Verfassung geführt wird. Die dazu dienliche Sachlichkeit fördert es, wenn weder die Integrationskraft demokratischer Verfassungen noch die Probleme, die ihre Funktionsfähigkeit schwächen, unterschätzt werden. Die Stärke demokratischer Ordnungen liegt gerade in ihrer Fähigkeit zur Selbstkritik und friedlichen Anpassung an veränderte Verhältnisse.

Fußnoten

12.
Vgl. Steven Levitsky/Lucan Way, The Myth of Democratic Recession, in: Larry Diamond/Marc F. Plattner (Hrsg.), Democracy in Decline?, Baltimore 2015, S. 58–76.
13.
Vgl. Dani Rodrik, Populism and the Economics of Globalization, in: Journal of International Business Policy 2018, S. 12–33; Philip Manow, Die Politische Ökonomie des Populismus, Frankfurt/M. 20192; zu Zusammenhängen zwischen ökonomischen und kulturellen Polarisierungsfaktoren näher etwa Armin Schäfer, Kultur statt Ökonomie, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 16.10.2017.
14.
Vgl. Wolfgang Streeck, Einleitung: Internationale Wirtschaft, nationale Demokratie?, in: ders. (Hrsg.), Internationale Wirtschaft, nationale Demokratie. Herausforderungen für die Demokratietheorie, Frankfurt/M.-New York 1998, S. 11–58.
15.
Vgl. Dani Rodrik, The Globalization Paradox, New York-London 2012, S. 184ff. Rodrik spricht von einem Trilemma, das in der nicht gleichzeitigen Erreichbarkeit von Marktglobalisierung, Demokratie und Selbstbestimmung auf staatlicher (nationaler) Ebene liege. Da ein Weltstaat als diejenige Auflösung des Trilemmas, bei der die letztgenannte Zielgröße geopfert wird, so wenig wünschenswert wie realistisch erscheint, kann man es bei der Betrachtung der beiden verbleibenden Zielgrößen belassen und feststellen, dass das eigentliche Problem in dem schon hier bestehenden dilemmatischen Zusammenhang besteht.
16.
Vgl. Gertrude Lübbe-Wolff, Die Internationalisierung der Politik und der Machtverlust der Parlamente, in: Hauke Brunkhorst (Hrsg.), Demokratie in der Weltgesellschaft, Baden-Baden 2009, S. 127–142; speziell zu Transparenzproblemen dies., Democracy, Separation of Powers and International Treaty-Making. The Example of TTIP, in: Current Legal Problems 1/2016, S. 175–198; dies., Geheimniskrämerei bei TTIP, in: Merkur 70/2016, S. 53–61.
17.
Vgl. Gertrude Lübbe-Wolff, Diplomatisierung des Rechts, in: Merkur 71/2017, S. 57–65; dies., Transnational Judicial Interactions and the Diplomatization of Judicial Decisionmaking, in: Christine Landfried (Hrsg.), Judicial Power. How Courts Affect Political Transformations, Cambridge 2019, S. 233–249.
18.
Siehe z.B. für Kündigungsmöglichkeiten im Rahmen des welthandelsrechtlichen (GATT/WTO-)Vertragsregimes Christina Binder, Die Grenzen der Vertragstreue im Völkerrecht, Heidelberg u.a. 2013, S. 552ff.
19.
Rede vom 26.9.2017, https://ue.delegfrance.org/souverainete-unite-et-democratie«. Die Entscheidungen für die größten europapolitischen Vorwärtsentwicklungen der zurückliegenden drei Jahrzehnte, die sich zugleich als die größten Konfliktgeneratoren für die heutige EU erwiesen haben (Währungsunion, Öffnung der Binnengrenzen im Schengen-Raum und frühzeitige Osterweiterung), sind in Deutschland jeweils gegen deutliche Mehrheitsmeinungen in der Bevölkerung getroffen wurden, siehe hierzu Gertrude Lübbe-Wolff, Zukunft der Europäischen Verfassung, in: Ulrike Davy/dies. (Hrsg.),Verfassung: Geschichte, Gegenwart, Zukunft. Autorenkolloquium mit Dieter Grimm, Baden-Baden 2018, S. 129–192, hier S. 139f. mit Fußnote 33. Allgemein zu der angesprochenen Diskrepanz auch – mit einer Erklärung, die auf Zirkularität zu befragen wäre – Manow (Anm. 13) S. 136f. Zur politischen Orientierung von Journalisten vgl. Hans Mathias Kepplinger, Totschweigen und Skandalisieren, Köln 2017, S. 16ff.; Statista 2019, https://de.statista.com/statistik/daten/studie/163740/umfrage/parteipraeferenz-von-politikjournalisten-in-deutschland«.
20.
Vgl. Wolfgang Streeck, Gekaufte Zeit. Die vertagte Krise des demokratischen Kapitalismus, Frankfurt/M. 2013, S. 148ff.; Lübbe-Wolff (Anm. 19), S. 149ff.
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