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1.6.2005 | Von:
C. Katharina Spieß
Katharina Wrohlich

Kindertages- Einrichtungen: Bedarf und nachhaltige Finanzierung

Plädoyer für eine "Familienkasse"

Wie die intensiven Diskussionen der letzten zwei Jahre insbesondere um die Finanzierung des zusätzlichen Ausbaus der außerhäusigen Kinderbetreuung gezeigt haben, bedarf es großer Anstrengungen aller gesellschaftlichen Akteure, um den bedarfsbedingten Ausbau der Kinderbetreuung in Deutschland zu finanzieren. Viele Kommunen sehen dafür aufgrund ihrer schlechten Haushaltslage jedoch häufig wenig Spielraum.

Dies hat seine Gründe auch darin, dass sich unter kurzfristigen und rein fiskalischen Gesichtspunkten der Ausbau der Kinderbetreuung für sie nicht unbedingt "rechnet". Zum einen decken die Gebühren nur einen Bruchteil der Kosten ab (etwa 15 Prozent) und zum anderen fließt der weitaus größere Teil der induzierten Steuer- und Beitragseinnahmen in die Kassen der Länder und des Bundes bzw. der Sozialversicherungsträger. Zwar wird im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs ein Teil dieser Mittel von den Ländern an die Kommunen "zurück" transferiert. Doch es ist nicht gewährleistet, dass die Mittel auch dort ankommen, wo sie benötigt werden.[20]

Um einen bedarfsgerechten Ausbau der Kinderbetreuung in Deutschland zu bewerkstelligen, muss deshalb über Reformen nachgedacht werden, die eine Finanzierung dieser wichtigen Infrastrukturleistung für Familien nachhaltig sicherstellt. Kurz- bis mittelfristig sollte an eine Reform des kommunalen Finanzausgleichs gedacht werden, welche die Kinderbetreuung stärker als bisher berücksichtigt. Aus ökonomischer Sicht sprechen wichtige Gründe dafür, eine entsprechende Ausgestaltung von Nebensätzen im Finanzausgleich vorzunehmen: Je mehr Kinder in einer Gemeinde leben und je besser die Kinderbetreuungsmöglichkeiten sind, umso mehr Geld sollte zur Verfügung gestellt werden.[21]

Ferner sollte mittel- bis langfristig auch an Reformen weitergearbeitet werden, die eine nachhaltige Finanzierung der Betreuungsinfrastruktur für Familien bzw. Kinder sicherstellen. Solche Reformen müssen grundsätzlicher Natur sein, wenn sie eine nachhaltige und langfristige Wirkung erzielen sollen. Zudem könnte überlegt werden, den Bund explizit an der Finanzierung der Kinderbetreuungsinfrastruktur zu beteiligen. Dafür wäre in Deutschland jedoch eine Änderung der Gesetzeslage notwendig.

Eine Beteiligung des Bundes allein kann aber auch nicht sicherstellen, dass die außerhäusige Kinderbetreuung nachhaltig finanziert wird, da auch Bundesmittel in jedem Haushaltsjahr neu verhandelt werden. Vor diesem Hintergrund sind Reformen sinnvoll, die daran ansetzen, die außerhäusige Kinderbetreuung über eine unabhängige Institution zu finanzieren. Eine solche Institution könnte zum Beispiel eine Familienkasse sein, in der unterschiedliche familienbezogene Leistungen gebündelt werden.[22]

Eine Familienkasse könnte als parafiskalische Organisation ausgestaltet sein. Die grundsätzliche Idee besteht darin, dass ein Parafiskus mehr und nachhaltigere Mittel mobilisieren kann, als dies dem Finanzminister möglich wäre. Was könnte eine solche Familienkasse kennzeichnen?

Sie sollte sich aus Steuermitteln finanzieren. Dies hat vorrangig systematische Gründe, da der Ausbau der außerhäusigen Kinderbetreuung heute als eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe angesehen wird. Solche gesamtgesellschaftlichen Aufgaben werden üblicherweise über Steuern finanziert. Eine Familienkasse sollte jedoch langfristig nicht nur eine Basis für den Ausbau der außerhäusigen Kinderbetreuung darstellen, sondern es wäre sinnvoll, auch andere familienbezogene Leistungen über eine solche Familienkasse zu finanzieren. Dies würde die Transparenz, Treffsicherheit und Zielgenauigkeit familienbezogener Leistungen in Deutschland insgesamt erhöhen. Konkret würde dies bedeuten, dass sowohl monetäre Transfers (wie z.B. das Kindergeld und Erziehungsgeld) als auch die Infrastrukturleistungen über einen Familienparafiskus finanziert bzw. zumindest kofinanziert werden.[23] Eine Kofinanzierung wäre dann sinnvoll, wenn z.B. davon ausgegangen wird, dass die Länder und Kommunen weiterhin Infrastrukturleistungen für Familien mittragen.[24]

Eine zentrale Zuständigkeit für die Familienkasse sollte bei einer selbständigen Organisation angesiedelt sein. Dies kann die Unabhängigkeit dieser Institution erhöhen und unterstreicht ihre Relevanz. Außerdem wäre es sinnvoll, sie als ein eigenständiges Selbstverwaltungsorgan zu konzipieren. Um eine "Verselbstständigung" einer neuen Verwaltung zu verhindern, wäre es wichtig, gleich zu Beginn sinnvolle Kontrollmechanismen einzuführen. Auf regionaler Ebene wären als Teil einer Familienkasse oder in einer rechtlich noch zu regelnden Zuordnung Ausführungsagenturen zu etablieren. Diese sollten gewährleisten, dass die Familien vor Ort Ansprechpartner für die vielfältigen familienbezogenen Leistungen haben.

Die Finanzierung der Familienkasse über Steuermittel könnte so gestaltet sein, dass eine Finanzierung aus dem allgemeinen Steueraufkommen mit der Finanzierung aus einem explizit auf diese Leistungen bezogenen Steueraufkommen kombiniert wird. Eine solche Kombination wäre hilfreich, da eine alleinige Finanzierung aus dem allgemeinen Steueraufkommen eine stetige und langfristige Aufgabenwahrnehmung nicht in vollem Umfang garantiert, vielmehr könnten Mittel aus dem allgemeinen Steueraufkommen durch haushaltsbedingte "Notwendigkeiten" immer wieder zur Disposition stehen. Eine alleinige Finanzierung aus zweckgebundenen Steuermitteln wäre - in Abhängigkeit des Leistungsspektrums, das von einer Familienkasse abgedeckt wird - mehr oder weniger sinnvoll. Wenn eine Familienkasse neben den Infrastrukturleistungen für Kinder und Familien auch andere familienbezogene Leistungen finanziert, wäre es aus Gründen der Akzeptanz wichtig, nur einen Teil der Leistungen der Familienkasse über zweckgebundene Steuermittel zu finanzieren. Es könnte ein Ansatzpunkt sein, z.B. den Ausbau der außerhäusigen Kinderbetreuung über zweckgebundene Steuermittel zu finanzieren und die anderen familienbezogenen Leistungen - wie bisher - aus dem allgemeinen Steueraufkommen.

Die Einnahmen aus Steuermitteln sollten direkt der Familienkasse zufließen, um zu verhindern, dass Haushaltsengpässe zu einer Kürzung der Mittel führen. Es wäre auch denkbar, dass die Mittel in einen so genannten Familienfonds fließen. Die Verwaltung des Fonds sollte allerdings bei der Familienkasse angesiedelt sein.

Mit einer solchen Reformoption würden die Transparenz, die Effizienz, die Treffsicherheit und Zielgenauigkeit familienbezogener Leistungen in Deutschland insgesamt erhöht werden. Die Finanzierung der außerhäusigen Kinderbetreuung hätte eine nachhaltige und langfristige Perspektive. Abschließend muss aber auch betont werden, dass es noch zahlreicher Überlegungen - sowohl aus verwaltungswissenschaftlicher, wirtschaftswissenschaftlicher, juristischer und familienpolitischer Perspektive - bedarf, um den Vorschlag einer Familienkasse umzusetzen.


Fußnoten

20.
Vgl. Dieter Vesper, Anreize für Kommunen, mehr Kinderbetreuungsmöglichkeiten bereitzustellen. DIW Berlin - Politikberatung Kompakt Nr. 5, Berlin 2004.
21.
Vgl. Dieter Vesper, Gibt es fiskalische Anreize für die Kommunen zum Ausbau der Kinderbetreuung?, in: DIW Wochenbericht, (2005) 3, S. 41 - 48.
22.
Vgl. für eine ausführliche Darstellung von Überlegungen zur Familienkasse C. Katharina Spieß, Parafiskalische Modelle zur Förderung familienpolitischer Leistungen, DIW Materialien Nr. 36, Berlin 2004 (unter Mitarbeit von Sebastian Thomasius), und C. Katharina Spieß, Die Bündelung und Integration familienbezogener Leistungen bei einer Familienkasse, in: Jörg Althammer/Ute Klammer (Hrsg.), Monetäre Familienpolitik auf dem Prüfstand (noch nicht erschienen).
23.
Vgl. dazu auch den Vorschlag des Bundesministeriums für Familien, Senioren, Frauen und Jugend: "Geldzahlungen an Familien übersichtlicher gestalten", Pressemitteilung Nr. 317/2005 vom 24.1. 2005.
24.
Auch die bisherigen innerhalb der einzelnen Zweige der Sozialversicherungen erbrachten gesamtgesellschaftlich relevanten familienbezogenen Leistungen könnten bei einer Familienkasse angesiedelt sein und somit nicht mehr nur über die Beiträge der Beitragszahler finanziert werden. Ähnliche Vorschläge wurden im Nachgang zur sogenannten "Rürup-Kommission" in Bezug auf die Finanzierung des sozialen Ausgleichs bei einem "Pauschalmodell" für die Krankenversicherung in die Diskussion gebracht; vgl. Gert G. Wagner, Für die solidarische Bürgerprämie, in: Berliner Republik, 5 (2003) 6, S. 73 - 77, oder im Kontext der Pflegeversicherung Winfried Schmähl, Mehr Zielgenauigkeit und Transparenz durch eine steuerfinanzierte Familienkasse, in: Wirtschaftsdienst, 84 (2004) 8, S. 506 - 511.