Eine Frau benutzt einen Notrufknopf, den sie am Handgelenk trägt.

9.8.2019 | Von:
Diana Auth

Politikfeld "Pflege"

Regulierung des Politikfeldes "Pflege"

Der gesetzliche Rahmen der Pflegeversicherung wird auf Bundesebene festgelegt. Für pflegepolitische Reformen ist das Bundesgesundheitsministerium federführend zuständig. Für den Bereich der Vereinbarkeit von Beruf und Pflege kann die Zuständigkeit aber auch an das Bundesfamilienministerium fallen, und für den Bereich der Festlegung von Mindestlöhnen in der Pflege ist das Bundesarbeitsministerium zuständig.

Die Bundesländer, die Kommunen, die Pflegeeinrichtungen sowie die Pflegekassen sollen eng zusammenwirken, "um eine leistungsfähige, regional gegliederte, ortsnahe und aufeinander abgestimmte ambulante und stationäre pflegerische Versorgung der Bevölkerung zu gewährleisten" (§8 Abs. 2 SGB XI). In diesem Kontext sind die Bundesländer für die Vorhaltung einer leistungsfähigen, ausreichenden und wirtschaftlichen Pflegeinfrastruktur inklusive der Investitionskosten im stationären und ambulanten Bereich zuständig. Die Kommunen haben sich dagegen seit Einführung der Pflegeversicherung vielfach aus ihrer Verantwortung für die pflegerische Versorgung zurückgezogen, auch wenn die Leistungserbringung weiterhin auf der kommunalen Ebene erfolgt.[4]

Der Sicherstellungsauftrag liegt bei den Pflegekassen, denen im Rahmen der Pflegeversicherung eine wichtige Machtposition zukommt. Um ein bedarfsdeckendes, wirksames und wirtschaftliches pflegerisches Angebot sicherzustellen, schließen die Pflegekassen Versorgungsverträge mit den Anbietern pflegerischer Dienstleistungen ab. Ein weiteres Element dieser korporatistischen Steuerung sind die Vergütungs- und Pflegesatzverhandlungen, im Rahmen derer die Pflegekassen sowie weitere Kostenträger mit den Pflegeeinrichtungen auf individueller, unter Umständen auch auf regionaler oder auf Landesebene die Vergütungen für die pflegerischen Leistungen verhandeln. Beaufsichtigt werden die Pflegekassen vom Bundesgesundheitsministerium, dem Bundesversicherungsamt und den Gesundheitsministerien der Bundesländer.[5]

Pflegepolitik: wichtige Pflegereformen

Bereits kurz nach der Einführung der Pflegeversicherung wurden Reformbedarfe sichtbar, die beispielsweise die Qualitätssicherung, die Pflegeberatung oder den Pflegebedürftigkeitsbegriff betrafen. Einige der wichtigsten pflegepolitischen Reformen werden im Folgenden exemplarisch dargestellt.

Vereinbarkeit von Beruf und Pflege
2008 wurde im Rahmen des Pflege-Weiterentwicklungsgesetzes unter Bundesgesundheitsministerin Ulla Schmidt (SPD) eine Pflegezeit eingeführt. Seitdem besitzen erwerbstätige Pflegende in Unternehmen mit mehr als 15 Beschäftigten einen Rechtsanspruch auf eine bis zu sechsmonatige Erwerbsunterbrechung oder Arbeitszeitverkürzung. Lohnersatzleistungen werden in dieser Zeit nicht gezahlt. Seit 2015 besteht die Möglichkeit, in den ersten zehn Tagen, die als "kurzzeitige Arbeitsverhinderung" der Bewältigung der akuten Pflegesituation dienen, ein Pflegeunterstützungsgeld aus den Mitteln der Pflegeversicherung zu beziehen. 2016 haben gerade einmal 2 Prozent der Anspruchsberechtigten die Pflegezeit genutzt. Der Anteil hat sich seit 2010 nicht erhöht. 40 Prozent der Anspruchsberechtigten kennen die Maßnahme überhaupt nicht. Im selben Jahr haben 8 Prozent aller Anspruchsberechtigten die kurzzeitige Arbeitsverhinderung in Anspruch genommen, aber nur die Hälfte davon hat das Unterstützungsgeld beantragt.[6]

2012 wurde unter Bundesfamilienministerin Schröder (CDU) die Familienpflegezeit eingeführt. Danach können pflegende Beschäftigte ihre Arbeitszeit für bis zu zwei Jahre reduzieren. Zu Beginn erhielten sie einen Lohnvorschuss durch den Arbeitgeber, dazu mussten sie sich durch eine Familienpflegezeitversicherung gegen Erwerbsausfälle absichern. Seit 2015 wird der Vorschuss aus staatlichen Mitteln vorfinanziert. In der "Pflegephase" arbeiten die pflegenden Angehörigen Teilzeit (mindestens 15 Wochenstunden) und erhalten als zinsloses Darlehen die Hälfte des Nettogehalts, das durch die Arbeitszeitreduzierung fehlt. In der "Nachpflegephase" arbeiten die Beschäftigen wieder Vollzeit und müssen den Kredit in Raten zurückzahlen. Seit 2015 besteht auch ein Rechtsanspruch auf Familienpflegezeit in Unternehmen mit mehr als 25 Beschäftigen. Auch von der Familienpflegezeit wird kaum Gebrauch gemacht. Von allen erwerbstätigen Angehörigen nahmen 2016 knapp 2 Prozent die Familienpflegezeit in Anspruch. Viele halten sie für nicht notwendig.[7]

Insgesamt lässt sich aufgrund der geringen Inanspruchnahme schlussfolgern, dass die beiden Maßnahmen wenig zur Vereinbarkeit von Beruf und Pflege beitragen.

Reform des Pflegebedürftigkeitsbegriffs
Bei der Einführung der Pflegeversicherung galt jemand als pflegebedürftig, der Hilfebedarf bei den Verrichtungen des täglichen Lebens, wie Körperpflege, Ernährung, Mobilität und hauswirtschaftliche Versorgung, aufwies. Je nach dem Grad der Pflegebedürftigkeit wurde zwischen drei Pflegestufen unterschieden. Dieser stark verrichtungsbezogene Pflegebedürftigkeitsbegriff wurde von Beginn an kritisiert, da weder die Bereiche Kommunikation und soziale Teilhabe noch Betreuungs- und Beaufsichtigungsbedarfe, die insbesondere bei Menschen mit kognitiven und psychischen Beeinträchtigungen wichtig sind, berücksichtigt wurden. In der Folge wurden in allen Pflegereformen die Leistungen für Pflegebedürftige mit eingeschränkter Alltagskompetenz ausgedehnt, ohne die demenziell Erkrankten jedoch strukturell in die Pflegebedürftigkeitsdefinition aufzunehmen. Dies geschah erst 2017 im Rahmen des Pflegestärkungsgesetzes II. Nachdem zwei Pflegekommissionen getagt und ihre Ergebnisse vorgetragen hatten, ließen die Große Koalition (2005–2009) und die konservativ-liberale Koalition (2009–2013) die politische Entscheidung, mehr Geld in die Absicherung der Pflege zu investieren oder die Leistungen zu kürzen, unbeantwortet.[8] Erst die Große Koalition mit Bundesgesundheitsminister Hermann Gröhe (CDU) traf die Entscheidung zugunsten der demenziell Erkrankten und setzte das lang geplante und in Modellprojekten vorbereitete Vorhaben um. Die Verschleppung der Reform des Pflegebedürftigkeitsbegriffs zeigt deutlich, wie abhängig die Pflegeversicherung von politischen Mehrheiten und der Haushaltslage ist.

Anfang 2017 wurden die Pflegestufen durch das System der Pflegegrade ersetzt, in dem nun die selbstständige Alltagsbewältigung im Mittelpunkt der Einstufung steht. Auf diese Weise werden nun auch Betreuungsbedarfe sowie geistige und psychische Beeinträchtigungen erfasst und mit abgesichert. Die Reform ist mit zusätzlichen Ausgaben verbunden, da keine Pflegebedürftigen schlechter gestellt werden sollen.

Erhöhung der Pflegeleistungen
Die Pflegeversicherungsleistungen haben seit Bestehen zu erheblichen Kaufkraftverlusten geführt. Da es keine automatischen Anpassungen gab, sank der Wert der Pflegeleistungen von Jahr zu Jahr – abgesehen von den (wenigen) Jahren, in denen die Pflegeleistungen durch politischen Beschluss erhöht wurden (2008, 2010 und 2012). Die schleichende Entwertung der Pflegeleistungen hatte zur Folge, dass sich die Zahl der Bezieher/-innen von Hilfe zur Pflege seit 1999 wieder stetig erhöht hat.[9] Diese Entwicklung endete allerdings, als die Maßnahmen der Pflegestärkungsgesetze zu greifen begannen. In deren Rahmen wurde eine Prüfung der Anpassung der Pflegeleistungen an die Preisentwicklung vorgenommen, die nun alle drei Jahre erfolgen soll. Das bedeutet zum einen, dass seit 2017 mehr Menschen in den Genuss (erhöhter) Pflegeversicherungsleistungen kommen, vor allem demenziell erkrankte Menschen. Zum anderen haben Menschen, die keinem Pflegegrad zugeordnet werden (ehemalige "Pflegestufe 0"[10]), nun keinen Anspruch mehr auf Hilfe zur Pflege, sondern müssen über andere Sozialhilfeleistungen versorgt werden.[11] Es bleibt jedoch festzuhalten, dass die bisherigen Dynamisierungsmaßnahmen die Kaufkraftverluste seit Einführung der Pflegeversicherung nicht ausgeglichen haben.[12]

Fußnoten

4.
Vgl. Naegele (Anm. 2), S. 43.
5.
Vgl. Rosenbrock/Gerlinger (Anm. 1), S. 315ff.; Thomas Gerlinger/Michaela Röber, Die Pflegeversicherung, Bern 2009.
6.
Vgl. Ulrich Schneekloth et al., Abschlussbericht. Studie zur Wirkung des Pflege-Neuausrichtungs-Gesetzes (PNG) und des ersten Pflegestärkungsgesetzes (PSG I) im Auftrag des BMG, München 2017, S. 65ff.
7.
Vgl. ebd., S. 69f.
8.
Vgl. Naegele (Anm. 2), S. 31.
9.
Vgl. Statistisches Bundesamt, Sozialhilfe. Empfängerinnen und Empfänger von Hilfe zur Pflege insgesamt im Laufe des Jahres im Zeitvergleich, 21.6.2019, http://www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Soziales/Sozialhilfe/Tabellen/hzp-t04-empf-insg-odl-geschl-ilj-zv-ab1995.html«.
10.
Pflegebedürftige ohne Pflegestufe mit erheblich eingeschränkter Alltagskompetenz.
11.
Vgl. Arbeitsgruppe Fokusbericht, Fokusbericht: Leistungen nach dem 7. Kapitel SGBXII – Hilfe zur Pflege im Jahr 2017. Auswirkungen der Pflegestärkungsgesetze, Hamburg 2018, https://consens-info.de/images/veroeffentlichungen/sgb_XII/grossstaedte/2018-09-13_BM-GS_Bericht-HzP_Endfassung.pdf«.
12.
Vgl. Rosenbrock/Gerlinger (Anm. 1), S. 328; Naegele (Anm. 2), S. 18.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Diana Auth für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

Sie dürfen den Text unter Nennung der Lizenz CC BY-NC-ND 3.0 DE und des/der Autors/-in teilen.
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.