Eine Frau benutzt einen Notrufknopf, den sie am Handgelenk trägt.

9.8.2019 | Von:
Diana Auth

Politikfeld "Pflege"

Wandel der Pflegebranche

Seit der Einführung der Pflegeversicherung wurde die Pflegeinfrastruktur stark ausgebaut. Die Zahl der ambulanten Pflegedienste stieg von knapp 11.000 im Jahr 1999 auf gut 14.000 im Jahr 2017. Die Zahl der Pflegeheime hat sich im selben Zeitraum von knapp 9.000 auf knapp 15.000 erhöht. Der politisch initiierte Wettbewerb zwischen privaten und freigemeinnützigen Trägern hat die Pflegelandschaft allerdings stark verändert. Lag der Anteil der privaten Träger ambulanter Pflegedienste 1999 noch bei etwa 51 Prozent, so lag er 2017 bei 66 Prozent. Das entspricht einer Steigerung um 30 Prozent. Bei den Pflegeheimen hat sich eine ähnliche Entwicklung vollzogen: Der Anteil der privaten Pflegeheime ist im selben Zeitraum von 35 auf 43 Prozent angestiegen. Dies entspricht einer Steigerung um 22 Prozent.[25] Die Verlierer dieser Entwicklung sind die freigemeinnützigen Träger, die erhebliche Marktanteile an die privaten Anbieter verloren haben. Kommunale Anbieter spielen im Pflegebereich kaum eine Rolle.

Pflegepersonal: Professionalisierung und Prekarisierung
Infolge der Zunahme der Zahl der Pflegebedürftigen und des Ausbaus der Pflegeinfrastruktur hat auch das Personal in der Pflegebranche zugenommen. Waren 1999 etwa 184.000 Personen in ambulanten Diensten beschäftigt, sind es 2017 mit 390.000 mehr als doppelt so viele. In den Pflegeheimen waren 1999 gut 440.000 Beschäftige angestellt; 2017 sind es 765.000 Personen. Das entspricht einer Steigerung um 75 Prozent.[26] Über 80 Prozent der beruflich Pflegenden sind Frauen.[27]

Ein Blick auf die Qualifikationsstrukturen zeigt, dass 47 Prozent der Beschäftigten in ambulanten Diensten und 31 Prozent der Beschäftigten in Pflegeheimen Pflegefachkräfte im Sinne der Pflegeversicherung sind. Die Pflegefachkraftquote hat sich in den ambulanten Diensten zwischen 1999 bis 2011 von 48 auf 52 Prozent erhöht. Seitdem ist sie wieder auf 47 Prozent gefallen. Auch in den Pflegeheimen ist der Anteil der Pflegefachkräfte zunächst bis 2013 leicht gestiegen und seitdem wieder gesunken. Hier zeigt sich bereits der Fachkräftemangel. Auf den gesamten Zeitraum bezogen (1999 bis 2017) ist die Zahl der Pflegefachkräfte in den ambulanten Diensten um über 100 Prozent gestiegen, während ihr Anteil am gesamten Personal um 3 Prozent gesunken ist. In den Pflegeheimen ist die Zahl der Pflegefachkräfte im selben Zeitraum um 75 Prozent gestiegen, während die Pflegefachkraftquote nur leicht, um knapp 1 Prozent, gestiegen ist.[28]

Betrachtet man die Struktur der Beschäftigungsverhältnisse, fällt auf, dass der Anteil der Vollzeitbeschäftigten seit 1999 ab-, der Anteil der Teilzeitbeschäftigten hingegen zugenommen hat. Aktuell arbeiten 69 Prozent der Beschäftigten in ambulanten Diensten und 63 Prozent der Beschäftigten in Pflegeheimen Teilzeit.[29] In der Pflegebranche wird Teilzeitarbeit gerne genutzt, um Personalengpässe zu bewältigen und Flexibilitätsressourcen auszuschöpfen.[30] Aber auch die Pflegenden selbst wünschen häufig eine Teilzeitbeschäftigung, um die gesundheitlichen Belastungen, die mit der Tätigkeit einhergehen, bewältigen zu können.[31]

Die Löhne der Pflegenden liegen unterhalb des Medians aller sozialversicherungspflichtig Beschäftigten. Ein/e vollzeitbeschäftigte/r Altenpfleger/in verdiente in Westdeutschland 2017 brutto knapp 2.900 Euro, in Ostdeutschland etwa 2.400 Euro. Verglichen mit dem Median der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten sind dies 15 Prozent weniger in West- und 10 Prozent weniger in Ostdeutschland. Altenpflegehelfer/innen verdienen sogar 40 Prozent weniger als der Median.[32] Hieran zeigt sich deutlich, dass Pflegearbeit – trotz Professionalisierung – nach wie vor unterdurchschnittlich entlohnt wird. Vergleicht man die Lohnentwicklung in der Altenpflegebranche mit der Gesamtwirtschaft, zeigt sich eine unterdurchschnittliche Entwicklung. Ursachen hierfür sind vor allem die Lohnkonkurrenz zwischen privaten und freigemeinnützigen Trägern und die fehlenden Tarifverträge in der Pflegebranche.[33] Seit 2010 gibt es immerhin einen Branchenmindestlohn, der die Abwärtsspirale gestoppt hat.[34] Er liegt aktuell in Westdeutschland bei 11,05 Euro und in den östlichen Bundesländern bei 10,55 Euro.[35]

Nicht zuletzt aufgrund der niedrigen Löhne und der schlechten Arbeitsbedingungen (Stichwort: Minutenpflege) ist mittlerweile bundesweit ein Fachkräftemangel in der Altenpflege erkennbar. Im Jahresdurchschnitt 2018 waren 24.000 offene Stellen für Altenpflegefach- und -hilfskräfte bei der Bundesagentur für Arbeit gemeldet.[36] Berechnungen von Heinz Rothgang und Kollegen der Universität Bremen zufolge entsteht bei Fortschreibung des Status quo bis 2030 eine Versorgungslücke von 434.000 Pflegekräften (Vollzeitäquivalente). Forscher/innen der Prognos AG gehen unter Berücksichtigung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs von einem Personalbedarf von 517.000 im Jahr 2030 aus.[37]

"Konzertierte Aktion Pflege"

Die Große Koalition mit Bundesgesundheitsminister Jens Spahn (CDU) hat erkannt, dass der Fachkräftemangel mittlerweile eines der drängendsten pflegepolitischen Probleme darstellt. Daher wurden zunächst im Rahmen des Pflegepersonal-Stärkungsgesetzes 2019 13.000 zusätzliche Pflegefachkräfte für die medizinische Behandlungspflege in Pflegeheimen über die gesetzliche Krankenversicherung finanziert.[38]

Zudem sind unter dem Label "Konzertierte Aktion Pflege" die höhere Bezahlung von Pflegekräften, ein besserer Personalschlüssel und eine Ausbildungsoffensive geplant. Dabei ist den politischen Akteuren der Großen Koalition mittlerweile deutlich geworden, dass die Erhöhung der Löhne in der Pflegebranche mithilfe politischer Maßnahmen schwierig ist, denn zum einen fehlt ein Tarifvertrag, der für allgemeinverbindlich erklärt werden könnte, zum anderen zeigt der private Arbeitgeberverband in der Pflege wenig Bereitschaft, bundeseinheitliche Lohnstrukturen zu verhandeln. Es bleibt abzuwarten, inwieweit der Versuch der Tarifvertragsparteien gelingt, einen Tarifvertrag zu vereinbaren, den Bundesarbeitsminister Hubertus Heil (SPD) dann auf der Grundlage des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes (unter Berücksichtigung des kirchlichen Selbstbestimmungsrechts) für allgemeingültig erklären kann. Als Alternative bliebe nur die Erhöhung der Branchenmindestlöhne. Im Rahmen der Konzertierten Aktion wurde vorausschauend festgehalten, dass Lohnerhöhungen – sollten sie durchgesetzt werden – Reformen der Pflegeversicherung notwendig machen, da ansonsten die Pflegebedürftigen aufgrund der gedeckelten Leistungen die höheren Lohnausgaben durch höhere Eigenbeteiligungen tragen müssen.[39]

Fazit

Nach 20-jähriger Diskussion wurde Mitte der 1990er Jahre die gesetzliche Pflegeversicherung als fünfte Säule des Sozialversicherungssystems in Deutschland eingeführt. Als Kompromiss zwischen dem sozialen Problemdruck und der marktliberalen Leitideologie der konservativ-liberalen Bundesregierung wurde eine duale Sozialversicherung mit einem sozialen und einem privaten Zweig eingeführt, bei der aus ökonomischen Gründen auf eine Bedarfsdeckung verzichtet wurde und die mithilfe von Markt- und Wettbewerbselementen kostengünstig sein und bleiben sollte.

Einige Konstruktionsfehler der Pflegeversicherung sind mittlerweile behoben worden. Dazu zählt insbesondere die Reform des Pflegebedürftigkeitsbegriffs, der zufolge Pflegebedürftige mit kognitiven und psychischen Beeinträchtigungen nun (endlich) in den Genuss von Pflegeversicherungsleistungen kommen. Andere Konstruktionsfehler bestehen weiter. Dazu zählt die Beschränkung auf eine Grundversorgung ohne regelmäßige Dynamisierung, aufgrund derer die Zuzahlungen der Pflegebedürftigen und ihrer Familien stetig steigen, insbesondere im stationären Bereich. Um das Verarmungsrisiko der Pflegebedürftigen zu minimieren, wäre eine Reform in Richtung einer Vollversicherung mit Selbstbeteiligung (im Sinne eines Sockelbetrags) sinnvoll.[40] Da diese mit erhöhten Kosten einhergeht, müsste über Steuerzuschüsse an die Pflegeversicherung nachgedacht werden. Des Weiteren wird zwar pflegepolitisch seit Beginn das Prinzip "ambulant vor stationär" verfolgt, doch häuslich Pflegende werden nach wie vor zu wenig unterstützt. Es fehlen beispielsweise Lohnersatzleistungen im Rahmen der Pflegezeit (analog zur Elternzeit). Ein weiteres Problem sind die niedrigen Löhne und schlechten Arbeitsbedingungen in der weiblich konnotierten Pflegebranche, dessen Katalysator nicht zuletzt der bewusst initiierte Wettbewerb zwischen freigemeinnützigen und privaten Trägern war. Auch der Fachkräftemangel ist eine Folge davon.

Die Ambitionen der "Konzertierten Aktion Pflege", die seit einem Vierteljahrhundert sichtbaren Fehlentwicklungen zu beseitigen, sind begrüßenswert. Dies gilt auch vor dem Hintergrund der demografisch bedingten Zunahme der Zahl der Pflegebedürftigen und des sinkenden häuslichen Pflegepotenzials. Es ist zudem dringend geboten, die Pflegeversicherung an den soziokulturellen Wandel anzupassen. Statt die ausschließliche häusliche Pflege durch (weibliche) Angehörige, unter Umständen unterstützt von einer tendenziell irregulären "24-Stunden-Pflege" durch osteuropäische Migrantinnen, zu fördern, sollte Pflege – im Sinne der Intention der Pflegeversicherung – als gesamtgesellschaftliche Aufgabe betrachtet werden. Das bedeutet die Förderung gemischter Pflegearrangements, deren Ausgangspunkt die Normalität der Parallelität von (Vollzeit-)Erwerbstätigkeit und Pflege ist, die unterstützt wird durch ein niedrigschwelliges Case-Management als Pflegebegleitung, (kultursensible) professionelle Dienste und teilstationäre Angebote sowie neue Wohnformen und zivilgesellschaftliche Unterstützungsangebote vor Ort.

Fußnoten

25.
Vgl. Statistisches Bundesamt 2001 und 2017 (Anm. 14); eigene Berechnungen.
26.
Vgl. ebd.
27.
Vgl. Statistisches Bundesamt 2017 (Anm. 14).
28.
Vgl. Statistisches Bundesamt, Pflegestatistik, verschiedene Jahrgänge, eigene Berechnungen.
29.
Vgl. Statistisches Bundesamt 2001 und 2017 (Anm. 14); eigene Berechnungen.
30.
Vgl. Guido Becke/Peter Bleses, Pflegepolitik ohne Arbeitspolitik? Entwicklungen im Feld der Altenpflege, in: Jahrbuch für Christliche Sozialwissenschaften 2016, S. 116; Hildegard Theobald/Marta Szebehely/Maren Preuß, Arbeitsbedingungen in der Altenpflege. Die Kontinuität der Berufsverläufe – ein deutsch-schwedischer Vergleich, Berlin 2013, S. 63f.
31.
Vgl. Denise Becka/Michaela Evans/Fikret Öz, Teilzeitarbeit in Gesundheit und Pflege. Profile aus Perspektive der Beschäftigten im Branchen- und Berufsvergleich, in: Forschung aktuell 2/2016, S. 12.
32.
Vgl. Diana Auth, Der Wandel der Arbeitsbedingungen in der Pflege im Kontext von Ökonomisierungsprozessen, in: Clarissa Rudolph/Katja Schmidt (Hrsg.), Interessenpolitik und Care – Voraussetzungen, Hürden und Perspektiven kollektiven Handelns, Münster 2019 (i.E.).
33.
Vgl. Diana Auth, Ökonomisierung von Pflege – Formalisierung und Prekarisierung von Pflegearbeit, in: WSI-Mitteilungen 6/2013, S. 415ff.; dies. (Anm. 32).
34.
Vgl. Auth 2013 (Anm. 33), S. 416f.
35.
Vgl. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Mindestlöhne in der Pflege steigen, 21.6.2019, http://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/mindestloehne-in-der-pflege-steigen-392506«.
36.
Vgl. Bundesagentur für Arbeit, Arbeitsmarktsituation im Pflegebereich, 21.6.2019, https://statistik.arbeitsagentur.de/Statischer-Content/Arbeitsmarktberichte/Berufe/generische-Publikationen/Altenpflege.pdf«.
37.
Vgl. Rothgang/Müller/Unger (Anm. 15), S. 53ff.; Oliver Ehrentraut et al., Zukunft der Pflegepolitik – Perspektiven, Handlungsoptionen und Politikempfehlungen. Studie der Prognos AG im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 2015, S. 12.
38.
Vgl. u.a. Sven Loerzer, Spahns Pflege-Sofortprogramm wirkt in München nicht, 12.8.2019, https://www.sueddeutsche.de/1.4560553.
39.
Vgl. BMG, Konzertierte Aktion Pflege, 21.6.2019, http://www.bundesgesundheitsministerium.de/konzertierte-aktion-pflege.html«. Ein Reformvorschlag hierzu findet sich bei: Heinz Rothgang/Thomas Kalwitzki, Alternative Ausgestaltung der Pflegeversicherung – Abbau der Sektorengrenzen und bedarfsgerechte Leistungsstruktur, 2018, http://www.pro-pflegereform.de/fileadmin/default/user_upload/Gutachten_Rothgang_Kalwitzki_-_Alternative_Ausgestaltung_der_Pflegeversicherung.pdf«.
40.
Vgl. ebd.
Creative Commons License

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