Eine Frau benutzt einen Notrufknopf, den sie am Handgelenk trägt.

9.8.2019 | Von:
Michaela Evans
Christine Ludwig

"Dienstleistungssystem Altenhilfe" im Umbruch. Arbeitspolitische Spannungsfelder und Herausforderungen

Spannungsfelder

Die skizzierten Reformen sind auf teilweise unterschiedliche Zielsetzungen zurückzuführen, werden in unterschiedlichen Kontexten von jeweils unterschiedlichen Akteuren vorangetrieben und folgen damit teilweise auch unterschiedlichen Logiken. Nicht zuletzt deshalb werden die politischen Reformen häufig als weitgehend voneinander entkoppelt wahrgenommen. Die Altenhilfe ist eingebettet in ein System politisch-verbandlicher Regulierung einerseits und marktwirtschaftlich-wettbewerblicher Steuerung andererseits, mit vielfältigen Arenen zur Aushandlung pflege-, professions- und tarifpolitischer Normen. Im Gegensatz zu anderen Branchen ist die Altenhilfe durch ein sehr zersplittertes System von Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehungen geprägt.[12] So existieren traditionell mehrere Arbeit- und Dienstgeberverbände und auch vielfältige Interessenvertretungsorganisationen für die beruflich Pflegenden. Erst kürzlich erfolgte mit der Gründung der Bundesvereinigung der Arbeitgeber in der Pflegebranche (BVAP) ein erster wichtiger Schritt zu einer gemeinsamen Interessenorganisation der Arbeitgeber*innen in der Altenhilfe. Für die Interessenorganisation der Arbeitnehmer*innen ist das Neben- und zum Teil auch Gegeneinander von Gewerkschaften, Berufsverbänden und neuerdings auch Kammerorganisationen eine große Herausforderung.[13] Prägend für die Altenhilfe sind damit unvollendete arbeitspolitische Governancestrukturen, in denen soziale und wirtschaftliche Veränderungen kaum integriert gestalten werden können. Welche Spannungsfelder zwischen Pflege-, Professions- und Tarifpolitik zeichnen sich nun vor diesem Hintergrund ab?

Im Juni 2019 hat das Bundeskabinett ein Gesetz für höhere Löhne in der Alten- und Krankenpflege auf den Weg gebracht, das einen allgemeinverbindlichen Tarifvertrag oder alternativ einen mehrstufigen Mindestlohn in der Pflegebranche ermöglichen soll. Durch die Deckelung der Leistungen der Pflegeversicherung führen Lohnerhöhungen bisher zu steigenden Eigenanteilen der Pflegebedürftigen. Den Interessen der Beschäftigten stehen also unter anderem die Interessen der Klient*innen an bezahlbaren Angeboten, die Interessen der Sozialhilfeträger an möglichst geringen Ausgaben für die Hilfe zur Pflege sowie das Ziel der Beitragssatzstabilität für alle Versicherten und der Finanzstabilität öffentlicher Haushalte gegenüber. Auffällig ist, dass höhere öffentliche Investitionen zur Refinanzierung der Löhne primär als Kostenfaktor und weniger als sozial- und wirtschaftsinvestive Chance debattiert werden. Kritisiert wird zudem, dass das Gesetz nicht mit der Tarifautonomie vereinbar sei. Da es jedoch in der Altenhilfe bis dato keine integrierten Verhandlungsstrukturen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften jenseits der Pflegemindestlohnkommission gab, muss über eine ordnungspolitische Stärkung der Tarifpolitik in diesem Feld erst einmal die Grundlage für eine funktionsfähige Tarifautonomie geschaffen werden.[14]

Im Gesetzgebungsverfahren zur Pflegeberufereform konnten einzelne Berufs-, Fach- und Arbeitgeberverbände für die Altenhilfe politisch durchsetzen, dass es zunächst (nach sechs Jahren wird evaluiert) neben dem generalistischen Abschluss weiterhin die Abschlüsse in der Altenpflege und Gesundheits- und Kinderkrankenpflege geben wird. Als Argument für den Erhalt der Altenpflegeausbildung wurde unter anderem genannt, dass es das spezifisch sozialpflegerische Profil gegenüber einer stärker medizinisch orientierten Pflege zu erhalten gelte. 2018 wurde das Gesetz durch die Ausbildungs- und Prüfungsverordnung konkretisiert, die für den Altenpflegeabschluss im Ergebnis jedoch ein niedrigeres Kompetenzniveau vorsieht als für den generalistischen Abschluss. Mit Blick auf die Arbeitsmarktchancen erscheint es angesichts des sektorenübergreifenden Fachkräftemangels klüger, den generalistischen Abschluss zu erwerben. Kritisiert wurde, dass sich das Interesse der Arbeitgeber an günstigeren Fachkräften gegen die Professionalisierungserfordernisse des Berufes durchgesetzt habe.[15] Zurzeit verdienen Pflegefachkräfte im Pflegeheim im Median zudem 400 bis 800 Euro brutto weniger als ihre Berufskolleg*innen im Krankenhaus.[16] Ob sich die Altenhilfe im Fach- und Arbeitskräftewettbewerb künftig behaupten kann, hängt nun entscheidend davon ab, wie es gelingt, ein erweitertes Leistungsportfolio mit neuen Aufgaben- und Tätigkeitsfeldern, beruflichen Entwicklungschancen und attraktiven Verdienstmöglichkeiten zu kombinieren.

Bis Mitte 2020 soll ein wissenschaftlich fundiertes Verfahren zur einheitlichen Bemessung des Personalbedarfs in Pflegeeinrichtungen entwickelt und erprobt werden. Das Instrument soll die einheitlich geltende Fachkraftquote durch einrichtungsspezifische, von den Bedarfen der jeweiligen Bewohner*innen abhängige Personalmixe ersetzen. Die einrichtungsspezifische Anpassung ermöglicht ein Algorithmus, der die notwendige Personalausstattung ermittelt.[17] Hier wird es darauf ankommen, die Folgen eines neuen Personalmixes für Versorgungs- und Arbeitsqualität sowie für berufliche Einstiegs- und Entwicklungschancen zu erfassen. Mit Blick auf tarifpolitische Aufwertungsstrategien ist relevant, wie sich künftig Lohnentwicklung, -niveau und -verteilung in der Altenhilfe angesichts neuer Personalmixe darstellen werden.

Angesichts der skizzierten Umbrüche im System Altenhilfe ist eine arbeits- und tarifpolitische Fokussierung auf Pflege(fach)kräfte alleine nicht ausreichend. Mit Blick auf arbeitspolitische Strategien muss über tradierte Einrichtungs-, Berufs- und Tätigkeitsfelder hinausgedacht werden. Die Chance ist, dass durch die Erschließung neuer Aufgaben- und Tätigkeitfelder im präventiven, vorpflegerischen und häuslichen Bereich eine arbeits- und tarifpolitische Aufwertung der Altenhilfe in der Fläche sinnvoll unterstützt und neue Existenz- und berufliche Entwicklungsperspektiven eröffnet werden können. Dies erfordert aber auch, neue Modelle der Arbeitsorganisation und Qualifikationsmixe im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf Versorgungsqualität, Arbeitsqualität und Produktivität valide zu erfassen. Zudem gilt es, Tendenzen der (De-)Professionalisierung, der Auf- und Abwertung im Kontext betrieblicher und beruflicher Arbeitsmärkte zu analysieren.

Investitionen in die digitale Gesundheitsversorgung werden die Transformation der Altenhilfe in den nächsten Jahren weiter beschleunigen. Diese Entwicklung wird stark von den Absatzchancen der industriellen Gesundheitswirtschaft, von branchenspezifischen und durchsetzungsstarken IT-Verbänden, von Kostenträgern sowie von professionsspezifischen Interessen jenseits der Pflege getrieben. Zweifellos liegt in der digitalen Techniknutzung die Chance, Produktivität und Qualität in der Versorgung zu erhöhen, Arbeit zu entlasten und Fachlichkeit im Arbeitsprozess zu stärken. Nicht zuletzt das DVG wird in der Altenhilfe einen Digitalisierungsschub befördern. Umso erstaunlicher ist jedoch, dass etwa bei den geplanten "Modellvorhaben zur Einbindung der Pflegeeinrichtungen in die Telematikinfrastruktur" die beruflich verfasste Pflege jenseits der politischen Ebene derzeit keine Rolle spielt. So gilt für eine Förderung die Maßgabe, dass die Maßnahmen in Abstimmung mit der Gesellschaft für Telematik (hier ist die beruflich organisierte Pflege bislang nicht vertreten) und der Kassenärztlichen Bundesvereinigung zu planen und umzusetzen sind.

Aus Technikeinsatz an sich erwächst noch kein Qualitäts-, Produktivitäts- oder Aufwertungsargument. Arbeit in der Altenhilfe ist personalintensiv und durch interaktive Arbeit geprägt. Wie sich hier künftig das Zusammenspiel von Mensch und Maschine darstellen wird, ist ein gesellschaftlicher, fachlicher und politischer Aushandlungsprozess, der von Erfahrungen in betrieblichen Experimentierräumen profitieren kann. Es gilt, die Auswirkungen auf die berufliche Identität, auf kompetenzspezifische Aufgaben- und Tätigkeitsprofile, auf Löhne und auf die Interessenorganisation beruflich Pflegender zu erfassen. Insbesondere dann, wenn – so das in Fachkreisen diskutierte Szenario – Fachkräfte in der Altenhilfe zunehmend technisch-gestützt organisierende, steuernde und kontrollierende Aufgaben und Entscheidungen übernehmen, während sozial-pflegerische Tätigkeitsanteile am Menschen von geringer qualifizierten Pflegekräften oder anderen Berufsgruppen übernommen werden. Hier kann digitale Technik die Funktion eines arbeits- und tarifpolitischen Katalysators haben. Die (digital gestützte) Aufspaltung der pflegerischen Arbeitsabläufe in Tätigkeiten, die von unterschiedlich qualifizierten Berufsgruppen übernommen werden, erscheint vielen Akteuren nach wie vor als (betriebswirtschaftlich) vernünftig. Aus pflegeprofessioneller Perspektive wurde lange Zeit in erster Linie der Verlust der Ganzheitlichkeit des Pflegeprozesses kritisiert. Vor dem Hintergrund steuernder Vorbehaltsaufgaben für höherqualifizierte Pflegefachkräfte rückt nun stärker in den Blick, dass eine digital gestützte Re-Organisation von Arbeitsprozessen, Qualifikations- und Tätigkeitsprofilen eine neue Ungleichheit innerhalb der Profession Pflege befördern beziehungsweise bestehende Ungleichheiten verstärken kann.

Anforderungen arbeitspolitischer Gestaltung

Die Altenhilfe ist ein gesellschaftliches und wirtschaftliches Investitionsfeld mit Zukunft, das künftig Produktivitätsfortschritte mit messbaren Verbesserungen für die Versorgungs- und Arbeitsqualität verbinden muss. Arbeitspolitische Strategien dürfen nicht nur die Situation in den Einrichtungen selbst thematisieren, sondern müssen auch Umbrüche im Dienstleistungssystem Altenhilfe insgesamt reflektieren. Veränderungen des Leistungsprofils sind in ihren Auswirkungen auf das Berufs-, Qualifikations- und Tätigkeitsgefüge zu analysieren. Dies gilt nicht nur mit Blick auf qualifikationsbezogene Auf- beziehungsweise Abwertungsszenarien, sondern auch hinsichtlich der lohnpolitischen Folgen. Der Umbau des Dienstleistungssystems Altenhilfe erfolgt auch jenseits der Pflegeberufe, womit sich das Feld relevanter Berufe und Qualifikationsprofile erweitert. Digitale Technik wird insgesamt zu einem Treiber und Katalysator für neue Leistungsfelder, Arbeitsorganisations- und Personaleinsatzkonzepte. Hier bedarf es einer arbeitspolitischen Nutzenbilanz. Dies erfordert auch Instrumente zur Wirkungsmessung, um den Diskurs über alternative Gestaltungsoptionen fachlich zu unterfüttern und praxisrelevantes Orientierungswissen für Betriebs- und Sozialpartner und zentrale Branchenakteure liefern zu können. Unstrittig ist, dass angesichts von Fach- und Arbeitskräfteengpässen und diversifizierten Versorgungsbedarfen Versorgungs- und Arbeitsqualität zentrale Determinanten der Umgestaltung des Dienstleistungssystems Altenhilfe sind. Ein solcher Modernisierungskurs ist eine große Chance für die Altenhilfe, sich in der vernetzten Versorgung mit attraktiven Aufgabenfeldern und Berufsprofilen zu positionieren. Voraussetzung hierfür ist ein organisierter Zukunftsdialog, der auf betrieblicher wie überbetrieblicher Ebene auch die Stärkung betriebs- und sozialpartnerschaftlicher Gestaltungskapazitäten fokussiert.

Fußnoten

12.
Vgl. Michaela Evans, Arbeitsbeziehungen der Care-Arbeit im Wandel, WISO-Diskurs 23/2016.
13.
Vgl. Wolfgang Schroeder, Interessenvertretung in der Altenpflege. Zwischen Staatszentrierung und Selbstorganisation, Wiesbaden 2018; Michaela Evans/Christine Ludwig, Zwischen Klasse, Profession und Betrieb – Herausforderungen der Interessenorganisation und -vermittlung in der Altenpflege, in: Olivia Dibelius/Gudrun Piechotta-Henze (Hrsg.), Plädoyer für eine menschenrechtsbasierte Pflege (i.E.).
14.
Vgl. Internationale Arbeitsorganisation, Übereinkommen 98, Genf 1949, Artikel 4.
15.
Vgl. Deutscher Pflegerat, Pressemitteilung, 24.9.2018, https://deutscher-pflegerat.de/presse/Pressemitteilungen/2121.php«.
16.
Vgl. Michaela Evans/Christine Ludwig, Zwischen Aufwertung, Abwertung und Polarisierung. Chancen der Tarif- und Lohnpolitik für eine arbeitspolitische "High-Road-Strategie" in der Altenpflege, Hans-Böckler-Stiftung/Forschungsförderung Working Paper 128/2019, S. 34f.
17.
Vgl. Heinz Rothgang, Personalbedarf in Pflegeeinrichtungen. Einheitliche Bemessung, in: Ersatzkasse Magazin 3–4/2018, S. 27–30.
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