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Eine Frau benutzt einen Notrufknopf, den sie am Handgelenk trägt.

9.8.2019 | Von:
Verena Rossow
Simone Leiber

Kein Schattendasein mehr. Entwicklungen auf dem Markt für "24-Stunden-Pflege"

Forschungsperspektiven

Die Anzahl von Forschungsarbeiten zu Live-ins hat in den vergangenen Jahren deutlich zugenommen, und viele Facetten der Migrations- und Arbeitsrealitäten sind mittlerweile bekannt. Dennoch ist nicht zu unterschätzen, dass es sich um einen Arbeits- beziehungsweise Dienstleistungsmarkt handelt, der über Jahre entlang von nationaler und EU-Gesetzgebung seine Erscheinung auch stark verändert hat.[15] Hingegen scheinen die Arbeits- und Lebensrealitäten in den Privathaushalten selbst tendenziell nur geringen Veränderungen zu unterliegen.

Den Anfang dieses grauen Live-in-Marktes als Schwarzmarkt und als Teil einer entstehenden innereuropäischen (Pendel-)Migrationsbewegung von Ost nach West noch vor dem EU-Beitritt vieler mittel- und osteuropäischer Staaten 2004 beschreiben frühe Publikationen.[16] Live-in-Arbeitsverhältnissen wurde in den folgenden Jahren dann zunehmend wissenschaftliche Aufmerksamkeit zuteil, wobei die strukturelle Prekarität dieser Form der häuslichen Sorgearbeit teilweise auch von Gewerkschaftsseite erkannt und kritisiert worden ist.[17] Live-in-Pflege steht mit systemischen Defiziten der pflegerischen Versorgungslandschaft im Sinne des Pflegeversicherungsgesetzes in Verbindung. Vor diesem sozialpolitischen Hintergrund stellt Live-in-Betreuung eine privat organisierte Versorgungsform dar, die scheinbar optimal auf die Situation und Bedarfe von Pflegehaushalten zugeschnitten ist und eine Versorgungslücke des Pflegesystems adressiert.

Ein weiterer Forschungsstrang, der auch an internationale Debatten zu in Privathaushalten verrichteten Arbeitsverhältnissen (domestic work) anschließt, beleuchtet die Arbeitsrealitäten der Live-ins und beschreibt eine im Zuge der vergeschlechtlichten internationalen Arbeitsteilung entstandene strukturelle Prekarität in sowohl der rechtlichen als auch der tätigkeitsbasierten Bilanz dieser Form von häuslichen Arbeitsverhältnissen. Befunde dieser Art weisen Überschneidungen zu anderen Sorge-Arbeitsverhältnissen in Privathaushalten wie Reinigungskräften oder Au Pairs auf[18] und verdeutlichen in ihrer Gesamtheit die Problematik, im Privathaushalt verpflichtende Arbeitsstandards durchzusetzen. Diese existieren sogar in Form internationaler Konventionen, und eine wachsende auch organisationelle und institutionelle Aufmerksamkeit bezüglich solcher Arbeitsverhältnisse wird durch eine internationale wissenschaftliche, gewerkschaftliche und zivilgesellschaftliche Debatte am Leben gehalten.

Das Phänomen Live-ins in Deutschland ist auch in einem größeren globalen Zusammenhang der Weitergabe von Sorgearbeit an Dritte zu sehen: "Versorgungsketten" (ursprünglich im Englischen als care chains benannt) spannen sich rund um den Globus und produzieren neben dem reinen Lohnerwerbs für die ArbeiterInnen, der in Form von Remissionen (Geldzahlungen) an die Herkunftsländer der MigrantInnen zurückfließt und zum Teil deren Volkswirtschaften zugutekommt, gleichsam enorme soziale Kosten, die von den MigrantInnen und ihren Familien allein getragen werden müssen.[19] Wenn Live-ins in Deutschland wochen- bis monatelang am Stück arbeiten, bedeutet dies somit immer auch eine Verlagerung von Sorgeressourcen von einem Land in das andere. Des einen Gewinn kann unter Umständen im Herkunftsland Entbehrung bedeuten.

Neue Akteure

Jüngere Forschungen wenden sich insbesondere dem neuen Markt privater Vermittlungs- und Entsendeunternehmen zu. Die EU-Osterweiterung brachte die Möglichkeit mit sich, dass Arbeitskräfte aus EU-Mitgliedstaaten wie Polen, Bulgarien oder Rumänien in Deutschland arbeiten können. Insbesondere zwischen Deutschland und Polen ist in diesem Zuge eine regelrechte "Entsende-Industrie" rund um die Live-in-Betreuung entstanden: Private Vermittlungs- und Entsende-Unternehmen für Live-ins aus Mittel- und Osteuropa sind neue Akteure auf einem transnationalen Sorgemarkt.[20]

Studien gehen inzwischen von rund 300 privatwirtschaftlichen Vermittlungsagenturen allein in Deutschland aus, die trotz gegenwärtig offensichtlicher Regulierungslücken versuchen, ein "legales" Geschäftsmodell zu etablieren. Das unternehmerische Feld ist dabei eher heterogen, sowohl was die Unternehmensgröße, das für die Vermittlung genutzte Rechtsmodell, damit verbundene weitere Geschäftsfelder, insbesondere aber, was die unternehmerisch-strategische Ausrichtung betrifft. Einer Gruppe von Pionieren der Branche,[21] die sich selbst als Qualitätssegment platziert und Billigkonkurrenz aus dem Schwarzmarkbereich eindämmen möchte, ist die rechtliche Regelung der Branche ein zentrales Anliegen. Wichtiges Vorbild dafür ist Österreich. Dort ist Live-In-Betreuungsarbeit seit 2006/7 als selbstständige Tätigkeit der "Personenbetreuung" legalisiert, wurde in ein eigenes Gesetz gefasst und wird durch das öffentliche Pflegesystem sogar finanziell gefördert.[22] Das Grundproblem besteht aber auch dort: Der Arbeitsplatz Privathaushalt ist sehr schwer zu kontrollieren und missbrauchsanfällig für unethische Praktiken. Zudem unterliegen die auch dort zentralen Vermittlungsagenturen für diese Beschäftigungsverhältnisse nur sehr wenigen Anforderungen im Hinblick auf Qualifikation der Betreiber und weitere Qualitätsstandards, obwohl sogar ein Qualitätszertifikat für Agenturen eingeführt wurde.[23]

Diesem Grundproblem versuchen in Deutschland wie in Österreich einige Regionalstellen der kirchlichen Wohlfahrtsverbände entgegen zu wirken, indem sie in Deutschland im Rahmen des Arbeitgebermodells, in Österreich im Rahmen der dort gültigen Selbstständigkeit Live-in-Betreuungskräfte vermitteln und diese sowie die Familien für die Zeit der Anstellung bestmöglich vorbereiten und begleiten (CariFair, FairCare und Caritas Wien). Aber auch hier sind den Kontrollen der geleisteten Arbeit Grenzen gesetzt, wenngleich deutlich mehr Supervisionsangebote und Ansprechpersonen erreichbar sind.

Damit werben allerdings auch die an Qualität orientierten Vermittlungsdienstleister und ihre Verbände VHBP (Verband für häusliche Betreuung und Pflege) und BHSB (Bundesverband häusliche Seniorenbetreuung), die sich über Selbstverpflichtungen und eigene "Qualitätsstandards" als legale Alternative zum Schwarzmarkt darstellen und den Live-in-Markt umkrempeln wollen. Sie haben nationale und transnationale Unternehmensverbände gegründet und versuchen, über Lobbyarbeit und politische Aufklärung Rechtssicherheit für die Live-in-Branche zu erwirken.[24] Es handelt sich dabei um einen Zusammenschluss von etwa 50 Marktanbietern, die Live-ins vermitteln und im Vergleich zu den Rahmenbedingungen der einzelnen Projekte der Wohlfahrtsverbände mit deutlich geringerem Organisations- und Verwaltungsaufwand für die KundInnen werben, und somit eine lukrative Marktnische erschlossen haben.

Ausblick: Zeit für politische Antworten

Auch wenn ein kleiner Teil der Unternehmen sich als Vorreiter über Verbände für eine bessere Rechtssicherheit und gewisse Qualitätsstandards durch unternehmerische Selbstverpflichtungen einsetzt, gibt es mannigfaltige Hinweise darauf, dass Kernprobleme der Überlastung und Überforderung von migrantischen Pflegekräften – und damit einhergehend auch Risiken für die Pflegebedürftigen – durch zaghafte Ansätze der "Selbstregulierung" nicht zu lösen sind. Es sind also politische Antworten gefragt, doch keine der in der Diskussion befindlichen Optionen vermag vollständig zu überzeugen.

Soll Deutschland den österreichischen Weg der regulierten Selbstständigkeit gehen, wie die deutschen Agenturverbände sich dies wünschen? Mehr Rechtssicherheit ist zwar positiv für alle Beteiligten. Die Forschung zu Österreich zeigt jedoch auch: Das Kernproblem überlanger, ethisch nur schwer vertretbarer Arbeitszeiten und unzureichender Qualifikationen, die zu Versorgungsrisiken beitragen, bekommt man dadurch nicht in den Griff. Stattdessen werden ethisch prekäre Konstellationen möglicherweise sogar noch mit einer staatlichen Förderung belohnt.[25]

Alle anderen Optionen, ob sie nun auf einer stärker regulierten und kontrollierten Entsendung oder auf einem (bürokratisch vereinfachten) Anstellungsverhältnis beruhen, bedeuten jedoch, von der Idee einer Rund-um-die-Uhr-Betreuung durch eine einzige Person – und damit nicht nur vom Begriff, sondern auch vom Konzept der "24-Stunden-Pflege" – dezidiert Abstand zu nehmen. Denn auf legale Weise gibt es im Angestellten- und Entsendemodell keinen Weg, die Einhaltung von Arbeitszeitmindeststandards zu umgehen.[26] Dies bedeutet jedoch nicht, dass migrantische Kräfte nicht im Haushaushalt weiterhin ergänzende Betreuungsleistungen erbringen können. Die Modelle CariFair und FairCare gehen hier bereits den Weg, Live-in Konstellationen ausschließlich in Kombination mit weiteren Diensten (die auch der Qualitätskontrolle dienen) als komplementäre Lösung im Rahmen eines gemischten Pflegearrangements anzubieten. Ein solcher Pfad würde auch im Einklang damit stehen, professionelle ambulante wie stationäre Dienstleistung (sowie Angebote, die diese starren Sektorengrenzen aufzubrechen suchen) künftig parallel weiter auszubauen.

Eine jüngst diskutierte Option liegt auch darin, ausschließlich (solche) relativ "faire(n)" Konstellationen mit einer staatlichen Förderung zu versehen und an weitere Qualitätsanforderungen zu knüpfen. Dies würde Schwarzmarktlösungen vergleichsweise weniger attraktiv machen. Es gibt im Rahmen des SGB XI durchaus erste Ansatzpunkte (insbesondere über den §45a SGB XI, der Angebote zur Unterstützung im Alltag regelt) unter bestimmten Voraussetzungen, die auf Landesebene konkretisiert werden,[27] Pflege- und Betreuungsdienstleistungen durch Live-ins über die Pflegeversicherung zu finanzieren. Prinzipiell lägen in einer solchen sozialrechtlichen Einbettung auch Potenziale für die Verknüpfung mit gewissen Qualitäts- und Qualifizierungsstandards. Derzeit stecken diese jedoch allenfalls in den Kinderschuhen.[28]

Eine dritte Möglichkeit besteht schließlich darin, den Markt weiter sich selbst zu überlassen, da keine einfache Regulierungslösung auf der Hand liegt. Da der Pflegebedarf und damit die Nachfrage sehr hoch ist, ist davon auszugehen, dass der graue Markt sich weiter ausdehnen und aufgrund des knapper werdenden Arbeitskräfteangebots "weiter nach Osten", auch in Nicht-EU-Länder verlagern wird. Für die Pflegebedürftigen und die für sie sorgenden MigrantInnen wäre dies aus einer nachhaltigen Perspektive vermutlich die schlechteste, für die privaten Vermittlungs- und Entsendeunternehmen mit den schlechtesten Praktiken vermutlich die beste Option.

Fußnoten

15.
Vgl. Verena Rossow/Simone Leiber, Zwischen Vermarktlichung und Europäisierung: Die wachsende Bedeutung transnational agierender Vermittlungsagenturen in der häuslichen Pflege in Deutschland, in: Sozialer Fortschritt 66/2017, S. 285–302.
16.
Vgl. Dobrochna Kałwa, "So wie zuhause". Die private Sphäre als Arbeitsplatz polnischer Migrantinnen, in: Magdalena Nowicka (Hrsg.), Von Polen nach Deutschland und zurück. Die Arbeitsmigration und ihre Herausforderungen für Europa, Bielefeld 2007, S. 205–225.
17.
Vgl. Marta Böning/Margret Steffen, Migrantinnen aus Osteuropa in Privathaushalten – Problemstellungen und politische Herausforderungen, Ver.di 2014.
18.
Vgl. Barbara Ehrenreich/Arlie Russel Hochschild, Global Woman. Nannies, Maids, and Sex Workers in the New Economy, New York 2002.
19.
Vgl. Helma Lutz/Ewa Palenga-Möllenbeck, Das Care-Chain-Konzept auf dem Prüfstand. Eine Fallstudie der transnationalen Care-Arrangements polnischer und ukrainischer Migrantinnen, in: Gender – Zeitschrift für Geschlecht, Kultur und Gesellschaft 3/2011, S. 9–27.
20.
Vgl. Johanna Krawietz, Pflege grenzüberschreitend organisieren. Eine Studie zur transnationalen Vermittlung von Care-Arbeit, Frankfurt/M. 2014.
21.
Vgl. Leiber/Matuszczyk/Rossow (Anm. 13).
22.
Vgl. August Österle/Gudrun Bauer/Andrea Hasl, Vermittlungsagenturen in der 24-h-Betreuung, in: WISO. Wirtschafts- und sozialpolitische Zeitschrift des Instituts für Sozial- und Wirtschaftswissenschaften 35/2013, S. 159–172.
23.
Vgl. Brigitte Aulenbacher/Michael Leiblfinger/Veronika Prieler, Ein neuer Sorgemarkt im Wohlfahrtsstaat: 24-Stunden-Betreuung in Österreich und Dienstleistungsangebote von Wiener Vermittlungsagenturen, in: Ursula Filipič/Annika Schönauer (Hrsg.), Zur Zukunft von Arbeit und Wohlfahrtsstaat. Perspektiven aus der Sozialwissenschaft, Wien 2018, S. 47–56.
24.
Vgl. VHBP/Labour Mobility Initiative, The Common Grounds for Cooperation Between VHBP and LMI, 2016, http://www.mobilelabour.eu/wp-content/uploads/2017/06/POSITION-The-common-grounds-for-cooperation-between-VHBP-and-LMI.pdf«.
25.
Vgl. Emunds (Anm. 5).
26.
Eine Änderung der europäischen Rechtsgrundlagen wäre politisch hoch voraussetzungsvoll, da eine Zustimmung einer Mehrheit der EU-Mitgliedstaaten erforderlich wäre.
27.
Vgl. z.B. die "Verordnung über die Anerkennung von Angeboten zur Unterstützung im Alltag und Förderung der Weiterentwicklung der Versorgungsstruktur in Nordrhein-Westfalen"/AnFöVO.
28.
Vgl. Margret Steffen, Osteuropäische Haushalts- und Betreuungshilfen in Privathaushalten – Die "never ending story" in der häuslichen Versorgung?, Ver.di 2019.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Verena Rossow, Simone Leiber für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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