Demonstration gegen Hartz IV am 2.10.2004 in Berlin

25.10.2019 | Von:
Ulrich Walwei

Hartz IV – Gesetz, Grundsätze, Wirkung, Reformvorschläge

Entwicklung bei Leistungsempfängern und arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen

Die Entwicklung des Zahlengerüstes im SGB II muss vor dem Hintergrund der seit 2005 stark verbesserten Arbeitsmarktsituation gesehen werden. Die Arbeitslosigkeit hat sich von knapp fünf Millionen Mitte der vergangenen Dekade auf prognostizierte 2,2 bis 2,3 Millionen 2019 mehr als halbiert.[3] Die Erwerbstätigkeit erreichte zuletzt einen Rekordwert nach dem anderen und wird 2019 mit mehr als 45,2 Millionen wohl den höchsten Wert seit der Wiedervereinigung erreichen. Die Zahl dürfte damit um rund sechs Millionen höher liegen als 2005. Stärkster Treiber des Erwerbstätigenanstiegs ist die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung, die zuletzt noch stärker zulegen konnte als die Erwerbstätigkeit insgesamt und seit 2005 von 26,4 auf geschätzte 33,5 Millionen 2019 sogar um mehr als sieben Millionen gestiegen ist. Der Arbeitsmarkt war also – abgesehen von der Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/09 – über einen langen Zeitraum außerordentlich aufnahmefähig.

Abbildung 1: Arbeitslose und erwerbsfähige Leistungsbezieher (ELB) im SGB II 2008 bis 2018, Jahresdurchschnitte
und Quoten in ProzentAbbildung 1: Arbeitslose und erwerbsfähige Leistungsbezieher (ELB) im SGB II 2008 bis 2018, Jahresdurchschnitte und Quoten in Prozent (© bpb)
Obwohl sich die Zahl der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten nach dem anfänglichen Anstieg in 2005 ebenfalls rückläufig entwickelte, zeigten sich in der vergangenen Dekade etwas geringere Fortschritte als bei der Entwicklung der Arbeitslosigkeit. Ihre Zahl sank von fünf Millionen 2008 auf 4,1 Millionen 2018 (Abbildung 1). Die leicht schwächere Entwicklung ist zum einen darauf zurückzuführen, dass es gerade im SGB II nach wie vor eine beträchtliche Zahl von Personen gibt, die dem "harten Kern" der Arbeitslosen zuzurechnen sind. Zum anderen ist die Zahl der nicht arbeitslosen Leistungsberechtigten weiterhin hoch. Der Personenkreis umfasst unter anderem Personen, die dem Arbeitsmarkt, etwa aufgrund von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen oder Betreuungsaufgaben, temporär nicht zur Verfügung stehen.[4]

Abbildung 2: Erwerbstätige erwerbsfähige Leistungsbezieher (ELB), 2009 bis 2018, jeweils JahresdurchschnitteAbbildung 2: Erwerbstätige erwerbsfähige Leistungsbezieher (ELB), 2009 bis 2018, jeweils Jahresdurchschnitte (© bpb)
Parallel zu den erwerbsfähigen Leistungsberechtigten verzeichneten auch die erwerbstätigen Leistungsbezieher einen kontinuierlichen Rückgang (Abbildung 2). Die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns 2015 hat sich nicht stark bemerkbar gemacht. Dies ist zum einen darauf zurückzuführen, dass Beschäftigte mit einem niedrigen Monatseinkommen von 450 Euro mit rund 40 Prozent einen großen Anteil der "Aufstocker" ausmachen. Zum anderen zählen zur Gruppe der Beschäftigten mit einem höheren anzurechnenden Einkommen nur relativ wenige alleinstehende Personen, die allein durch eine Vollzeitbeschäftigung mit Mindestlohn ein Existenzminimum hätten sichern können. Bei größeren Bedarfsgemeinschaften ist selbst ein "Mindestlohn-Vollzeiteinkommen" in der Regel nicht existenzsichernd.[5]

Abbildung 3: Zahl der Unter-18-Jährigen in Bedarfsgemeinschaften, 2005 bis 2018Abbildung 3: Zahl der Unter-18-Jährigen in Bedarfsgemeinschaften, 2005 bis 2018 (© bpb)
Anders als die Zahl der erwerbsfähigen und erwerbstätigen Leistungsberechtigten ist die Zahl der Kinder unter 18 Jahren in Bedarfsgemeinschaften im vergangenen Jahrzehnt nicht kontinuierlich zurückgegangen (Abbildung 3). Sie stieg zunächst einmal unmittelbar nach der Einführung von Hartz IV, um dann wieder bis etwa 2012 zu sinken. Seitdem zeigt sich – anders als bei den Gesamtzahlen – ein leicht aufwärtsgerichteter Trend. Während die Zahl der auf Hartz IV angewiesenen Kinder in Familien mit deutscher Staatsangehörigkeit in den vergangenen Jahren beständig zurückgegangen ist, stieg im Zuge der wachsenden Zahl hier lebender ausländischer Familien die Zahl der Kinder in diesen Bedarfsgemeinschaften. So ist etwa bei Geflüchteten zu beachten, dass sie nach Abschluss ihres Asylverfahrens Leistungen der Jobcenter beziehen, etwa während der Teilnahme an Sprach- und Integrationskursen oder wenn sie nach den Integrationsmaßnahmen nicht gleich eine Arbeit finden.

Abbildung 4: Bestand der Langzeitleistungsbezieher im SGB II und Anteil an allen erwerbsfähigen
Leistungsbeziehern (ELB) in Prozent, 2009 bis 2019Abbildung 4: Bestand der Langzeitleistungsbezieher im SGB II und Anteil an allen erwerbsfähigen Leistungsbeziehern (ELB) in Prozent, 2009 bis 2019 (© bpb)
Generell zeigen sich im Leistungsbezug beträchtliche Verfestigungstendenzen. Dies kommt unter anderem dadurch zum Ausdruck, dass der Anteil der Langzeitleistungsbezieher (LZB) mit etwa 70 Prozent zuletzt sehr hoch ausfiel (Abbildung 4). LZB sind erwerbsfähige Leistungsberechtigte, die in den vergangenen 24 Monaten mindestens 21 Monate hilfebedürftig waren und sich am statistischen Stichtag im SGB II-Bestand befanden. Ein wesentlicher Grund für die Verfestigung des Leistungsbezugs ist das häufige Auftreten "multipler Risikomerkmale".[6] Damit ist gemeint, dass Leistungsempfänger nicht selten mehr als ein für den Wiedereintritt in den Arbeitsmarkt hinderliches Merkmal aufweisen (gesundheitliche Beeinträchtigung, fehlende Bildung und Qualifikation oder auch höheres Lebensalter). Wenngleich der Anteil der LZB über die Zeit leicht gestiegen ist, ging deren absolute Zahl im Zuge der positiven Gesamtentwicklung zurück.

Abbildung 5: Arbeitslose im SGB II und SGB III (in Tausend) und Anteil der Arbeitslosen an allen zivilen
Erwerbspersonen (in Prozent), 2005 bis 2018Abbildung 5: Arbeitslose im SGB II und SGB III (in Tausend) und Anteil der Arbeitslosen an allen zivilen Erwerbspersonen (in Prozent), 2005 bis 2018 (© bpb)
Betrachtet man die Arbeitslosigkeit insgesamt, befindet sich der weit überwiegende Teil der Arbeitslosen im SGB II. So betrug 2018 der Anteil der Arbeitslosen im SGB II rund zwei Drittel (Abbildung 5). Bei den Langzeitarbeitslosen fällt der Anteil der Leistungsempfänger im SGB II noch höher aus als in der Arbeitslosenversicherung (SGB III). Knapp 90 Prozent der Langzeitarbeitslosen beziehen Leistungen nach dem SGB II. Lediglich ältere Personen mit einem Arbeitslosengeldbezug von mehr als zwölf Monaten zählen im SGB III zu den Langzeitarbeitslosen. An dieser Stelle ist auch der Blick auf die Dynamik der Langzeitarbeitslosigkeit zu richten.[7] Die Wahrscheinlichkeit, als Langzeitarbeitsloser im nächsten Monat eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, hatte zwar von 1,8 Prozent 2007 auf 2,0 Prozent in den Aufschwungsjahren 2010 und 2011 zugenommen. In den Folgejahren verringerte sich aber die Abgangsrate und lag 2017 bei 1,6 Prozent. Im Vergleich dazu hatten Kurzzeitarbeitslose in 2017 eine mehr als sechsmal größere Chance (10,2 Prozent), eine Beschäftigung zu finden. Zudem kann gezeigt werden, dass sich Langzeitarbeitslose in der Grundsicherung (SGB II) mit einer Abgangsrate von 1,4 Prozent noch einmal deutlich schwerer tun als Langzeitarbeitslose in der Arbeitslosenversicherung (3,3 Prozent).[8] Damit lässt sich konstatieren, dass insbesondere in der Grundsicherung für Erwerbsfähige der harte Kern der Arbeitslosen zu verorten ist, zumal sich dort die Abgangschancen zuletzt tendenziell nicht verbessert haben.

Eine der wichtigen Fragen im SGB II betrifft die Intensität des Einsatzes arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen. Unabhängig von den dabei immer zu beachtenden potenziellen Eingliederungseffekten der verschiedenen Maßnahmen prägen zahlenmäßige Entwicklungen die Wahrnehmung des Grundsicherungssystems seitens der Hilfebedürftigen und der Gesellschaft. Die Statistiken zeigen für 2012 bis 2018 in dieser Hinsicht ein differenziertes Bild. Die gestiegene arbeitsmarktorientierte Aktivierungsquote[9] belegt, dass mehr erwerbslose Personen im Rechtskreis SGB II in Maßnahmen der Arbeitsförderung eingebunden wurden. Mit Blick auf die aufwändigeren Maßnahmen legte die Förderung zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit leicht zu, die berufliche Weiterbildung blieb in etwa stabil, und die Zahl der Personen in Beschäftigung schaffenden Maßnahmen war rückläufig. Zurückzuführen ist Letzteres in erster Linie auf den geringeren Einsatz der "Ein-Euro-Jobs". Vor allem für den "harten Kern" der Arbeitslosen kamen somit weniger Fördermaßnahmen zum Einsatz.

Blickt man auf die Bestände der erwerbsfähigen Leistungsbezieher im SGB II, kann gezeigt werden, wie viele Personen davon zu einem bestimmten Zeitpunkt mindestens eine Sanktion aufweisen. Während die Sanktionsquote in der vergangenen Dekade noch unter drei Prozent lag, erreichte sie in den vergangenen Jahren stabil Werte von knapp über drei Prozent. Bei der Sanktionierung nach Altersgruppen zeigen sich merkliche Unterschiede. Die höchsten Sanktionsquoten weisen Jüngere (unter 25 Jahre) auf, die niedrigsten zeigen sich bei Älteren (über 55 Jahre). Sanktionen werden am häufigsten aufgrund von Meldeversäumnissen ausgesprochen. 2017 traf dies auf knapp 78 Prozent aller ausgesprochenen Sanktionen zu. Der Anteil der Sanktionen mit geringeren Leistungskürzungen ist seit 2007 kontinuierlich gestiegen, das heißt, schwerwiegendere Sanktionen wie etwa Pflichtverletzungen wurden in relativer Betrachtung seltener ausgesprochen. Sonderauswertungen der Arbeitsmarktstatistik der BA illustrieren, dass der Anteil der Sanktionen mit den höchsten Kürzungsbeträgen von 500 Euro und mehr rund 1,5 Prozent am Bestand der erwerbsfähigen Leistungsbezieher (ELB) mit mindestens einer Sanktion ausmacht. Bezogen auf alle ELB entsprechen diese Fälle weitreichender Sanktionierung einer Quote von etwa 0,05 Prozent der Leistungsbezieher.

Fußnoten

3.
Vgl. Anja Bauer et al., IAB-Prognose 2019/20. Konjunktureller Gegenwind für den Arbeitsmarkt, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, IAB-Kurzbericht 18/2019.
4.
Vgl. Kerstin Bruckmeier et al., Grundsicherung für Arbeitsuchende nach SGB II: Langer Leistungsbezug ist nicht gleich Langzeitarbeitslosigkeit, IAB Kurzbericht 20/2015.
5.
Vgl. Kerstin Bruckmeier/Jürgen Wiemers, Trotz Mindestlohn: viele bedürftig, in: Wirtschaftsdienst 7/2015, S. 444ff.
6.
Vgl. Jonas Beste/Mark Trappmann, Erwerbsbedingte Abgänge aus der Grundsicherung: Der Abbau von Hemmnissen macht’s möglich, IAB-Kurzbericht 21/2016.
7.
Vgl. Ulrich Walwei, Abbau der Langzeitarbeitslosigkeit: Der Weg ist steinig und schwer, in: Wirtschaftsdienst 9/2017, S. 621–628.
8.
Vgl. Bundesagentur für Arbeit, Der Arbeitsmarkt in Deutschland 2017, Amtliche Nachrichten der Bundesagentur für Arbeit 2/2017 (Sondernummer).
9.
Die arbeitsmarktorientierte Aktivierungsquote ergibt sich aus der Zahl der Maßnahmen der Arbeitsförderung in Relation zu den Maßnahmeteilnehmern plus Arbeitslose in dem betreffenden Rechtskreis.
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