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Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse (Symbolbild). Eine Modelleisenbahn fährt auf Schienen in einem von 2 Händen gehaltenen Bräter.

8.11.2019 | Von:
Joachim Ragnitz
Marcel Thum

Gleichwertig, nicht gleich. Zur Debatte um die "Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse"

Unterschiedliche Vorlieben der Bevölkerung

Grundsätzlich krankt die Diskussion um die Gleichwertigkeit regionaler Lebensverhältnisse daran, dass das Untersuchungsobjekt die Region ist, nicht aber die in einer Region lebenden Menschen.[15] Leistungen der (öffentlichen) Daseinsvorsorge bestehen aus einem Bündel verschiedener Güter, die für die Bürger im Regelfall unterschiedlich bedeutsam sind: Während den einen kulturelle Angebote besonders wichtig sind, die es nur in der Stadt gibt, zieht es die anderen in den naturnahen ländlichen Raum. Daher lässt sich aus einer unterdurchschnittlichen Ausstattung mit bestimmten Daseinsvorsorgeleistungen nicht auf ein Defizit schließen. Vielmehr ist zu vermuten, dass zumindest auf lange Sicht die Bevölkerung ihren Wohnort entsprechend ihrer jeweiligen Präferenzen wählt – was bedeutet, dass die Vorteile einer umfassenderen Daseinsvorsorge in anderen Regionen aus Sicht der betroffenen Menschen nicht so groß sind, dass diese die Kosten eines Umzugs aufwiegen. Rein enumerative Auflistungen öffentlicher Leistungen und erst recht ihre Aggregation zu einem umfassenden Indikator zur Abbildung von Lebensverhältnissen sind daher vom Grundsatz her ungeeignet, eine Bewertung der Lebensbedingungen in einer Region vorzunehmen.

Dies wurde im Übrigen bis vor Kurzem auch von der Politik so gesehen, die im Rahmen der Enquetekommission "Wachstum, Wohlstand, Lebensqualität" des Deutschen Bundestages mehrheitlich festgestellt hat, dass "jeder Versuch, Wohlstand und Lebensqualität ‚objektiv‘ und abschließend zu bestimmen, (…) zum Scheitern verurteilt" ist.[16] Die Enquetekommission zieht hieraus die Schlussfolgerung, dass "eine allgemeinverbindliche Festlegung jener Faktoren, die zum Wohlstand und zur Lebensqualität aller gehören" mit einer liberalen und pluralistischen Gesellschaft unvereinbar wäre und die Politik deswegen lediglich die Bedingungen dafür schaffen kann, "dass jeder Mensch Wohlstand und Lebensqualität für sich verwirklichen kann".[17] Politischen Vorschlägen, wie die "Gleichwertigkeit von Lebensverhältnissen" hergestellt werden kann, ist insoweit mit einem gewissen Misstrauen zu begegnen.

Politische Schlussfolgerungen

Ungeachtet all dieser Einwände gegen das Konzept "gleichwertige Lebensverhältnisse" ist wohl unstrittig, dass dem Staat eine Verantwortung zukommt, bestimmte öffentliche Güter allen Einwohnern eines Landes unabhängig von ihrem Wohnort zur Verfügung zu stellen. Man wird sich leicht darauf einigen können, dass zur grundlegenden Daseinsfürsorge die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit, der Zugang zu grundständigen Bildungsangeboten und die Versorgung mit elementaren Gesundheitsdienstleistungen gehört. Da aus Kosten- und Effizienzgründen ein Teil dieser Angebote in Zentralen Orten[18] räumlich konzentriert werden muss, bedarf es darüber hinaus auch öffentlicher Mobilitätsangebote, insbesondere im ländlichen Raum. In diesen vier Bereichen – die entsprechend der föderalen Aufgabenverteilung allerdings alle im Kompetenzbereich der Länder beziehungsweise der Kommunen liegen – muss ein flächendeckendes beziehungsweise wohnortnahes Angebot aufrechterhalten werden. Bei öffentlichen Leistungen, die über dieses Basisangebot hinausgehen, typischerweise aber auch seltener genutzt werden – wie kulturelle Angebote, weiterführende Schulen oder Fachkrankenhäuser – sind hingegen stärkere Eigenanstrengungen der Nutzer akzeptabel. Dies wird zum Beispiel dadurch erreicht, dass entsprechende Leistungen nur in Zentralen Orten höherer Kategorie angeboten werden, da für eine effiziente Leistungserstellung bestimmte Mindestnutzerzahlen erforderlich sind.

Die Leistungsangebote bei der Daseinsvorsorge der öffentlichen Hand müssen nicht notwendigerweise in tradierten Organisationsformen erbracht werden: Statt den Öffentlichen Personennahverkehr mit Bussen zu organisieren, die nach festem Fahrplan verkehren, könnten verstärkt nutzungsorientierte Modelle ("Anrufbussysteme") eingeführt werden. Auch müssen nicht alle grundständigen Gesundheitsdienstleistungen von Ärzten mit zwölfjähriger Facharztausbildung erbracht werden, sondern könnten beispielsweise auch durch Arzthelfer und Krankenschwestern bereitgestellt werden. Schulische Ausbildung im Primarbereich kann auch in jahrgangsübergreifendem Unterricht erfolgen. Große Chancen bietet überdies die Digitalisierung, die eine räumliche Trennung von Leistungsanbietern und -nutzern ermöglicht.

Es gibt mit Blick auf die öffentliche Daseinsvorsorge inzwischen eine Vielzahl von Modellprojekten. Woran es jedoch hapert, ist die Überführung erfolgreicher Projekte in eine Regelförderung. Insoweit gibt es hier kein Erkenntnisproblem mehr, sondern ein Umsetzungsproblem. In ausgewählten Bereichen wäre es schließlich auch denkbar, anstelle des Vorhaltens eines flächendeckenden, jedoch unterausgelasteten Angebots an öffentlichen Daseinsvorsorgeleistungen ("Objektförderung") Menschen finanziell dafür zu entschädigen, dass sie auf bestimmte Leistungen in Wohnortnähe verzichten müssen ("Subjektförderung").[19]

In jüngerer Zeit wird darüber hinaus vermehrt auch der Zugang zu schnellen Internet-Verbindungen zu den vom Staat zu gewährleistenden Daseinsvorsorgeleistungen gezählt, ähnlich wie die Versorgung mit Elektrizität oder Wasser. Tatsächlich ist dies in einer zunehmend digitalisierten Welt mehr und mehr eine Grundvoraussetzung sowohl für die Lebensqualität von Privathaushalten als auch für die erfolgreiche wirtschaftliche Entwicklung von Unternehmen. Selbst wenn die Politik sich dafür entscheidet, einen Internetzugang flächendeckend gewährleisten zu wollen, bedeutet dies aber nicht gleichzeitig auch, dass für alle gleiche Netzgeschwindigkeiten gelten müssen. Vielmehr kann man diese von der Zahlungsbereitschaft der Nutzer abhängig machen: Für "konsumtive" Nutzungen reichen auch langsamere Verbindungsgeschwindigkeiten, die zu einem niedrigen Preis angeboten werden können; für schnellere Verbindungen können hingegen auch höhere Preise verlangt werden, sodass auf diese Weise zusätzliche Einnahmen für den Netzausbau generiert werden können. Zudem gilt auch hier, dass die Entscheidung für einen flächendeckend gewährleisteten Internetzugang nicht automatisch auch die Entscheidung für eine bestimmte Technologie impliziert. Vielmehr sollte die Versorgungsart (kabelgebundene versus funkgestützte Verbindungen; Glasfaser- versus Kupferkabel) den Versorgungsunternehmen überlassen bleiben.

Die Bereitstellung von Arbeitsplätzen – und damit eine Angleichung der durchschnittlichen Markteinkommen – kann der Staat hingegen nicht garantieren. Um innovative, gutbezahlte Jobs zu schaffen, gibt es in Deutschland das etablierte Instrumentarium der regionalen Wirtschaftsförderung, unter anderem durch Reduzierung der Investitionskosten für Unternehmen bestimmter Wirtschaftszweige, durch Bereitstellung von Kapital für Unternehmensgründungen oder durch die Unterstützung der Unternehmen bei Forschung und Entwicklung. Der Beitrag zur Verbesserung der regionalen wirtschaftlichen Lage ist dabei allerdings ein eher indirekter, denn es bleibt offen, ob die Unternehmen auf diese staatlichen Anreize tatsächlich in der gewünschten Weise reagieren.

Kein staatlicher Handlungsbedarf besteht schließlich bei der Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen, die gemeinhin privatwirtschaftlich bereitgestellt werden, auch wenn es aus individueller Sicht problematisch sein kann, wenn kein wohnortnaher Zugang zu Einzelhandelsgeschäften oder gastronomischen Einrichtungen besteht. Zu derartigen "Versorgungslücken" kann es nur kommen, wenn die Nachfrage in einer Region für einen rentablen Betrieb derartiger Angebote nicht ausreicht – und es ist mit marktwirtschaftlichen Prinzipien nicht vereinbar, wenn die Allgemeinheit dies durch eine entsprechende Subventionierung ausgleichen müsste. Vielmehr entspricht es dem Grundgedanken der Raumordnung in Deutschland, dass derartige Angebote in Orten mit ausreichendem Verflechtungsbereich gebündelt werden ("Grundzentren" im geltenden System der Zentralen Orte). Abgesehen davon, gibt es inzwischen eine ganze Reihe von Beispielen dafür, wie die Grundversorgung "in der Fläche" auch durch ehrenamtliche oder genossenschaftliche Lösungen gesichert werden kann.

Maßnahmen zur Herstellung gleicher (oder zumindest gleichwertiger) Lebensverhältnisse stehen schließlich in Konkurrenz zu anderen politischen Zielen. So kann es Zielkonflikte geben zwischen der Schaffung zusätzlichen (preisgünstigen) Wohnraums auf der einen Seite und umweltpolitisch motivierten Beschränkungen der Flächeninanspruchnahme auf der anderen Seite; eine bessere verkehrliche Erschließung in der Fläche kann in Konflikt mit einer klimapolitisch begründeten Einschränkung der individuellen Mobilität geraten; regionalpolitisch motivierte Förderpolitiken können dem Ziel eines höheren gesamtwirtschaftlichen Wachstums entgegenstehen. Letzten Endes ist es also eine politische Entscheidung, welche Leistungen der Daseinsvorsorge in welchem Umfang wo bereitgestellt werden sollen und auf welche öffentlichen Güter an anderer Stelle zu verzichten ist. Wenn aber Entscheidungsverantwortung und Finanzierungsverantwortung auseinanderfallen, steigen die Wünsche schnell ins Unermessliche. Dies spricht dafür, die Nutznießer von Maßnahmen zur Verbesserung der regionalen Lebensbedingungen zumindest anteilig an deren Finanzierung zu beteiligen.

Und schließlich gilt, was auch in den Schlussfolgerungen der Vorsitzenden der Gleichwertigkeitskommission betont wird: Die regionale Vielfalt ist eine der Stärken, die die Bundesrepublik Deutschland auszeichnen.[20] Nicht alles, was man bundeseinheitlich regeln kann, muss man auch bundeseinheitlich regeln. Regionale Vielfalt auch in den Angeboten der Daseinsvorsorge kann von Vorteil sein, wenn die regionalen Bedürfnisse unterschiedlich sind.[21] Dies spricht dafür, die regionale Daseinsvorsorge weiterhin als Aufgabe von Ländern und Kommunen zu betrachten und in deren Entscheidungen auch die regionalen Präferenzen zu berücksichtigen. Nicht sinnvoll ist es hingegen, bundespolitisch vorzugeben, wie die Ausstattung der einzelnen Regionen mit Daseinsvorsorgeleistungen auszusehen hat.

Fußnoten

15.
Die nachfolgende Argumentation basiert in Teilen auf dem Beitrag von Joachim Ragnitz/Marcel Thum, Zur Debatte um die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse: Was soll man tun und was nicht?, in: Ifo Dresden berichtet 2/2019, S. 3ff.
16.
Abschlussbericht der Enquetekommission "Wachstum, Wohlstand, Lebensqualität – Wege zu nachhaltigem Wirtschaften und gesellschaftlichem Fortschritt in der Sozialen Marktwirtschaft", BT-Drs. 17/13300, 3.5.2013, S. 234.
17.
Ebd., S. 235.
18.
Das "Zentrale-Orte-Konzept" ist in den Grundsätzen der Raumordnung in Deutschland (§2 ROG) verankert. Unterschieden werden in diesem Konzept Grund-, Mittel- und Oberzentren, die in abgestufter Form bestimmte Infrastruktureinrichtungen und (öffentliche) Dienstleistungen bereitstellen sollen.
19.
Vgl. Enquetekommission "Demografische Entwicklung und ihre Auswirkungen auf die Lebensbereiche der Menschen im Freistaat Sachsen sowie ihre Folgen für die politischen Handlungsfelder", Abschlussbericht, Landtagsdrucksache 4/13000, 30.9.2008, S. 273f.
20.
Vgl. BMI (Anm. 2), S. 9.
21.
Vgl. hierzu auch das Plädoyer zu mehr regionaler Eigenverantwortung bei Joachim Ragnitz/Felix Rösel/Marcel Thum, Der Graben zwischen Ost und West – welche Politik hilft gegen Ungleichheit?, in: Ifo Schnelldienst 16/2019, S. 3–6.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Joachim Ragnitz, Marcel Thum für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de

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