Standards in der Raumordnung auf dem Prüfstand?
Seit den 2000er Jahren stehen Fragen der Sicherstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge im Fokus von Raumordnung, Landes- und Regionalplanung. Auch Ideen zu gegenüber den bekannten Angeboten und Infrastruktureinrichtungen alternativen Formen, nicht selten auch unter weitergehender Einbindung bürgerschaftlichen Engagements, kamen in die Diskussion. Die Cottbuser Erklärung von 2004 hat hierzu erste Eckpunkte gesetzt:[1] Infrastrukturangebote überdenken und neu organisieren, regional passende Lösungen suchen, neue Partner finden, Bevölkerung aktiv beteiligen, integriert planen und in Projekten umsetzen, dezentral bündeln, passende Rahmenbedingungen schaffen, mit der Umsetzung jetzt beginnen. Seither sind viele Entwicklungen angestoßen worden, von verschiedenen Modellvorhaben der Raumordnung bis hin zur 2018 eingesetzten ressortübergreifenden Kommission "Gleichwertige Lebensverhältnisse" der Bundesregierung. Die notwendige Verhandlung der Flexibilisierung von Mindeststandards der Daseinsvorsorge kostet jedoch Zeit. Im Folgenden wird der Versuch unternommen, die Bedeutung von Standards in der Raumordnung und deren Wandel zu skizzieren.[2]Standards in der Raumordnung
Das Leitbild der gleichwertigen Lebensverhältnisse ist in Paragraf 1 Absatz 2 Raumordnungsgesetz (ROG) verankert. Im Sinne des Sozialstaatsprinzips wurde die Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse traditionell gleichgesetzt mit einer flächendeckenden Versorgung mit Einrichtungen und Angeboten der Daseinsvorsorge. Raumordnerische Instrumente für die Organisation der überörtlichen Leistungserbringung der Daseinsvorsorge sind dabei insbesondere die Zentralen-Orte-Konzepte der Länder sowie die Bestimmung von Ausstattungsniveaus durch Ausstattungskataloge oder Indikatoren der Infrastruktur.Unter räumlichen Mindeststandards der Daseinsvorsorge werden verbindliche Vorgaben der öffentlichen Hand zum Umfang der Ausstattung oder zur Erreichbarkeit/Zugänglichkeit von Funktionen der Daseinsvorsorge (angebotene Leistung, Infrastruktureinrichtungen oder -netze) verstanden, die die für eine Region zu erhaltende oder anzustrebende Untergrenze der Verfügbarkeit für den Nutzer beziehungsweise die Zielgruppe bestimmen.
Der Begriff der Daseinsvorsorge kennzeichnet die grundlegende Versorgung der Bevölkerung mit wesentlichen Gütern und Dienstleistungen durch den Staat und/oder von der öffentlichen Hand geförderte Organisationen[3] beziehungsweise bezeichnet Dienstleistungen, an deren Angebot ein besonderes öffentliches Interesse besteht.[4] Weiterhin wird betont, dass die als notwendig eingestuften Güter und Dienstleistungen zu allgemein tragbaren (sozial verträglichen) Preisen angeboten werden müssen.[5] Der Begriff der Daseinsvorsorge, der in den 1930er Jahren in die verwaltungsrechtliche Diskussion eingeführt wurde, hat erst jüngst in gesetzliche Regelungen Eingang gefunden. Trotzdem gibt es keine abschließende Definition des Begriffs oder der zugehörigen Infrastrukturbereiche, vielmehr wird versucht, die Daseinsvorsorge beispielhaft zu konturieren.[6]
Zugleich unterliegt es der politischen und/oder gesellschaftlichen Debatte, welche einzelnen, konkreten Leistungen in den verschiedenen Bereichen – neben der technischen Infrastruktur insbesondere Bildung, Kinderbetreuung, medizinische und pflegerische Versorgung, kulturelle Angebote, Angebote der Nahversorgung, öffentlicher Personennahverkehr, digitale Breitbandversorgung, öffentliche Sicherheit – zur grundlegenden Versorgung der Bevölkerung gehören und ob an den einzelnen Leistungen ein besonderes öffentliches Interesse besteht.
Versorgungsstandards als regionale Mindeststandards wurden erstmals im Großen Hessenplan 1965 formuliert – beschränkt auf den sozialpolitischen Bereich, denn in diesem lagen statistische Daten zur Ableitung und zur Messung von Zielwerten vor. Andere Fachressorts verzichteten dagegen auf eine prüfbare Quantifizierung ihrer Ziele. Die raumordnerische Standardsetzung wurde durch das Bundesraumordnungsprogramm 1975 weiterentwickelt, in dem Mindeststandards zu insgesamt sieben Infrastrukturbereichen in den vier Zielbereichen "Verbesserung der Infrastruktur", "Verbesserung der Umweltqualität", "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" und "Entwicklung der Raumstruktur" enthalten waren.
Einen weitergehenden Katalog von Mindeststandards, die "Gesellschaftlichen Indikatoren für die Raumordnung", hat der Beirat für Raumordnung 1976 vorgelegt; dieser enthielt insbesondere Indikatoren zur Sozialstruktur. Die Indikatoren sollten die Raumordnungsziele quantifizieren und operationalisieren. Dazu wurden zunächst die Ziele mit messbaren Indikatoren untersetzt und anschließend mit Ziel- beziehungsweise Sollwerten belegt, die sowohl Richtung als auch Ausmaß der durch Maßnahmen der Raumordnung angestrebten Veränderungen in Zustand und Ausstattung angaben.
Es zeigten sich schnell die Grenzen dieses systematischen Ansatzes der Ableitung von Mindeststandards: Nicht für alle Zielbereiche lagen statistische Informationen vor, und normative Wertsetzungen für Mindeststandards waren schwer ableitbar. Die Standards zielten vor allem auf eine Verbesserung der Ausstattung (Mindestausstattung). Mit den sich ab den 1980er Jahren abzeichnenden Grenzen des Wachstums beziehungsweise des Ausbaus des Sozialstaats verloren solche Zielvorgaben in der Raumordnung zunächst an Relevanz. Die Bedeutung von Indikatoren verlagerte sich auf die Kultur der Beobachtung von Raumprozessen und der Evaluierung von Strukturmaßnahmen. Insoweit kann bei der Formulierung von (überprüfbaren) Mindeststandards auf die mittlerweile umfassenden Erfahrungen der Raumbeobachtung und Evaluationsforschung zurückgegriffen werden.
Die Theorie der Zentralen Orte wurde bereits in den 1930er und 1940er Jahren entwickelt.[7] Das darauf aufbauende normative Konzept der Zentralen Orte war in den alten Bundesländern zu einem bedeutenden Instrument der Landes- und Regionalplanung geworden. Es wurde flächendeckend implementiert, wobei mit länderspezifischen Ausformulierungen eine Vier-Stufen-Ordnung von Ober-, Mittel-, Unter- und Kleinzentren prägend war. Die Versorgungskerne sollen soziale, kulturelle und wirtschaftliche Einrichtungen vorhalten, die über die eigenen Bewohnerinnen und Bewohner hinaus die Bevölkerung für einen definierten Verflechtungsbereich versorgen. Die in den Raumordnungsplänen und -programmen typischerweise festgelegten Kriterien der Einzugsbereiche und insbesondere der Erreichbarkeit (maximale ÖPNV-/Pkw-Fahrzeit) sind räumliche Mindeststandards der Daseinsvorsorge, die bestimmen, mit welchem Aufwand ein Bündel an verfügbaren Angeboten erreichbar sein soll. Ferner legten Zentrale-Orte-Kataloge die Ausstattung mit Infrastruktureinrichtungen fest, die zum Teil Auswahlkriterium – also Voraussetzungen für Zentrale Orte – und zum Teil Ziel ihrer Ausstattung waren. Ausstattungskataloge könnten als ein Mindeststandard interpretiert werden, wenn die Liste als ein dauerhaft zu erfüllendes Angebot der Bereitstellung der Einrichtungen angesehen wird.
Im Zuge der deutschen Einheit erlebte das Zentrale-Orte-Konzept eine Renaissance, die sich zunächst in der Übernahme der Konzepte in den 1990er Jahren niederschlug. Mit dem Wegbrechen erster Einrichtungen und Angeboten der Daseinsvorsorge in den ländlichen, peripheren Regionen mit starkem Bevölkerungsrückgang in den ostdeutschen Ländern Anfang der 2000er Jahre wurde schnell deutlich, dass die bis dahin ausgewiesenen Zentralen Orte in einzelnen Bundesländern nicht länger die notwendigen Einzugsbereiche aufwiesen, um tragfähige Infrastruktureinrichtungen zu entwickeln. Ausgehend von Schrumpfungsproblemen in Ostdeutschland gerieten die Zentralen Orte bundesweit stärker in den Fokus, ein Reformprozess wurde angestoßen. Zum einen wurde deutlich, dass ein raumstrukturelles Optimum von Standorten gerade bei einem Rückgang von Angeboten für eine angemessene Erreichbarkeit wichtig ist. Zum anderen wurde aber ersichtlich, dass die Zentralen Orte ihre Integrationsfunktion nur wahrnehmen können, wenn das Konzept strukturadäquat weiterentwickelt wird. Dies betraf zum einen die Zahl der Zentralen Orte und der Ebenen, die von den meisten Ländern inzwischen geändert worden sind. Zum anderen stand die Frage der hinreichenden Flexibilität des Ansatzes, die sich insbesondere auf Ausstattungskataloge bezog, im Fokus. Ausstattungskataloge verloren daher an Bedeutung, entweder indem sie nicht mehr als verbindliche Ziele definiert, sondern Teil der Begründungen wurden,[8] oder indem auf Kataloge mit Anspruch auf Vollständigkeit zunehmend verzichtet wurde. In dieser Form haben sie den Charakter von (Mindest-)Standards verloren.
