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10.12.2007 | Von:
Michael Opielka

Grundeinkommen als Sozialreform

Einkommenssicherung im Sozialstaat

Im Grundgesetz (GG) wird die Bundesrepublik Deutschland als ein sozialer Bundesstaat und sozialer Rechtsstaat ausgewiesen (Art. 20 und 28). Dieser Staatszielbestimmung wird im Wesentlichen durch einen Mix sozialer Sicherungssysteme nachgekommen, die als zentrale Systemprinzipien den deutschen Sozialstaat kennzeichnen: die Fürsorge, die Versorgung und die Sozialversicherung. Seit dem Jahr 2003 wird auch in Deutschland ein viertes Sicherungssystem diskutiert: die Bürgerversicherung, die es bei vielen europäischen Nachbarn (z.B. Schweiz, Niederlande) schon seit Langem gibt und auch in der früheren DDR ansatzweise existierte.[2]

Die Fürsorge bezieht sich in erster Linie auf die sozialstaatlichen Hilfen im Falle des Armutsrisikos. Zuständig dafür war bis 31. Dezember 2004 das System der Sozialhilfe, das Bundessozialhilfegesetz (BSHG). Dies ist seit dem 1. Januar 2005 ersetzt worden durch das Sozialgesetzbuch (SGB) II und durch das SGB XII. Gekennzeichnet ist das System der Fürsorge durch die konsequente Orientierung am Bedarf, die Steuerfinanzierung, eine Nachrangigkeit gegenüber sonstigen Vermögen, Einkommen und Unterhaltsansprüchen, durch eine bedingte Rückzahlungsverpflichtung und, bezogen auf das SGB II, durch ein Sanktionsinstrumentarium zur Verpflichtung auf Erwerbsarbeit.

Das Prinzip der Versorgung beinhaltet die Entschädigung aus Steuermitteln für besondere Opfer, die dem Staat erbracht wurden (vor allem Kriegsopfer, Bundesversorgungsgesetz/BVG mit Nebengesetzen), sowie für soziale Status, die dem Staat besonders wichtig erscheinen, zum Beispiel für Beamte, aber auch die zentralen familienpolitischen Leistungen Kinder- und Elterngeld folgen diesem Prinzip, ebenso die Ausbildungsförderung. Diesen Leistungsansprüchen gehen keine Beitragszahlungen voraus.

Durch das Prinzip der Sozialversicherung werden im Kern die klassischen Risiken im gesamten Lebenslauf abgedeckt. Leistungsansprüche werden hier in erster Linie über das Lohnarbeitsverhältnis begründet und Leistungen erfolgen vorwiegend in Form von Geldleistungen, die als Ersatz für Arbeitslohn fungieren (z.B. Rente, Krankengeld, Arbeitslosengeld) und insoweit den bisherigen Lebensstandard sichern sollen. Das auf Bismarck und seine Sozialgesetze zurückgehende Sozialversicherungsprinzip gilt als spezifisch deutsche Errungenschaft und ist gekennzeichnet durch eine lohnbezogene Beitragserhebung, durch die paritätische Finanzierung von Arbeitgebern und Arbeitnehmern sowie durch eine Äquivalenz von Beiträgen und Leistungen.

Das Prinzip der Bürgerversicherung als egalitaristische Erweiterung der lohnarbeitszentrierten Sozialversicherung auf alle Bürger gehört neuerdings zur politischen Reformdiskussion in Deutschland. Erstmals wurde es im 2003 veröffentlichten Bericht der Kommission "Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme", nach ihrem Vorsitzenden Bert Rürup auch "Rürup-Kommission" genannt, als Alternative zur lohnzentrierten Finanzierung der Gesetzlichen Krankenversicherung diskutiert.[3] Realisiert wurde es ansatzweise auf der Leistungsseite der 1996 eingeführten Pflegeversicherung, diefür gesetzlich wie privat Versicherte identische Leistungen bei unterschiedlicher Beitragsleistung (gesetzlich nach Lohneinkommen, privat Festbeiträge) vorsieht. Vorgeschlagen wird das Prinzip der Bürgerversicherung vor allem unter Verweis auf entsprechende Regelungen der Schweizer Rentenversicherung AHV unterdessen auch für die verschiedenen Zweige der Einkommenssicherung.[4] Die Finanzierung von Bürgerversicherungen erfolgt in der Regel durch steuerähnliche Beiträge, die auch als "Sozialsteuern" bezeichnet werden.

In Tabelle 1 (vgl. PDF-Version) werden die vier Systemprinzipien der deutschen Sozialpolitik vergleichend dargestellt. Ergänzend wird aufgeführt, wie die Sicherung eines Mindesteinkommens im Rahmen dieser vier Prinzipien erfolgt bzw. erfolgen kann: Das Fürsorgeprinzip kennt hierfür die Sozialhilfe; innerhalb der Sozialversicherung geschieht dies durch die so genannte (bedarfsorientierte) Grundsicherung, seit 2003 in der Gesetzlichen Rentenversicherung, seit 2005 in der Arbeitslosenversicherung (Arbeitslosengeld II/"Hartz IV"); im Rahmen des Versorgungsprinzips wäre ein allgemeines Grundeinkommen möglich, beispielsweise in Form einer Sozialdividende oder einer Negativen Einkommensteuer; schließlich wäre auch denkbar, eine Bürgerversicherung als Grundeinkommensversicherung auszugestalten. Diese Reformoptionen werden noch genauer ausgeführt.

Mit der spezifischen Ausgestaltung der sozialen Sicherung als Mix der drei erstgenannten Systemprinzipien, mit dem Schwerpunkt auf der Sozialversicherung, gilt der deutsche Sozialstaat als konservatives wohlfahrtsstaatliches Arrangement, das sich vom liberalen Typus angelsächsischer Prägung und dem sozialdemokratischen Typus skandinavischer Prägung unterscheidet. Diese Differenzierung wurde von Esping-Andersen mit der Typologie der "Drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus" eingeführt. Esping-Andersen unterschied drei verschiedene Ausprägungen wohlfahrtsstaatlicher Regime: der liberale, der sozialdemokratische (sozialistische) und der konservative Typus.[5] Mit Verweis auf die Schweiz wird neuerdings ein garantistisches Regime als vierter Typus vorgeschlagen, der für die Diskussion um ein Grundeinkommen bedeutsam ist.[6]

Seit 2003 entbrannte eine hitzige politische Debatte um die Zukunft des deutschen Wohlfahrtsstaatsmodells. Das Handeln der politischen Eliten war dabei eingebettet in einen Modernisierungsdiskurs, der dem Sozialstaat scharfe Kritik, vorrangig mit Bezug auf Finanzierbarkeit, Kostenineffizienz und mangelnde Problemlösungskompetenz einbrachte. Der angestrebte Umbau des Sozialstaats erfolgte dabei unter der Signatur der "Aktivierung" und der mit ihr verbundenen Maxime des "Fördern und Fordern". Beide Begriffe sind seit den 1990er Jahren zu einem zentralen Leitbild der westlichen "Transformation des Wohlfahrtsstaates" geworden.[7] Dieser Sozialstaatsumbau vom marktkorrigierenden zum "aktivierenden" Staat zielt auf eine Verwirklichung von Marktprinzipien im umfassenden Sinne. Als exemplarisches Beispiel für diese Entwicklung kann die so genannte "Hartz-Gesetzgebung", vor allem "Hartz IV", gelten. Der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder hat sie in seiner Regierungserklärung am 14. März 2003 ("Agenda 2010") prägnant zusammengefasst: "Wir werden Leistungen des Staates kürzen, Eigenverantwortung fördern und mehr Eigenleistung von jedem Einzelnen abfordern".

Über das 4. "Hartz-Gesetz" wurde die Zusammenlegung der Arbeitslosen- mit der Sozialhilfe vollzogen. Als SGB II implementiert, regelt es seit 1. Januar 2005 in Form des Arbeitslosengeldes II (ALG II) die Grundsicherung für Arbeitsuchende, die länger als ein Jahr arbeitslos sind, und das Sozialgeld für deren nichterwerbsfähige Angehörige. Es löste damit das bis zum 31. Dezember 2004 bestehende Bundessozialhilfegesetz (BSHG) ab, das seither - als SGB XII - nur noch für solche Erwerbslose gilt, die länger oder dauerhaft erwerbsunfähig sind. Alle drei Systeme sind als Fürsorgeleistungen konsequent nach der Bedarfsorientierung ausgerichtet und unterscheiden sich damit vom klassischen System der Arbeitslosenversicherung (ALG I), das als Sozialversicherungssystem die am früheren Lohn orientierte Standardabsicherung gegen das Risiko Arbeitslosigkeit darstellt (vgl. Tabelle 2 der PDF-Version).

Mit der Einführung des SGB II wurde das System der Arbeitslosenhilfe abgeschafft. Wo noch bis 31. Dezember 2004 die frühere Erwerbseinkommenssituation ausschlaggebend für die Höhe der Leistung war, orientiert sie sich nun an den Regelsätzen der Sozialhilfe und einer hinzuzurechnenden Pauschale für einmalige Leistungen vor allem für Kleidung, Wohnungsausstattung, Renovierungen usw. Das Arbeitslosengeld II beträgt für das erste (volljährige) Mitglied einer Bedarfsgemeinschaft 347 Euro (seit dem 1. Juli 2007). Miet- und Heizkosten werden, sofern angemessen, zusätzlich in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen gezahlt. Vor Inanspruchnahme muss ein Langzeitarbeitsloser, und als solche gelten die meisten Leistungsempfänger, von seinem anrechenbaren Vermögen leben. Wer mit den Pauschalen nicht umgehen kann, wird auf Sachleistungen verwiesen. Lebt der Arbeitslose in einer Ehe oder eheähnlichen Gemeinschaft, wird er zuerst auf die Unterstützung seines Partners verwiesen, erst danach werden öffentliche Leistungen gewährt. Kombiniert ist diese reduzierte Leistungsgewährung mit einer restriktiveren Zumutbarkeitsregelung, die durch Sanktionen durchsetzbar ist.

Die Details, aber auch die Gesamtheit dieser Reformmaßnahmen offenbaren den Paradigmenwechsel und verweisen deutlich auf das neue sozialpolitische Leitbild. Es verabschiedet sich vom bisherigen deutschen Modell der Sozialversicherung und ihrem Ziel der Lebensstandardsicherung und versucht durch finanzielle Einsparungen bei Erwerbslosen und einem vermehrten Druckpotenzial, die Vermittlung von Erwerbslosen in jegliche Form von Arbeit zu erreichen. Doch unter den gegenwärtigen konjunkturellen Bedingungen und einem strukturellen Arbeitsplatzdefizit von annähernd sieben Millionen erscheint die Verpflichtung auf jegliche Form zumutbarer Arbeit, unterstellte man das alleinige Ziel der Arbeitsmarktintegration, als sozial- und arbeitsmarktpolitisch wenig angemessen. Damit kommt die Frage nach einer Einkommenssicherung ohne Arbeitsverpflichtung in den Blick.

Fußnoten

2.
Vgl. Michael Opielka, Sozialpolitik. Grundlagen und vergleichende Perspektiven, Reinbek 2004, S. 25ff.
3.
Vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung, Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme. Bericht der Kommission, Berlin 2003.
4.
Vgl. Michael Opielka, Die Idee einer Grundeinkommensversicherung, in: Wolfgang Strengmann-Kuhn (Hrsg.), Das Prinzip Bürgerversicherung. Die Zukunft im Sozialstaat, Wiesbaden 2005, S. 99-139; Wolfgang Strengmann-Kuhn, Mindesteinkommen für jeden, in: Soziale Sicherheit, (2007) 8, S. 245 - 251.
5.
Vgl. G. Esping-Andersen (Anm. 1).
6.
Vgl. M. Opielka (Anm. 2); Erwin Carigiet/Michael Opielka, Deutsche Arbeitnehmer - Schweizer Bürger?, in: Erwin Carigiet u.a. (Hrsg.), Wohlstand durch Gerechtigkeit. Deutschland und die Schweiz im sozialpolitischen Vergleich, Zürich 2006, S. 15 - 45.
7.
Neil Gilbert, Transformation of the Welfare State. The silent surrender of public responsibility, Oxford 2002.