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10.12.2007 | Von:
Michael Opielka

Grundeinkommen als Sozialreform

Der Diskurs um ein Grundeinkommen

Bereits in den 1980er Jahren begann in (West-) Deutschland die Diskussion um ein von der Erwerbsarbeit entkoppeltes garantiertes Grundeinkommen.[8] Das erste Motiv war, den Arbeitsmarkt nicht mehr als zentrale Institution der Einkommensverteilung zu verstehen. Durch ein Grundeinkommen sollte das Beschäftigungsargument zugunsten gesellschaftlich schädlicher Produktion gelockert, der Arbeitsbegriff weiter gefasst und das Problem der Arbeitslosigkeit an der Wurzel gepackt werden. Das zweite Motiv war eher ein gesellschaftspolitisches: Das Grundeinkommen soll die "soziale Demokratie" des Wohlfahrtsstaats auf stabile Füße sozialer Grundrechte stellen. Die Forderung nach einem Grundeinkommen wäre dann eine politische Forderung auf demselben Niveau wie jene nach dem allgemeinen und gleichen Wahlrecht am Anfang des 20. Jahrhunderts.

In den vergangenen zwanzig Jahren sind zahllose Veröffentlichungen erschienen, welche die Idee des Grundeinkommens diskutieren, wurde eine Reihe von Kostenrechnungen angestellt, diskutierte man in praktisch allen politischen Lagern über ein Grundeinkommen oder "Bürgergeld" und wurden ein internationales (www.basicincome.org ) wie ein deutsches www.grundeinkommen.de ) Grundeinkommensnetzwerk gegründet.

Die Frage nach den Chancen eines Grundeinkommens in Deutschland kann jedoch nicht nur auf dem Wege der akademischen Diskussion beantwortet werden.[9] Wenden wir uns zunächst der Frage zu, wie die Bürger zu einem Grundeinkommen stehen. Eine explizit auf die Akzeptanz eines Grundeinkommens bezogene (recht) repräsentative Befragung hat der Freizeitforscher Horst W. Opaschowski durchgeführt. Er ermittelte für seinen Vorschlag eines "Existenzgeldes" einen Korridor der Akzeptanz etwa in Höhe von 580 Euro. Je nach Fragestellung votierten in seiner Untersuchung zwischen 61 und 84 % für eine Grundeinkommenssicherung mit klarem Anreiz für zusätzliche Einkommenserzielung durch Arbeit.[10] Diese überraschend hohe Akzeptanz könnte auch damit zu tun haben, dass die Idee eines Grundeinkommens als eine modernisierte Form sozialer Sicherung unter Bedingungen erhöhter sozialer Abstiegsängste verstanden wird.

Wie Tabelle 3 zeigt (vgl. PDF-Version), hatten die Deutschen ihre subjektive Schichteinstufung im Zeitraum von 1993 bis 2002 fast generell nach oben korrigiert. Umso bemerkenswerter ist die Entwicklung zwischen 2002 und 2004 - also genau im Zeitraum der "Agenda 2010" der rot-grünen Bundesregierung: Die subjektive Wahrnehmung eines Aufstiegs wich einer des Abstiegs.

Seit den 1980er Jahren wurde in akademischen Kreisen und zunächst im Umfeld der Grünen die Idee eines Grundeinkommens diskutiert. Die deutsche Einheit unterbrach die Diskussion, während sie in vielen anderen Ländern weiter geführt wurde. Dass sie erneut aufgeflammt ist, ist wohl eine Folge der Abstiegsangst bis in die Mittelschichten. Die Idee des Grundeinkommens bildet in den Augen ihrer Befürworter eine Antithese gegen gesellschaftliche Spaltung und Exklusion. Sie steht insoweit für ein Programm sozialer Grundrechte.

Insoweit verwundert es nicht, dass in der liberalen FDP Anfang 2005 eine "Kommission Bürgergeld" unter dem Vorsitz des (unterdessen) stellvertretenden Ministerpräsidenten Nordrhein-Westfalens Andreas Pinkwart ein Grundeinkommen vorschlug, das allen Bürgern in Form einer Negativen Einkommenssteuer garantiert würde, unabhängig von der Erwerbsarbeitsleistung. Verwunderung löste in der deutschen Öffentlichkeit eher aus, dass im Sommer 2006 der CDU-Ministerpräsident von Thüringen, Dieter Althaus, ein "Solidarisches Bürgergeld" in die Diskussion brachte.[11] Die rege deutsche Grundeinkommensdebatte seit 2005 soll exemplarisch an zwei Modellen diskutiert werden, dem Vorschlag einer "Grundeinkommensversicherung" sowie dem eines "Solidarischen Bürgergeldes". Während die Grundeinkommensversicherung die Systemarchitektur des deutschen Sozialstaats weiter entwickelt, würde das Modell des Bürgergeldes diese Architektur grundlegend ändern. Das Modell"Grundeinkommensversicherung":[12] Es folgt dem weiter oben beschriebenen Systemprinzip einer Bürgerversicherung: Jeder Bürger zahlt einen Beitrag in Form einer pauschalen, nicht-progressiven "Sozialsteuer" auf sein steuerliches Einkommen, ohne Beitragsbemessungsgrenze und ohne Möglichkeit, diese "Sozialsteuer" gegen Negativeinkünfte zu verrechnen. Kalkulationen, die das gesamte "Volkseinkommen" der Volkswirtschaften Gesamtrechnung (VGR) als Bemessungsgröße ansetzten,[13] ergaben, dass ein Beitrag von 17,5 Prozent ausreicht, um sämtliche Geldleistungen des deutschen Sozialstaats zu finanzieren, wenn sich - wie im Schweizer Grundrentensystem AHV - das Leistungsniveau zwischen dem Grundeinkommen und maximal seinem Doppelten bewegt (Tabelle 4). Würde auch die Krankenversicherung als Bürgerversicherung genauso finanziert - ein Beitrag von etwa 7,5 Prozent wäre (etwa wie in Österreich) ausreichend, sofern ein Teil (etwa 10 bis 20 %) der Gesundheitskosten aus dem allgemeinen Steueraufkommen gedeckt wird -, ließe sich die (progressive) Einkommenssteuer auf maximal 25 Prozent senken.

Der Vorzug dieses Modells besteht darin, dass die Tradition der Sozialversicherung nicht abgebrochen würde, wie das bei einem rein steuerfinanzierten Grundeinkommen des Typs "Bürgergeld", "Negative Einkommenssteuer" oder "Sozialdividende" der Fall wäre. Sie würde aber modernisiert, da sich nun alle Bürger beteiligten. Der Nachteil ist, dass das Modell zwar jedem ein Grundeinkommen garantieren würde,aber im ersten Schritt diejenigen, die sich dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stellen wollen - und auch keine kleinen Kinder erziehen, nicht studieren, krank, behindert oder alt sind -, nur ein reduziertes Grundeinkommen (partial basic income) erhalten würden: ein "Bafög für alle", bei dem wie im heutigen "Bafög", der Ausbildungsförderung für Studierende, die Hälfte des Betrags als Darlehen gezahlt würde. Anstelle der für viele diskriminierend klingenden so genannten "Ein-Euro-Jobs" könnte der Darlehensanteil bei gemeinnützigem Engagement entfallen. Vor dem Hintergrund immer flexiblerer und prekärer Erwerbsarbeit wäre damit ein Instrument geschaffen, mit dem sich die Bürger neben und statt der Erwerbsarbeit phasenweise anderen Aufgaben zuwenden können. Wer sich erwerbslos meldet, erhält bei einer Grundeinkommensversicherung ohne Zeitbegrenzung einen Betrag zwischen Grundeinkommen und maximal dem Doppeltem, ohne Einkommensanrechnung und ohne Darlehensanteil. Die Gesellschaft bleibt in der Verantwortung für den Zugang zur Erwerbsarbeit. Ein Mix von Grundeinkommen und Erwerbseinkommen wird nicht als Problem, sondern als Chance gesehen.

Dieses neue Modell lässt sich als "garantistisch" bezeichnen. Der Sozialstaat garantiert das Existenzminimum und maximal das Doppelte. Wer mehr möchte,muss sich individuell oder gemeinschaftlich absichern, beispielsweise durch betriebliche und überbetriebliche Vereinbarungen. In der Schweiz hat die Rentenversicherung AHV dieses Prinzip verwirklicht: Alle Bürger zahlen 10,1 Prozent auf ihr gesamtes steuerliches Einkommen und erhalten eine existenzsichernde - im Einzelfall um einen AHV-Zuschlag ergänzte - Grundrente und maximal das Doppelte davon garantiert.[14] Ein solches universalistisches (garantistisches) System trägt zudem der demographischen Entwicklung Rechnung, wirkt insoweit nachhaltig stabil, und erlaubt aufbauend ein plurales Spektrum betrieblicher und individueller Zusatzsicherungen. Wie in der Schweiz in den 1970er und 1980er Jahren kann es aus den erwerbsarbeitszentrierten Sozialversicherungen heraus entwickelt werden. Das Modell "Solidarisches Bürgergeld": Das Solidarische Bürgergeld des christdemokratischen Politikers Althaus entspricht finanztechnisch einer "Negativen Einkommensteuer". Personen mit einem Einkommen unterhalb eines bestimmten Betrages, der so genannten "Transfergrenze" von 1 600 Euro im Monat, erhalten zusätzlich zu ihrem Einkommen - sofern vorhanden - einen Betrag als "negative" Steuer ausbezahlt, mindestens aber das "große" Bürgergeld in Höhe von 800 Euro. Sie sind damit Nettoempfänger. Personen mit einem Einkommen oberhalb der Transfergrenze erhalten das "kleine" Bürgergeld in Höhe von 400 Euro. Dieses wird von ihrer Steuerschuld abgezogen und mindert ihre Steuerlast. Sie sind Nettozahler.[15]

Im Rahmen dieses Modells werden unterschiedliche Steuersätze für Nettozahler und Nettoempfänger vorgeschlagen. Der Steuersatz unterhalb der Transfergrenze soll 50 % und oberhalb davon 25 % betragen. Der (Negativ-)Steuersatz 50 % bedeutet letztlich eine Transferentzugsrate, um die sich der Zuschuss zum Bruttoeinkommen verringert, und liegt deutlich unter den jetzigen Anrechnungsbeträgen beim Arbeitslosengeld II. Die positive Steuerzahlung beginnt erst ab der Transfergrenze. Der Grenzsteuersatz beträgt dann 25 %, der Durchschnittssteuersatz beginnt hier mit Null und steigt dann mit steigendem Einkommen bis auf 25 % an. Der Satz von 25 % ist also der Spitzensteuersatz. Damit es einen durchgängigen Steuertarif gibt, muss das Bürgergeld für die Nettozahler die Hälfte betragen wie für die Nettoempfänger. Sowohl das "große" wie das "kleine" Bürgergeld enthalten eine Gesundheitsprämie von 200 Euro monatlich, die für die Kranken- und Pflegeversicherung bestimmt ist. Kinder erhalten 300 Euro Bürgergeld, und zusätzlich eine Gesundheitsprämie von ebenfalls 200 Euro monatlich. Bewertung beider Modelle: In unserer Studie wird der Frage nachgegangen, ob, und wenn ja, wie das Bürgergeld durch die Einkommensteuer finanziert werden kann und welche Rolle ergänzende Finanzierungen für die Kranken- und Pflegeversicherung spielen (z.B. Lohnsummensteuer, Sozialsteuer). Dabei ist zu berücksichtigen, dass es durch das "Solidarische Bürgergeld" zu erheblichen Ersparnissen bei bisher steuerfinanzierten Leistungen kommt, die zu einem großen Teil wegfallen können. Wie im Gutachten im Einzelnen diskutiert, wird das gesamte Einsparpotential auf etwas über 200 Milliarden Euro pro Jahr geschätzt. Andererseits müssen einige bisher durch Beiträge finanzierte Sach- und Dienstleistungen nach Einführung des "Solidarischen Bürgergeldes" durch Steuern finanziert werden, beispielsweise Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik oder Rehabilitationsleistungen der Rentenversicherung. Dieser Zusatzbedarf wird auf etwa 10 Milliarden Euro geschätzt. Insgesamt liegt das gesamte Einsparvolumen etwa 5 bis 15 Milliarden Euro jährlich über den bisherigen Einnahmen der Lohn- und Einkommensteuer (einschließlich Solidaritätszuschlag).

Im Detail sind im Althaus-Modell des "Solidarischen Bürgergeldes" interessante Ergänzungen vorgesehen, beispielsweise, nach Schweizer Vorbild, für Rentner eine Zusatzrente bis zum Doppelten des Grundeinkommens und ein Rentenzuschlag, der die bestehenden Rentenansprüche sichert (finanziert über eine "Lohnsummensteuer", wiederum nach österreichischem Vorbild), oder für besondere Lebenslagen (z.B. Behinderung, überdurchschnittliche Wohnkosten oder für Alleinerziehende) ein "Bürgergeldzuschlag". Das "Solidarische Bürgergeld" soll einerseits einen "echten" Arbeitsmarkt schaffen, denn jede und jeder kann für oder gegen Erwerbsarbeit optieren, Teilzeitarbeit lohnt und freiwilliges Engagement, Familienarbeit wie Bildungsphasen sind abgesichert. Die Lohndifferenzierung im unteren Einkommensbereich führt nicht mehr zu Armut.

Ob ein Grundeinkommen finanzierbar ist, hängt von seiner Ausgestaltung ab. Das Modell der nach dem Vorbild der Schweizer Rentenversicherung AHV konstruierten "Grundeinkommensversicherung", die jedem ein Grundeinkommen in Höhe des Existenzminimums und maximal das Doppelte garantiert, würde über eine Sozialsteuer von 17,5 % auf alle Einkommen finanziert. Auch der Vorschlag des "Solidarischen Bürgergeldes" erscheint finanzierbar, wenn Modifikationen vorgenommen werden. Es zeigt sich, dass je nach politischer Präferenz bei einer Transferentzugsrate von 80 % und einem Spitzensteuersatz von 35 % oder auch bei einer Transferentzugsrate von 70 % und einem Spitzensteuersatz von 40 % sowohl das Bürgergeld als auch die Gesundheitsprämie in den genannten Größenordnungen kostenneutral finanzierbar sind. Diese Steuersätze klingen im Vergleich zum Ursprungsvorschlag (Transferentzugsrate von 50 % und Steuersatz von 25 %) relativ hoch, allerdings ist zu bedenken, dass heute in Deutschland die maximale Durchschnittsbelastung mit Steuern und Arbeitnehmerbeiträgen für die Sozialversicherung für einen abhängig Beschäftigten bis zu 50 % und die Grenzbelastung bis zu 70 % beträgt. Es wird gezeigt, dass die simulierten Durchschnittssteuersätze für alle Einkommensgruppen deutlich unterhalb der jetzigen Belastungsquoten mit Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen liegen.[16]

Die Finanzierbarkeit des Modells "Solidarisches Bürgergeld" - und generell eines Grundeinkommens in Deutschland - wurde in unserem Gutachten eher konservativ betrachtet. Thomas Straubhaar und Ingrid Hohenleitner argumentieren, dass man nach einer Körperschaftssteuerreform das "Volkseinkommen" der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) als Bemessungsgrundlage des "Solidarischen Bürgergeldes" heranziehen könnte, das im Jahr 2004 mit 1 650,6 Mrd. Euro um 22,6 Prozent höher lag als unsere Bezugsgröße. Dies würde zu Mehreinnahmen zwischen 75 und 150 Mrd. Euro führen und damit auch zu deutlich niedrigeren Steuerbelastungen bzw. dazu, dass die im Konzept von Althaus angesetzten Werte (Transferentzugsrate, Steuersätze) ohne oder nur mit sehr geringen Modifikationen erreichbar wären.[17]

Fußnoten

8.
Vgl. z.B. Michael Opielka/Georg Vobruba (Hrsg.), Das garantierte Grundeinkommen. Entwicklung und Perspektiven einer Forderung, Frankfurt/M. 1986.
9.
Vgl. Georg Vobruba, Entkoppelung von Arbeit und Einkommen. Das Grundeinkommen in der Arbeitsgesellschaft, Wiesbaden 2006; Yannick Vanderborght/Philippe van Parijs, Ein Grundeinkommen für alle?, Frankfurt/M.-New York 2005.
10.
Vgl. Horst W. Opaschowski, MINIMEX. Das Zukunftsmodell einer sozialen Gesellschaft, Gütersloh 2007, S. 97ff.
11.
Zur Vorstellung und Diskussion dieses Modells siehe Michael Borchard (Hrsg.), Das Solidarische Bürgergeld. Analysen einer Reformidee, Stuttgart 2007; dazu v. a. Michael Opielka/Wolfgang, Strengmann-Kuhn, Das Solidarische Bürgergeld. Finanz- und sozialpolitische Analyse eines Reformkonzepts - Studie im Auftrag der Konrad-Adenauer-Stiftung, S. 13 - 141.
12.
Vgl. ausführlich M. Opielka (Anm. 4).
13.
Vgl. ausführlich M. Opielka (Anm. 2), S. 253ff. sowie M.Opielka (Anm. 4). In M. Opielka/W. Strengmann-Kuhn (Anm. 11) werden diese kalkulatorischen Annahmen insoweit problematisiert, als das Volkseinkommen auch Einkommen von Körperschaften enthält, die bisher nur der Körperschaftsteuer unterliegen.
14.
Vgl. E. Carigiet/M. Opielka (Anm. 6).
15.
Zur Darstellung und Analyse des Modells im Folgenden vgl. M. Opielka/W. Strengmann-Kuhn (Anm. 11).
16.
Vgl. M. Opielka/W. Strengmann-Kuhn (Anm. 11), S. 87ff. Zu ähnlichen Ergebnissen kommen Clemens Fuest/AndreasPeichl/Thilo Schaefer, Beschäftigungs- und Finanzierungswirkungen des Bürgergeldkonzepts von Dieter Althaus, in: ifo Schnelldienst, 60 (2007) 10, S.36-40.
17.
Thomas Straubhaar/Ingid Hohenleitner, Bedingungsloses Grundeinkommen und Solidarisches Bürgergeld - mehr als sozialutopische Konzepte, Hamburg 2007. Wie wir in unserer Studie begründen (Anm.11), setzt diese Erweiterung der Bemessungsgrundlage allerdings voraus, dass die "Unternehmens- und Vermögenseinkommen" der VGR, deren Anteil am Volkseinkommen zwischen 1999 und 2005 von 28,8 auf 32,6 Prozent stieg, gleichfalls einer Bruttobesteuerung unterliegen, wie dies mit der im Modell "Solidarisches Bürgergeld" vorgesehenen pauschalen Einkommensteuer von 25 % der Fall wäre. In diese Richtung gingen die Überlegungen von Paul Kirchhof und anderen Vertretern einer großen Steuerreform.