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10.12.2007 | Von:
Martin Dietz
Ulrich Walwei

Hartz IV: Reform der Reform?

Bürgergeld-Modelle und Workfare-Ansätze sehen grundlegende Veränderungen des Grundsicherungssystems vor. Die Autoren analysieren deren potentielle Wirkungen und diskutieren alternativ den "Bonus für Arbeit" zur Förderung Existenz sichernder Beschäftigung im Niedriglohnsektor.

Einleitung

Auch nach der Umsetzung der Arbeitsmarktreformen der vergangenen Jahre ist die Beschäftigungssituation wettbewerbsschwächerer Arbeitnehmer weiter ungünstig. So ist die Langzeitarbeitslosigkeit trotz der aktuellen Verbesserung der Arbeitsmarktlage immer noch hoch. Insbesondere Empfänger von Arbeitslosengeld II (ALG II) haben nach wie vor Schwierigkeiten, einen Arbeitsplatz zu finden.










Daher stellt sich die Frage, ob das mit der Hartz-IV-Reform angepasste Grundsicherungssystem die Erwartungen eines nachhaltigen Abbaus der Arbeitslosigkeit bei gleichzeitiger sozialer Absicherung erfüllen kann. Die kontroverse Debatte thematisiert u. a. das absolute Niveau der Leistungen, Rechte und Pflichten der Transferempfänger sowie die Arbeitsanreize, die sich aus dem Abstand zwischen Transferniveau und potentiellem Marktlohn ergeben. Die vorliegenden Reformvorschläge gehen teilweise weit auseinander und reichen von Modellen mit einem bedingungslosen Grundeinkommen bis zu Ansätzen mit einer genauso generellen Arbeitspflicht für Hilfeempfänger. Auch pragmatische Vorschläge, die eine Weiterentwicklung der bestehenden Regelungen vorsehen, werden im wissenschaftlichen und politischen Raum diskutiert.

Zum Niveau der Grundsicherung

Durch die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zum ALG II haben sich die Höhe der Transferleistungen für erwerbsfähige Hilfebedürftige und die Bedingungen für deren Bezug nachhaltig verändert. So vollzog die Hartz-IV-Reform Anfang 2005 den Wandel von einer statusorientierten Transferleistung hin zu einer am soziokulturellen Existenzminimum orientierten Grundsicherung.

Ohne belastbare empirische Befunde fällt es schwer, eindeutige Empfehlungen zur Höhe der Grundsicherung zu geben. Allerdings dürfte eine Absenkung der derzeitigen Regelleistung aus verfassungsrechtlichen Gründen kurzfristig kaum zur Debatte stehen. Wesentlich ist zudem der breite gesellschaftliche Konsens, jedem arbeitswilligen Transferempfänger ein soziokulturelles Existenzminimum zu gewährleisten.

Auch um diese gesellschaftliche Norm zu stützen, hat der Gesetzgeber im Sozialgesetzbuch II (SGB II) verstärkte Mitwirkungspflichten sowie verschärfte Zumutbarkeitsregelungen festgelegt. Letztere heben den Schutz der erreichten Qualifikation sowie des bisherigen Lohnes für ALG-II-Bezieher weitgehend auf. Sie sind grundsätzlich verpflichtet, Tätigkeiten anzunehmen, die nicht ihrer ursprünglichen Ausbildung entsprechen oder die deutlich unterhalb ihrer vorherigen Entlohnung liegen. Kommen Transferbezieher diesen Forderungen nicht nach, so besitzen die Träger der Grundsicherung weitgehende Sanktionsmöglichkeiten. Auf diese Weise soll gewährleistet werden, dass nur wirklich Bedürftige die Leistungen der Grundsicherung erhalten.

Grundsicherung und äquivalente Marktlöhne

Neben der normativen Frage nach der absoluten Höhe eines staatlich gesicherten Existenzminimums ist die Höhe der Grundsicherung relativ zu den am Markt erzielbaren Einkommen zu beachten. Denn der Lohnabstand zwischen Arbeitseinkommen und Transferleistungen hat starken Einfluss auf die finanziellen Arbeitsanreize der Transferbezieher. Auch wenn es neben dem Einkommen andere Beweggründe für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit gibt, gilt: je geringer der Lohnabstand, desto schwächer die Bemühungen um einen Job auf dem ersten Arbeitsmarkt.

Die folgenden Berechnungen geben einen Eindruck davon, welche Stundenlöhne Arbeitslose am ersten Arbeitsmarkt erzielen müssten, um ihr Transfereinkommen zu erreichen (äquivalente Marktlöhne). Ausgangspunkt für die Vergleichsrechnungen ist der Anspruch auf ALG II. Seit Juli 2007 gilt eine für West- und Ostdeutschland einheitliche Regelleistung von 347 Euro. Dazu kommt der befristete Zuschlag für Personen, die aus dem System der Arbeitslosenversicherung in die Grundsicherung des ALG II übergehen. Dieses Überbleibsel der vormaligen Statusorientierung soll einen langsameren Übergang in die Grundsicherung gewährleisten.

Zusätzlich werden die tatsächlichen Kosten für Wohnung und Heizung übernommen sowie weitere "Mehrbedarfe" und die Pflichtbeiträge zur Sozialversicherung. Zusammengenommen ergeben sich je nach Haushaltstyp stark variierende Beträge zwischen 682 Euro (Alleinstehende ohne befristeten Zuschlag) und 2 101 Euro (Paar mit zwei Kindern unter 7 Jahren inklusive vollem befristeten Zuschlag). Unter Berücksichtigung der Sozialversicherungsbeiträge und der Lohnsteuer müssten für die genannten Haushaltstypen bei einer Tätigkeit von 40 Wochenstunden Bruttostundenlöhne zwischen 4,41 Euro und 11,03 Euro erzielt werden, um das entsprechende Transfereinkommen zu erreichen (vgl. Abbildung der PDF-Version). Hierdurch werden die Löhne definiert, bei denen es sich finanziell lohnt, eine Arbeit aufzunehmen. Abbildung: Arbeitslosengeld II und äquivalente Bruttostundenlöhne Quelle: IAB-Berechnungen

Aus den Berechnungen wird zunächst sichtbar, dass der befristete Zuschlag die Anspruchslöhne deutlichnach oben verschiebt und die Anreizstrukturen zu Lasten der Erwerbstätigkeit verzerrt. Die Regelung birgt also die Gefahr, die Arbeitsmarktintegration zu verzögern, auch weil ein längerer Transferbezug stets das Problem der Humankapitalentwertung mit sich bringt.

Weiterhin zeigt sich, dass die Brutto-Stundenlöhne vor allem bei Mehrpersonenhaushalten an der Obergrenze dessen liegen, was auf Positionen mit niedrigen Qualifikationsanforderungen verdient werden kann. Gerade hier ist also ein Lohnabstandsproblem zu erwarten. Bei Bedarfsgemeinschaften mit mehreren erwerbsfähigen Personen ist dieses jedoch mit Blick auf die bisher angesetzte Wochenarbeitszeit von 40 Stunden zu relativieren, denn die Erwerbstätigkeit von Paaren und Familien ist schon lange nicht mehr durch das "Alleinernährermodell" geprägt. Unterstellt man entsprechend längere Arbeitszeiten bei Paaren mit und ohne Kinder, so verringern sich die Lohnabstandsprobleme deutlich. Im Grundansatz sieht das SGB II bereits eine stärkere Aktivierung der Partner in den Bedarfsgemeinschaften vor und weist damit in die richtige Richtung.

Nach Anpassung der potentiellen Arbeitszeiten zeigt sich, dass der Lohnabstand vor allem bei der Gruppe der Alleinerziehenden ein Problem darstellen kann. Verantwortlich hierfür sind jedoch nicht in erster Linie eine zu großzügige Grundsicherung, sondern vor allem die eingeschränkten Arbeitszeiten: Je mehr Zeit die Kinderbetreuung bindet, desto höher sind die äquivalenten Stundenlöhne, die von den Alleinerziehenden am Arbeitsmarkt erwirtschaftet werden müssen, um aus der Bedürftigkeit zu gelangen. Droht die Arbeitsmarktintegration an diesen Problemen zu scheitern, sind finanzielle Zuschüsse sowie ein Ausbau der Kinderbetreuung angezeigt.

Die Anreizprobleme der Grundsicherung werden weiterhin durch die bestehenden Hinzuverdienstregelungen im SGB II erschwert, denn sie bieten Anreize, es sich mit einer Kombination aus Transfereinkommen und geringfügiger Beschäftigung einzurichten. Aktuell besteht ein anrechnungsfreier Grundfreibetrag von 100 Euro. Von jedem zusätzlich verdienten Euro verbleiben bis zu einem Bruttoeinkommen von 800 Euro zwanzig Prozent beim Hilfeempfänger, über 800 Euro steigt die Transferentzugsrate auf 90 Prozent. Ab einer Obergrenze von 1 200 Euro werden Zusatzeinkommen bei Alleinstehenden voll angerechnet.

Von den knapp 1,1 Millionen Personen, die im Januar 2007 zusätzlich zum ALG II Erwerbseinkommen bezogen, erwirtschafteten laut der Statistik der Bundesagentur für Arbeit etwas über die Hälfte ein Einkommen unter 400 Euro - gut 300 000 liegen sogar unter 200 Euro. Hier wären also Regelungen nötig, um eine Ausweitung kleiner Beschäftigungsverhältnisse zu bewirken.

Reformalternativen

Derzeit liegt eine Vielzahl von Vorschlägen zur Veränderung des Grundsicherungssystems vor. Ihnen ist das Ziel gemein, die Aufnahmefähigkeit des Arbeitsmarktes für wettbewerbsschwächere Arbeitnehmer durch eine Stärkung des Niedriglohnsektors zu erhöhen. Jedoch wird in den Modellen teilweise von sehr unterschiedlichen Prämissen ausgegangen. Im Zusammenhang mit der Grundsicherungsdiskussion lassen sich Bürgergeldansätze,[1] die auf eine bedingungslose Grundsicherung abstellen, und Workfare-Ansätze, die weitgehendere Pflichten für Leistungsempfänger als im Status Quo vorsehen, als Extrempunkte verorten.

Bürgergeldansätze setzen ausschließlich auf positive Anreize und grenzen sich damit von Zwangselementen ab. Damit würden die bestehende Arbeitspflicht für Grundsicherungsempfänger und auch die geltende Nachrangigkeit der Leistungsgewährung entfallen. Im Gegensatz dazu wollen Workfare-Ansätze die Anreize für eine Arbeitsaufnahme im Niedriglohnsegment über eine Kombination aus weniger großzügigen Transferleistungen und einer Aktivierung in Form eines verpflichtenden Beschäftigungsangebots für Hilfeempfänger erreichen.

Abweichend von diesen beiden Extrempositionen entwickelten die Autoren dieses Beitrages gemeinsam mit Peter Bofinger und Sascha Genders den "Bonus für Arbeit": einen Vorschlag, der die bestehenden Regelleistungen beim ALG II unangetastet lässt und in seinen Kernelementen auf eine Mischung aus negativer Einkommensteuer, veränderten Hinzuverdienstmöglichkeiten und einer Abschaffung der Privilegien für Mini- und Midijobs setzt.[2] Bedingungsloses Grundeinkommen: Bürgergeldansätze sehen vor, den Großteil der steuer- und beitragsfinanzierten Sozialleistungen durch eine für jeden Bürger identische und an keinerlei Bedingungen geknüpfte Geldleistung des Staates, das so genannte Grundeinkommen, zu ersetzen. Im Gegenzug würden Einkommen vom ersten Euro an besteuert. Hierdurch soll eine radikale Vereinfachung des Steuer- und Transfersystems sowie eine Entlastung der Marktprozesse von Verteilungsaufgaben erreicht werden. Häufig werden zudem Ziele wie Armutsvermeidung oder auch eine größere Selbstbestimmung und Selbstverwirklichung durch verschiedene Formen der Arbeit jenseits von wirtschaftlichen Zwängen genannt. Die teilweise Trennung von Arbeit und Einkommen ist hier ausdrücklich erwünscht.

Ein vieldiskutierter Bürgergeldvorschlag stammt vom thüringischen Ministerpräsidenten Dieter Althaus.[3] Kernelement des "Solidarischen Bürgergelds" ist ein bedingungsloses Grundeinkommen von 600 Euro monatlich für alle Erwachsenen (Netto-Bürgergeld). Eltern erhalten ein Kinderbürgergeld von 300 Euro. Das Bürgergeld wird durch eine Gesundheits- und Pflegeprämie von 200 Euro ergänzt. Die Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung entfallen. Arbeitgeber zahlen eine Lohnsummensteuer von 12 Prozent. Die Einkommensteuer in Höhe von 50 Prozent wird mit dem Bürgergeld verrechnet. Ab einem Erwerbseinkommen von 1 600 Euro halbiert sich das Bürgergeld auf 200 Euro Netto-Bürgergeld plus 200 Euro Gesundheitsprämie. Der Einkommensteuersatz wird auf 25 Prozent abgesenkt.

Simulationen auf Basis des Sozio-Oekonomischen Panels wollen belegen, dass das Netto-Bürgergeld kostenneutral zu haben sei.[4] Sie zeigen, dass dadurch gewaltige Finanzvolumina verschoben werden: Den geschätzten Ausgaben für das Bürgergeld von knapp 600Milliarden Euro stehen Einsparungen bei den steuerfinanzierten Sozialleistungen und höhere Einnahmen der Lohn- und Einkommensteuer einschließlich des Solidaritätszuschlags in Höhe von gut 400 Milliarden Euro gegenüber. Nicht finanziert wird dadurch die Gesundheitsprämie, die knapp 200 Milliarden Euro kostet. Von entscheidender Bedeutung ist bei diesen Berechnungen aber, dass die Simulationen statischer Natur sind - Verhaltensänderungen werden also nicht berücksichtigt.

Die dynamischen Effekte des Modells dürfen jedoch keinesfalls außer Acht gelassen werden. Denn das "Solidarische Bürgergeld" würde die geltenden Pflichten für Grundsicherungsempfänger aushebeln. Transfers würden ohne Gegenleistung gewährt, und dieser fundamentale Systemwandel würde substanzielle Verhaltensänderungen auslösen.[5]

Je stärker die Transfergrenze in hohe Einkommensbereiche verschoben wird, desto mehr Personen werden von Steuerzahlern zu Transferempfängern. Ein Rückgang des Arbeitsangebotes bereits Beschäftigter wäre wahrscheinlich, weil das Bürgergeld den Einkommensverlust ausgliche und somit zusätzlicher Freizeitnutzen erzielt werden könnte. Insbesondere Personen, deren Einkommen vor Einführung des Bürgergelds kaum über dem Existenzminimum liegt, werden sich fragen, weshalb sie weiterhin arbeiten sollen. Der entstehende zeitliche Freiraum kann zudem für schattenwirtschaftliche Aktivitäten genutzt werden. Durch die relative Entwertung der Erwerbstätigkeit ist schließlich mit einer Reduzierung von Bildungsanstrengungen zu rechnen, was sich wegen der zunehmenden volkswirtschaftlichen Bedeutung des Humankapitals negativ auf das Wirtschaftswachstum auswirken dürfte.

Langfristig beeinflusst das Zusammenspiel zwischen gesetzlichen Regelungen und gesellschaftlichen Normen das Arbeitsmarktergebnis entscheidend.[6] Durch die Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens sind Veränderungen von Sozialstaats- und Arbeitsnormen zu erwarten, da die Verbindung zwischen Leistung und Einkommen zumindest teilweise gekappt und ein staatlicher Transferfluss selbstverständlich wird.

Bereits bei Leistungen nach dem Versicherungsprinzip kann die Bevölkerung zur Auffassung gelangen, einen Anspruch auf staatliche Leistungen zu erwerben. Denn für die Bürger erhält die Beziehung zu den Sozialversicherungen einen Tauschcharakter. Diese Tendenz wird noch stärker sein, wenn Leistungen wie beim "Solidarischen Bürgergeld" bedingungslos für die gesamte Bevölkerung angeboten werden. Die individuelle Einkommenserzielung wird tendenziell entwertet und kann zu einer Erosion von Arbeitsnormen führen, die wiederum eine Übernutzung der Sicherungssysteme bedingt.[7]

Bedingungslose Transferleistungen können damit Mentalitätsänderungen auslösen, die sich im Bedeutungsverlust individualistischer Verhaltensweisen und in der Hoffnung auf Hilfe durch das Kollektiv ausdrücken. Fähigkeiten wie Selbständigkeit, Eigenverantwortlichkeit und Leistungsmotivation werden zurückgedrängt. Diese Verschiebungen können zudem auf andere Bereiche übergreifen, in denen Leistungen staatlich bereitgestellt werden.

Der Zusammenhang zwischen der Großzügigkeit von Sozialleistungen und der Erosion wohlfahrtsstaatlicher Normen wird durch Untersuchungen auf Grundlage des World Value Surveys gestützt.[8] Die Entwicklung in Schweden, einem Land mit besonders großzügigen Wohlfahrtsleistungen verdeutlicht die Gefahr: Kritisierten in den 1950er Jahren noch 80 Prozent der Bevölkerung einen ungerechtfertigten Transferbezug, so ist dieser Wert nach dem fortlaufenden Ausbau des Wohlfahrtsstaates auf 55 Prozent gefallen.

Deutschland liegt bei diesen Befragungen international im oberen Mittelfeld und verfügt über recht stabile Sozialstaatsnormen.Dies mag auch damit zusammenhängen, dass das deutsche System bereits in der Vergangenheit die Gegenleistung der Transferbezieher betont und im Rahmen der Hartz-Reformen durch den Schwerpunkt des Förderns und Forderns die Reziprozität der Beziehungen noch stärker hervorgehoben hat. Bedingungslose Transferleistungen widersprechen dieser Logik und führen in die falsche Richtung.

Alles in allem sind Bürgergeldansätze mit großen Unsicherheiten verbunden, die sich vor allem aus den fiskalischen Risiken und den zu erwarteten Verhaltensänderungen ergeben. Diese Kritikpunkte werden von Clemens Fuest u.a. gestützt, die in ihrer Simulationsstudie Verhaltensänderungen berücksichtigen: Ihre Ergebnisse weisen hohe Kosten und stark negative Anreize auf das Arbeitsangebot aus.[9] Workfare-Ansätze: Workfare-Ansätze stehen Bürgergeldansätzen diametral gegenüber. Sie koppeln den Transferbezug an eine generelle Pflicht zur gemeinnützigen Beschäftigung. Damit geht eine implizite Absenkung der Transferleistung einher, da ihr Nutzen durch den Entzug von Freizeit reduziert wird. Durch die Arbeitspflicht kann zudem die Arbeitsbereitschaft überprüft werden. Durch den steigenden Druck auf die Transferempfänger erwartet man sich eine höhere Bereitschaft zur Aufnahme niedrig entlohnter Tätigkeiten auf dem ersten Arbeitsmarkt. So kann die als freiwillig angesehene Arbeitslosigkeit gesenkt werden.

Vorschläge in Richtung einer flächendeckenden Workfare[10] stammen unter anderem vom ifo-Institut ("Aktivierende Sozialhilfe"[11]) vom Sachverständigenrat[12] und vom IZA - Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit.[13] Sie machen die Bereitschaft zur Aufnahme einer staatlich geschaffenen Vollzeitstelle zur Voraussetzung für den Bezug von ALG II. Für den Staat bedeutet dies, dass er ein ausreichendes Beschäftigungsangebot für all jene schaffen muss, die ihre Bedürftigkeit anmelden.

Da das Einkommen dem soziokulturellen Existenzminimum entspricht, erwarten die Autoren des IZA-Vorschlags, dass der Reservationslohn bei Alleinstehenden auf etwa fünf Euro sinkt. In ihrem Szenario sind die Leistungsempfänger bereit, jede alternative Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt anzunehmen, die bei gleichem Zeitaufwand besser bezahlt ist als der Workfare-Job. Die höheren Erwerbsanreize bringen nach ihren Berechnungen langfristig 800 000 Personen zusätzlich in Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt. Weiterhin müssten für etwa 300 000 Menschen, die am Markt keine Existenz sichernden Löhne erzielen können, dauerhaft geförderte Beschäftigungsverhältnisse geschaffen werden. Darüber hinaus wird eine nicht weiter bezifferte Zahl temporärer Arbeitsgelegenheiten "als Reserve" für die normale Arbeitsmarktfluktuation benötigt. Nur so kann das Konzept glaubwürdig umgesetzt werden. Die Zahl der staatlich einzurichtenden Stellen wird die bisherige Zahl an Arbeitsgelegenheiten und sonstigen Beschäftigungsmaßnahmen nach Einschätzung der Autoren jedoch nicht übersteigen.

Ein grundsätzliches Problem breit angelegter Workfare-Modelle besteht darin, dass die wesentlichen Prämissen für ihre Wirksamkeit nicht uneingeschränkt gelten. Wenn es sich bei Workfare nicht um eine bewusst unattraktiv ausgestaltete Zwangsarbeit handelt, legen empirische Befunde keinesfalls nahe, dass der durch Workfare bedingte Entzug von freier Zeit als "Leid" empfunden wird.[14] So sind Sozialhilfeempfänger mit ihrem Leben deutlich unzufriedener als andere Bevölkerungsgruppen, insbesondere im Vergleich zu vollzeitbeschäftigten Niedriglohnempfängern. Letztlich geben diese Untersuchungen Hinweise darauf, dass Workfare bei den Betroffenen trotz eines Verlustes an Selbstbestimmung und Freizeit eine Steigerung der Lebenszufriedenheit bewirken könnte. Möglicherweise ist damit eine zentrale Voraussetzung dafür, dass Workfare die intendierten Wirkungen entfalten kann, nicht erfüllt.

Aus fiskalischer Sicht sind Einsparungen für die öffentliche Hand angesichts der beträchtlichen Organisationskosten einer "Workfare für alle" keinesfalls sicher. Zumindest im Übergang wäre der Ansatz vermutlich mit hohen Kosten verbunden. Bei der noch immer hohen Zahl von Grundsicherungsempfängern, die im Extremfall für eine Maßnahme in Frage kämen, dürften die Bedarfsträger des SGB II kurz- und mittelfristig vor kaum zu bewältigende Herausforderungen gestellt werden. Außerdem besteht das Risiko, dass reguläre Beschäftigung durch den massiven Einsatz gemeinnütziger Arbeit in nennenswertem Umfang verdrängt wird. Schon bei den heute durchgeführten Arbeitsgelegenheiten sind solche Probleme nicht zu unterschätzen.

Langfristig können Sozialstaatsnormen auch bei Workfare-Ansätzen Schaden nehmen, da das Konzept auf der Annahme "freiwilliger" Arbeitslosigkeit fußt und die Anforderungen an den Transferbezug sehr restriktiv sind. Fühlen sich Menschen von als berechtigt empfundenem Leistungsbezug ausgeschlossen, so kann dies das Verhältnis zwischen Staat und Bürgern schädigen und dazu führen, dass Leistungserschleichung als Kavaliersdelikt angesehen wird. Eine solche Entwicklung ist vor allem deswegen ein Problem, da einmal entwertete gesellschaftliche Normen nur schwer wieder aufzubauen sind. "Bonus für Arbeit": Im politischen Raum spielt der "Bonus für Arbeit" oder auch "Erwerbstätigenzuschuss" von Peter Bofinger und anderen seit einiger Zeit eine wichtige Rolle.[15] Das Konzept bietet einen pragmatischen Vorschlag, der am Rechtsrahmen des SGB II anknüpft. Es sieht eine konsistente Neuordnung des Niedriglohnbereichs mit dem Ziel einer konsequenten Förderung von Erwerbseinkommen oberhalb der Bedürftigkeitsgrenze vor.

Im Vordergrund des Konzepts steht eine Verbesserung der Rahmenbedingungen am unteren Ende der Lohn- und Einkommensskala, so dass möglichst viele Menschen einer existenzsichernden Beschäftigung nachgehen können und möglichst wenige Personen allein oder überwiegend auf den Bezug von Transferleistungen angewiesen sind. Indem arbeitsmarktfernen Grundsicherungsempfängern neue Perspektiven aufgezeigt werden, will der Ansatz außerdem einen Beitrag zur sozialen Inklusion leisten.

Der Vorschlag setzt mit seinen Kernelementen an drei Stellen an: der Belastung niedrig entlohnter Beschäftigung durch Sozialabgaben, den problematischen Anreizwirkungen der bestehenden Hinzuverdienstregelungen im SGB II sowie der relativen Begünstigung atypischer Beschäftigungsformen auf der Nachfrageseite.

Hohe Sozialabgaben bremsen wissenschaftlichen Befunden zufolge insbesondere am unteren Ende der Lohnskala den Beschäftigungsaufbau. Daher beinhaltet der Vorschlag eine als negative Einkommensteuer ausgestaltete Bezuschussung der Arbeitnehmerbeiträge zur Sozialversicherung für Geringverdiener, die nach Art der Bedarfsgemeinschaft variiert (zum Beispiel bei Alleinstehenden zwischen 750 und 1 300 Euro). Die Gleitzone, innerhalb der die Zuschüsse auf Null zurückgeführt werden, begrenzt die Kosten des Konzepts. Um die Förderung kleiner Teilzeitbeschäftigungen auszuschließen, wird die Bezuschussung zudem an eine Mindestarbeitszeit gekoppelt.

Die Neuordnung der Hinzuverdienstmöglichkeiten zielt darauf ab, Brücken in eine existenzsichernde Beschäftigung zu bauen. Weil durch das ALG II das soziokulturelle Existenzminimum garantiert wird, sollen insbesondere niedrige Zusatzverdienste stärker auf die Transferleistung angerechnet werden. Daher wird die Streichung des Freibetrags von 100Euro vorgeschlagen. Von einem Hinzuverdienst würden dem Vorschlag zufolge generell 15 Prozent beim Transferbezieher verbleiben. Den Empfängern der staatlich garantierten Grundsicherung wird somit ein größerer Eigenbeitrag zum Lebensunterhalt zugemutet.

Schließlich sollen Vergünstigungen für atypische Erwerbsformen abgebaut werden, insbesondere die Subventionen zu Gunsten von Minijobs. Es ist zu erwarten, dass auf diese Weise ein Teil der momentan in geringfügiger Beschäftigung ausgeübten Tätigkeiten in sozialversicherungspflichtige Jobs umgewandelt wird. Da vorliegende Forschungsergebnisse keine Hinweise darauf geben, dass Minijobs zum Einstieg in reguläre Beschäftigung genutzt werden,[16] liegt eine Abschaffung der Vergünstigungen aus beschäftigungspolitischer Sicht nahe. Zudem ist die Förderung von Minijobs verteilungspolitisch problematisch: Es wird auf eine Bedürftigkeitsprüfung verzichtet, so dass nicht unbedingt die Haushalte erreicht werden, die auf staatliche Unterstützung angewiesen sind.

Kerstin Blos und andere haben jüngst die drei Kernelemente des "Bonus' für Arbeit" auf seine Arbeitsangebotswirkungen und fiskalischen Effekte in der kurzen Frist untersucht.[17] Die Simulation der Angebotseffekte illustriert ein wachsendes Interesse an existenzsichernder Beschäftigung. Das Arbeitsangebot für Teilzeitbeschäftigung mit geringer Wochenstundenzahl und ergänzendem ALG II nimmt ab und bewegt sich Richtung Vollzeittätigkeiten ohne ergänzendes ALG II. Der Angebotseffekt in Stunden ist positiv, hält sich aber mit ca. 55 000 Vollzeitäquivalenten in Grenzen. Zu ähnlichen Ergebnissen kommen auch das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) und das IZA.[18] In ihrer Studie fällt die Umschichtung zu Arbeitsverhältnissen mit längeren Arbeitszeiten noch etwas stärker aus und führt mit 146 000 Vollzeitäquivalenten zu einer größeren Steigerung des Arbeitsangebots. Beide Studien kommen also zu dem Schluss, dass der Ansatz grundsätzlich in der intendierten Richtung wirkt, auch wenn hierdurch zumindest in der kurzen Frist kein großer Schlag gegen die Massenarbeitslosigkeit möglich scheint.

Die positiven Wirkungen müssen nicht mit zusätzlichen öffentlichen Mitteln erkauft werden. Den Mehrausgaben für den Sozialversicherungszuschuss, ein erhöhtes Kindergeld und das Wohngeld stehen Minderausgaben aufgrund eingeschränkter Hinzuverdienstmöglichkeiten, der Abschaffung des befristeten Zuschlags beim Übergang vom ALG I in das ALG II und des befristeten Kinderzuschlags im SGB II gegenüber. Zudem bringt die volle Steuer- und Abgabenpflicht von Mini- und Midijobs Geld in die Kassen.

Fazit

Die Umgestaltung der Grundsicherung zur Belebung des Arbeitsmarktes für wettbewerbsschwächere Arbeitnehmer ist ein schwieriges Unterfangen. Reformen sollen Arbeits- und Beschäftigungsanreize erhöhen, aber ohne hohe fiskalische Kosten zu verursachen oder über eine Absenkung der Transferleistungen Armutsrisiken zu erhöhen. Für dieses komplexe Problem gibt es daher keine einfachen Lösungen.

Mit den größten Unsicherheiten sind Bürgergeldansätze verbunden. Sie sorgen für gewaltige fiskalische Umschichtungen im Steuer- und Transferystem und gehen mit höchst problematischen Anreizeffekten einher. Im anderen Extrem flächendeckender Workfare-Ansätze ist wegen des zumindest anfänglich beträchtlichen Bedarfs an öffentlicher Beschäftigung mit hohen Kosten und dauerhaft mit beträchtlichen Verdrängungsrisiken zu rechnen. Kombilöhne, die wie der "Bonus für Arbeit" an einer Weiterentwicklung des SGB II ansetzen, schonen zwar den Fiskus, sind aber nicht mit hohen Beschäftigungseffekten verbunden. Ihre Wirksamkeit kann jedoch durch komplementäre Maßnahmen verstärkt werden. Dabei sind insbesondere ein konsequenteres Fordern der Hilfeempfänger, gezielte Maßnahmen zur Belebung der Nachfrage im Niedriglohnbereich und die Vermeidung von weiteren Zugängen in das ALG II von Bedeutung.

Auch wenn gegenüber groß angelegten Workfare-Modellen Skepsis geboten ist, sind Elemente des Forderns integraler und unverzichtbarer Bestandteil einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik. Dabei geht es zunächst um die konsequente Umsetzung des geltenden Rechts. Die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe hat die Voraussetzungen für ein systematisches Fördern und Fordern entscheidend verbessert. Das gewünschte Mehr an Aktivierung kann jedoch auch ohne einen neuerlichen sozialpolitischen Paradigmenwechsel erreicht werden. So ermitteln Peter Fredriksson und Bertil Holmlund in ihrer Simulationsstudie, dass die Arbeitsmarkteffekte einer konsequenten Überwachung von Suchaktivitäten der Leistungsempfänger sowie der Sanktionierung von Pflichtverletzungen einem groß angelegten Workfare-Ansatz überlegen seien.[19] Workfare würde zwar die Unterscheidung zwischen "freiwilliger" und "unfreiwilliger" Arbeitslosigkeit erleichtern, aber letztendlich zu wenig zur Arbeitsplatzsuche motivieren. Eine entscheidende Rolle bei einer verstärkten Aktivierungspolitik kommt daher einer hohen Kontaktdichte zwischen Fallmanager und Hilfeempfänger zu, bei der die Unterstützung und Überwachung der Suchaktivitäten im Vordergrund steht. Darüber hinaus sollte es zu Aktivierungszwecken ausreichen, wenn die Betroffenen mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit davon ausgehen können, dass sie im Sinne eines Arbeitstests befristet in gemeinnützige Arbeit einbezogen werden.

Die Überlegungen zum Bürgergeld und zur Workfare zeigen, dass das gesetzliche Regelsystem im Einklang mit den gesellschaftlichen Normen stehen sollte. Einerseits ist zu gewährleisten, dass niemand Leistungen erhält, der sich seiner Eigenverantwortung auf Kosten der Gesellschaft entzieht. Andererseits sollten Personen, die sich wirklich erfolglos um eine Rückkehr in das Arbeitsleben bemühen, nicht stigmatisiert werden und sich der gesellschaftlichen Rückendeckung gewiss sein.

Die Balance zwischen sozialen Normen und gesetzlichen Regelungen zu finden, ist aufgrund der Heterogenität der Menschen und ihrer Wertesysteme allerdings leichter gesagt als getan. Dies wird auch durch die kontroversen Diskussionen um die Hartz-Reformen anschaulich. Es spricht jedoch einiges für eine behutsame Weiterentwicklung des bestehenden Systems, das einerseits den Leistungsbezug für Bedürftige ermöglicht, und andererseits Leistungsmissbrauch identifiziert und sanktioniert. Beides liegt sowohl im Interesse des Individuums als auch der Solidargemeinschaft und ist daher für die gesellschaftliche Akzeptanz der staatlich garantierten Grundsicherung entscheidend.

Neben den indirekt wirkenden aktivierenden Elementen würde die Nachfrage von Arbeitskräften im Niedriglohnbereich direkt von abgesenkten Einstiegstarifen für Langzeitarbeitslose profitieren, wie sie beispielsweise im Bereich der Chemie praktiziert werden. Auch die Erschließung neuer Beschäftigungsfelder in Privathaushalten, etwa durch Dienstleistungsagenturen, erscheint Erfolg versprechend. Die arbeitsmarktpolitischen Fördermaßnahmen im SGB II sollten noch mehr auf den ersten Arbeitsmarkt und das für den Personenkreis erreichbare Niedriglohnsegment konzentriert werden.

Schließlich sind Maßnahmen zu ergreifen, damit möglichst wenige Personen in den ALG II-Bezug eintreten. Dabei sind präventive Ansätze in der Bildungspolitik von hoher Bedeutung. Bildungsarmut bei Eintritt in den Arbeitsmarkt und Humankapitalentwertung durch lange Arbeitslosigkeit sind so weit wie möglich zu vermeiden.

Ein integrierter Ansatz wie der "Bonus für Arbeit", der einerseits eine Neuordnung des Niedriglohnbereichs in Richtung verbesserter Rahmenbedingungen für existenzsichernde Beschäftigung anstrebt und andererseits die genannten, ergänzenden Elemente aufnimmt, bietet eine Chance, schwer vermittelbare Personengruppen in den Arbeitsmarkt zurückzuführen und damit der Dauerhaftigkeit von Arbeitslosigkeit entgegen zu wirken.

Dennoch verdeutlichen die vorgelegten Analysen, dass eine substantielle Verbesserung der Arbeitsmarktsituation wettbewerbsschwächerer Arbeitnehmer nicht allein durch die vorgeschlagenen Veränderungen der Rahmenbedingungen im Niedriglohnbereich zu erreichen ist. Strukturreformen mit dem Ziel einer nachhaltigen Stärkung des wirtschaftlichen Wachstums, einer Flexibilisierung der Beschäftigungsverhältnisse und einer Senkung der Sozialabgaben sind weiterhin geboten. Sie erhöhen auf Dauer die Aufnahmefähigkeit des Arbeitsmarktes und kämen damit allen Arbeitsuchenden zugute.
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Fußnoten

1.
Vgl. Stiftung Marktwirtschaft, Bürgergeld und Grundeinkommen, Geniestreich oder Wahnsinn?, Tagungsbericht, Berlin 2007.
2.
Vgl. Peter Bofinger/Martin Dietz/Sascha Genders/Ulrich Walwei, Vorrang für das reguläre Arbeitsverhältnis: Ein Konzept für Existenz sichernde Beschäftigung im Niedriglohnbereich, Gutachten für das Sächsische Ministerium für Wirtschaft und Arbeit (SMWA), 2006.
3.
Vgl. Dieter Althaus, Das Konzept des Solidarischen Bürgergelds, in: ifo Schnelldienst, 60 (2007) 4, S. 45 - 47.
4.
Vgl. Michael Opielka/Wolfgang Strengmann-Kuhn unter Mitarbeit von Bruno Kaltenborn, Das Solidarische Bürgergeld - Finanz- und sozialpolitische Analyse eines Reformkonzepts, in: Michael Borchard (Hrsg.), Das Solidarische Bürgergeld, Analysen einer Reformidee, Stuttgart 2007, S. 13 - 143.
5.
Vgl. Alexander Spermann, Das Solidarische Bürgergeld - Anmerkungen zur Studie von Michael Opielka und Wolfgang Strengmann-Kuhn, in: M. Borchard (Anm.4), S. 143 - 162.
6.
Vgl. Martin Dietz, Der Arbeitsmarkt in institutionentheoretischer Perspektive, Stuttgart 2006.
7.
Vgl. Assar Lindbeck, Welfare State Disincentives with Endogenous Habits and Norms, in: Scandinavian Journal of Economics, 97 (1995) 4, S. 477 - 494.
8.
Vgl. Friedrich Heinemann, Is the Welfare State Self-Destructive? A Study of Government Benefit Morale, ZEW Discussion Paper, (2007), Nr. 209.
9.
Vgl. Clemens Fuest/Andreas Peichl/Thilo Schaefer, Beschäftigungs- und Finanzierungswirkungen des Bürgergeldkonzepts von Dieter Althaus, in: ifo Schnelldienst, 60 (2007) 10, S. 36 - 40.
10.
Für die für Deutschland vorliegenden Vorschläge gibt es im internationalen Vergleich kein Pendant. Selbst in den USA spielt öffentliche Beschäftigung für Sozialhilfeempfänger nur eine untergeordnete Rolle. Jedoch existiert vor dem Hintergrund zeitlich befristeter Sozialleistungen eine allgemeine Arbeitspflicht. Ihr wird auch entsprochen, wenn intensive Suchbemühungen nachgewiesen werden. Geschieht dies nicht, greifen harte Sanktionen.
11.
Hans-Werner Sinn/Christian Holzner/Wolfgang Meister/Wolfgang Ochel/Martin Werding, Aktivierende Sozialhilfe 2006: Das Kombilohn-Modell des ifo Instituts, in: ifo Schnelldienst, 59 (2006) 2, S. 1 - 24.
12.
Vgl. Sachverständigenrat, Arbeitslosengeld II reformieren: Ein zielgerichtetes Kombilohn-Modell, Expertise im Auftrag des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie, Wiesbaden 2006.
13.
Vgl. Holger Bonin/Hilmar Schneider, Workfare: Eine wirksame Alternative zum Kombilohn, IZA Discussion Paper, (2006) Nr.2399.
14.
Vgl. Susanne Koch/Gesine Stephan/Ulrich Walwei, Workfare: Möglichkeiten und Grenzen, in: Zeitschrift für ArbeitsmarktForschung, 38 (2005) 2/3, S. 419 - 440.
15.
Vgl. P. Bofinger/M. Dietz/S. Genders/U. Walwei (Anm. 2).
16.
Vgl. Michael Fertig/Jochen Kluve/Markus Scheuer, Was hat die Reform der Minijobs bewirkt? Erfahrungen nach einem Jahr, RWI Schriften 77, Essen 2005.
17.
Vgl. Kerstin Blos/Michael Feil/Helmut Rudolph/Ulrich Walwei/Jürgen Wiemers, Förderung Existenz sichernder Beschäftigung im Niedriglohnbereich. Schätzung von Angebots-, Verteilungs- und fiskalischen Effekten des SMWA-Vorschlags, IAB Forschungsbericht Nr. 7, Nürnberg 2007.
18.
Vgl. Holger Bonin/Christian Dreger/Erik Klär/Ulf Rinne/Hilmar Schneider/Jiri Slacálek/Florian Zinsmeister, Untersuchung der beschäftigungs- und finanzpolitischen Auswirkungen des Konzepts von Prof. Bofinger und Dr. Walwei zur Neuordnung des Niedriglohnbereichs aus der Studie "Vorrang für das reguläre Beschäftigungsverhältnis: Ein Konzept für Existenz sichernde Beschäftigung im Niedriglohnbereich.", Bericht für das Bundesministerium für Finanzen, 2007.
19.
Vgl. Peter Fredriksson/Bertil Holmlund, Optimal Unemployment Insurance Design: Time Limits, Monitoring or Workfare, IFAU - Institute for Labour Market Policy Evaluation, Working Paper, (2005) 13.