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4.1.2007 | Von:
Peter E. Fäßler

Innerdeutscher Handel als Wegbereiter der Entspannungspolitik

Institutionen der Wirtschaftsbeziehungen

Aus Sicht der Bundesregierung musste das institutionelle Gefüge innerdeutscher Wirtschaftsbeziehungen zwei übergeordnete Kriterien erfüllen. Zum einen galt es, den Primat der Politik in Form umfassender Kontrolle und Steuerung durch die Bundesregierung zu gewährleisten. Zum anderen durften unter keinen Umständen irgendwelche formalen Hinweise auf einen völkerrechtlich souveränen Status der DDR enthalten sein.

Gemäß diesen Prämissen etablierte sich zwischen der Bundesrepublik und der DDR ein bilaterales Handelsregime, dessen erste vertragliche Grundlage das Frankfurter Abkommen vom 8. Oktober 1949 bildete. Darin vereinbarten beide Seiten umfangreiche, detaillierte Warenlisten, die von west- und ostdeutschen Unternehmen im darauf folgenden Jahr in Handelsgeschäfte umgesetzt wurden. Dieses umständliche Verfahren entsprach der planwirtschaftlichen Außenhandelslogik. Bonn zeigte sich einverstanden, weil es damit über einen willkommenen Steuerungs- und Kontrollmechanismus des innerdeutschen Warenverkehrs verfügte, illegale Geschäfte unterbinden und einer befürchteten kommunistischen Unterwanderung vorbeugen konnte.

Um die Verhandlungen zu beschleunigen, einigten sich beide Seiten darauf, mit dem neuen Berliner Abkommen vom 20. September 1951 einen dauerhaften Vertragsrahmen zu schaffen und künftig nur noch die jährlichen Warenlisten zu verhandeln. Gemäß einer revidierten Abkommensversion vom 16. August 1960 wurden nur noch jene Posten auf die Tagesordnung gesetzt, bei denen Änderungsbedarf bestand. Das Berliner Abkommen sollte bis zum Ende der DDR Bestand haben. Seine pragmatische Handhabung unabhängig von politischen Wechselfällen belegt, dass auf der deutsch-deutschen Verhandlungsebene frühzeitig eine nüchterne Geschäftsatmosphäre Einzug gehalten hat. Allerdings stellte die Signatarformel "Währungsgebiet der DM-West bzw. DM-Ost" bis zum Schluss einen Stein des Anstoßes dar. Bonn bestand auf Beibehaltung dieser Formel, gewährleistete sie doch die Einbeziehung West-Berlins in das Vertragswerk und vermied eine Nennung der offiziellen Staatsbezeichnung "Deutsche Demokratische Republik".

Die Bezahlung erfolgte zentral über Konten der Bank deutscher Länder (Frankfurt/M.) bzw. der Deutschen Notenbank (Ost-Berlin), wobei man als Zahlungsgröße die "Verrechnungseinheit" (VE) festlegte. Ihr Wert entsprach rechnerisch sowohl einer DM (West) als auch einer DM (Ost). Da sich aber die in den Listen vereinbarten Warenpreise an bundesdeutsche Marktverhältnisse anlehnten, war eine VE de facto mit einer DM-West gleichgesetzt. Die ungewöhnliche Regelung bewahrte die Bundesregierung davor, offiziell die Währung der DDR zu akzeptieren und dadurch deren völkerrechtlichen Status aufzuwerten. Umgekehrt verschleierte der Modus die reelle Schwäche der DM-Ost, was dem SED-Regime sehr gelegen kam.

Rund zwei Jahrzehnte lang verlief der einzige kontinuierlich offene Kommunikationskanal zwischen Bonn und Ost-Berlin über die Routinegespräche des innerdeutschen Handels. Über ihn wurden bis 1969 nahezu alle deutschlandpolitischen Themen zumindest zur Sprache gebracht, was seine enorme Bedeutung unterstreicht. Die 14-täglichen Verhandlungen über aktuelle Einzelfragen führten seitens der DDR Vertreter des Ministeriums für Außenhandel und Innerdeutschen Handel (MAI). Da sich die Bundesregierung wegen der Anerkennungsproblematik auf keine direkten Verhandlungen mit "Pankow" einlassen wollte, schuf sie ein institutionelles Unikum: die Treuhandstelle für den Interzonenhandel (TSI). Formal eine Unterorganisation des Deutschen Industrie- und Handelstages, blieb ihr Leiter bei den Verhandlungen mit der ostdeutschen Seite an die Weisungen des Bundeswirtschaftsministers gebunden. Die TSI stellte ein Funktionsäquivalent zum sozialistischen Außenhandelsmonopol dar. Versuche der DDR, dennoch mit einzelnen Bundesländern oder Unternehmen ins Geschäft zu kommen, unterband das Wirtschaftsministerium energisch. Ihm kam es darauf an, dass das föderale und pluralistische System der Bundesrepublik nicht durch die zentral gesteuerten Instanzen der DDR ausgehebelt werden konnte. Die Akteure auf westlicher Seite sollten nicht gegeneinander ausgespielt werden, wie es das SED-Politbüro tatsächlich als Ziel vorgegeben hatte. In gewissem Sinne praktizierte die Bundesregierung analog zur "wehrhaften Demokratie" eine "wehrhafte Marktwirtschaft".

Verschiedentlich kritisierte die westdeutsche Presse, dass der DDR mit dem so genannten Swing ein zinsloser Kredit ohne Gegenleistungen eingeräumt würde. Angesichts des diktatorischen Regimes, insbesondere auch der Grenzüberwachungspraxis galt ein solches Zugeständnis als inakzeptabel. Die Kritik traf nur bedingt zu. Prinzipiell stellte der Swing zwar kein Entgegenkommen an die DDR, sondern die verfahrenstechnische Notwendigkeit eines bilateralen Clearing dar. Beide Seiten konnten ihn in Anspruch nehmen, um zeitliche Verschiebungen bei den Zahlungseingängen auszugleichen. Weil aber die SED im Laufe der Jahre die Überziehungsmöglichkeiten bewusst und dauerhaft in Anspruch nahm, verfügte sie seit 1962 tatsächlich über eine zinslose Kreditlinie in Höhe von bis zu 200 Mio. DM-West - Ende der 1970er Jahre belief sich die zinslose Kreditlinie gar auf knapp 900 Mio. DM-West. So zog die DDR einen beachtlichen Vorteil aus den Wirtschaftsbeziehungen mit der Bundesrepublik, wie er im internationalen Geschäftsverkehr unüblich war.

Besonders umstritten blieb die Frage, ob der innerdeutsche Handel in das Ende 1949 errichtete Embargo-Regime des Westens gegen die sozialistische Staatenwelt einbezogen werden sollte.[7] Sachlich zweifellos angemessen, wehrte sich Bonn gegen das entsprechende Ansinnen Washingtons, weil ein Embargo per definitionem als Außenhandelsinstrument galt und damit nicht auf den innerdeutschen Handel Anwendung finden durfte. Natürlich sagte das Bundeswirtschaftsministerium eine strikte Überwachung der Lieferungen in die DDR unter Embargogesichtspunkten zu, die es aber bewusst nicht einhielt. Darauf aufmerksam geworden, setzten die USA 1955 parallel zu Auflösung der Alliierten Hohen Kommission durch, dass innerhalb des Embargo-Regimes eine spezielle Institution für den deutsch-deutschen Warenverkehr geschaffen wurde. Dahinter stand das Konzept der "embedded sovereignty"; die wachsende Souveränität der Bundesrepublik auf den einzelnen Politikfeldern bedurfte einer kompensatorischen Einbettung in westliche Kontrollstrukturen.

Fußnoten

7.
Vgl. Peter E. Fäßler, Bonn und das strategische Embargo gegen die Sowjetunion und ihre Verbündeten (1949 - 1958), in: Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte, 54 (2006) 4, S. 673 - 700.