Füße der Richter/-innen des Zweiten Senats am Bundesverfassungsgericht Karlsruhe, 17.01.2021

10.9.2021 | Von:
Tine Stein

Selbstbindung durch Recht im demokratischen Verfassungsstaat

Die Vereinigten Staaten, Frankreich, die Bundesrepublik Deutschland, das Vereinigte Königreich, Israel, Japan, Südkorea – diese und weitere Länder können bei aller Unterschiedlichkeit als demokratische Verfassungsstaaten bezeichnet werden. Was ist bei diesem Typus politischer Ordnung das Wesentliche: die Demokratie, die Verfassung oder der Staat? Aus politiktheoretischer Perspektive möchte man sagen, dass die Frage falsch gestellt ist, denn das Wesentliche des demokratischen Verfassungsstaates liegt gerade in der Verbindung von jeweils drei gleichwertigen Prinzipien. Es geht um die Legitimation und Ausübung politischer Herrschaft durch das Volk und in seinem Interesse, um die umfassende Bindung an Recht, für das eine besondere Geltungskraft anerkannt wird und in dessen Rahmen Herrschaft ausgeübt wird, sowie um die Souveränität von Herrschaft in einem definierten Territorium. Zwischen diesen Prinzipien besteht ein dynamisches Spannungsverhältnis, das es in einem ersten Schritt begrifflich zu entfalten und dessen innere Logik es herauszuarbeiten gilt: die Selbstbindung der Bürgerschaft durch Recht. Das Verständnis dieser Form politischer Ordnung bliebe unvollständig, wenn neben die politiktheoretische nicht auch eine empirische Rekonstruktion träte, bei der auch die im Detail variierenden Gewichtungen der Prinzipien vor dem Hintergrund jeweils unterschiedlicher historischer Entwicklungspfade nachzuzeichnen sind. Das soll mit wenigen Strichen in einem zweiten Schritt für England, die USA und Frankreich geschehen, die für drei historisch einflussreiche Strömungen im Verfassungsdenken stehen.

Welche Zukunft hat dieser Typus politischer Ordnung? Für das globalisierte 21. Jahrhundert sind zahlreiche Abgesänge auf den Staat als territorial definierte Ordnung zu hören. Autoritäre Bewegungen fordern das demokratische Legitimationsprinzip heraus, und insbesondere die Klimakrise stellt die Freiheitlichkeit der modernen Verfassung auf die Probe. Hier wird die These vertreten, dass der demokratische Verfassungsstaat eine entwicklungsfähige Ordnung ist, innerhalb der die Selbstbindung durch Recht neuen Herausforderungen angepasst werden kann (und muss). Anhand des Klimabeschlusses des Bundesverfassungsgerichts soll daher in einem dritten Schritt das Innovationspotenzial des demokratischen Verfassungsstaates beleuchtet werden.

Ermöglichung und Begrenzung demokratischen Handelns

In der griechischen Mythologie findet sich in Homers Odyssee eine Erzählung, die in der Verfassungstheorie häufig herangezogen wird, um den Clou der Verbindung von Demokratie und Verfassung zu veranschaulichen.[1] Odysseus muss auf seiner Heimreise die Insel der Sirenen passieren. Er weiß um die Gefahr, die von diesen Mischwesen ausgeht. Mit ihrem betörenden Gesang locken sie vorüberfahrende Seefahrer heran, woraufhin deren Schiffe an den Klippen der Insel zerschellen. Auf Anraten der Zaubergöttin Kirke greift Odysseus zu einer List. Seinen rudernden Gefährten verstreicht er die Ohren mit Wachs, und sich selbst lässt er an den Mast des Schiffes binden. Zuvor hat er den Gefährten eingeschärft, dass sie ihn unter keinen Umständen von den Fesseln lösen dürfen, sondern Kurs halten und an der Insel vorbeirudern sollen. Es kommt wie erwartet: Sobald Odysseus den Gesang vernimmt, möchte er nur noch zu den Sirenen. Aber die Gefährten, die selbst den Gesang ja nicht hören können, binden ihn – wie vorher verabredet – nur noch fester an den Mast und bringen das Schiff aus der Gefahrenzone. Mit dieser Bindung und den vorausschauenden weiteren Vorkehrungen entgeht Odysseus nicht nur dem sicheren Tod, sondern verschafft sich zugleich die Möglichkeit, den Gesang der Sirenen zu genießen.

Begrenzung des Handlungsspielraums als Schutz vor Gefahr und Ermöglichung von Handlungen, die ohne dies nicht möglich wären – das sind auch die beiden zentralen Wirkungen, die die Bindung des Souveräns an eine Verfassung beinhaltet.[2] So wie sich der um seine Schwächen wissende Odysseus aus weiser Voraussicht an den Mast bindet, so bindet sich das Volk im Wissen um seine Angewiesenheit auf Regeln an eine Verfassung, wodurch sein Handlungsspielraum einerseits begrenzt wird, ihm andererseits aber auch Möglichkeiten geschaffen werden, die ohne diese Bindung nicht bestünden. Damit diese Bindung nicht schon bei der ersten Versuchung wieder gelöst wird, bedarf es für die Verfassung einer besonderen Bestandsgarantie: Sie wird als Recht zweiter Ordnung konzipiert, das gegenüber dem Recht erster Ordnung höherrangig ist. Hervorgebracht werden kann es nur aufgrund eines besonderen Willensentschlusses des Volkes, das sich mit diesem Recht selbst binden will, und geändert werden kann es nur unter erschwerten Bedingungen qualifizierter Mehrheitserfordernisse.

Die Verfassung bewirkt also die Bändigung einer – vermeintlichen oder tatsächlichen – Irrationalität, die sich in politischer Macht Bahn brechen und für die Freiheit des Einzelnen wie auch für das Gemeinwohl zur Gefahr werden kann. Dass solche Gefahren auch der Demokratie drohen, wenn das Volk mit Mehrheit entscheidet, ist eine der zentralen Erfahrungen der politischen Moderne, weshalb auch diese Herrschaftsform auf institutionelle Sicherungsmaßnahmen zur Kontrolle von Machtausübung und Begrenzung ihrer Verfügungsgewalt angewiesen ist. Das ist der Sinn vielerlei Vorkehrungen im Verfassungsstaat, angefangen bei der Differenzierung zwischen dem Innehaben und dem Ausüben der Staatsgewalt:[3] Die Staatsgewalt geht vom Volk aus, es bildet die – unter der normativen Prämisse gleicher Freiheit einzig überzeugende – Legitimationsquelle, aber ausgeübt wird die Staatsgewalt durch eigens eingesetzte Regierungsinstitutionen, für die Repräsentanten in periodisch wiederkehrenden Wahlen bestimmt werden. Die gewählten Repräsentanten üben ihr Wahlmandat im Rahmen eines Amtes aus – das heißt, ihre Handlungsvollmacht ist erstens eine übertragene und zweitens eine rechtlich begrenzte, die drittens inhaltlich durch die aufgegebene Ausrichtung am Gemeinwohl bestimmt ist. Viertens sind die gewählten Amtsinhaber denen gegenüber, die sie repräsentieren, für ihre Tätigkeit politisch verantwortlich.[4]

Die Unterscheidung zwischen Innehaben und Ausüben der Staatsgewalt drückt sich auch in der Lehre der verfassunggebenden Gewalt aus, wonach das Volk als Souverän die die Verfassung "hervorbringende Gewalt" ist (pouvoir constituant) und in ihrem Rahmen als "verfasste Gewalt" (pouvoir constitué) handelt.[5] Die Souveränität im Verfassungsstaat wird durch diese umfassende Verrechtlichung, die selbst den verfassungsändernden Gesetzgeber miteinschließt, latent.[6] Für eine Kontrolle der Regierungsinstitutionen untereinander soll die horizontale Gewaltenteilung beziehungsweise -verschränkung sorgen, sodass keine der jeweiligen Institutionen die rechtlich umgrenzten Kompetenzen überschreitet und über die begrenzten Aufgabenbereiche hinausgeht. Die Rechtsbindung aller staatlichen Gewalt bildet im Verfassungsstaat damit nicht nur eine hehre Norm, sondern wird auch durch die Praxis eingeholt. Das gilt vor allem auch für die Grundrechte der Einzelnen, die neben der Gewaltenteilung wohl die wichtigste Sicherungsmaßnahme darstellen, mit der das Prinzip der Rechtsbindung aller staatlichen Gewalt eingelöst wird. Voraussetzung für die Geltung des grundrechtlichen Anspruchs ist die Rechtswegegarantie und eine unabhängige Rechtsprechung.[7] Die Grundrechte begrenzen den Verfügungsbereich der Politik und richten zugleich den Inhalt in eine bestimmte Richtung aus. Sie verlangen nicht nur ein Unterlassen des Staates, sondern auch ein Tun, da der Bereich, den die Grundrechte schützen, nicht nur durch ein Zuviel an staatlicher Politik bedroht sein kann, sondern auch durch ein Zuwenig. Denn ein staatliches Tun ist dann erforderlich, wenn die Freiheitssphären Einzelner konfligieren und eine rechtlich faire Abgrenzung vonnöten ist, damit nicht andernfalls im "freien" gesellschaftlichen Spiel der Kräfte das (vermeintliche) Recht des Stärkeren handlungsleitend ist.

Wie in der Geschichte von Odysseus und den Sirenen hat dieses institutionelle Arrangement im Verfassungsstaat aber noch eine zweite Wirkung: Zur begrenzend-bändigenden tritt die ermöglichende Wirkung hinzu. So dient die Gewaltenteilung nicht nur der Machtkontrolle, sondern steigert durch die Aufteilung von Kompetenzbereichen auch die Rationalität. Wie in der ökonomischen Sphäre der modernen Gesellschaft ist auch hier die Arbeitsteilung ein intelligentes Organisationsverfahren, mit dem bessere und effizientere Ergebnisse erzeugt werden können: Die funktionale Differenzierung staatlicher Aufgaben – Gesetze geben, ausführen und den Inhalt und Prozess auf Rechtmäßigkeit überprüfen – und die Verteilung auf unterschiedliche Institutionen bieten die Chance differenzierter Problemwahrnehmung und angemessener Aufgabenerfüllung.[8] Diese ermöglichende Seite kann in vielen verfassungsrechtlichen Regelungen entdeckt werden, allen voran den Grundrechten. So kann eine Gesellschaft von vorhandenem Sachverstand sehr viel besser Gebrauch machen, wenn die Grundrechte einen freien Entfaltungsbereich des Individuums markieren und auch den freien Austausch der Individuen untereinander schützen. Wissenschaftsfreiheit, der freie Austausch von Meinungen in einer pluralistischen Gesellschaft, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit – all dies sichert die Innovationsfähigkeit einer Gesellschaft. Und noch etwas ermöglichen Verfassungen: Als vorab festgelegte Spielregeln entlasten sie den politischen Prozess und geben damit Raum für die Auseinandersetzung über kontroverse Inhalte und Lösungsansätze bei divergierenden Problemwahrnehmungen und unterschiedlichen Interessen, mit dem Ziel einer Kompromissfindung.

Damit dieses anspruchsvolle Arrangement funktioniert, ist allerdings eine entscheidende Voraussetzung notwendig. Die handelnden politischen Akteure und auch die Bürgerschaft sollten von einem Konsens über das "Unabstimmbare" getragen sein, wie es Adolf Arndt, einer der wichtigen Rechtspolitiker der frühen Bundesrepublik, ausgedrückt hat. Sie müssen sich einig wissen über das, was nicht kontrovers sein sollte, wie es Ernst Fraenkel, Remigrant und einer der Gründerväter der deutschen Politikwissenschaft, in seiner Theorie pluralistischer Demokratie konzeptualisiert hat. Denn bei allem Pluralismus der Werte bedarf es im demokratischen Verfassungsstaat einer geteilten ethischen Überzeugung, begleitet von einer entsprechenden Haltung in der Praxis: dass allen Menschen die gleiche unantastbare und zu respektierende Würde innewohnt, dass allen Bürgerinnen und Bürgern in der Demokratie gleiche Freiheit zukommt (und folglich faire Lösungen bei widerstreitenden Interessen zu suchen sind) und es nicht zuletzt eines bürgerschaftlichen Engagements bedarf, das weit über die Erfüllung geschriebener Rechtspflichten, wie etwa Steuern zu zahlen, hinausgeht. Um eine viel zitierte Sentenz Ernst-Wolfgang Böckenfördes auf einen Begriff zu bringen: Der demokratische Verfassungsstaat ist auf ein demokratisches Ethos seiner Bürgerinnen und Bürger angewiesen, das seine Institutionen lebendig hält.[9]

Entwicklungspfade

Die Ideen- und Realgeschichte des modernen Konstitutionalismus ist eng verknüpft mit der Geschichte des Rechtsstaats. Verfassungsstaat und Rechtsstaat stehen beide für die Rechtsbindung politischer Herrschaft, sind allerdings nicht deckungsgleich – das Konzept des Rechtsstaats kann, ahistorisch gedacht und ohne hier die deutsche Herkunft des Begriffs einzubeziehen, im Kern auf die Gesetzmäßigkeit politischer Herrschaft und das Prinzip der Gleichheit vor dem Gesetz konzentriert werden, ohne dass eine Verbindung mit einer demokratischen Legitimation von Herrschaft und einer konstitutionellen Garantie individueller Rechte begriffsnotwendig ist.[10] In der historischen Entwicklung nimmt der Verfassungsstaat im hier verwendeten, normativ anspruchsvollen Sinn den Begriff des Rechtsstaats in sich auf, wobei sich in den wirkmächtigen Traditionen Englands, der USA und Frankreichs jeweils Besonderheiten zeigen.

In der politischen Tradition des Vereinigten Königreichs sind die Parlamentssouveränität und das Rule-of-Law-Prinzip Ausdruck eines Konstitutionalismus ohne eine förmliche Verfassungsurkunde.[11] Die Verfassung wird verstanden als ein "instrument of government", und die zentrale Institution dieser Regierung ist das Parlament mit seiner Dreifaltigkeit von House of Commons, House of Lords und der Queen. Souverän ist das Parlament, insofern es als Vertretung der souveränen Bürgerschaft handelt, von deren Legitimation durch Wahlen es abhängig ist. In der Bill of Rights von 1689 – einem der Basisdokumente der nicht kodifizierten britischen Verfassung – ist insbesondere festgehalten, dass die Krone im Konsens mit dem Volk, repräsentiert im Parlament, handeln soll, dass es hierfür freier Wahlen bedarf, das Parlament der Erhebung von Steuern zustimmen muss und die Mitglieder in den Debatten frei sprechen können sollen. Vor allem aber werden Rechte des Individuums festgeschrieben und bestimmt, dass die Bürger durch Gerichte Schutz vor ungerechtfertigten Eingriffen in diese Rechte erhalten.

Die Siedler in den Kolonien der Neuen Welt forderten die Garantien der Bill of Rights auch für sich ein. Die Kolonisten sahen sich vom Parlament des Mutterlands nicht repräsentiert, obschon sie der britischen Krone Steuern zu zahlen hatten. Der Ruf der Unabhängigkeitsbewegung, "No Taxation Without Representation", nimmt einen genuinen Bestandteil der englischen Parlamentssouveränität und verwandelt ihn in eine Begründung für die Unabhängigkeit: In der Gründung der Vereinigten Staaten von Amerika erlebt der Konstitutionalismus gewissermaßen seine Geburtsstunde in nahezu vollendeter Form. Auch wenn der Konvent von Philadelphia "eigentlich" nur zusammentrat, um das Gerüst für eine bessere Union ("to form a more perfect Union", wie es in der Präambel heißt) der Einzelstaaten zu entwickeln,[12] so handelte es sich doch um eine verfassunggebende Versammlung, die auf der Basis eines wechselseitig geschlossenen Vertrags einen neuen Staat mit konstitutioneller Grundlage verabredete. In den für die Annahme des Verfassungsentwurfs werbenden Federalist Papers findet sich die politiktheoretische, gleichwohl praktisch argumentierende Begründung für die wesentlichen Grundsätze des demokratischen Verfassungsstaates: für das Prinzip der repräsentativen Demokratie als Mehrheitsherrschaft – die zugleich auf checks and balances durch Gewaltenverschränkung angewiesen ist, um die Rechte der Einzelnen und auch das öffentliche Wohl zu schützen –, für die Legitimität der Interessen der Bürger und auch für den Grundsatz einer unabhängigen Gerichtsbarkeit als Kontrollinstanz. In einem der Briefe wird von Alexander Hamilton entwickelt, was sich aus der Logik der Verfassung als übergeordneter Rechtsnorm ergibt: dass auch die Legislative bei der Verabschiedung von Gesetzen an die Verfassung gebunden ist und dass es der Gerichtsbarkeit zusteht, die Gesetze auf Rechtmäßigkeit, das heißt auf Übereinstimmung mit der Verfassung, zu prüfen, um der Selbstbindung der Bürgerschaft zur Geltung zu verhelfen.

Der Supreme Court hat sich 1803 diese verfassungsgerichtliche Kontrollkompetenz bekanntlich in einem seiner ersten Urteile in einem Akt richterlicher Selbstermächtigung selbst zugesprochen, denn eine explizite Kompetenzzuweisung sieht die Verfassung nicht vor.[13] In einer Hinsicht stellt sich der US-amerikanische Konstitutionalismus zur Zeit seiner Gründung allerdings nicht als vollendet dar: Den gewaltsam entführten Afrikanern und ihren Nachkommen wird im System der Sklaverei die Gleichheit vor dem Gesetz in grausamer Weise verwehrt. Der Rassismus, der diese rechtliche Diskriminierung stützt, stellt in ethischer Hinsicht gewissermaßen die Erbsünde des Verfassungsstaates der USA dar. Die Verweigerung der angeborenen Rechte für die versklavte Bevölkerung ist qualitativ noch gravierender als die ebenfalls das Gleichheitsprinzip verletzende Verweigerung des allgemeinen Frauenwahlrechts, geht es doch bei der Sklaverei darum, Menschen gewalttätig zu unterwerfen und zu verdinglichen und sie damit kategorial nicht als gleiche Geschwister der einen Menschheitsfamilie anzuerkennen.

Die französische Entwicklungslinie des Konstitutionalismus schließlich hat vor dem Hintergrund des umfassenden sozial-revolutionären Bruchs von 1789 viel stärker neben die Forderung der Freiheit auch die der Gleichheit gestellt und dies mit sozialen Ansprüchen verknüpft: "Fraternité" verbindet sich mit der Vorstellung der Gesellschaft als Solidargemeinschaft, was sich auch in einer früheren und umfassenderen Institutionalisierung des Staates als Wohlfahrtsstaat niedergeschlagen hat.[14] Aber generell ist die Verwirklichung der Verheißungen der französischen Erklärung der Bürger- und Menschenrechte in die Hände der politischen, nicht der rechtlichen Institutionen der Republik gelegt. Und anders als in den USA nimmt das Verfassungsdenken seinen Ausgang nicht im Individuum und der potenziellen Bedrohung seiner Rechte durch eine demokratische Mehrheit, sondern in dem politischen Kollektiv der Nation. Die politische Nation gibt sich in den auf die Revolution folgenden zahlreichen Verfassungen eine Form, aber sie geht diesen ideell voraus – die Verfassung begründet hier nicht, wie in den USA, die Herrschaft der Nation, sondern gibt ihr einen institutionellen Ausdruck.[15] Auch in Frankreich können die Bürger rechtlichen Schutz gegen Akte der exekutiven Staatsgewalt vor der Verwaltungsgerichtsbarkeit erlangen. Aber in der republikanischen Tradition Frankreichs ist es das starke Parlament, das mit dem Gesetz die Rechte schützt. Diese werden als vom Gesetz geschaffene Rechte verstanden – und nicht als vorpositive Rechte, die auch gegen legislative Akte eingesetzt werden können.[16] Erst in der jüngeren Vergangenheit hat sich eine verfassungsgerichtliche Normenkontrolle entwickelt, die allerdings mit Blick auf die Zugänge zu Gericht nicht so weitreichend wie etwa in der Bundesrepublik ist.

Dass sich das Grundgesetz zu einer Art Fixpunkt des deutschen Gemeinwesens entwickelt hat, mit Integrationskraft sowohl was die Akteure im politischen Wettbewerb angeht als auch in symbolischer Hinsicht als gemeinsamer Nenner der Bürgerschaft, hängt wesentlich mit der Anrufbarkeit seines Hüters zusammen: Die Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde hat das Bundesverfassungsgericht zu einem Bürgergericht gemacht, und die verhältnismäßig niedrigen Zugangshürden für die politischen Akteure bewirken die Realisierung der Rechtsbindung bereits im Vorfeld eines Prozesses. Der mögliche Gang nach Karlsruhe und sein Ergebnis werden dauerhaft antizipiert. Auch wenn das Grundgesetz nahezu von Beginn an von der kontroversen Debatte begleitet wird, ob es "nur" als Rahmen oder auch als Programm, nur in seiner ordnenden oder auch mit einer inhaltlich orientierenden und integrierenden Funktion zu verstehen ist:[17] Die Bundesrepublik zeigt sich als ein Paradebeispiel eines demokratischen Verfassungsstaates, der in umfassender Weise auf die Verfassung gegründet und durch sie geprägt ist. Ob dies auch in Zukunft so sein wird, hat nicht nur, wie häufig diskutiert, mit der Frage eines geschärften Verständnisses richterlicher Selbstbeschränkung und der Wahrung legislativer Freiräume zu tun.[18] Es kommt auch auf die innovative Weiterentwicklung der rechtlichen Selbstbindung für neue Herausforderungen an, sei es im Wege der expliziten Verfassungsänderung durch den Gesetzgeber oder im Wege des Verfassungswandels durch Interpretation. In einem letzten Schritt soll anhand der Klimakrise aufgezeigt werden, warum der demokratische Verfassungsstaat das Vermögen der Begrenzung und Ermöglichung in Bezug auf diese Herausforderung bislang nicht realisiert hat und warum vor diesem Hintergrund der Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts tatsächlich das Adjektiv "epochal" verdient.[19]

Ökologisch motivierte Selbstbindung

Um in der Bildersprache der griechischen Mythologie zu bleiben: Es gibt eine Achillesferse im demokratischen Verfassungsstaat. Eigentlich müssten die beiden Wirkungen der rechtlichen Selbstbindung, Begrenzen und Ermöglichen, besonders hilfreich bei der Bewältigung der ökologischen Herausforderung, speziell der Klimakrise, sein.[20] Denn es bedarf kollektiver und rechtlich stabilisierter Verabredungen zugunsten der Begrenzung jener menschlichen Handlungen, deren Folgen die Selbstregulationsfähigkeit natürlicher Systeme überstrapazieren und die gefährlichen Kettenreaktionen in der Biosphäre in Gang setzen. Zugleich müssen rechtliche Arrangements, die Kreativität und Innovation freisetzen, gestärkt werden, um jetzt noch unbekannte Lösungen, etwa für die Anpassung an den unvermeidlichen Klimawandel mit seinen katastrophalen Wetterereignissen, zu ermöglichen. Seit rund einem halben Jahrhundert sind diese Zusammenhänge auch einer immer breiter werdenden Öffentlichkeit bekannt. Warum aber hat sich das Potenzial der Verfassung hier nicht entfaltet, warum hat der demokratische Souverän nicht eingedenk seiner eigenen Schwäche die rechtliche Selbstbindung auf diese Herausforderung hin aktualisiert? Warum also konnte trotz der vorhandenen Erkenntnis der Gesang der Sirenen von immerwährendem Luxus als Genuss ohne Reue das Schiff näher und näher an die Klippen ziehen?

Die Antwort ist banal: Erkenntnis und Interesse sind auseinandergefallen. Die relevanten Akteure in der Wettbewerbsdemokratie, also die demokratischen Mehrheiten und ihre Repräsentanten, haben die Gegenwartspräferenz in der Nutzenfunktion nicht überwinden können. Gegenwärtig anfallende Kosten und im Hier und Jetzt realisierte Gewinne von Entscheidungen sind systematisch stärker gewichtet worden als zukünftige. Solange die Kosten einer auf fossiler Energie beruhenden Lebensweise zeitlich und räumlich externalisiert werden konnten, ist eine auf Dekarbonisierung zielende Transformationspolitik aufgrund ihrer – von den politischen Konkurrenten auch noch beschworenen – Kosten für die Durchsetzung von Verhaltensänderungen, der Einkommenseinbußen durch geringere gesamtgesellschaftliche Wachstumsraten und des sich erst in Zukunft einstellenden "Gewinns" (der kein Zugewinn ist, sondern nur die Abwendung einer Verschlechterung in Form eines geringeren Temperaturanstiegs) nicht wettbewerbsfähig gewesen. Die Kurzfristigkeit im Entscheidungshorizont demokratisch gewählter Politiker, die zu einer strukturellen Vernachlässigung der Zukunft führt, spiegelt also nicht einfach nur eine angenommene Kurzfristigkeit in der Präferenzordnung der Wähler wider, sondern wird durch die Funktionsbedingungen der Wettbewerbsdemokratie auch systematisch erzeugt. Dieser Mechanismus relativiert sich freilich in dem Moment, in dem eine hinreichend einflussreiche Zahl von Bürgerinnen und Bürgern eine zukunftsverantwortliche Politik einfordert. Allem Anschein nach hat die neue soziale Bewegung "Fridays for Future" Klimapolitik in Europa bereits konfliktfähiger gemacht, auch wenn den Aktivisten – und auch den Klimaforschern – der Green New Deal der EU und die jeweiligen nationalstaatlichen Maßnahmen zur Umsetzung des Pariser Klimaschutzabkommens bei weitem nicht ausreichend erscheinen.

Doch die Beharrungskräfte sind groß, und das hängt neben der immer noch vergleichsweise schwachen Priorität, die die Wählerschaft der Thematik einräumt, mit einer weiteren Schwachstelle an der Achillesferse des demokratischen Verfassungsstaates zusammen: Die Grundrechte als liberale Abwehrrechte schützen eine von staatlichem Reglement grundsätzlich frei zu haltende Handlungssphäre. Jede Handlung kann sich auf den Schutz eines Grundrechts berufen, entweder auf ein bestimmtes oder aber auf die allgemeine Handlungsfreiheit aus Artikel 2 GG. Ein die grundrechtliche Freiheit regulierender staatlicher Eingriff kann nur dann erfolgen, wenn es um den im Wege der Verhältnismäßigkeitsprüfung als notwendig erachteten Ausgleich mit anderen grundrechtlichen oder weiteren in der Verfassung geschützten Rechtsgütern geht. Dass die mit der Emission von Treibhausgasen verbundenen individuellen Handlungen als Ausübung der Freiheit des einen die grundrechtliche Sphäre – Gesundheit, Eigentum, Berufsfreiheit – einer anderen berühren und deswegen von Verfassungs wegen staatliche Maßnahmen erforderlich sind, galt bis zum Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts als schwer vorstellbar. Fragen der Klageberechtigung, der Betroffenheit, Probleme der Zurechenbarkeit und wissenschaftlichen Beweisbarkeit von Kausalität, gerade mit Blick auf Ursachen und Folgen, die geläufige Grenzen in Zeit und Raum überschreiten, und auch die Einschätzung, ob "nur" ein Risiko oder "schon" eine Gefahr vorliegt – all diese und weitere Aspekte ließen das Rechtssystem eher als Hindernis für eine ökologisch verantwortliche Politik erscheinen.

Deswegen sind seit den siebziger Jahren bis heute immer wieder Verfassungsänderungen vorgeschlagen worden, um ökologische Interessen rechtlich konfliktfähiger zu machen: angefangen von einem Umweltgrundrecht über eine ökologische Grundrechtsschranke bis hin zu einem durch Ombudspersonen oder Verbände einklagbaren Grundrecht für zukünftige Generationen. Das Umweltstaatsziel in Art. 20a GG, zu dem sich der verfassungsändernde Gesetzgeber schließlich in den neunziger Jahren mit einer Kompromissformel durchgerungen hatte, erschien vor dem Hintergrund dieser weitreichenden Forderungen als sehr kurz gesprungen, zumal es in der intensiv geführten verfassungspolitischen Debatte auch institutionelle Vorschläge gab, zugunsten ökologischer Politik tief in den politischen Prozess einzugreifen – etwa durch ein aufschiebendes Vetorecht eines Ökologischen Rates als einer Art Dritten Kammer oder ein Vetorecht für die Umweltministerin.[21] Aber die Aufnahme des Umwelt-Staatsziels markierte gleichwohl eine Wende, denn die explizite Verpflichtung, die natürlichen Lebensgrundlagen auch in Verantwortung für die künftigen Generationen zu schützen, hat in die Verfassung einen Blickwinkel eingebaut, von dem aus in Auslegungs- und Abwägungsprozessen Grundrechte in geändertem Licht interpretiert werden können.

Und diesen Blickwinkel hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Klimabeschluss eingenommen:[22] Zwar sieht es mit dem Klimaschutzgesetz weder grundrechtliche Schutzpflichten des Gesetzgebers gegenüber den Beschwerdeführenden verletzt, noch erkennt es einen Verstoß des Gesetzgebers gegen das aus Art. 20a ableitbare Klimaschutzgebot. Aber das Urteil stellt gleichwohl eine Wende dar. Auch Karlsruhe stellt sich nun in die Reihe jener Gerichte, die sich als neue Hüter der Natur verstehen.[23] Die erste zentrale Aussage ist epistemischer Natur: Das Gericht folgt den Berechnungen der Klimaforschung, wonach zur Einhaltung der im Pariser Abkommen festgelegten Temperaturschwelle, die auch verfassungsrechtlich maßgeblich ist, in Deutschland nur noch ein begrenztes CO2-Budget in den nächsten drei Jahrzehnten emittiert werden kann.

Die zweite zentrale Aussage ist eine grundrechtsdogmatische Innovation:[24] Das Gericht erkennt eine Freiheitsverletzung der jungen Beschwerdeführenden gewissermaßen in futuro an, die heute schon in Anschlag zu bringen ist. Denn das Klimaschutzgesetz verlagere die wesentliche Reduktionslast klimarelevanter Gase in den Zeitraum nach 2030, was dann zu einer Gefährdung "praktisch jegliche[r] grundrechtlich geschützte[r] Freiheit" führe.[25] Mit dem Aufschieben der wesentlichen Reduktionslasten auf die Zeit nach 2030 hat der Gesetzgeber in den Augen des Gerichts den grundrechtlich gebotenen intertemporalen Freiheitsschutz verletzt;[26] die jetzige Emissionsmengenregelung, die den Ausstoß des größten Teils des noch zur Verfügung stehenden Budgets für das nächste Jahrzehnt erlaubt, komme einer "eingriffsähnlichen Vorwirkung" gleich.[27] Damit wird verfassungsrechtlich anerkannt, dass eine wahrscheinliche Verletzung von Grundrechtsansprüchen, die jemanden in der Zukunft treffen wird, schon in der Gegenwart beklagt werden kann.

Die dritte zentrale Aussage schließlich ist die Aktualisierung des universalistischen Geltungsanspruchs der Menschenrechte als der normativen Legitimitätsgrundlage der Verfassung. Denn auch wenn die Beschwerdeführenden aus Nepal und Bangladesch am Ende in der Sache nicht erfolgreich waren – die Tatsache, dass ihre Klage die Zulassungshürde übersprungen hat, kommt einer generellen Anerkennung der Verantwortlichkeit des Nationalstaats im Bereich des Klimaschutzes für mögliche Folgen seiner Gesetzgebung für Menschen in anderen Teilen der Welt gleich.

Indem das Bundesverfassungsgericht die Politik auf den verfassungsrechtlich gebotenen Schutz des Klimas und die Achtung der planetaren Grenzen verpflichtet hat, hat es ein neues Kapitel im Buch der Selbstbindung durch Recht aufgeschlagen. Die Veränderung erfolgt hier nicht durch explizite Verfassungsänderung, sondern im Wege des Wandels durch verfassungsgerichtliche Rechtsprechung. Hier liegt in einem sehr fundamentalen Sinn eine Selbstbindung des demokratischen Souveräns vor, denn das Verfassungsgericht ist von diesem autorisiert, die grundgesetzliche Ordnung auch für die Zukunft zu bewahren. Wenn nicht heute in effektiver Weise eine Politik des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen betrieben wird, dann droht der ökologische Notstand zum neuen Normalzustand zu werden, wie er in diesem Sommer im Ahrtal und an anderen Orten zwar lokal und zeitlich begrenzt Einzug gehalten hat, aber gleichwohl mit existentiellen Folgen für die dort lebenden Menschen. Dass sich der Staat in einer solchen Situation der Verwaltung des Mangels und des Managements von Katastrophen grundrechtlichen Freiheiten und den Prinzipien demokratischer Entscheidungsbildung verpflichtet fühlt, ist nach aller Erfahrung nicht zu erwarten.

Fußnoten

1.
Vgl. Jon Elster, Ulysses and the Sirens, Cambridge 1984, S. 36; Stephen Holmes, Verfassungsförmige Vorentscheidungen und das Paradox der Demokratie, in: Ulrich K. Preuß (Hrsg.), Zum Begriff der Verfassung, Frankfurt/M. 1994, S. 133–170, hier S. 153.
2.
Vgl. dazu neben Holmes (Anm. 1) auch Ulrich K. Preuß, Einleitung: Der Begriff der Verfassung und ihre Beziehung zur Politik, in: ders. (Anm. 1), S. 7–33.
3.
Vgl. Dieter Grimm, Souveränität. Herkunft und Zukunft eines Schlüsselbegriffs, Berlin 2009, S. 72.
4.
Vgl. Peter Graf Kielmansegg, Die Grammatik der Freiheit. Acht Versuche über den demokratischen Verfassungsstaat, Baden-Baden 2013, S. 54.
5.
Vgl. Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die verfassunggebende Gewalt des Volkes – ein Grenzbegriff des Verfassungsrechts, in: ders., Staat, Verfassung, Demokratie, Frankfurt/M. 1991, S. 90–112.
6.
Vgl. Grimm (Anm. 3), S. 72.
7.
Dass Grundrechte und Gewaltenteilung zu einem normativ anspruchsvollen Begriff der Verfassung gehören, begleitet das moderne Verfassungsdenken seit der Französischen Revolution. In Art. 16 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 heißt es: "Eine Gesellschaft, in der die Verbürgung der Rechte nicht gesichert und die Gewaltenteilung nicht festgelegt ist, hat keine Verfassung."
8.
Vgl. auch Ulrich K. Preuß, Revolution, Fortschritt, Verfassung, Berlin 1991, S. 76f.
9.
Vgl. Ernst-Wolfgang Böckenförde, Die Entstehung des Staates als Vorgang der Säkularisation, in: ders., Staat, Gesellschaft, Freiheit. Studien zur Staatstheorie und zum Verfassungsrecht, Frankfurt/M. 1976, S. 42–64, hier S. 60.
10.
Die Frage, ob noch von einem konstitutionellen System gesprochen werden kann, wenn autoritäre Kräfte freie Wahlen behindern, Grundrechte beschneiden und damit politische und bürgerliche Freiheiten einschränken, ist eine der derzeit wichtigsten Debatten in Politik- und Rechtswissenschaft. Siehe etwa Mark Tushnet, Authoritarian Constitutionalism, in: Cornell Law Review 2/2015, S. 391–461; Kim Lane Scheppele, Autocratic Legalism, in: The University of Chicago Law Review 2/2018, S. 545–584; Steven Levitsky/Daniel Ziblatt, How Democracies Die, New York 2018.
11.
Vgl. hierzu und zum Folgenden Preuß (Anm. 2), S. 14f.
12.
Vgl. hierzu Louis Henkin, Revolutions and Constitutions, in: Louisiana Law Review 5/1989, S. 1023–1056, hier S. 1036f., der dies auch als Erklärung dafür anführt, warum der Verfassungstext zunächst keine Grundrechte enthielt, sondern diese erst später mit der Bill of Rights hinzugefügt wurden.
13.
Vgl. dazu umfassend Lukas Wolfgang Lübben, Ursprünge der richterlichen Normenkontrolle im Verfassungsrecht der Vereinigten Staaten, 1761–1803, Tübingen 2021.
14.
Vgl. Henkin (Anm. 12), S. 1033f.
15.
Vgl. Preuß (Anm. 2), S. 23f.
16.
Vgl. hierzu Henkin (Anm. 12), S. 1031.
17.
Vgl. dazu Verena Frick, Abschied von der Ordnung. Zur Ideengeschichte des Verfassungsdenkens angesichts ihrer schwindenden Normativität, in: Politische Vierteljahresschrift 1/2019, S. 21–43.
18.
Dazu statt anderer Matthias Jestaedt/Oliver Lepsius/Christoph Möllers/Christoph Schönberger, Das entgrenzte Gericht. Eine kritische Bilanz nach sechzig Jahren Bundesverfassungsgericht, Berlin 2011.
19.
So z.B. Maximilian Steinbeis, Ok, Boomer, 20.4.2021, https://verfassungsblog.de/ok-boomer«.
20.
Ausführlich hierzu: Tine Stein, Demokratie und Verfassung an den Grenzen des Wachstums. Zur ökologischen Kritik und Reform des demokratischen Verfassungsstaates, Opladen–Wiesbaden 1998.
21.
Vgl. ebd., S. 229–266. Siehe dazu aktuell Sachverständigenrat für Umweltfragen, Demokratisch regieren in ökologischen Grenzen: Zur Legitimation von Umweltpolitik, Sondergutachten, Berlin 2019.
22.
Vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 24. März 2021, 1 BvR 2656/18, http://www.bverfg.de/e/rs20210324_1bvr265618.html«.
23.
Vgl. Claudio Franzius, Die Rolle von Gerichten im Klimaschutzrecht. Arbeitspapier Nr. 10 der Forschungsstelle für Europäisches Umweltrecht der Universität Bremen, Februar 2021.
24.
Vgl. zur Kritik Christian Calliess, "Elfes" Revisited? Der Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts, 25.5.2021, https://verfassungsblog.de/elfes-revisited«.
25.
Vgl. http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2021/bvg21-031.html«.
26.
Vgl. BVerfG (Anm. 22), Leitsätze, Rn. 122, 183.
27.
Vgl. ebd., Rn. 183, 184, 187.
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