Großbritannien

27.2.2009 | Von:

Regierung und Verwaltung

Ministerialbürokratie

Der "Unterbau" der Regierung ist der Civil Service oder Whitehall, wie die Ministerialbürokratie oft noch nach dem Londoner Stadtbezirk genannt wird, in dem sich früher die Regierungsämter konzentrierten. Beamte im deutschen Sinn sind in Groß-britannien nur in der zentralen Staatsverwaltung zu finden. Britischen Beamten ist öffentliches parteipolitisches Auftreten untersagt. Es gibt auch nicht die Möglichkeit einer Beurlaubung zur Wahrnehmung einer politischen Kandidatur. Kein britischer Beamter in einer Spitzenposition kann Mitglied des Unterhauses oder des Europaparlamentes werden. Beamten mit einer ausreichenden Distanz ihrer Aufgaben zur unmittelbaren Regierungstätigkeit ist aber ein kommunalpolitisches Engagement möglich.

Beamte müssen sich politisch neutral verhalten. Dies bedeutet nicht, dass sie keinen politischen Standpunkt vertreten können. Es heißt vielmehr, dass Beamte ihre öffentlichen Stellungnahmen jeder politischen Konstellation anzupassen haben. Von der Beamtenschaft wird erwartet, intern so frei und objektiv wie möglich Position zu beziehen. Gleichzeitig aber sollen sie sich politisch loyal verhalten, denn nicht sie, sondern die Politiker haben von den Wahlberechtigten den Regierungsauftrag bekommen. In Tony Blairs Regierungszeit verstärkte sich die Tendenz zur Entmachtung des traditionellen Beamtenapparats und zur Politisierung von Spitzenpositionen der Ministerialbürokratie durch die Ernennung so genannter political advisors, also parteiischer Ratgeber, in ein befristetes Beamtenverhältnis.

Whitehall galt lange als ein sozial geschlossener, durch ein Übermaß an Geheimhaltungsvorschriften von der Außenwelt, einschließlich des Parlaments abgeschlossener Herrenclub, getragen von den Absolventen der Universitäten Oxford und Cambridge. Die Verwaltungsreformen in der zweiten Hälfte der Amtszeit Margaret Thatchers haben Whitehalls tradierte Strukturen jedoch grundlegend erschüttert. 80 Prozent der ungefähr eine halbe Million Beamten arbeiten inzwischen in ausgelagerten, relativ autonomen Büros mit eigenem Budget und von den Ressortministern festgelegten Leistungsvorgaben. Sie müssen ständig beweisen, dass sie staatliche Aufgaben - von der KFZ-Zulassung bis zur Gefängnisverwaltung - tatsächlich effizienter und kostengünstiger erledigen können als private Anbieter. Ökonomisches Effizienzdenken überlagert inzwischen andere Wertmaßstäbe. Die meisten Beamten sind nun weit entfernt von politischer Machtausübung. Die Spitzenabsolventen der renommierten Universitäten ziehen heute die besser bezahlten Jobs im Londoner Bankenviertel einer Tätigkeit in den Ministerien vor.

Parlament

Das britische Parlament ist ein Zweikammerparlament bestehend aus dem Unterhaus (House of Commons) und dem Oberhaus (House of Lords). Im Unterhaus sitzen sich die gewählten Abgeordneten der Regierung und der Opposition gegenüber. Im Lager der Regierung kann unterschieden werden zwischen denjenigen Abgeordneten, die auch Regierungsämter innehaben, und den so genannten "Hinterbänklern" (backbenchers) ohne Regierungsamt. Oppositionsführer ist ein staatlich besoldetes Amt. Die Parlamentssitzungen werden vom Sprecher (Speaker) geleitet, der aus der Mitte des Parlamentes gewählt wird. Nicht immer setzt sich der Kandidat der Regierungspartei durch, denn selbst deren Hinterbänkler achten darauf, dass der Speaker eine Amtsführung anstrebt, die die Interessen aller Parlamentarierinnen und Parlamentarier und nicht nur diejenigen der Regierungspartei berücksichtigt.

Die soziale Zusammensetzung des Unterhauses spiegelt, wie in anderen Demokratien auch, nicht den Bevölkerungsdurchschnitt wider. Die meisten Parlamentarier sind zwischen 40 und 60 Jahre alt und männlich. Die Zahl der weiblichen Abgeordneten ist jedoch kontinuierlich gewachsen. 2005 wurden 128 Frauen in das Unterhaus gewählt. Das sind 20 Prozent aller Abgeordneten. Die Zahl der Abgeordneten mit Universitätsausbildung ist in allen Parteien überdurchschnittlich hoch (64 Prozent bei Labour; 81 Prozent bei den Conservatives und 79 Prozent bei den Liberal Democrats). In allen Fraktionen dominieren die Angehörigen der Mittelschichten. Bei den akademischen Berufen sind in der Labour Party besonders die Lehrer und Hochschullehrer vertreten, bei der Konservativen Partei die Anwälte. Aus der Wirtschaft kommen in der Labour-Parlamentsfraktion Facharbeiter, leitende Angestellte und Arbeiter. Eine weitere große Gruppe sind die Parteifunktionäre. In der Fraktion der Konservativen Partei ist die Wirtschaft vor allem durch Firmenvorstände und -direktoren vertreten. Aus ethnischen Minderheiten kommen nur 15 Abgeordnete, die überwiegend der Labour Party angehören.

Aufgaben

Die Hauptaufgaben des Unterhauses sind die Gesetzgebung und die Kontrolle der Regierung. In beiden Feldern ist die Rolle der Opposition sehr schwach. Die Regierung kontrolliert den größten Teil der Tagesordnung, hat die Mehrheit in allen Parlamentsausschüssen und bestimmt über die Redezeit für die jeweiligen Gesetzesvorhaben im Parlament. Die einzelnen Parlamentarier verfügen kaum über Personal. Es fehlt an Räumen und vor allem an Informationen. Die Opposition begreift sich deshalb vor allem als Kritikinstanz und als Regierung im Wartestand. Sie bildet ein Schattenkabinett, das sich in den parlamentarischen Rededuellen bewähren soll. Eine konstruktive Mitarbeit an der Gesetzgebung ist der Opposition kaum möglich und wird von ihr auch nicht erwartet.

Ausschüsse werden in der Gesetzgebungsarbeit jenach Bedarf zur Beratung von Einzelbestimmungen einberufen. Sie tagen nach der zweiten von drei Lesungen eines Gesetzes im Parlament entweder als kleinere Gruppe von Parlamentariern oder als so genanntes committee of the whole house. In letzterem Fall verlässt der Speaker seinen Platz, und das ganze Parlament wird zum Ausschuss. Eigenständige Kontrollfunktionen, vor allem im Zusammenhang mit dem Haushalt, kann die Opposition nur durch die Gestaltung von 20 Sitzungen pro Jahr wahrnehmen, an denen sie die Tagesordnung der parlamentarischen Beratungen bestimmt, sowie durch schriftliche und mündliche Anfragen und durch Debatten mit Vertretern der Regierung in der Fragestunde. Fachausschüsse, die die Arbeit von Ministerien begleiten, gibt es in Großbritannien nur außerhalb des Gesetzgebungsprozesses. Sie beobachten ihre Ministerien und verfassen Berichte zu aktuellen Themen. Diese finden im Parlament und in der Öffentlichkeit durchaus Beachtungund zwingen häufig die Regierung zur Stellungnahme.

Oberhaus

Die Mitglieder (Peers) des Oberhauses werden nicht gewählt, sondern seit 1999 in ihrer Mehrzahl auf Vorschlag der Parteien von der Königin ernannt. Deshalb schwankt ihre Gesamtzahl, im Juni 2008 hatte das Oberhaus 735 Mitglieder. 92 Lords gehören der früher größten Gruppe im Oberhaus an, denjenigen Peers, die ihre Mitgliedschaft geerbt hatten. Das heutige Oberhaus ist offiziell eine Übergangslösung zu einer demokratischer bestellten Kammer. Wie diese aussehen wird, ist noch offen. Zu unterscheiden ist zwischen den Lords Spiritual, den geistlichen Lords, also den Erzbischöfen und Bischöfen der Anglikanischen Kirche, und den Lords Temporal, den weltlichen Lords. Zu ihnen gehören auch die Mitglieder der königlichen Familie sowie die Law Lords. Dies sind hochqualifizierte Richter, die geadelt und ins Oberhaus berufen wurden. Sie bilden den juristischen Ausschuss des Oberhauses, der in Zivil- und Strafsachen als letzte juristische Berufungsinstanz, als höchstes Gericht des Landes fungiert. Diese Aufgabe wird 2009 in einen Obersten Gerichtshof ausgelagert.

Das Oberhaus hat seit 1911 im Gesetzgebungsprozess nur noch ein aufschiebendes Veto. Dessen Wirkung erstreckt sich nicht auf Finanzgesetze. Seit 1949 ist es dem Oberhaus nur noch möglich, ein Gesetzesvorhaben des Unterhauses höchstens ein Jahr lang aufzuhalten. Das Oberhaus nimmt zu allen Gesetzentwürfen des Unterhauses Stellung und schlägt oft wertvolle Detailverbesserungen vor. Das Unterhaus kann jeden Einspruch des Oberhauses mit einfacher Mehrheit ablehnen. Es gibt kein Vermittlungsverfahren zwischen beiden Häusern.

Nicht-englische Nationen

Aus historischer Sicht war das Vereinigte Königreich immer ein Vielvölkerstaat. 1536 wurde Wales mit dem Act of Union von dem aus Wales stammenden Tudorkönig Heinrich VIII. (1509-1547) politisch und verwaltungstechnisch in das englische Herrschaftsgebiet integriert. Hauptmerkmal walisischer Besonderheit und kultureller Identität blieb neben einigen anderen Traditionsbeständen (zum Beispiel Chöre, Rugby) die walisische Sprache, eine Variante des Gaelischen. Sie überlebte als Sprache der Bibel in dem nach der Reformation von Bewegungen großer Volksfrömmigkeit geprägten Wales. Nach der Volksbefragung von 2001 beherrschen 20,5 Prozent der Einwohner von Wales die walisische Sprache, 28 Prozent verstehen sie.

Die politische Anbindung Schottlands an England war Ergebnis des dynastischen Zufalls, dass mit dem Tode Elizabeths I. aus dem Hause Tudor 1603 die englische Krone an den in Schottland regierenden König Jakob VI. aus dem Hause Stuart fiel. Erst nach der Entmachtung der Stuarts in den Bürgerkriegen des 17. Jahrhunderts kam es 1707 zu einer förmlichen Union der beiden Länder aufgrund einer Vereinbarung des schottischen und des englischen Parlamentes. Schottland wurde im Unionsvertrag seine eigene presbyterianische Staatskirche, sein Rechts- und sein Schulwesen garantiert. Auch wenn die gaelische Sprache in Schottland über die Jahrhunderte hinweg nahezu verschwand, blieb das Bewusstsein der Eigenständigkeit in der schottischen Bevölkerung weitgehend unberührt.

Irland wurde durch ein Parlamentsgesetz des Jahres 1800 Teil des Vereinigten Königreiches. Vorausgegangen war eine lange Geschichte der gewaltsamen Eroberung und der Niederschlagung von Aufstandsbewegungen sowie die Ansiedelung von der englischen Krone treuen protestantischen Loyalisten, vor allem in der Nordprovinz Ulster. Wirtschaftlich, religiös und kulturell war Irland ein kolonialisiertes Land. Die britische Gesetzgebung behinderte die Industrialisierung Irlands. Die Landwirtschaft wurde von englischen Großgrundbesitzern dominiert, die ihren Wohnsitz meist in London hatten. Sie überließen es Stellvertretern vor Ort, den armen Landpächtern möglichst hohe Gewinne für sich und zum Unterhalt ihrer Aufseher abzupressen. Trotz der Tatsache, dass die überwiegende Mehrheit des Landes katholisch war, wurde der anglikanischen Kirche (Church of Ireland) der Rang der Staatskirche zugesprochen. Die gaelische Sprache und die irischen Traditionen und Bräuche drohten angesichts der Dominanzdes britischen kulturellen Einflusses auszusterben.

Von Irland ging im 19. Jahrhundert die Forderung nach Autonomie aller nichtenglischen Nationen (home rule) aus. Diese Forderung konnte nach einem blutigen Unabhängigkeitskrieg (1919-1921) nur in Irland teilweise durchgesetzt werden. Irland wurde geteilt in den irischen Freistaat im Süden (seit 1949 Republik) und Nordirland, das Teil des Vereinigten Königreiches blieb.

Nationalbewegungen und nationalistische Parteien (in Schottland: die Scottish National Party, SNP; in Wales: Plaid Cymru) machten seit Ende der 1960er Jahre erfolgreich die Forderung nach regionaler Autonomie zu einem Thema der britischen Politik. Als eine ihrer ersten Amtshandlungen führte die Regierung Blair in Schottland und Wales Referenden zur Einführung parlamentarischer Versammlungen durch. Im September 1997 votierten 74,3 Prozent der Abstimmenden in Schottland und 50,3 Prozent der Abstimmenden in Wales für die Einrichtung gewählter Vertretungsorgane. Der Grad der jeweiligen Autonomie (devolution) geht allerdings unterschiedlich weit. Das schottische Parlament ist ein gesetzgebendes Gremium mit Kompetenz für fast alle Bereiche der schottischen Innenpolitik. Mit Ausnahme sehr begrenzter Möglichkeiten zur Modifikation der Einkommensteuersätze verfügt es aber nicht über eigene Einnahmequellen. Wales erhielt zunächst weder eine echte Regierung, noch ein Parlament, das überGesetze entscheidet. Die walisische Versammlung verwaltete wie ein Gemeinderat walisische Angelegenheiten. Mit dem Government of Wales Act von 2006 (GOWA) wurde eine Trennung von Regierung und Versammlung in Wales vorgenommen, und es wurden Möglichkeiten zu walisischen Gesetzesinitiativen geschaffen. Der GOWA sieht auch die Möglichkeit vor, ein Referendum abzuhalten, um in Wales ein Parlament nach schottischem Vorbild einzuführen.

In Nordirland arbeitet ein solches Parlament (Stormont) seit 2007 auf der Basis der Machtteilung von Unionisten (Protestanten) und Nationalisten (Katholiken) und unter Beteiligung aller Parteien an der Regierung. Damit ging der seit Anfang der 1970er Jahre anhaltende blutige Bürgerkrieg friedlich zu Ende. Die bewaffneten Kämpfer der Nationalisten (IRA) und die unionistischen Paramilitärs legten die Waffen nieder. Die britischen Truppen, die von der IRA als Besatzungsmacht bekämpft worden waren, verließen Nordirland. Grundlage der Friedensregelung ist das von allen Konfliktparteien unterzeichnete Karfreitagsabkommen vom 10. April 1998.

Das Königreich GroßbritannienDas Königreich Großbritannien
In besonderer Weise werden auch die zum Vereinigten Königreich gehörenden Kanalinseln (Jersey, Guernsey, Alderney) und die Isle of Man regiert. Die Kanalinseln sind seit der normannischen Eroberung Englands 1066 direkt mit der Krone verbunden. Sie haben ihre eigenen Parlamente, ihre eigenen Kommunalverwaltungen und Gerichte und - was ihnen ihre heutige Rolle als "Steuerparadies" ermöglicht - ihre eigene Finanzhoheit. Für die Bestellung der zentralen Ämter in der Inselverwaltung und die Gesetzgebung der Inselparlamente ist die Zustimmung der Krone erforderlich. Die Gesetzgebung des britischen Parlaments gilt für die Kanalinseln nur, wenn entsprechende Regelungen im Gesetzestext vorgesehen sind. Auch im Falle der Isle of Man ist das Vereinigte Königreich in erster Linie für die Außenbeziehungen und die Verteidigung zuständig. Die internen Angelegenheiten regelt seit mehr als 1000 Jahren der Court of Tynwald, der als Gesetzgebungs- und Verwaltungsorgan fungiert.

Kommunen

Kommunen sind aus gesamtstaatlicher Sicht Verwaltungseinheiten der unteren Ebene. Eine regionale Regierungsebene, wie etwa die deutschen Länder oder ihre Mittelinstanzen, zum Beispiel Regierungspräsidien, gibt es in Großbritannien nicht. Logische Konsequenz der Doktrin der Parlamentssouveränität ist es, dass Kommunen weniger als Hort der Demokratie, denn als Instrument der Umsetzung zentralstaatlicher Politik angesehen werden. Viele der früheren Aufgaben der Kommunen verloren für diese an Bedeutung, entweder weil sie anderen, meist privaten Anbietern übergeben wurden, oder weil der Zentralstaat für sich eine größere Rolle in Anspruch nahm. So reduzierte sich beispielsweise das Gewicht der Kommunen bei der Bereitstellung von Sozialwohnungen (council houses) nach der Privatisierung eines großen Teils des Wohnungsbestandes Anfang der 1980er Jahre und weil große Neubauprogramme ausblieben. Die traditionell von den Kommunen ausgeübte Polizeihoheit wurde durch eine stärkere zentrale Koordination des Polizeidienstes eingeschränkt. Am deutlichsten machte sich die Einschränkung kommunaler Rechte im Erziehungswesen bemerkbar. Die Kommunen verloren ihre Zuständigkeit für die Fachhochschulen (Polytechnics), ihre Möglichkeit der Mitarbeit an Lehrplänen für öffentliche Schulen und teilweise auch die Aufsicht über die Schulen und die Anstellung von Lehrkräften. Eine der wenigen Aufgaben, die den Gemeinden in neuer Form und durch die Zuweisung entsprechender zweckgebundener Mittel übertragen wurde, ist die Pflege alter und behinderter Menschen. Die Reduktion der kommunalen Aufgaben bzw. deren Auslagerung (beispielsweise Putzdienste, öffentlicher Nahverkehr, Raumplanung) ging einher mit einer Reduktion ihres Finanzspielraums. Nicht nur die von der Zentralregierung für die Wahrnehmung einzelner Aufgaben zur Verfügung gestellten Mittel wurden gekürzt, und der Anteil der zweckfreien Zuwendungen an der Gesamtsumme finanzieller Transfers wurde auf weniger als ein Viertel der Transfers verringert. Den Kommunen wurde auch weitgehend die Möglichkeit genommen, über ihre eigene Steuererhebung zu entscheiden. Lag der Anteil des lokalen Steueraufkommens am Gesamteinkommen der Gemeinden bis Ende der 1980er Jahre noch bei über 60 Prozent, so ist er heute auf 20 Prozent gesunken. Das lokale Steuersystem, die Council Tax wurde 1994 eingeführt und besteuert vor allem die Haus- und Grundbesitzer. Der lokale Immobilienbesitz wird nach seinem Wert verschiedenen Bandbreiten zugeordnet, denen eine Standardbesteuerung entspricht.

Die Kommunen sind seit den 1970er Jahren immer wieder Objekt der Reformbemühungen der Zentralregierung geworden. Nach der letzten von einer konservativen Regierung verantworteten Reform gab es 1996 in Schottland, Wales und Nordirland unterhalb der Zentralregierung nur noch eine Ebene der Gemeindeverwaltung (unitary authorities). In England blieben mehrheitlich zwei Ebenen der kommunalen Verwaltung (counties und darunter districts) erhalten. Die Counties sind für Schulen, soziale Dienste, Polizei, Feuerwehr, Stadtentwicklung, Bibliotheken, Müllbeseitigung und Verbraucherschutz zuständig, die Districts für Sozialwohnungen, Obdachlose, Raumplanung, Müllabfuhr und das Erheben der Council Tax. Gemeinsame Zuständigkeiten gibt es in den Bereichen Verkehr, Straßenbau, Freizeitangebote und Kultur. 2009 werden fünf weitere unitary authorities eingerichtet, die die Aufgaben von counties und Districts zusammenfügen.

Die Regierung Blair hat in einem Referendum 1998 die Zustimmung zur Direktwahl des Londoner Stadtoberhauptes und zur Wiedereinführung des Londoner Stadtrates erhalten, den Margaret Thatcher 1986 abgeschafft hatte. Sie ermöglichte die Direktwahl von Bürgermeistern auch für andere Kommunen, eine Option, die aber nur wenige Gemeinden wahrnahmen. Gescheitert ist zudem ihr Versuch, in England gewählte Regionalvertretungen einzuführen. Anders als in Schottland und Wales findet der Gedanke regionaler Autonomie in England nur wenige Anhänger. Regionalvertretungen werden hier als weitere kostenträchtige und überflüssige Ebene der kommunalen Verwaltung wahrgenommen.