Titelbild, IzpB 327/2015 Sozialpolitik

23.10.2015 | Von:
Prof. Dr. Benjamin Benz
Prof. Dr. Ernst-Ulrich Huster
Dr. Johannes D. Schütte
Prof. Dr. Jürgen Boeckh

Geschichte der Sozialpolitik: Normen und Prinzipien

Der andere Staat: Sozialpolitik in der DDR

Als Reaktion auf die Entwicklungen in Westdeutschland wurde in der sowjetischen Besatzungszone am 23. Juni 1948 eine eigene Währung eingeführt und am 7. Oktober 1949 ein eigenständiger Staat gegründet, der den Grundzügen des Sozialismus folgen sollte. Auch hier herrschte Not als Folge des Krieges, verstärkt durch Reparationsleistungen an die sowjetische Besatzungsmacht. Die gesellschaftlichen Umwälzungen, die die Angleichung an das Sowjetsystem mit sich brachte, hatten zur Folge, dass viele Menschen, darunter viele Fachkräfte, Akademiker und Unternehmer, aus der DDR in den Westen Deutschlands flohen. Die Sozialpolitik in der DDR unterschied sich in wesentlichen Punkten von der Sozialpolitik Westdeutschlands:
  • Ein Recht auf Arbeit wurde konsequent umgesetzt. Dabei ging es oftmals weniger um eine realen Notwendigkeiten entsprechende Beschäftigung, sondern eher um die Besetzung eines formalen Arbeitsplatzes.
  • Das gesamte Sozialsystem war stark an den Betrieben ausgerichtet. Sie unterhielten Kindertagesstätten, boten vor allem Frauen formelle und informelle Regelungen zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf und regelten Ferienaufenthalte. Sozialfürsorgerische Kräfte in den Betrieben unterstützten Familien bzw. Privathaushalte bei der Bewältigung von Problemen etwa in der Erziehung der Kinder. Diese Hilfen und Eingriffe dienten zugleich der staatlich verordneten Einbindung der Beschäftigten in das sozialistische Gesellschaftsmodell.
  • Es gab eine Mindestrente für alle, also auch für Personen, die nicht am Erwerbsleben teilnehmen konnten.
  • Der Grundbedarf an Lebensmitteln, Wohnraum, öffentlicher Beförderung u. a. wurde staatlicherseits so stark subventioniert, dass dadurch ein relativ niedriges Einkommensniveau – wie etwa die Mindestrente – sozial flankiert wurde (Preissubvention bzw. -regulation). Gleichzeitig entfernte sich diese Preispolitik allerdings stark von den Herstellungskosten und trug zum Staatsbankrott der DDR mit bei.
  • Hochwertige Konsum- und Luxusgüter waren erhältlich, aber oft erst nach langem Ansparen bzw. mit westlichen Devisen.
Von den sozialpolitischen Institutionen der DDR ist nach ihrem Ende wenig übrig geblieben. Dieses hängt zum einen mit den sich mitunter ausschließenden Systemlogiken zwischen Ost und West zusammen: In einem kapitalistisch-marktwirtschaftlichen System ist ein Recht auf Arbeit nicht umsetzbar. Zum anderen verbanden sich das westdeutsche Eigeninteresse auf Erhalt des dort fest verankerten Sozialsystems mit ostdeutschen Erwartungen, das bewährte Westsystem werde sehr bald eine allgemeine Wohlstandsmehrung auch in Ostdeutschland bewirken. Lediglich der ehemalige DDR-Wohlfahrtsverband – die Volkssolidarität – existiert unter dem Schirm des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes (DPWV) weiter. Und die gesamtdeutsche Sozialpolitik hat im Jahr 2002 wenn schon nicht eine Mindestrente, so doch eine Grundsicherung im Alter und bei dauerhafter Nichterwerbstätigkeit (SGB XII) eingeführt. Ansonsten wurde das ostdeutsche Sozialsystem in die westdeutschen Strukturen eingeordnet; die Rentenansprüche aus DDR-Zeiten wurden entsprechend dem westdeutschen Rentensystem neu berechnet.

Wiedervereinigung und Europäisierung

In den 1990er-Jahren und seit dem Übergang ins 21. Jahrhundert laufen in der Sozialpolitik zwei Entwicklungen parallel: die Herstellung der deutschen Einheit und die stärkere europäische Integration. Beide zusammen haben die Grundlagen der Sozialpolitik neu justiert.

Die Herstellung der deutschen Einheit war und ist bis heute mit einem hohen Mittelaufwand verbunden. Nur so konnten die Folgen des tiefgreifenden Strukturwandels in der ostdeutschen Wirtschaft sozialpolitisch abgefedert werden. Dieser im Zeitraffer stattfindende Strukturwandel in Ostdeutschland traf auf den bereits seit Mitte der 1970er-Jahre stattfindenden wirtschaftlichen Strukturwandel in Westdeutschland. Zur ohnehin hohen westdeutschen Arbeitslosenrate kamen nun die ostdeutschen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die aufgrund der zusammenbrechenden ostdeutschen Wirtschaftsbetriebe ihren Arbeitsplatz verloren. Dieser Massenarbeitslosigkeit – über vier Millionen Personen im Jahresdurchschnitt 2002 – suchte die Bundespolitik mit einer Arbeitsmarktreform entgegenzutreten. Unter dem Motto "Fördern und Fordern" wurden die Hilfeinstrumente qualitativ und quantitativ verstärkt und mit sanktionsbewehrten Auflagen verbunden. Damit sollte zum einen der Eintritt in die Arbeitslosigkeit verhindert, zumindest die Verweildauer verkürzt werden. Zum anderen sollte die Wiederaufnahme von Arbeit auch zu schlechteren Konditionen Vorrang bekommen vor dem Bezug von "passiven" Leistungen wie Arbeitslosengeld (aktivierender Sozialstaat). Ersteres wurde nur in geringem Umfange erreicht, weil es zumindest anfänglich an Arbeitsplätzen fehlte bzw. neue nicht in notwendigem Maße entstanden. Letzteres bewirkte einen drastischen Anstieg von prekärer Beschäftigung zu zum Teil extrem niedrigen Löhnen. Der Gesetzgeber hat inzwischen einige Korrekturen vorgenommen. Seit 1. Januar 2015 gelten die Regelungen für einen Mindestlohn, die das Lohnniveau nach unten begrenzen sollen. Insgesamt hat sich die Beschäftigungslage in den vergangenen Jahren deutlich entspannt, weil viele neue Jobs entstanden sind. Allerdings sind immer noch knapp drei Millionen Menschen arbeitslos, davon knapp 40 Prozent länger als ein Jahr.

Die Sozialpolitik in Deutschland sieht sich als Folge der europäischen Einigung zunehmend mit der Herausforderung konfrontiert, ihr spezifisches Sozialmodell, zu dem etwa große gemeinnützige Wohlfahrtsverbände gehören, europäisch zu legitimieren und abzustimmen. Hinzu kommt, dass im Rahmen der Arbeitnehmerfreizügigkeit vermehrt – meist qualifizierte, aber teils auch unqualifizierte – Arbeitskräfte nach Deutschland kommen, die hier arbeiten wollen. Sofern sie eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung finden, bringt dies zunächst einen finanziellen Bonus für die Sozialkassen, dem jedoch später auch Anwartschaften auf Leistungen gegenüberstehen. Aus der Tatsache allerdings, dass viele keine derartige Beschäftigung finden, ergeben sich wiederum neue Anforderungen insbesondere für die Träger von Mindestsicherungsleistungen.

Sozialpolitik im historischen Kontext

Der historische Rückblick offenbart, dass sich immer wieder von Neuem soziale Problemlagen herausgebildet haben, auf die es Antworten zu finden galt: Beim Übergang vom Mittelalter zur Neuzeit, beim Wandel von der feudalen zur kapitalistischen Wirtschaft, bei der Umstellung der Kriegs- zur Friedenswirtschaft in der Weimarer Republik, vom faschistischen Kriegs- und Vernichtungsfeldzug zur demokratischen europäischen Nachkriegsordnung, von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft, von der Nachkriegsordnung zur Herstellung der deutschen Einheit, von der kommunalen Armenfürsorge hin zu Umrissen eines europäischen Sozialmodells.

Die geschichtliche Entwicklung von den Bettelordnungen der Reformationszeit bis zur dynamischen Rente und der derzeitigen Hochleistungsmedizin stellt sich – betrachtet vom Ausgangspunkt – als erheblicher Fortschritt oder in den Worten des Soziologen Detlev Zöllner als "schrittweise(r) Abbau von Defiziten" dar. Zahlreiche soziale Probleme fanden eine Lösung, und immer breitere Kreise der Bevölkerung wurden in das Sozialsystem einbezogen, sei es im Gesundheitswesen, bei der Alterssicherung und nicht zuletzt beim Umgang mit Arbeitslosigkeit oder Armut. Dieses ist die eine Seite bei der geschichtlichen Betrachtung von Sozialpolitik, die nicht gering bewertet werden darf.

Doch andererseits erweist sich, dass Sozialpolitik keine lineare Entwicklung verfolgt. Sie wird von gesellschaftlichen Entwicklungen beeinflusst, etwa starken gesellschaftlichen Umbrüchen, auf deren Hintergrund sich soziale und politische Träger für sozialpolitische Veränderungen einsetzen, während andere sich dagegen richten und den Status quo festschreiben oder die Existenz bestimmter Tatbestände nicht anerkennen wollen. Auch kann es vorkommen, dass das gleiche Ziel über unterschiedliche Wege angestrebt wird oder die zeitliche Spanne zwischen Weg und Ziel von Sozialpolitik unterschiedlich bewertet wird.

Der geschichtliche Rückgriff zeigt also beides: das Sich-Durchsetzen neuer sozialer Bewegungen wie auch das Gegeneinander unterschiedlicher sozialer Kräfte, vor allem, wenn es um die Verteilung materieller und immaterieller Ressourcen geht. Es kommen Konstellationen des Ausgleichs wie auch solche krisenhafter Zuspitzung zum Tragen. Deswegen gibt es keine Garantie, dass einmal eingeführte sozialpolitische Regelungen immer Bestand haben, sie können eingeschränkt, verändert oder gar zurückgenommen werden. Sozialpolitik hat folglich immer auch etwas Vorläufiges und Fragmentarisches.

In der Vergangenheit wurde immer wieder um die Grenzen des Sozialstaates gerungen: Auf der einen Seite stand das Argument, Sozialpolitik müsse verhindern, dass die Lebensgrundlagen breiter Bevölkerungskreise und die Bedingungen für ein friedliches Zusammenleben im Inneren in Frage gestellt werden – so letztlich die Begründung schon bei Bismarck –, auf der anderen Seite stand die Befürchtung, dass durch Sozialpolitik die Bedingungen privatkapitalistischer Wirtschaft gefährdet würden, auch dieses wiederkehrend als Argument schon bei Einführung der Sozialversicherung in den 1880er-Jahren bis in aktuelle sozialpolitische Diskussionen. Aber eine absolute Grenze gibt es weder in die Richtung sozialpolitischer Leistungen noch in Richtung wirtschaftlicher Handlungsfähigkeit: Im Zweifelsfall entscheidet der politische und/oder soziale Konflikt. Sozialpolitik ist kein soziales oder politisches Harmoniekonzept. Sie ist, so der demokratisch ausgerichtete Staatsrechtler Hermann Heller (1891–1933), notwendig, zugleich ein hartes Geschäft der sozialen Integration, bei der nicht selten auch die eigenen Interessensgrundlagen und deren Basis aus dem Blick zu geraten drohen.

Aber, und auch das macht Heller deutlich: Geschichtlich betrachtet hat es zur Sozialpolitik nie eine Alternative gegeben. Unterblieb sie, waren die Grundlagen der Demokratie in Frage gestellt oder bereits beseitigt. Deren Infragestellung bzw. Beseitigung aber war mit Krieg und damit einhergehend Not und Tod verbunden. Sozialpolitik war und ist folglich immer Teil von Friedenssicherung, "im Inneren und nach außen", wie es Willy Brandt (1913–1992) in seiner Regierungserklärung am 28. Oktober 1969 im Deutschen Bundestag formuliert hat (http:/dipbt.bundestag.de/doc/btp/06/06005.pdf).