Titelbild, IzpB 327/2015 Sozialpolitik

23.10.2015 | Von:
Prof. Dr. Benjamin Benz
Prof. Dr. Ernst-Ulrich Huster
Dr. Johannes D. Schütte
Prof. Dr. Jürgen Boeckh

Sozialpolitik und soziale Sicherung

Woher das Geld stammt: Quellen und Arten der Finanzierung

Das Geld, das im Sozialstaat umverteilt wird, muss vorher erwirtschaftet werden. Auf die sogenannten Primäreinkommen (= Summe der Arbeitnehmerentgelte und der Unternehmens- und Vermögenseinkommen) erhebt der Staat deshalb unterschiedliche Arten von Steuern und (Sozialversicherungs-)Beiträgen. Dieses Geld steht dann unter anderem zur Finanzierung der monetären Sozialtransfers (sogenannte Sekundäreinkommen) zur Verfügung. Darunter versteht man die Einkommen, die nicht aus entlohnter Erwerbsarbeit bzw. unternehmerischer Tätigkeit bzw. Vermögen resultieren.

Finanzierungsarten, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikFinanzierungsarten (© bpb, nach BMAS, Sozialbudget 2013, Bonn 2014, S. T22 ff.)
Das Sozialbudget wird maßgeblich aus drei Finanzierungsquellen gespeist. Die Anteile des Staates und der Unternehmen liegen bei jeweils rund 34 Prozent. Weitere rund 30 Prozent erbringen die privaten Haushalte bzw. Versicherten. Unter Sonstiges fallen das Ausland (übrige Welt) sowie die personalwirtschaftlichen Aktivitäten privater Organisationen, die dem Feld der sozialen Dienste zugerechnet werden können. Das Sozialbudget erfasst dabei jedoch nicht die eigenen, etwa aus Spenden und Mitgliedbeiträgen finanzierten Aktivitäten dieser Organisationen wie beispielsweise die Aufwendungen für Tafeln oder Wohnungslosen- und Drogenhilfetreffs.

So finanzieren sich die KrankenkassenSo finanzieren sich die Krankenkassen (© picture-alliance/dpa, Infografik. Globus 6727. Quelle: Bundesministerium für Gesundheit)
Die Betrachtung nach Finanzierungsarten macht deutlich, dass die meisten Sozialleistungen (2013: 64,1 Prozent) aus den Beiträgen zur Sozialversicherung bezahlt werden. Diese teilen sich zwischen den Arbeitgebern und Arbeitnehmern auf. Eine Ausnahme bildet die Unfallversicherung, die von den Arbeitgebern allein bezahlt wird. Im hohen Anteil der Sozialversicherungsbeiträge an den Gesamteinnahmen spiegelt sich der Grundsatz der Eigenverantwortung der am Erwerbsleben Beteiligten wider. In der gesetzlichen Renten-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung gilt der Grundsatz der paritätischen Finanzierung, der zufolge Arbeitgeber und Arbeitnehmer einen jeweils gleich großen Teil der Beiträge bezahlen. Dieses bröckelt jedoch vor allem im Gesundheitsbereich. So wurde bei der Einführung der Pflegeversicherung auf eine paritätische Finanzierung verzichtet, indem als Kompensation ein gesetzlicher Feiertag gestrichen wurde, und mit der Einführung des Gesundheitsfonds hat sich auch in der gesetzlichen Krankenversicherung die Aufteilung der Beitragsanteile zu Ungunsten der Arbeitnehmer verschoben.

34,1 Prozent der Einnahmen sind staatliche Zuschüsse und damit steuerfinanziert. Diese Steuern werden zwar sowohl von den Arbeitgebern als auch von den Arbeitnehmern erhoben. Da die Arbeitnehmer aber im Unterschied zu den Unternehmen bzw. selbstständig Tätigen kaum steuergestaltende Möglichkeiten haben, verstärkt dies die Ungleichheit der Finanzierungsanteile. Denn gerade die großen, multinationalen Konzerne nutzen alle Möglichkeiten zur Verringerung ihrer Steuerpflicht, was dazu führt, dass Deutschland in der Zwischenzeit mit "einem Anteil von 1,5 Prozent [der Unternehmenssteuern am BIP, die Verf.] sogar noch hinter den USA, Japan, Großbritannien und Frankreich" liegt, so der deutsche Wirtschafts- und Politikwissenschaftler Hermann Adam 2013.

Die Entwicklung der Finanzierungsstruktur in den letzten 20 Jahren zeigt, dass die Beiträge der Arbeitnehmer moderat und die Zuschüsse des Staates deutlich gewachsen sind. Die Beiträge der Arbeitgeber sind hingegen seit der Wiedervereinigung stark zurückgegangen und liegen, nachdem sie zwischenzeitlich schon weit unter das Niveau der staatlichen Zuschüsse zurückgefallen waren, aktuell auf einem ähnlichen Niveau (34,2 Prozent).

>Die Frage, wer denn nun im deutschen Sicherungssystem die größeren Lasten zu tragen habe, ist nicht einfach zu beantworten. Die mikroökonomische Inzidenzanalyse (die die Wirkungen einer finanzpolitischen Maßnahme untersucht und dabei alle Unterschiede in der Einkommensverteilung ohne und mit finanzpolitischem Eingriff darstellt) hat ergeben, dass zumindest mittelfristig die Belastung für die einzelnen Gruppen weitgehend unabhängig davon ist, wer welchen Anteil einzahlt. Das gilt für Belastungen durch indirekte Steuern ebenso wie für Vergünstigungen durch Subventionen und für Sozialversicherungsbeiträge. Bei Letzteren wird je nach Zahlungsverpflichtung die Wirkung über die Lohnhöhe gehen: Bezahlen die Arbeitgeber die gesamte soziale Sicherung, wirkt dieses lohndämpfend, ist es umgekehrt, wird es die Löhne nach oben treiben.

Gleichwohl zeigt sich insgesamt ein Trend zur Lastenverschiebung in Richtung Steuerfinanzierung und Arbeitnehmerbeiträge. Denn wird zusätzlich noch die Entwicklung des gesamten Steueraufkommens mit betrachtet, so zeigt sich, dass die Lohn- und Verbrauchssteuern, die maßgeblich von abhängig Beschäftigten bzw. den Verbraucherinnern und Verbrauchern gezahlt werden, zusammen mittlerweile zwei Drittel des gesamten Steueraufkommens ausmachen, während die von der Wirtschaft bzw. den Kapitaleignern zu zahlenden Steueranteile auf etwa 25 Prozent gesunken sind. Der deutsche Steuer- und Sozialstaat ist somit immer mehr ein "Lohnsteuerstaat" geworden, wie es der Gießener Politologe Dieter Eißel formuliert.

Gesamtökonomisch mag sich dieser Effekt ausgleichen. Zieht man aber in Betracht, dass es keine gesamtpolitische Steuerung von Steuer- und Lohnpolitik gibt, die dafür sorgen würde, dass sich die Belastungen und Entlastungen in dem einen wie anderen Politikbereich direkt die Waage halten, bleiben Verteilungskonflikte in ihren Ergebnissen immer auch an gesellschaftliche Vertretungs- und Durchsetzungsmacht gebunden. Wenn dann noch berücksichtigt wird, dass sich privates Vermögen der nationalen staatlichen Besteuerung (legal) entziehen kann, wird deutlich, dass zumindest kurzfristig die Verteilung der Steuer- und Beitragslast erhebliche Auswirkungen auf das Haushaltseinkommen einerseits und die Spielräume für staatliches sozialpolitisches Handeln andererseits haben. Anders ließe sich die Paradoxie in den aktuellen sozialpolitischen Debatten nicht erklären, dass in einem Land, das laufend Wohlstandszuwächse produziert, immer wieder darüber gestritten werden muss, ob die sozialen Sicherungssysteme grundsätzlich in bestehender Form und Umfang finanzierbar seien.
Steuereinnahmen nach Steuerarten, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikSteuereinnahmen nach Steuerarten (© bpb, Zahlen aktualisiert; Quelle: Statistisches Bundesamt)

Quellentext

Ein Streitgespräch

Frankfurter Rundschau: […] [F]ür wen wirtschaften wir in Deutschland?

Ingo Kramer: Wir wirtschaften für die Entwicklung dieses Landes und dieser Volkswirtschaft. […]

Reiner Hoffmann: Wir wirtschaften für die Menschen, für deren Wohlstand. Wir wirtschaften aber auch dafür, dass es – wie es sich für eine soziale Marktwirtschaft gehört – gerecht zugeht. […] Wir erleben, dass die soziale Ungleichheit zunimmt, sowohl bei der Einkommens- als auch bei der Vermögensverteilung. […]


Kramer:Ich widerspreche. Es gibt kein anderes System, das den Ausgleich der Vermögen und Einkommen so gut organisiert wie unsere soziale Marktwirtschaft. Die obersten zehn Prozent der Einkommensteuerzahler leisten 55 Prozent des Steueraufkommens. Die obere Hälfte der Einkommensteuerzahler zahlt 95 Prozent des Steueraufkommens. Und wenn man berücksichtigt, dass ein Großteil des Vermögens in Form von Eigenkapital in den Betrieben des deutschen Mittelstands gebunden ist, dann haben wir in Deutschland seit vielen Jahren keine auseinandergehende Schere bei den Vermögen.

Hoffmann: Widerspruch! Wenn ich von der Ungleichheit der Vermögensverteilung rede, dann geht es […] um die Privatvermögen, und hier vor allem um die, die sich aus den Kapitaleinkünften speisen. Sie haben Dimensionen angenommen, die nicht nur sozial nicht gerecht sind. Sie sind auch ein ökonomisches Problem. Wir haben mittlerweile private Geldvermögen, die keine Anlagemöglichkeit mehr finden in der Realwirtschaft. Sie vagabundieren stattdessen an den internationalen Kapitalmärkten aus rein spekulativen Gründen. Diese hochgradig ungleiche Vermögensverteilung ist eine der Ursachen der internationalen Finanzmarktkrise, die in Europa letztlich dazu geführt hat, dass Menschen in Armut leben. […]

FR: […] Im Jahr 2000 haben hierzulande 4,4 Prozent der erwerbstätigen Haushalte Sozialleistungen bezogen. Im Jahr 2010 waren es sechs Prozent. Können die Unternehmen keine Löhne bezahlen, die in Deutschland zum Leben reichen, Herr Kramer?
Kramer: Die Unternehmen zahlen in Deutschland in aller Regel Löhne, die zum Leben reichen. […] Die meisten Menschen, die ergänzend zu ihrem Lohn Sozialleistungen beziehen, tun dies, weil sie nur wenige Stunden arbeiten oder eine Familie allein zu versorgen haben.

FR: Kein anderes europäisches Land hat laut Hans-Böckler-Stiftung einen größeren Niedriglohnsektor als Deutschland.

Kramer: Nein, das ist falsch! Deutschland hat zwar viele Menschen, die nur einen geringen Lohn haben, weil sie zum Beispiel nur Teilzeit arbeiten. Dafür haben wir deutlich weniger Arbeitslose als andere. […] Wir haben heute einen Beschäftigungsrekord, und jeder Aufstieg setzt einen Einstieg voraus. […]

Hoffmann: Ich gehe bis zu dem Punkt mit, dass man die Zusammensetzung unseres Niedriglohnsektors differenziert sehen muss. Gleichwohl bleibt es dabei, dass wir im europäischen Vergleich den größten Niedriglohnsektor haben ...

Kramer: Bei geringster Arbeitslosigkeit!

Hoffmann: Das stimmt nur bedingt. Denn in den skandinavischen Ländern arbeiten zwischen drei und sieben Prozent der Erwerbstätigen für einen Niedriglohn (Deutschland: 24 Prozent, Anm. d. Red.), und die Arbeitslosigkeit ist auf einem ähnlich geringen Niveau wie in Deutschland. In diesen Ländern sind auch die Einkommensunterschiede deutlich geringer als in Deutschland. Hier haben wir nach wie vor Korrekturbedarf. […]

FR: Lassen Sie uns weitere Zahlen anschauen. Von 2000 bis 2013 ist die deutsche Wirtschaft um 31 Prozent gewachsen. Gleichzeitig haben die Arbeitnehmer einen Reallohnverlust von 0,7 Prozent erlitten. Sie können sich heute weniger leisten als damals. Nur für die Beschäftigten, für die ein Tarifvertrag gilt, gab es ein Plus – von 8,2 Prozent.

Hoffmann: So ist das! Das zeigt zwei Dinge. Erstens: Da wo Tarifverträge Anwendung finden, konnten nicht nur die Realeinkommen gesichert werden, die Menschen konnten zumindest partiell auch am wirtschaftlichen Wachstum beteiligt werden. Zweitens sehen wir, dass wir mit der Tarifpolitik alleine keine Verteilungsgerechtigkeit hinbekommen. Wir haben in den letzten Dekaden Steuerentlastungen für die Bezieher von Kapitaleinkünften gehabt. Heute tragen die Arbeitnehmer mit ihren Lohnsteuern wesentlich stärker zu den Staatseinnahmen bei als die Kapitalanleger.[…]

Kramer: Man braucht beides. […] Und wenn wir die Eigenkapitalstruktur der Unternehmen verbessern wollen, damit sie besser gegen Risiken geschützt sind, dann muss das Geld irgendwo herkommen. […]

FR: Jeder vierte Euro, der heutzutage erarbeitet wird, fließt den Vermögen zu. Halten Sie das für zu viel, für angemessen oder zu wenig?

Kramer: Ich habe schon versucht zu erklären: Der Vermögenszuwachs findet in der Wertsteigerung der Unternehmen statt. Das Geld wird nicht zum Taschengeld der Reichen. Es ist in Maschinen, es ist in Know-how, es ist in Gebäuden gebunden. Der deutsche Mittelstand ist daran interessiert, das Vermögen über Generationen im Unternehmen zu halten. Damit entzieht er sich Ihrer Taschengeld-Philosophie. […]

Hoffmann: Die ungleiche Vermögensverteilung hat in Deutschland zugenommen. Natürlich wollen wir als Gewerkschaften den Mittelstand nicht strangulieren. Aber wenn ein Prozent der deutschen Bevölkerung ein Drittel des Privatvermögens besitzt, dann geht es nicht um den kleinen Mittelstand, der zum Teil erhebliche Schwierigkeiten hat, genügend Geld zu bekommen, um notwendige Investitionen zu tätigen. […] Mir kann keiner erklären, warum ich mit einer regelmäßigen Erwerbstätigkeit, wenn ich gut verdiene, 45 Prozent Steuer zahle, und derjenige, der über entsprechende Kapitaleinkünfte verfügt, sich mit 25 Prozent davonstehlen kann. […] Die Kapitaleinkünfte müssen in den Einkommensteuertarif zurückgeführt werden. […]

FR: […] [W]elche Auswirkungen [sehen] Sie für die Nachfrage […], wenn sich ein Drittel der Bevölkerung laut Statistischem Bundesamt eine unvorhergesehene Anschaffung oder eine Reparatur nicht leisten kann [?]

Kramer: Wir haben in Deutschland eine sehr hohe Sparquote. Und größere Anschaffungen hängen für Bürger und Unternehmen immer auch mit Krediten zusammen. Niemand wird immer alles aus der Kasse bezahlen können. […]

Hoffmann: Das kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass wir in der Tat eine immer größere Gruppe von Menschen in unserem Lande haben, die ganz normale Ausgaben für den Konsum nicht tätigen können. […] Wir müssen den Niedriglohnsektor eindämmen und die Binnennachfrage stärken. Davon lebt am Ende auch die Wirtschaft. […]

"Widerspruch!", Streitgespräch zwischen dem Arbeitgeberpräsidenten Ingo Kramer und dem DGB-Vorsitzenden Reiner Hoffmann, Moderation: Daniel Baumann, in: Frankfurter Rundschau vom 27. September 2014

Umverteilungswirkungen in der sozialen Sicherung

Monetäre Transfers, also Geldzahlungen, sind charakteristisch für das deutsche Sicherungssystem. Mit Ausnahme der Kinder- und Jugendhilfe sowie der Gesetzlichen Kranken- und Arbeitslosenversicherung wird der größte Teil der Leistungen auf diese Weise erbracht. Dies gilt insbesondere für die Gesetzliche Rentenversicherung, die annähernd 90 Prozent ihrer Ausgaben in Form von Rentenzahlungen tätigt. Da die Höhe einer Lohnersatzleistung von der Höhe und Dauer des vorher eingezahlten Beitrages abhängt, wirkt diese Transferlastigkeit gerade bei den Renten, aber auch beim Kranken- und Arbeitslosengeld statusstabilisierend. Es findet also wenig Ausgleich zwischen den Gutverdienenden und Geringverdienenden statt. Vereinfacht zusammengefasst folgt die Umverteilung der Logik: Wer hat, behält. Wer wenig hat, bekommt kaum etwas dazu. Die Ungleichverteilung der Erwerbseinkommen wird in einer Ungleichverteilung der Renten und anderer Geldleistungen "unerbittlich festgeschrieben", wie es der Rentenexperte Erich Standfest klassisch formulierte.

Stellt sich abschließend noch die Frage, ob sich Deutschland diese enormen Aufwendungen für die soziale Sicherung eigentlich leisten kann, oder ob wir nicht über unsere Verhältnisse leben? Dies lässt sich mit Blick auf die absolute Höhe der Ausgaben bzw. deren Aufteilung auf einzelne Sicherungsbereiche nicht beantworten, da eine sinnvolle Bezugsgröße fehlt. Nicht zuletzt deshalb werden mit der Sozialleistungsquote die Sozialausgaben ins Verhältnis zur Wirtschaftsleistung eines Landes gesetzt. Im europäischen Vergleich lag Deutschland im Jahr 2010 mit 30,6 Prozent auf dem 4. Platz hinter Frankreich (33,8 Prozent), Dänemark (33,3 Prozent) sowie den Niederlanden (32,1 Prozent) und ca. 1,2 Prozentpunkte über dem EU-Durchschnittswert von 29,4 Prozent (vgl. http://ec.europa.eu/eurostat/).

Sozialleistungsquote in Deutschland 1991-2013, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikSozialleistungsquote in Deutschland 1991-2013 (© Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), Sozialbudget 2013, Bonn 2014, S. 7)
Insgesamt ist in den letzten 20 Jahren die Sozialleistungsquote vergleichsweise stabil geblieben. Sie schwankt um die 30 Prozent-Marke. Angesichts der Tatsache, dass in diesem Zeitraum die konjunkturelle Entwicklung in Deutschland ebenfalls Schwankungen unterlag, die Bundesrepublik aber gleichzeitig seit Jahrzehnten ihre Stellung als eine der wichtigsten Wirtschafts- und Exportnationen weltweit behaupten konnte, liegt der Schluss nahe, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und der Sozialaufwand, der in Deutschland betrieben wird, in einem durchaus soliden Verhältnis stehen. Angemerkt werden muss allerdings, dass es keine wissenschaftlich definierte Zielgröße für eine ökonomisch sinnvolle Sozialleistungsquote gibt.

Quellentext

Das Spiel mit den Zahlen

Eine Reihe von Faktoren beeinflusst sowohl die absolute Höhe der Sozialausgaben als auch die Sozialleistungsquote. Die Zahlen müssen deshalb immer einer differenzierten Analyse unterzogen werden. Vereinfacht gesagt, können sowohl steigende als auch sinkende Ausgaben durch eine soziale Krisensituation oder durch ein gut ausgebautes Sicherungssystem entstehen:
  • Steigende Sozialleistungsquoten signalisieren nicht per se einen Ausbau der Sozialleistungen, denn sie können durch einen Zuwachs der Bedürftigen verursacht sein – etwa im Zuge der Wiedervereinigung, bei Massenarbeitslosigkeit oder durch Frühverrentungsprogramme.
  • Sinkende Sozialleistungsquoten signalisieren nicht per se eine Verschlechterung, denn durch Prävention kann eine Senkung von Ausgaben und damit eine abnehmende Quote erreicht werden. Der Rückgang signalisiert dann eine Verbesserung der sozialen Lage.
Wichtig ist auch die Entwicklung der Wirtschaftsleistung als Bezugsgröße:
  • Wenn das BIP steigt und die Sozialleistungsausgaben stabil bleiben, sinkt automatisch die Sozialleistungsquote. Ein solcher Effekt war zum Beispiel im Zeitraum zwischen 2004 und 2008 zu beobachten und also kein Anzeichen von Sozialabbau.
  • Dies funktioniert allerdings auch umgekehrt. Während der Wirtschafts- und Finanzmarktkrise war im Jahr 2009 ein enormer Anstieg der Sozialleistungsquote zu beobachten. Was wie eine Ausweitung der Sozialausgaben aussieht, entpuppt sich vorrangig als mathematischer Effekt, denn begleitet war die Wirtschaftskrise von einem deutlichen Rückgang des BIP. Selbst gleichbleibende Sozialausgaben führen dadurch zu einer Erhöhung der Sozialleistungsquote – ohne dass ein Cent mehr für die Menschen ausgegeben wird.
Hinzu kommen weitere statistische Effekte: So können sich die Berechnungsgrundlagen der einzelnen Faktoren ändern. Im Jahr 2009 beispielsweise wurden im Sozialbudget erstmalig Leistungen der privaten Krankenversicherung berücksichtigt, was natürlich eine Steigerung des Gesamtbudgets verursachte, ohne dass sich qualitativ etwas Neues in der Gesundheitsversorgung ergeben hätte. Im Übrigen sind damit auch die Zahlen vor und nach 2009 nicht mehr vergleichbar. Langfristige Trends bleiben aber erkennbar.Jürgen Boeckh / Johannes D. Schütte