Titelbild, IzpB 327/2015 Sozialpolitik

23.10.2015 | Von:
Prof. Dr. Benjamin Benz
Prof. Dr. Ernst-Ulrich Huster
Dr. Johannes D. Schütte
Prof. Dr. Jürgen Boeckh

Sozialpolitik und soziale Sicherung

Aufbau und Funktionslogik der sozialen Sicherung in Deutschland

In Deutschland ist die Kombination von kommunaler und zentralstaatlicher Aufgabenwahrnehmung prägend für das sozialstaatliche Arrangement. Idealtypischer Weise ist dabei das Sozialversicherungssystem auf die Absicherung der standardisierbaren Risiken ausgerichtet (Sozialversicherung/Arbeiterpolitik), während die kommunale Sozialpolitik die nicht-standardisierbaren Risiken in Form einer bedarfsgeprüften Einzelfallhilfe abdecken soll (Fürsorge/Armenpolitik). Der Sozialpolitik stehen grundsätzlich drei Eingriffsformen zur Verfügung:
  • Regulative Politik: Durch Gesetze und verbindliche Regelungen wird das Verhalten von Menschen, Gruppen, Institutionen und Unternehmen normiert und gesteuert.
  • Distributive Politik: Durch Steuern und sozialpolitische Leistungen wird die primäre Einkommensverteilung (Löhne und Gewinne) korrigiert.
  • Infrastruktur- und Dienstleistungspolitik: Für unterschiedliche Zielgruppen werden im Sozial-, Bildungs- und Gesundheitswesen spezialisierte Einrichtungen, Beratungsstellen und soziale Dienstleistungen vorgehalten, die bei Bedarf und häufig weitgehend kostenfrei in Anspruch genommen werden können.
Das deutsche Sicherungssystem fußt dabei im Wesentlichen auf den Zweigen der Sozialversicherung, den Fürsorgeleistungen sowie den Versorgungsleistungen. Diese Systeme erbringen Geld-, Sach- und Dienstleistungen:
  • Geldleistungen sollen im Regelfall Einkommensverluste ausgleichen, die durch das Auftreten bestimmter Risiken verursacht wurden, wie beispielsweise Altersrente, Krankengeld und Arbeitslosengeld.
  • Sachleistungen werden vor allem im Rahmen der Krankenversicherung erbracht und zielen auf die Unterstützung des Heilungsprozesses bzw. die hauswirtschaftliche Versorgung. Dazu gehören Medikamente, Verbands- und Pflegematerialien, Brillen und medizinische Hilfsmittel. Gerade im Bereich der Gesundheitsversorgung müssen die Betroffenen häufig private Zuzahlungen leisten.
  • Dienstleistungen sind personenbezogene Hilfeleistungen an konkreten Personen, wie beispielsweise eine ärztliche Behandlung, Beratungsleistungen oder Aus-, Fort- und Weiterbildung, die in öffentlicher oder privater Trägerschaft stehen. Soziale Dienste sind eine Sonderform der Dienstleistungen und werden sowohl stationär wie ambulant angeboten. Sie zielen auf Personen, die von anderen Einrichtungen nicht erfasst werden oder deren spezifischer Hilfebedarf den Einsatz bestimmter sozialarbeiterischer, sozial- oder heilpädagogischer Interventionen erfordert.
Elemente der sozialen Sicherung in Deutschland, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikElemente der sozialen Sicherung in Deutschland (© bpb)



Die Gesetzlichen Sozialversicherungen

In diesem Bereich sind die Gesetzliche Krankenversicherung (SGB V), die Gesetzliche Unfallversicherung (SGB VII), die Gesetzliche Rentenversicherung (SGB VI), die Gesetzliche Arbeitslosenversicherung (SGB III) sowie die Gesetzliche Pflegeversicherung (SGB XI) zusammengefasst.

Die Sozialversicherungen sind Pflichtversicherungen. Sie erfassen im Prinzip alle Beschäftigten im Arbeiter- und Angestelltenverhältnis, sofern diese in einem gewissen Umfang beschäftigt sind. Personen in atypischen Beschäftigungsverhältnissen, zum Beispiel Minijobs, sind nur teilweise oder auch gar nicht erfasst. Eine Ausnahme von der Pflichtmitgliedschaft bildet die Gesetzliche Krankenversicherung. Hier können die Versicherten ab einem bestimmten Einkommen in die Private Krankenversicherung (PKV) wechseln. Aus der Arbeitslosen- und der Rentenversicherung kann nur ausscheiden, wer keiner sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung (mehr) nachgeht. Auch führt die Familienarbeit (etwa Kinderbetreuung/-erziehung) nicht zu einem eigenständigen Versicherungsanspruch. Allerdings kennt die Sozialversicherung abgeleitete Ansprüche, etwa wenn Kinder oder nicht berufstätige Ehepartner im Rahmen der Familienversicherung der Gesetzlichen Krankenversicherung beitragsfrei mitversichert werden oder Hinterbliebene im Rahmen der Rentenversicherung Zahlungen erhalten (Solidarprinzip).

Die Höhe der gezahlten Geldleistungen orientiert sich an der Höhe des Verdienstausfalls bzw. an der Höhe der zuvor eingezahlten Beiträge (Äquivalenzprinzip). Das bedeutet, dass die Sozialleistung umso höher ist, je mehr der/die Betragszahler/-in vorher eingezahlt hat. Der Umfang der Sach- und Dienstleistungen hingegen bemisst sich an den Erfordernissen und rechtlichen Leistungskatalogen für den jeweiligen Versicherungsfall und ist damit unabhängig von der Beitragszahlung (Solidarprinzip).

Seit dem 1. April 2007 gibt es in der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) eine allgemeine Versicherungspflicht für alle Beschäftigten in Deutschland. Sie erfasst damit fast alle abhängig Beschäftigten, es sei denn, sie überschreiten mit ihrem Bruttoeinkommen die Versicherungspflichtgrenze. In diesem Fall kann in die private Krankenversicherung (PKV) gewechselt werden. Des Weiteren sind Rentner, Studierende, Arbeitslose, die Arbeitslosenunterstützung erhalten, Behinderte in geschützten Einrichtungen u. a. m. pflichtversichert. Auch für Beschäftige mit Mini- bzw. Midi-Jobs müssen die Arbeitgeber Krankenversicherungsbeiträge abführen. Unterhaltsberechtigte Familienangehörige sind über die beitragsfreie Familienversicherung abgesichert.

Die wichtigsten Leistungen der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) sind:
  • präventive Gesundheitsleistungen (z. B. Früherkennung, Vorsorgeuntersuchungen) und die Krankenbehandlung, erbracht durch:
  • ambulante sowie (teil-)stationäre ärztliche und zahnärztliche Behandlung bei niedergelassenen Ärzten bzw. in Krankenhäusern;
  • die Versorgung mit Arznei-, Verbands-, Heil- und Hilfsmitteln, wobei nicht alle Sachleistungen durch die Krankenkassen erstattet bzw. zum Teil erhebliche Zuzahlungen nötig werden;
  • häusliche Krankenpflege und hauswirtschaftliche Versorgung sowie
  • Leistungen zur Rehabilitation, zur Belastungserprobung und Arbeitstherapie;
  • sowie die Zahlung von Geldleistungen in Form von:
    • Lohnfortzahlung im Krankheitsfall bei Erkrankung des/der Beschäftigten (Krankengeld),
    • Lohnfortzahlung bei Erkrankung eines zu betreuenden Kindes (Kinderkrankengeld),
    • Mutterschaftsgeld vor und nach der Geburt eines Kindes.
Die Gesetzliche Unfallversicherung (GUV) soll durch präventive Maßnahmen vor Arbeitsunfällen und berufsbedingten Erkrankungen schützen. Zu ihren Aufgaben gehört zudem, die Folgen von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten
  • durch heilende (kurative) und rehabilitative Leistungen zu begrenzen,
  • die Erwerbsfähigkeit wiederherzustellen (Wiedereingliederungsziel) und
  • die Betroffenen bzw. deren Hinterbliebene ggf. mit Geldleistungen zu entschädigen.
Die wichtigsten Instrumente der GUV sind die Übernahme der Kosten für Heilbehandlungen und medizinische Rehabilitation, das Verletztengeld und die Unfallrente sowie Leistungen zur Sicherung der Teilhabe im Arbeitsleben bzw. am Leben in der Gemeinschaft.

So hoch sind die Renten, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikSo hoch sind die Renten (© picture-alliance/dpa, Infografik. Globus 10149. Quelle: BMAS)
Die Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) tritt ein, wenn Menschen aufgrund von Alter oder verminderter Erwerbsfähigkeit ganz oder teilweise aus dem Erwerbsleben ausscheiden. Ist der Versicherte verstorben, werden auch an unterhaltsberechtigte Angehörige (Witwen- und [Halb-]Waisen-)Renten bezahlt. Damit ein Anspruch auf eine Rente begründet wird, müssen bestimmte Beitragszeiten nachgewiesen werden.

Die Gesetzliche Arbeitslosenversicherung (GAV) unterscheidet zwischen Regelungen, die
  • sich auf die Förderung und den Erhalt der individuellen Beschäftigungsfähigkeit,
  • auf Leistungen zum Erhalt und zur Schaffung von Arbeitsplätzen und die Stabilisierung des Arbeitsmarktes sowie
  • auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit bzw. Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers beziehen.
Die GAV unterscheidet nach Instrumenten der aktiven und passiven Arbeitsförderung. Zu den Instrumenten aktiver Arbeitsförderung gehören die Berufsberatung, die Vermittlung in Arbeit sowie die berufliche Weiterbildung. Aber auch Arbeitgeber können Leistungen, in der Regel in Form von (Lohnkosten-)Zuschüssen, beziehen, etwa wenn sie Menschen einstellen, die als besonders schwer in den Arbeitsmarkt vermittelbar gelten. Des Weiteren werden auch die Anbieter von Maßnahmen zur beruflichen Weiterbildung bzw. von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen aus der Gesetzlichen Arbeitslosenversicherung finanziert.

Das wichtigste Instrument der passiven Arbeitsförderung ist die Zahlung des Arbeitslosengeldes (ALG I). Es beträgt 60 Prozent des letzten Nettoentgeltes. Ist mindestens ein unterhaltsberechtigtes Kind vorhanden, steigt die Lohnersatzrate auf 67 Prozent. Da das ALG I nicht bedarfsgeprüft errechnet wird und nach unten nicht gedeckelt ist, kann es vorkommen, dass ergänzend das ALG II ("Hartz IV") der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) beantragt werden muss (sogenannte Aufstocker). Die Grundsicherung für Arbeitsuchende nach SGB II ist aber selbst keine Versicherungs- sondern eine Fürsorgeleistung, die für alle Menschen eintritt, die arbeitslos und arbeitssuchend sind und keinen Anspruch auf ALG I (mehr) haben.

Das Arbeitslosengeld, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikDas Arbeitslosengeld (© picture-alliance/dpa, Infografik. Globus 10 295. Quelle: Bundesagentur für Arbeit)
Die Gesetzliche Pflegeversicherung (GPV) ist der jüngste Zweig der Sozialversicherung. Mit ihr soll insbesondere auf die Herausforderungen des demografischen Wandels und der zunehmenden Alterung der Bevölkerung reagiert werden. Die GPV unterstützt Leistungen zur häuslichen Pflege (sogenannte Pflegesachleistungen, wenn ein professioneller Pflegedienst eingeschaltet wird, bzw. Pflegegeld, wenn die Pflege durch Privatpersonen übernommen wird) und zur stationären Pflege. Bezuschusst werden jedoch nur die pflegebedingten Kosten. Die sogenannten Hotelkosten wie Unterkunft und Verpflegung sind nicht erstattungsfähig. Die Pflegeversicherung ist keine Vollkostenversicherung, sondern hat Zuschusscharakter. Die Höhe des Zuschusses hängt vom Grad der Pflegebedürftigkeit ab und wird über Pflegestufen abgebildet. Wenn die Leistungen der GPV nicht ausreichen, muss privates Einkommen (in der Regel Renten) und Vermögen eingesetzt werden. Dies kann insbesondere bei schwerer Pflegebedürftigkeit dazu führen, dass die Kosten der Pflege zur Mittellosigkeit führen und die Betroffenen Sozialhilfe nach SGB XII beantragen müssen. In diesem Fall wird dann auch eine mögliche Unterhaltsverpflichtung der Angehörigen geprüft.
So pflegt Deutschland, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikSo pflegt Deutschland (© SZ-Grafik / Scholz, Hosse, in: Süddeutsche Zeitung vom 13.03.2015; Quelle: Statistisches Bundesamt)

Die Mindestsicherungssysteme (Fürsorgeleistungen)

Die Fürsorgeleistungen sind vorleistungsfrei, das heißt weder an Beiträge noch Steuerzahlungen oder sonstige Vorleistungen gebunden, und bilden das letzte soziale Auffangnetz. Der Rechtsanspruch auf Fürsorge besteht dem Grunde nach, die Leistung setzt ein, wenn eine tatsächliche Notlage und zugleich Bedürftigkeit vorliegen. Dieses müssen die Hilfsbedürftigen nachweisen, indem sie ihre persönlichen Verhältnisse offenlegen (Mitwirkungspflicht). Die Leistungen werden aus Steuermitteln finanziert. In der Realität finden sich auch Mischformen, etwa bei der Ausbildungsförderung (BAföG), die in der Sache eine Versorgungsleistung darstellt, gleichwohl mit einer Bedürftigkeitsprüfung versehen ist.

Vom Grundsatz her unterscheidet die Mindestsicherung danach, ob eine hilfebedürftige Person erwerbsfähig ist oder nicht. Dieses wird angenommen, wenn sie mindestens drei Stunden täglich erwerbstätig sein kann, wobei es unerheblich ist, ob der Arbeitsmarkt entsprechende Stellen bereithält. Die Mindestsicherungssysteme im SGB II (Grundsicherung für Arbeitsuchende) und SGB XII (Sozialhilfe) sollen ein soziokulturelles Existenzminimum sichern und damit eine – wenn auch eingeschränkte – Teilhabe am gesellschaftlichen Leben. Die Geldleistungen umfassen die Kosten für eine angemessene Unterkunft (inkl. Heizkosten) sowie den pauschalisierten Regelsatz für Ernährung, Kleidung, Körperpflege, Hausrat sowie die soziokulturelle Teilhabe. Speziell für Kinder und Jugendliche wurde das Bildungs- und Teilhabepaket (BuT) in die Grundsicherung für Arbeitsuchende aufgenommen, um ihre bessere schulische und soziale Förderung zu gewährleisten.

Eine Besonderheit stellt die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung (SGB XII) dar. Damit wollte der Gesetzgeber vor allem die Bezieherinnen von Kleinstrenten auf das Niveau der Mindestsicherung anheben. Die Grundsicherung im Alter und bei voller Erwerbsminderung ist aber keine Ersatz- oder Mindestrente, sondern eine bedarfsabhängige Fürsorgeleistung. Allerdings sind die Vorschriften zum Unterhaltsrückgriff gegenüber den Angehörigen nicht so streng wie in der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II). Die Höhe und Angemessenheit der Mindestsicherungsleistungen werden immer wieder kontrovers diskutiert. Im SGB II liegt der Fokus vor allem auf der Integration in den Arbeitsmarkt. Die Leistungsbeziehenden sollen aktiviert und auf eine Beschäftigung vorbereitet werden. Dabei besteht kein Qualifikationsschutz – das oberste Ziel ist die Arbeitsaufnahme und nicht der Erhalt bzw. die Weiterentwicklung der Qualifikation der Leistungsbeziehenden. Werden Arbeits- oder Integrationsangebote nicht angenommen, so kann die Arbeitsverwaltung Sanktionen aussprechen und die Arbeitslosenunterstützung (ALG II) kürzen.

Die Versorgungssysteme

Versorgungssysteme unterstützen diejenigen, die eine Vorleistung für die Gemeinschaft erbracht haben oder bei denen eine besondere Lebenssituation vorliegt, die gesellschaftlich als schützens- bzw. unterstützenswert erachtet wird. Versorgungsleistungen werden aus Steuermitteln finanziert. Die wichtigsten Leistungen in diesem Bereich stellen der sogenannte Familienleistungsausgleich und die Förderung zur Teilhabe und Rehabilitation behinderter Menschen (SGB IX) dar. Mit dem Familienleistungsausgleich sollen die Mehraufwendungen, die durch die Erziehung von Kindern entstehen, abgemildert werden. Die wichtigste Leistung stellt hierbei das Kindergeld dar. Mit dem SGB IX (Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen) steht zudem ein umfassendes Leistungsrecht zur Verfügung, das auf die Bedürfnisse behinderter Menschen ausgerichtet ist und deren Teilhabe am gesellschaftlichen Leben sichern soll.

Die sozialen Dienste

Die sozialen Dienste finden sich organisatorisch und rechtlich zu großen Teilen im SGB und damit in den Versicherungs-, Versorgungs- und Fürsorgeleistungen wieder. Darüber hinaus können ihnen in einem weiteren Sinne auch die Bildungsleistungen zugeordnet werden. Soziale Dienste ergänzen die materiellen Geldleistungen und bilden mit ihnen zusammen eine Einheit in der Hilfeerbringung. Neben den gesetzlich abgesicherten und refinanzierten sozialen Diensten (vor allem im SGB V Gesetzliche Krankenversicherung und dem SGB VIII Kinder- und Jugendhilfe) existieren eine Vielzahl unterschiedlicher Projekte und Angebote zur Unterstützung von einzelnen Zielgruppen, die sich aus Spenden, Schenkungen, Selbsthilfe und aus Erträgen aus der gewerblichen Tätigkeit von Vereinen refinanzieren.

Quellentext

Engagement für Menschen ohne Krankenversicherung

Zahnärzte haben oft mittwochmittags frei. Nicht jedoch Jürgen Apitz. […] Apitz kümmert sich […] ehrenamtlich um Menschen, die woanders nicht oder nur selten behandelt werden. Über zwanzig Ärzte, Pfleger und Krankenschwestern tun es Apitz auch an anderen Wochentagen gleich. Zusammen betreiben sie in Mainz die "Ambulanz ohne Grenzen" – eine Art Krankenhaus für all diejenigen, die durch das Netz des deutschen Gesundheitssystems fallen.

Es sind Menschen wie Elena N. Als die in Mainz lebende Rumänin krank wurde, merkte sie, dass ihr im Krankenhaus nicht so einfach geholfen werden konnte. Man wollte ihre kleine Plastikkarte sehen, die bestätigt, dass sie Mitglied in einer Krankenversicherung ist. Doch N. hatte eine solche Karte nicht: […] Ihr Mann arbeitete zwar in Deutschland – sein Arbeitgeber hatte ihn aber nicht sozialversicherungspflichtig angestellt. N. stand vor der Frage, wie sie ihre Behandlung und die ihrer Kinder bezahlen soll.

Über den Hilfsverein Medinetz hat N. dann erfahren, dass es am Rand der Mainzer Altstadt […] Hilfe gibt für Menschen wie sie. Einen Ort, an dem niemand nach der Plastikkarte fragt, die N. nicht hat. Ein Ort, an dem N. und ihren Kindern von Ärzten wie Jürgen Apitz kostenlos geholfen wird.

"Es ist unsere Pflicht, hier etwas zu tun und den Menschen ohne Krankenversicherung zu helfen", sagt Gerhard Trabert. Der in Rheinhessen lebende Arzt und Hochschullehrer ist Vorsitzender des Vereins "Armut und Gesundheit" und Mitbegründer des kleinen Krankenhauses, das der Verein seit rund anderthalb Jahren […] betreibt. Läuft man durch den hellen, mit bunten Bildern behangenen Gang der kleinen Poliklinik, wähnt man sich fast in einem normalen Krankenhaus. Denn neben den Zahnärzten sind in den sechs mit professionellem Equipment ausgestatteten Behandlungszimmern beispielsweise auch Gynäkologen, Kinderärzte und Neurologen aktiv. Es gibt sogar einen Psychiater, der sich an drei Stunden in der Woche vor allem um traumatisierte Asylbewerber kümmert.

"Wir schicken niemanden weg", erklärt Sozialarbeiterin Nele Kleinehanding den Grundkonsens, welcher der Arbeit der Ambulanz ohne Grenzen zugrunde liegt. Heißt: Wenn ein Patient keinen gültigen Aufenthaltstitel hat, gibt er einfach einen Fantasienamen am Empfang der Ambulanz an. Auf diese Weise trauen sich auch Flüchtlinge in die Einrichtung, die ansonsten – von ihren finanziellen Möglichkeiten einmal ganz abgesehen – wohl niemals einen Arzt in Deutschland aufsuchen würden. "Dass es uns gibt, spricht sich herum", sagt Apitz. Neben den Flüchtlingen und den EU-Bürgern wie Elena N. aus Rumänien sind es beispielsweise aus der Haft Entlassene, die noch keine Gesundheitskarte ausgestellt bekommen haben, die sich in der Ambulanz ohne Grenzen behandeln lassen. Oder alte Menschen, die ihre private Krankenversicherung nicht mehr bezahlen können und sich deshalb nicht mehr trauen, zum "regulären" Arzt zu gehen.

Das kleine Krankenhaus ist für die vielen Menschen, die es mittlerweile nutzen – deutlich über Hundert im Monat – grundsätzlich gut gerüstet. So haben Ärzte, die in den Ruhestand gegangen sind, zur Einrichtung der Behandlungsräume ihr Praxismobiliar gespendet. Medikamente kommen vor allem von Privatpersonen, und die Zahntechnikerinnung Rheinland-Pfalz hat kostenlos Zahnprothesen zur Verfügung gestellt – um nur einige Beispiele zu nennen.

Dennoch mangelt es den Medizinern zur Behandlung ihrer Patienten an vielen Ecken und Enden – und wenn es nur die Mittelchen gegen Erkältung sind, deren Vorräte womöglich auch in diesem Winter wieder zur Neige gehen werden. […]

Vor allem zu den Zahnmedizinern kommen allerdings auch Patienten, die zwar krankenversichert sind, sich jedoch die teils erheblichen Zuzahlungen nicht leisten können, die ihre Krankenkassen von ihnen verlangen. "Wer 1000 Euro Rente bekommt, kann nicht 500 Euro für Zahnersatz ausgeben", erklärt Apitz nüchtern. Außerdem hätten manche Leute schlicht "Scham". Das ist auch der Grund, warum er und seine Kollegen bei ihrer Arbeit generell keine weißen Kittel tragen. Das Angebot soll niederschwellig sein.

[…] [V]iele Unversicherte haben mittlerweile Vertrauen in "ihre Ärzte" gefasst. Was für die Wohnungslosen nur bedingt gelten kann, ist in der "Ambulanz ohne Grenzen" höchstes Ziel der gemeinsamen Anstrengungen: Die Leute (wieder) in das Versicherungssystem integrieren, damit sie ganz normal, wie die Menschen, denen sie täglich auf der Straße begegnen, zum Arzt gehen können. Sozialarbeiterin Kleinehanding klappert mit ihnen Ämter ab und hilft dabei, wieder regulären Versicherungsschutz zu bekommen. "Viele unserer Patienten wissen gar nicht, welche Ansprüche sie eigentlich haben", so Kleinehanding – wenn sie welche haben. […]

Fabian Scheuermann, "Die Lücke im System", in: Frankfurter Rundschau vom 16. Dezember 2014

Funktionen der Sozialpolitik

Sozialpolitik fördert den Ausgleich sozialer/materieller Interessen, legitimiert dadurch die Verteilungsergebnisse innerhalb einer Gesellschaft und fördert im demokratischen Staat friedliche Formen der sozialen Auseinandersetzung. In der arbeitsteiligen Gesellschaft erfüllt die Sozialpolitik über Konstitution, Kompensation sowie Prävention drei wesentliche Funktionen. Sie verfestigt dabei die für unser Wirtschaftssystem zentrale Trennung der Bereiche bezahlte Erwerbsarbeit (zur Sicherung eines ausreichenden Haushaltseinkommens) und (Privat-)Leben (zur Sicherung der Erwerbsfähigkeit, inklusive nicht bezahlter häuslicher Pflege- und Betreuungsleistungen), zugleich trägt sie dafür Sorge, dass diese beiden Bereiche in einer Balance und damit sozial akzeptierbar bleiben.
  • Die konstitutive Funktion: Der Wechsel zwischen Arbeits- und Privatleben entzieht sich für den Großteil der Menschen der freien Selbstbestimmung. In der Regel müssen wir Erwerbsarbeit leisten, um unseren Lebensunterhalt zu sichern. Zwar ist direkt ausgeübter Zwang zur Arbeit in Deutschland verfassungsrechtlich verboten, es gibt jedoch auch kein Bürgergeld, das es jedem Einzelnen ermöglichen würde, unabhängig von der Erwerbsarbeit zu leben. So bestehen sozialpolitische Regelungen, die den Zugang in bzw. den Abgang aus abhängiger Erwerbsarbeit regeln und damit bestimmend (= konstitutiv) für die Durchsetzung von abhängiger Erwerbsarbeit werden. Ein Ausscheren aus dieser Logik ist – zumindest sozialpolitisch flankiert – nur für Personengruppen vorgesehen, die nicht arbeitsfähig sind wie etwa Schülerinnen und Schüler, alte Menschen, chronisch kranke oder behinderte Menschen. Für Menschen, die im Bezug der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II / ALG II) stehen, existieren strenge Zumutbarkeitsregelungen, die eine schnelle Eingliederung in den Arbeitsmarkt zum Ziel haben.
  • Die kompensatorische Funktion setzt ein, wenn der Einzelne daran gehindert ist, den Erhalt seiner Existenzgrundlagen selbst zu sichern. Die Unterstützung kann in Form von Geld-, Sach- und Dienstleistungen erfolgen. Damit haben die sozialstaatlichen Leistungen auch eine Schutzfunktion, die wiederum an Verteilungs- bzw. Umverteilungsvorgänge gebunden ist. Denn die Mittel, die der Einzelne bzw. der Haushaltsverbund benötigt, wurden entweder zu einem früheren Zeitpunkt vom Leistungsbeziehenden selbst angespart (intertemporale Umverteilung) und/oder werden derzeit von anderen Beitrags- bzw. Steuerzahlenden aufgebracht (interpersonelle Umverteilung).
  • Durch die Präventionsfunktion will Sozialpolitik das Entstehen sozialer Risiken ursachenbezogen verhindern. Durch das angestrebte Ziel, der Entstehung von Risiken vorzubeugen, reicht die Prävention über die Regulation der unmittelbaren Arbeitsbedingungen hinaus. So gewinnen etwa die gesunde Entwicklung eines Kindes, der Erhalt von Lebensqualität durch soziale Rahmenbedingungen wie etwa Arbeitsfähigkeit, Gesundheit, Bildung und Wohnen einen eigenen Stellenwert.
  • Diese vorgenannten Funktionen spiegeln auch ein gesamtwirtschaftliches (staatliches) Interesse am Schutz, der Pflege und dem Erhalt des Produktionsfaktors Arbeit sowie der Schaffung vergleichbarer Rahmenbedingungen innerhalb der Wirtschaftsordnung wider. Sozialpolitische Maßnahmen begünstigen im Idealfall stabile soziale Verhältnisse, die Sozialtransfers erhalten Kaufkraftpotenziale, eine aktive Beschäftigungs- und Gesundheitspolitik unterstützt ebenso wie eine aktive Bildungspolitik die Leistungsfähigkeit einer Gesellschaft. Damit haben Sozialpolitik und Sozialstaat teilweise auch eine (ökonomisch wünschenswerte) Produktivitätsfunktion.

Zentrale Felder und Akteure

Es wird deutlich: Sozialpolitik ist vielschichtig. Die nachfolgende Übersicht (Seite 49 oben) versucht, die unterschiedlichen Felder zu systematisieren. Im Wesentlichen lassen sich zunächst die nationale und die internationale (supranationale) Sozialpolitik unterscheiden. Vor allem auf der nationalen Ebene verfügt die Politik über direkte Entscheidungsgewalt. Allerdings sind die Spielräume nationaler Politik zunehmend durch die Einbindung in internationale Kontexte begrenzt. Überwölbt wird die Sozialpolitik durch weitere sozialpolitisch relevante Politikbereiche wie etwa die Zuwanderungspolitik, die Gleichstellungspolitik, aber auch die Bildungs-, Umweltschutz- oder die Wirtschaftspolitik. Entscheidungen in diesen Bereichen haben in der Regel direkten Einfluss auf die Lebensbedingungen von Menschen.

Die Felder der Sozialpolitik lassen sich in eine auf die Arbeitswelt und eine auf unterschiedliche Zielgruppen bezogene Ebene unterteilen, wobei mit der nationalen Sozialpolitik nicht gemeint ist, dass der Staat alle diese Maßnahmen selbst anbietet. Vielmehr setzt er die Regeln, und (einzel-)betriebliche Vereinbarungen ergänzen dieses sozialpolitische Repertoire. Einzelne Bereiche wie etwa der Arbeitnehmerschutz oder die Sozialversicherung lassen sich relativ eindeutig der Arbeitswelt zuordnen. Andere wie etwa die Jugend- oder Altenhilfepolitik sind besser durch eine gruppenorientierte Zuschreibung zu erfassen. Und nicht zuletzt gibt es Bereiche, die quer zu diesen beiden Kategorien liegen. Hierzu zählt etwa die Wohnungs(bau)politik oder die Bildungspolitik. Klar ist, dass diese Bereiche selten trennscharf sind. So haben die Maßnahmen der Familienpolitik, wenn es um die Förderung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf geht, unmittelbar arbeitsweltbezogene Konsequenzen; während umgekehrt Regelungen in der Sozialversicherung, beispielsweise die Familienversicherung in der Krankenversicherung oder die Hinterbliebenenversorgung in der Rentenversicherung, direkte Auswirkungen auf unterhaltsberechtige, nicht erwerbstätige Angehörige eines Arbeitnehmers bzw. einer Arbeitnehmerin haben.

So vielfältig wie die Felder der Sozialpolitik sind deren Zielgruppen. Im Grunde erfasst Sozialpolitik die Gesamtheit der Wohnbevölkerung, und zwar unabhängig von der (aufenthalts-)rechtlichen Stellung des/der Einzelnen. Niemand kann sich sozialpolitischer Rahmensetzung entziehen. Sei es, indem man direkt von einer Maßnahme bzw. Intervention betroffen ist, oder sei es, weil das Fehlen oder die nicht ausreichende Ausgestaltung einer Regelung in die Lebensbezüge eingreift.