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Titelbild, IzpB 327/2015 Sozialpolitik

23.10.2015 | Von:
Prof. Dr. Benjamin Benz
Prof. Dr. Ernst-Ulrich Huster
Dr. Johannes D. Schütte
Prof. Dr. Jürgen Boeckh

Sozialpolitik und soziale Sicherung

Refinanzierung des Sozialen: Kapitaldeckung und Umlageverfahren


Felder der Sozialpolitik, Zielgruppen und Akteure, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikFelder der Sozialpolitik, Zielgruppen und Akteure (© bpb, erweitert und ergänzt nach: Heinz Lampert / Jörg Althammer, Lehrbuch der Sozialpolitik, 7. Aufl., Berlin u. a.: Springer VS 2004, S. 165)

Der Generationenvertrag, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikDer Generationenvertrag (© picture-alliance/dpa, Infografik. Globus 3454)
In Deutschland erfolgt die Finanzierung der sozialen Sicherung im Wesentlichen aus den laufenden Einnahmen der Leistungsträger. Das bedeutet, dass kaum Finanzrücklagen gebildet werden, die Einnahmen aus Steuern und Beiträgen finanzieren direkt die Ausgaben. Reichen die Einnahmen nicht aus, ergibt sich also eine Unterdeckung, muss diese durch Zuschüsse aus den öffentlichen Haushalten und mittelfristig durch eine Beitragsanpassung ausgeglichen werden. Hintergrund für dieses Umlageverfahren ist der Generationenvertrag. Die abhängig Beschäftigten bezahlen aus ihren Sozialversicherungsbeiträgen die Leistungen der sozialen Sicherung, sofern diese beitragsgebunden finanziert werden. Für die Bundeszuschüsse, vor allem in der Gesetzlichen Rentenversicherung und Arbeitslosenversicherung, sowie für die Fürsorge- und Versorgungsleistungen kommen hingegen alle steuerpflichtigen Bürgerinnen und Bürger auf.

Da die Menschen im erwerbsfähigen Alter aber nicht nur für die Sozialleistungen der nicht mehr erwerbstätigen Personen aufkommen müssen, sondern über Familienarbeit auch die Nachkommen versorgen, spricht man von ihnen als der Sandwich-Generation.

Zu den zentralen Merkmalen des Umlageverfahrens gehört, dass die Beiträge der Versicherten nicht angespart und am Kapitalmarkt angelegt werden, um sie dann später im Rentenfall des Versicherten auszuzahlen. Im Grunde sind die Einnahmen der Gesetzlichen Rentenversicherung – abgesehen von der sogenannten Schwankungsreserve zur Sicherung der Liquidität – durchlaufende Posten, die direkt an die Rentenbeziehenden weitergeleitet werden. Die Rente selbst ergibt sich aus der eigenen Erwerbsbiografie, also der Dauer und der Höhe der eingezahlten Beiträge, ggf. ergänzt um weitere rentenrechtlich relevante Zeiten wie Kindererziehung. Um eine ausreichende Absicherung im Alter zu erreichen, ist deshalb eine möglichst kontinuierliche, gut entlohnte Beschäftigung nötig. Die Anpassung der späteren Renten erfolgt durch den Gesetzgeber und ist an die Entwicklung der Löhne und des Beitragssatzes gekoppelt. Damit ist das Umlageverfahren von einem funktionierenden Arbeitsmarkt und – aus Sicht der Versicherten – einer angemessenen Lohnentwicklung abhängig.

Das Umlageverfahren in der Gesetzlichen Rentenversicherung, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikDas Umlageverfahren in der Gesetzlichen Rentenversicherung (© bpb)

Das Umlageverfahren hat sich bis heute bewährt und eine stabile Refinanzierung der sozialen Sicherung gewährleistet. Im Zuge der Diskussionen über den demografischen Wandel und der sozialpolitischen Reformbemühungen (Agenda 2010) unter Bundeskanzler Gerhard Schröder (1998–2005) wurde auch zunehmend das Umlageverfahren debattiert. Angesichts der seinerzeit angespannten Wirtschaftslage wollte die damalige rot-grüne Regierungskoalition die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft erhöhen und zugleich die Prinzipien des Förderns und Forderns verankern (aktivierender Sozialstaat). Die zentralen Argumente lassen sich am Beispiel der großen Rentenreform von 2001 nachzeichnen.

Die Probleme der Rentenversicherung, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikDie Probleme der Rentenversicherung (© picture-alliance/dpa, Infografik. Globus 10 076. Quelle: Deutsche Rentenversicherung)
Im Wesentlichen sah sich die Politik durch die demografische Entwicklung unter Druck gesetzt. Die Projektionen der Bevölkerungsforschung zeigen, dass aufgrund der Alterung der Gesellschaft immer weniger Personen im erwerbsfähigen Alter immer mehr Menschen im Rentenalter finanzieren müssen. Zugleich ist zu beobachten, dass aufgrund der Frühverrentungspolitik der vergangenen Jahre und des medizinischen Fortschritts die Lebenserwartung und damit die Dauer des Rentenbezugs ansteigen. Dies veranlasste die rot-grüne Koalition mit dem Altersvermögensgesetz (AVmG), die Rentenformel, nach der die Höhe der Renten bemessen wird, durch eine zusätzliche Rechengröße an die demografische Entwicklung anzupassen (den sogenannten Nachhaltigkeitsfaktor).

Bezogen auf die Rentenhöhe ist damit nicht mehr – wie bislang – nur das Verhältnis des persönlichen Einkommens zum durchschnittlichen Einkommen aller Beitragszahlenden bestimmend, sondern auch das Verhältnis von Beitragszahlenden zu Rentenbeziehenden. Dies läuft bei gleichbleibendem demografischem Trend faktisch auf eine Kürzung der Renten hinaus. In der weiteren Folge, und seit dem Jahr 2008 schrittweise wirksam werdend, wird das Renteneintrittsalter von 65 auf 67 Jahre erhöht. Diese Kürzungen wurden mit zusätzlich eingeführten Elementen zur Stärkung der privaten Vorsorge kombiniert. Insgesamt bedeutete dies einen grundlegenden Eingriff in die Finanzierungslogik des Alterssicherungssystem. Denn um die geringeren Rentenansprüche in der Gesetzlichen Rentenversicherung auszugleichen, sollen die Menschen eine private Zusatzversicherung abschließen, um Geld für ihr Alter anzusparen (Kapitaldeckungsverfahren). Diese "Riester"-Rente (benannt nach dem damaligen Arbeitsminister) wird vom Staat abhängig vom Einkommen und der Kinderzahl mit Steuergeldern gefördert.

Grundzüge des Kapitaldeckungsverfahrens, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikGrundzüge des Kapitaldeckungsverfahrens (© bpb)
Zu den zentralen Merkmalen des Kapitaldeckungsverfahrens gehört, dass private Finanzdienstleistungsunternehmen, die die Gewinninteressen ihrer Eigentümer und Beschäftigten verfolgen (müssen), als Träger der sozialen Sicherung eingesetzt werden. Diese Finanzinstitute erheben von ihren Versicherten Beiträge, die nach finanzmathematischen Verfahren errechnet werden und die spätere Leistungshöhe sowie Lebenserwartung des jeweiligen Versicherten, aber auch die Renditeerwartungen des Unternehmens selbst berücksichtigen. Das Unternehmen deckt aus den Einnahmen seine Kosten und legt die Restsumme an den Kapitalmärkten an. Durch Zins- und Spekulationsgewinne soll der Kapitalstock des Versicherten anwachsen, um nach Eintritt des Versicherungsfalles die Renten bzw. Versicherungsleistungen auszahlen zu können. Dieses Verfahren entkoppelt sich insofern vom Arbeitsmarkt, als die Leistungen der aktuellen Leistungsbeziehenden nicht aus lohnbezogenen Beiträgen finanziert werden. Allerdings können die monatlichen Versicherungsprämien – trotz staatlicher Förderung – nur bezahlt werden, wenn der Versicherte über ein gesichertes und ausreichend hohes Einkommen verfügt.

Betrachtet man die Logik der beiden Verfahren wird schnell deutlich, dass das in die Sozialversicherung eingeführte Kapitaldeckungsverfahren kaum geeignet ist, die soziale Sicherung "demografiefest" zu machen. Denn die entscheidende Größe ist nicht die Form der Finanzierung, sondern der Wohlstand, den eine Gesellschaft in einer Periode erwirtschaftet. Für die Gesetzliche Rentenversicherung ist es ein Problem, wenn der Niedriglohnsektor wächst und die Zahl der Arbeitslosen steigt. Bei insgesamt steigendem Wohlstand ist es jedoch vor allem ein Problem für die Geringverdienenden, die auf diese Weise keine ausreichende Alterssicherung aufbauen können, weil es ihnen an finanziellen Mitteln für die private Vorsorge mangelt.

Um es an einem Beispiel zu verdeutlichen: Warren Buffet, ein amerikanischer Börsenspekulant, spendet jährlich aus seinem Vermögen an private Stiftungen und Organisationen. Im Jahr 2013 soll die Summe 2,1 Mrd. Euro betragen haben (http://www.wiwo.de/finanzen/boerse/milliardenspende-fuer-bill-gates-warren-buffett-in-spendierlaune/10207766.html). Rein rechnerisch benötigt die Bundesrepublik zur Refinanzierung der Renten in Deutschland also lediglich jährlich 120 Buffets mit entsprechend hohen Sozialversicherungsbeiträgen, um die rund 20 Millionen Rentnerinnen und Rentner in Deutschland zu finanzieren. Finden sich diese Spender nicht, könnten auch die Löhne aller Beschäftigten erhöht werden. Denn entscheidend ist nicht, wie das Beispiel zeigt, die Zahl der Personen, die in die Rentenkasse einzahlen, sondern die (Lohn-)Summe, die sich auf diese Köpfe verteilt und die Sozialversicherungsbeiträge, die daraus resultieren. Alternativ könnte die Gewinnabschöpfung auch direkt bei den Unternehmen ansetzen und dann über den Bundeszuschuss in das System eingespeist werden. Bezogen auf die Finanzierung greift das Demografie-Argument also zu kurz. Wesentlich bedeutsamer wird es bei den Fragen, welche Beschäftigungs- und Steuerpolitik und welche sozialen Dienste eine alternde Gesellschaft benötigt.

Deutlich wird, dass es bei der Frage der Finanzierung der sozialen Sicherung um die Verteilung des erwirtschafteten Wohlstandes geht – dabei werden das Umlage- und das Kapitaldeckungsverfahren von ganz unterschiedlichen Interessen getragen. Für die privaten Finanzdienstleister ist das Kapitaldeckungsverfahren ein Geschäftsfeld, auf dessen Angebote Menschen bei einer Schwächung der staatlichen Systeme zurückgreifen müssen. Damit wird die soziale Sicherung dem Gewinninteresse von privaten Unternehmen unterworfen und die Selbstverwaltung der Versicherten- bzw. Solidargemeinschaft außer Kraft gesetzt. Grundsätzlich ist es sicher nicht per se amoralisch oder illegitim, Elemente der sozialen Sicherung dem Markt zu übertragen. Es stellt sich nur die Frage: Werden die Renten damit sicherer?
Es ist unstrittig, dass das Umlageverfahren Risiken und Probleme in sich birgt. So ist es zwingend erforderlich, es auf die Sicherungsbedürfnisse der Menschen abzustimmen, die (dauerhaft) in nicht regulärer, niedrig entlohnter Beschäftigung stehen. Jedenfalls dann, wenn es Ziel der Sozialpolitik bleiben soll, (materielle) Unterversorgungen im Falle von Arbeitslosigkeit und Altersarmut im Falle der Altersrenten – und damit letztlich die regelhafte Inanspruchnahme der Mindestsicherung nach SGB II bzw. XII – zu verhindern.

Das Umlageverfahren sorgt aber dafür, dass die soziale Sicherung Teil der öffentlichen Daseinsvorsorge bleibt und ihre Gewährleistung eine zentrale staatliche Aufgabe. Diese Verantwortung nahm der Bund in der Wirtschafts- und Finanzkrise auch wahr: Er weitete massiv die aktive und passive Arbeitsmarktpolitik (Kurzarbeitergeld) aus, um das Beschäftigungsniveau zu sichern. Und als die Hypo Real Estate Bank im Jahr 2008 in eine massive Schieflage geriet und die Kaupthing Bank in Island in die Pleite ging, garantierte der Bund die privaten Spareinlagen durch eine staatliche Ausfallsbürgschaft.

Damit ist aber auch klar, wer der Ausfallsbürge sein wird, wenn die kapitalgedeckten Systeme ihre Renditeversprechen ganz oder teilweise nicht einlösen können und die soziale Lage der dann von ihnen abhängigen Leistungsempfängerinnen und -empfänger Handeln erfordern wird. Es wird der Staat sein und damit diejenigen, die Steuern zahlen, und letztlich das gesamte Gemeinwesen, wenn das Geld, das in Rettungsaktionen fließt – sei es direkt zur Rettung der Finanzdienstleister, sei es indirekt in Form der Grundsicherung im Alter –, an anderer Stelle nicht mehr ausgegeben werden kann.

Wenn am Ende der Staat in dem einen wie anderen System als Garant für die Lücken und Risiken auftreten muss, wird idealtypisch deutlich, was eine sozialpolitische Politikfeldanalyse leisten kann und muss – indem sie die Interessenlagen der beteiligten Akteure möglichst klar und objektiv herausarbeitet, können mündige Bürgerinnen und Bürger diese Systemfrage auch unter dem Blickwinkel der Generationengerechtigkeit diskutieren und sich in der Frage positionieren, um die es in dieser Debatte am Ende geht: Welchem Risiko wollen sich heutige und künftige Generationen aussetzen – dem der spekulativen (globalen) Finanzmärkte oder dem des (nationalen) Arbeitsmarktes mit seinen konjunkturellen Schwankungen?

Quellentext

Rentenansprüche dreier Frauen

[…] Über sechseinhalb Millionen Frauen sind heute zwischen 45 und 55 Jahre alt, ein Alter, in dem viele Weichen gestellt sind: Die Entscheidungen über Ausbildung, Beruf, Ehe und Familie sind längst gefallen. Keine Frauengeneration vor ihnen war so gut ausgebildet, keine in so hohem Maße berufstätig: Vier Fünftel sind erwerbstätig. Und dennoch: Etwa ein Drittel von ihnen, das sind über zwei Millionen Frauen, werden voraussichtlich eine Rente von maximal 600 Euro bekommen.

[...] Susanne F. […] [47-jährige Übersetzerin wird] in zwanzig Jahren […] um die 615 Euro aus der gesetzlichen Rentenkasse bekommen […]. […] Sie wurde 1965 geboren, hat studiert, promoviert und ist seit über zwei Jahrzehnten berufstätig. In ihrer gut zehn Jahre währenden Ehe wurde der heute 14 Jahre alte Sohn geboren. Seit der Trennung vom Vater erzieht sie ihn alleine. Ihre Berufstätigkeit hat sie trotz Promotion und Kindererziehung nie unterbrochen. Vollzeit berufstätig ist sie allerdings erst seit knapp zehn Jahren.

Während ihrer Ehe arbeitete sie nur halbe Tage, ein Grund war das Ehegattensplitting. Weil ihr Ehemann sehr viel mehr verdiente als sie, war der Steuerrabatt bei der gemeinsamen steuerlichen Veranlagung so hoch, dass sich das Familieneinkommen unter dem Strich nicht erhöht hätte, wenn sie, genauso wie ihr Ehemann, Vollzeit berufstätig gewesen wäre. Eine ökonomisch scheinbar vernünftige Entscheidung, zumindest kurzfristig, auf lange Sicht aber eine Falle […]. Denn wer wie Susanne F. viel in seine akademische Ausbildung investiert hat und danach nicht entsprechend verdient, macht hohe Verluste. Die lange Ausbildungszeit allein ist in der Rentenversicherung heute fast nichts mehr wert. Für Susanne F. entpuppte sich aber nicht nur das Ehegattensplitting als Falle, sondern auch der Versorgungsausgleich bei der Scheidung: Ihr Exmann verdiente während der Ehe als Vollzeit-Selbständiger zwar mehr als sie, zahlte aber nicht in die gesetzliche Rentenversicherung ein. Als "Ausgleich" muss sie deshalb später dreißig Euro von ihrer nicht-existenzsichernden Rente an ihren Exmann abgeben. […]

Ursula M. […] wird auch […] nach über 45 Berufsjahren als Rentnerin nur knapp über dem Existenzminimum leben. Als Vierzehnjährige machte sie eine Lehre als Zahnarzthelferin, arbeitete ein paar Jahre in diesem Beruf, mit Anfang zwanzig absolvierte sie ihr Fachabitur. Danach jobbte sie, häufig schwarz, bis sie sich mit 29 Jahren entschloss, eine Ausbildung zur Rechtsanwaltsfachangestellten zu machen. Als ihre Tochter 1990 zur Welt kam, reduzierte sie ihre Arbeitszeit um die Hälfte. Das tun die meisten Frauen in Deutschland, wenn sie Kinder bekommen, auch heute noch. Wenige Jahre später konnte die Rechtsanwaltsfachangestellte ihre Arbeitszeit wieder auf 35 Wochenstunden erhöhen. Das gelingt nur den wenigsten, für die meisten Frauen bedeutet einmal Teilzeit immer Teilzeit.

Ursula M. startete mit dem für Rechtsanwaltsfachangestellte üblichen Einstiegsgehalt, das sind heute rund 1300 bis 1400 Euro brutto. Inzwischen verdient die 53-Jährige in einer gut gehenden Anwaltskanzlei 2700 Euro brutto. In ihrem Beruf, in dem überwiegend Frauen arbeiten, ist das ein überdurchschnittliches Gehalt. Es liegt auch über dem durchschnittlichen Brutto-Arbeitslohn in Deutschland. Doch trotz dieses Gehalts und über 45 Berufsjahren stehen Ursula M. nach Auskunft der gesetzlichen Rentenversicherung im Alter nur 880 Euro zu. Verglichen mit ihren Altersgenossinnen ist das eine überdurchschnittliche Rente, die sie im Alter dennoch nicht über die Armutsgrenze heben wird. Auf eigene Initiative hin hat sie zusätzliche eine Direktversicherung über ihren Arbeitgeber abgeschlossen. Die wird ihr 200 Euro extra einbringen. Aber ihre Rente wird für zwei reichen müssen. Zu Hause, wo sie mit ihrem Lebensgefährten und der gemeinsamen Tochter lebt, ist sie die Hauptverdienerin. Damit gehört sie zu den etwa zehn Prozent erwerbstätigen Frauen in Paarhaushalten, die mehr als sechzig Prozent zum Haushaltseinkommen beitragen. Ihre Familie profitiert nicht vom Ehegattensplitting, weil die beiden nicht verheiratet sind. Im Rentenalter wird ihr Lebensgefährte kaum etwas zum Haushalt beitragen können. Er ist selbständiger Handwerker und hat sich entschieden, nicht in die gesetzliche Rentenkasse einzuzahlen. Es gibt in Deutschland auch kein Gesetz, das ihn dazu verpflichtet.

Während Ursula M. ihre eigene Existenzsicherung immer im Blick hatte, verlässt sich Selma F. seit der Geburt des zweiten Kindes ganz auf ihren Ehemann. Ihre eigenen Rentenansprüche liegen deshalb weit unter dem Durchschnitt. Mit etwa 250 Euro aus der gesetzlichen Rentenkasse rechnet die 48-jährige Politikwissenschaftlerin. Ein wenig wird sie diese Summe durch eine Betriebsrente und eine private Zusatzversicherung aufstocken können, zum Leben wird es auf keinen Fall reichen. Dabei war sie schon mit sechzehn berufstätig, erst als Verkäuferin und nach ihrem Studium, das sie auf dem zweiten Bildungsweg abschloss, als Sozialarbeiterin. Ihre Stelle bei einem kirchlichen Träger gab sie nach der Geburt des zweiten Kindes auf […]. […]

Der Lebensverlauf von Selma F., gut ausgebildet und trotzdem Hausfrau, ist keine Ausnahme in Deutschland. Jedenfalls nicht in den alten Bundesländern. Jede fünfte Frau ihrer Generation lebt dort in einer Ehe mit traditioneller Arbeitsteilung. Ihre finanzielle Unabhängigkeit haben diese Frauen aufgegeben, ihr Lebensstandard steht und fällt mit dem des Ehemannes. Trennt sich das Paar oder wird der Ehemann arbeitslos, sinkt ihr Lebensstandard dramatisch. […]

Die Berliner Politikwissenschaftlerinen Barbara Riedmüller und Ulrike Schmalreck haben die "Lebens- und Erwerbsverläufe von Frauen im mittleren Lebensalter" untersucht und herausgefunden: Über vierzig Prozent, fast die Hälfte dieser Frauengeneration in Westdeutschland, muss im Alter mit einer Rente von maximal 600 Euro rechnen; bei den ostdeutschen Frauen derselben Generation sind es gut zwanzig Prozent. […] Mit ihren geringen Renten können sie nach geltendem Recht einen Antrag auf "Leistungen zur Grundsicherung" stellen. […] Wer Grundsicherung beantragen will, ist verpflichtet, seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse offenzulegen. […] Das Amt prüft erst, ob ein Anspruch wegen Bedürftigkeit besteht. Millionen Frauen, die berufstätig waren, die für Kinder gesorgt haben und von denen viele bald auch noch ihre alten Eltern pflegen werden: degradiert zum Sozialfall.

Kristina Vaillant, "Die Rentenfalle", in: Christina Bylow / Kristina Vaillant: Die verratene Generation. Was wir den Frauen in der Lebensmitte zumuten, Pattloch Verlag, München 2014, S. 59–64. www.droemer-knaur.de/buch/7922907/die-verratene-generation

Karikatur, Grafik, IzpB 327/2015 SozialpolitikKarikatur (© Thomas Plaßmann/Baaske Cartoons)