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Dossierbild Hauptachsen der Parteienkonkurrenz

21.1.2016 | Von:
Uwe Jun

Parteien als Organisationen

Die Mitgliederpartei

Selbstverständnis und Konzept

Die etablierten Parteien in der Bundesrepublik Deutschland sehen sich in ihrer Selbstzuschreibung allesamt als Mitgliederparteien und sprechen einer breiten Mitgliederbasis eine hohe Bedeutung zu. Damit versuchen die Parteien, den Ansprüchen einer repräsentativen Demokratie gerecht zu werden, die sich der Bürgerbeteiligung nicht verschließen möchte. Sind es doch gerade die Parteien, die als Agenten der Willensbildung ihre Fühler an der Gesellschaft haben sollen. Sie versuchen daher, durch Mitgliederwerbung und Mitgliederkampagnen neue Mitglieder an die Partei zu binden sowie bestehende Mitglieder von einem Austritt abzuhalten.

Eine Definition der Mitgliederpartei, die dies berücksichtigt, gibt der deutsche Parteienforscher Elmar Wiesendahl: Er ordnet Mitgliederparteien einen "festen und dauerhaft organisierten Mitgliederstamm" zu; Mitgliederparteien bedienen sich weiterhin "freiwilliger Mitglieder und der von ihnen bereit gestellten Ressourcen […], um den Parteibetrieb zu unterhalten und um ihre Kernaufgaben zu erfüllen". Mitgliederparteien würden dieser Definition zufolge also dann nicht mehr reibungslos arbeiten können, wenn ihr Mitgliederfundament erodiert.

Problematisch bei der Definition der Mitgliederpartei ist die genaue Bestimmung der Mitgliederzahl, ab der eine Partei schließlich zu einer Mitgliederpartei wird. In der Forschung vorgeschlagen wird ein Anteil von 0,5 Prozent der Wahlberechtigten. Bei einer Zahl von circa 61,9 Millionen wahlberechtigten Deutschen wären dies also 309.500 Mitglieder, eine Zahl, die in Deutschland nur die SPD sowie die CDU aufbringen können. Alle anderen Parteien wären also nur ihrer Selbstzuschreibung zufolge Mitgliederparteien und verfügen nicht über eine Infrastruktur, die enge Mitgliedernetzwerke auch auf der Ortsverbandsebene ermöglicht (wobei auch die "großen" Parteien in den neuen Bundesländern hierbei vor Probleme gestellt sind).

Mitgliederparteien sind auf ihre Mitglieder angewiesen, können jedoch in zwei voneinander unterscheidbaren Spielarten auftreten: In der ersten Spielart, der sogenannten demokratischen Mitgliederpartei, stehen drei Prinzipien im Vordergrund:
  • Mitglieder müssen eine aktive Rolle im innerparteilichen Entscheidungsprozess übernehmen können.
  • Parteiinterne Ämter sind Mitgliedern vorbehalten, Nichtmitglieder werden von der Besetzung dieser Ämter ausgeschlossen.
  • Die Parteiführung ist den Mitgliedern für ihr Handeln rechenschaftspflichtig.
Die andere Spielart ist die elektorale Mitgliederpartei: Für diese steht vor allem der Stimmengewinn im Vordergrund, der Wählermarkt ist also das primäre Ziel dieser Parteien, während die innerparteiliche Demokratie sowie die Mitgliederpartizipation eher sekundär sind. Dennoch müssen auch diese Parteien die rechtlichen Vorgaben des demokratischen Aufbaus einhalten und ein Mindestmaß an Teilhabe gewährleisten.

Fraglich bleibt, ob die Mitgliederparteien nach der Unterschreitung eines gewissen kritischen Schwellenwertes in der Lage sind, den Geboten des Grundgesetzes sowie des Parteiengesetzes Folge zu leisten. Während die Parteien gegenwärtig zwar Mitglieder verlieren, so scheinen sie doch noch lange nicht an diesem kritischen Punkt angelangt zu sein.

Innerparteiliche Demokratie

Über das notwendige Ausmaß innerparteilicher Demokratie lässt sich in der Parteienforschung keine einheitliche Position finden. Unbestritten hat oftmals die professionelle Parteiführung eine herausgehobene Bedeutung. Diese wird im Regelfall von den Parteimitgliedern auch nicht in Frage gestellt, sondern bereitwillig akzeptiert. Schließlich ist die Parteiführung durch Wahlen legitimiert, verantwortlich gegenüber der Parteibasis und prägt das Außenbild der Partei wesentlich mit.

Sie kann ihre Position nach innen und außen festigen, wenn es ihr gelingt, ein handlungs- und durchsetzungsfähiges Zentrum zu etablieren, das den Personenkreis umfasst, der strategisch zentrale Positionen in der Parteiorganisation innehat. Idealerweise soll dieses Zentrum nach bisherigen Erkenntnissen der Entscheidungstheorie aus drei bis sechs Personen bestehen.

In den letzten Jahren, vor allem mit dem Aufkommen der Piratenpartei, hat das Wort "Basisdemokratie" wieder an öffentlicher Aufmerksamkeit gewonnen. Darunter sind innerparteilich alle Formen der politischen Beteiligung zu verstehen, bei denen politische Entscheidungen unmittelbar von den Mitgliedern getroffen werden. Die Diskussion um Basisdemokratie in Parteien ist keineswegs neu: So gaben sich beispielsweise die Grünen bei ihrer Gründung 1980 eine Organisationsstruktur, die betont auf basisdemokratische Entscheidungsmechanismen und innerparteiliche Diskussion setzte.

Instrumente basisdemokratischer Entscheidungsmechanismen sind beispielsweise Urwahlen, in denen die Mitglieder über Spitzenposten in der Partei entscheiden, Mitgliederbegehren sowie Mitgliederentscheide, bei denen die Mitglieder ihre Präferenzen bei Sachfragen äußern können, sowie Befragungen in den Gliederungen der Partei. Betrachtet man die Nachfrageseite, also die Mitglieder selbst, so sind insgesamt 66 Prozent aller befragten Parteimitglieder der Meinung, dass Bundestagskandidaten direkt von den Mitgliedern gewählt werden sollten. Die Urwahl des Bundesvorsitzenden der Parteien wird von 58 Prozent der Mitglieder begrüßt, eine Urabstimmung in Sachfragen ebenfalls.

Wenngleich in den letzten Jahren Wahlkreisabgeordnete tendenziell häufiger per Mitgliederentscheid und damit zulasten des Delegierten-, also des Vertreterprinzips, aufgestellt wurden, so stellt innerparteiliche Partizipation für Parteien immer auch einen wesentlichen Kosten- und Verwaltungsfaktor dar. Das Internet eignet sich dabei nur bedingt als Hilfsinstrument, zum einen aus rechtlichen Erwägungen, zum anderen, weil das Durchschnittsalter der Mitglieder jedenfalls zur Zeit auf eine im Vergleich zur jüngeren Bevölkerung geringere Internetaffinität hindeutet; eine Umfrage unter SPD-Mitgliedern ergab zum Beispiel, dass 40 Prozent der Mitglieder auf die Frage, ob eine Meinungsbildung im Web 2.0 verstärkt eingesetzt werden sollte, mit "eher nein" antworteten, fünf Prozent gar mit "auf keinen Fall". Doch selbst in der Piratenpartei, die sich durch ihren niedrigen Altersdurchschnitt und ihre Sympathien für die digitale Welt auszeichnet, erweisen sich die tatsächlichen Beteiligungsraten als überraschend niedrig: Zwar existiert ein "Tool" zur digitalen Meinungsbildung, die Plattform Liquid Feedback, auf der Mitglieder nicht nur über bestehende Anträge abstimmen, sondern auch eigene verfassen können. Doch lediglich ein Zehntel der Parteimitglieder der Piraten hat einmal per Liquid Feedback abgestimmt (2012), auch haben technische Probleme den Einsatz der Software bisher eher erschwert.

Quellentext

Chancen und Risiken des Mitgliederentscheids

Wenn sie wollten, könnten sie. "Eine Mitgliederbefragung ist auf der Ebene der Bundespartei, der Landes- oder Kreisverbände in Sach- und Personalfragen zulässig", ist in der Satzung der CDU niedergelegt. Heißt: Die CDU-Mitglieder könnten per "Urwahl" über den Kanzlerkandidaten befinden, sie hätten auch per "Mitgliedervotum" über den Koalitionsvertrag mit der SPD entscheiden können. In der Satzung ist zwar nur von einer "Mitgliederbefragung" die Rede. Doch jeder weiß: Das Ergebnis einer solchen Befragung mag die Führung nicht rechtlich binden; in der politischen Wirklichkeit aber kommt sie an deren Ergebnis nicht vorbei. Das Verfahren zur Einleitung einer Mitgliederbefragung in der CDU ist trotz eines niedrigen Quorums nicht einfach: "Sie ist durchzuführen, wenn sie von einem Drittel der jeweils nachgeordneten Gebietsverbände beantragt wird und der Vorstand der übergeordneten Organisationsstufe die Durchführung mit der absoluten Mehrheit seiner stimmberechtigten Mitglieder beschließt." Das bedeutet auch: Laut Satzung kann ein CDU-Vorstand eine Mitgliederbefragung zwar verhindern; er kann sie aber nicht beliebig herbeiführen.

[…] In der Satzung der SPD, die "Organisationsstatut" heißt, wird zwischen "Mitgliederbegehren" und "Mitgliederentscheid" unterschieden. Wie bei der CDU kann der Mitgliederentscheid von der "Basis" her eingeleitet werden. Doch anders als bei der CDU kann auch der Parteivorstand von sich aus mit Dreiviertelmehrheit einen Mitgliederentscheid herbeiführen. […]

Ehedem hatte der Mitgliederentscheid gegen den Ruf zu kämpfen, er dokumentiere allein die Handlungsunfähigkeit einer Parteiführung. 1993 war das noch so, bei der Urmutter aller Mitgliederentscheide in den Parteien. Im Frühjahr 1993 war Björn Engholm, der schleswig-holsteinische Ministerpräsident, auch vom Amt des SPD-Vorsitzenden zurückgetreten. Die Ministerpräsidenten Rudolf Scharping (Rheinland-Pfalz) und Gerhard Schröder (Niedersachsen) waren alsbald zur Kandidatur bereit. Im SPD-Spektrum damals galt Scharping als Vertreter der Mitte und Schröder als Mann der Parteilinken. Die Parteiführung schaffte es nicht, sich wie bis dahin immer auf einen Kandidaten zu verständigen. Der Ausweg: eine "konsultative" Mitgliederbefragung.

Weil Schröder Favorit war, bewegten Scharpings Freunde Heidemarie Wieczorek-Zeul ebenfalls zur Kandidatur. Die galt auch als "links", und wie gewünscht schwächte sie das Schröder-Lager. Scharping bekam 40 Prozent, Schröder 33 Prozent und Wieczorek-Zeul 26 Prozent. Weil sich die führenden Leute darauf verständigt hatten (oder, wie Schröder, gezwungen waren, das zu akzeptieren), es reiche die einfache Mehrheit, wurde der Sieger Scharping dem Parteitag zur Wahl vorgeschlagen. Er wurde SPD-Vorsitzender und später – ohne "Urwahl" – auch Kanzlerkandidat. Die Personalquerelen aber waren nicht bereinigt. Im Gegenteil: Schröder kämpfte so lange, bis der Makel von 1993 beseitigt und er Bundeskanzler war.

Urmutter aller Mitgliederentscheidungen in der FDP war jene 1995 über den "großen Lauschangriff". Über Jahre hinweg war die Führung in dieser Sache zerstritten und blockiert. Der rechte Flügel war für Kompromisse zum Abhören, der linksliberale Flügel dagegen. Mit deutlicher Mehrheit votierten die FDP-Mitglieder für den "großen Lauschangriff". Sabine Leutheusser-Schnarrenberger, "linksliberale" Justizministerin schon damals, trat zurück. Der Friede in der Partei war damit nicht hergestellt.

So war es auch, als 2004 die CDU in Baden-Württemberg per "Mitgliederbefragung" entschied, wer auf Ministerpräsident Erwin Teufel folgen solle: Günther Oettinger oder Annette Schavan. Vom Sieg Oettingers hat sich das Gefüge der Südwest-CDU bis heute nicht erholt. […]

Längst haben die Führungen großer und kleiner Landesverbände von CDU und SPD die Chancen der "Befragung" ihrer Mitglieder erkannt. Sie kommen den Forderungen der Untergliederungen und der Mitglieder nach, es müsse mehr Transparenz und Mitwirkungsmöglichkeiten geben. Sie können schwierige Personalfragen "nach unten" delegieren. Sie können einen Wettstreit zwischen Bewerbern organisieren – zur Mobilisierung ihrer Basis und als Ausdruck innerparteilicher Demokratie. Sie können sogar Sachentscheidungen herbeiführen und auf diese Weise die innerparteiliche Minderheit disziplinieren. Einzig eine Basis-Entscheidung über einen Kanzlerkandidaten hat es noch nicht gegeben. Wie lange noch? Die Vorbehalte bröckeln.

Günter Bannas, "Die Vorbehalte bröckeln", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 12. November 2014 © Alle Rechte vorbehalten. Frankfurter Allgemeine Zeitung GmbH, Frankfurt. Zur Verfügung gestellt vom Frankfurter Allgemeine Archiv

Diskutiert wird zudem eine Einbeziehung der Nichtmitglieder in die Parteiarbeit. Doch im Vergleich zu 1998 zeigten die Parteimitglieder 2009 eine geringere Bereitschaft, Nichtmitglieder gleichberechtigt in der Partei mitarbeiten zu lassen (Gesamt: 38 Prozent). Die Kandidatur von Nichtmitgliedern für Parteiämter befürworteten nur 34 Prozent aller Parteimitglieder, was zeigt, dass Parteimitglieder sich selbst eher im Modell der demokratischen Mitgliederpartei sehen; hier sei vor allem noch einmal an den zweiten Punkt erinnert, der diese ausmacht: die Besetzung von innerparteilichen Ämtern durch Mitglieder und der Ausschluss von Nichtmitgliedern bei dieser Ämterbesetzung. Da Mitglieder also immer noch ein eher exklusiveres Mitgliedschaftsverständnis präferieren, Parteien jedoch Neumitglieder rekrutieren wollen, versuchen die Mitgliederparteien mit neuen Formen der Mitgliedschaft wie beispielsweise einer "Mitgliedschaft light", einer Gastmitgliedschaft oder Unterstützermitgliedschaft zu werben, wobei letztere eine Hinwendung zum amerikanischen Sympathisantenmodell anzeigt. Hier existiert dann lediglich eine lose formale Bindung zur Partei, die in der Regel mit einer geringeren Beitragsverpflichtung einhergeht.

Parteiprogrammatik: Arten und Funktionen

Programme spielen im Parteienwettbewerb eine nicht unerhebliche Rolle. Nach innen erfüllen sie die parteiinterne Funktion der Selbstverständigung über Werte, Ansichten, Meinungen und Positionen der Mitglieder und zunehmend, dank stärkerer Einbindung, auch der Sympathisanten einer Partei und geben deren Mehrheitsmeinung wieder. Nach außen, gegenüber der Wählerschaft, dienen sie der Profilbildung und Information und bieten damit Orientierung über politische Ziele und Handlungsabsichten der Parteien. Nicht zu vernachlässigen ist auch die vierte Funktion von Programmen: Sie gelten als Anleitung und Richtschnur für das parlamentarische Handeln der Fraktionen als Parteien im Parlament.

Zu unterscheiden sind Wahlprogramme, welche die Ziele einer Partei für eine Legislaturperiode (4 bis 5 Jahre) definieren, von Grundsatzprogrammen, welche längerfristig Werte, Ziele und Überzeugungen sowie Handlungsanleitungen einer jeweiligen Partei festlegen. Regierungsprogramme formulieren die unmittelbaren inhaltlichen Grundlagen der Regierungsarbeit für eine bestimmte Amtszeit, in Deutschland meist in Form von Koalitionsvereinbarungen. In diese Koalitionsvereinbarungen von Regierungen fließen die Inhalte von Wahlprogrammen ein, die zuvor in den Verhandlungen der beteiligten Parteien festgelegt wurden.

Wahl-, Grundsatz- und erst recht Regierungsprogramme in Form von Koalitionsvereinbarungen stellen immer eine Art Kompromiss dar, etwa zwischen verschiedenen horizontalen und vertikalen Gruppierungen innerhalb der Parteien oder im Falle einer Koalitionsvereinbarung zwischen Parteien. In ihnen spiegeln sich gesellschaftliche Entwicklungslinien wider, welche in Parteien hineinwirken und von diesen aufgenommen werden. Innerparteiliche Entwicklungen und äußere Faktoren des Parteienwettbewerbs durchdringen sich und sind wechselseitig aufeinander bezogen.

In den meisten Parteien sind unterschiedliche Gruppierungen mit jeweils eigenen Interessen, Zielen und programmatischen Vorstellungen zu finden. Diese werden in Programmen durch Kompromisse ausgeglichen oder in Auseinandersetzungen um die Inhalte des Programms ausgetragen.