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Lateinamerika

14.11.2008 | Von:
Wolfgang Hein
Susan Steiner

Wirtschaft und soziale Lage

Wirtschaftliche Trends

Von Susan Steiner

Nach der Verschuldungskrise war das Hauptziel der Strukturanpassungsprogramme und der Wirtschaftspolitik im Allgemeinen, makroökonomische Stabilität (das heißt geringe Inflation, einen stabilen Wechselkurs, ein niedriges Budgetdefizit und eine ausgeglichene Leistungsbilanz) sowie Wirtschaftswachstum zu erreichen und die Grundelemente des protektionistischen Entwicklungsmodells abzuschaffen.

In den ersten Jahren nach der Verschuldungskrise wurden die entsprechenden Reformen jedoch selten konsequent verfolgt, so dass sich die Situation in vielen Ländern zunächst noch verschlechterte, was den 1980er Jahren weithin den Beinamen "verlorenes Jahrzehnt" einbrachte. So machten die Budgetdefizite in einigen Ländern (zum Beispiel Argentinien, Brasilien, Mexiko, Peru) Ende der 1980er Jahre über fünf Prozent des BIP aus. Erst im folgenden Jahrzehnt wurden die Staatsausgaben konsequent reduziert, indem staatliche Unternehmen privatisiert, Staatsbedienstete entlassen, Subventionen gestrichen und Investitionen der öffentlichen Hand zurückgestellt wurden. Darüber hinaus wurde versucht, durch Steuerreformen und die Stärkung der Finanzverwaltungen die Staatseinnahmen zu erhöhen.

In den meisten Ländern gelang es innerhalb weniger Jahre, das Budgetdefizit drastisch zu senken; in einigen Fällen wurden sogar Haushaltsüberschüsse erwirtschaftet. Auch bei der Inflationsbekämpfung konnten die lateinamerikanischen Regierungen beachtliche Erfolge vorweisen: Während die durchschnittliche Inflationsrate in der Region Ende der 1980er Jahre noch fast 500 Prozent betrug (oftmals, weil das Budgetdefizit durch den Druck von Geldnoten finanziert wurde), lag der Preisanstieg zehn Jahre später unter zehn Prozent. Ermöglicht wurde dies einerseits durch neue gesetzliche Regelungen und politisch unabhängigere Zentralbanken, die den Regierungen keine erneute inflationäre Geldpolitik ermöglichten, und andererseits durch wechselkursbasierte Stabilisierungsmaßnahmen. Ein Extrembeispiel für eine solche wechselkursbasierte Stabilisierung bietet Argentinien. Die einheimische Währung Peso wurde 1991 durch ein Gesetz im Verhältnis 1:1 an den US-Dollar gebunden, und dieZentralbank wurde verpflichtet, genügend Fremdwährung zu halten, um theoretisch alle Pesos in US-Dollar umtauschen zu können. Im Hinblick auf den Preisverfall war diese Strategie äußerst erfolgreich, denn die Inflationsrate ging innerhalb weniger Jahre von 3000 Prozent auf einstellige Beträge zurück. Im Hinblick auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der argentinischen Wirtschaft hingegen war die feste Wechselkursbindung katastrophal. Die argentinische Inflation war zwar stark gesunken, lag aber immer noch über der US-amerikanischen Inflation, was aufgrund der 1:1-Bindung an den US-Dollar einer realen Aufwertung des Peso entsprach. Die Folge dieser Überbewertung war der Verlust der Wettbewerbsfähigkeit und damit ein hohes Leistungsbilanzdefizit sowie eine stetig steigende Auslandsverschuldung. Im Jahre 2002 musste Argentinien die Zahlungsunfähigkeit erklären und die feste Wechselkursbindung aufgeben.

Regionale wirtschaftliche Integration

Regionale IntegrationsbuendnisseRegionale Integrationsbuendnisse
Zentrale Elemente der neuen wirtschaftlichen Ausrichtung waren die Öffnung der Märkte und die Exportförderung als Antriebsmotor des Wirtschaftswachstums. In den meisten Ländern der Region wurden die Ausfuhrzölle weitgehend abgeschafft, die durchschnittlichen Einfuhrzölle von 40 auf zehn Prozent reduziert und nichttarifäre Handelshemmnisse, wie zum Beispiel Einfuhrquoten, abgebaut. Teil dieser Orientierung nach außen waren die Prozesse (regionaler) wirtschaftlicher Integration, die zu Beginn der 1990er Jahre in Gang kamen. Sie knüpften zum Teil an Integrationsversuche der Vergangenheit an, die aber in Anlehnung an das Modell der importsubstituierenden Industrialisierung eine gemeinsame Abschottung vom Weltmarkt angestrebt hatten und meist an Abstimmungsproblemen und nationalen Vorbehalten der beteiligten Länder gescheitert waren.

Der Gemeinsame Zentralamerikanische Markt (Mercado Común Centroamericano, MCCA) war 1960 mit dem Vertrag von Managua gegründet worden und nach ersten Erfolgen während der Bürgerkriegswirren in der Region in den 1970er und 1980er Jahren zum Erliegen gekommen. In den 1990ern wurden die Bemühungen innerhalb des MCCA reaktiviert. Mittlerweile treten die Staaten des MCCA nach außen verstärkt gemeinsam auf. So ratifizierte Costa Rica, als letzter zentralamerikanischer Staat neben Guatemala, El Salvador, Honduras und Nicaragua im Oktober 2007 das Freihandelsabkommen zwischen der Dominikanischen Republik, Zentralamerika und den USA (Dominican Republic-Central American Free Trade Agreement, DR-CAFTA). Zudem bemühen sich die zentralamerikanischen Regierungen um ein Freihandelsabkommen mit der EU.

Quellentext

Bedrohte Existenzen

Kein wirtschaftspolitisches Thema hat die Staaten Zentralamerikas in den vergangenen Jahren so sehr beschäftigt wie Cafta. Das Freihandelsabkommen, das die USA mit Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Honduras und Costa Rica sowie der Dominikanischen Republik geschlossen haben, ließ die Brüche zwischen Regierten und Regierenden deutlich zu Tage treten. Teilweise vehement hat sich die Bevölkerung in den fünf zentralamerikanischen Staaten gegen den Vertrag gewehrt, der den schrittweisen Abbau von Zöllen und Handelsschranken für Waren, Dienstleistungen und Investitionen vorsieht.

[...] Angst vor Verarmung der Landbevölkerung wie in Nicaragua und Guatemala und der Ärger über das Aufbrechen der Staatsmonopole auf Telefon, Strom und Versicherung in Costa Rica machen Cafta zum Zankapfel.
Das Abkommen fördert gen Süden faktisch die Ausdehnung der Nordamerikanischen Freihandelszone (Nafta), in der die USA seit 13 Jahren mit Kanada und Mexiko vereint sind. Und es sind vor allem die Erfahrungen der Mexikaner mit der Nafta, die den meisten Menschen in Zentralamerika Angst machen. Zwar hat die Industrie in Mexiko von dem Pakt profitiert, aber die kleinen Landwirte sind die großen Verlierer des Freihandels, weil sie nicht mit dem subventionierten Mais, den bezuschussten Bohnen und dem billigen Hühnerfleisch mithalten können, die seither aus den USA ins Land kommen. Zehntausende Bauern mussten unter der Nafta in Mexiko ihre Scholle aufgeben und wanderten in die USA aus. In Zentralamerika könnte der Effekt wesentlich größer sein, da dort noch mehr Menschen von der Landwirtschaft abhängen. Alleine in Guatemala leben vier Fünftel der Bevölkerung von der kleinbäuerlichen Landwirtschaft, und mit Cafta steht nach Angaben des Kleinbauerndachverbands CNOC die Existenz hunderttausender Familien auf dem Spiel.
Das Freihandelsabkommen festigt die unangefochtene Position der USA in Zentralamerika. Schon jetzt wickeln die fünf Staaten 60 Prozent ihres Außenhandels mit den Vereinigten Staaten ab. Im Jahre 2001 belief sich das Handelsvolumen auf 20 Milliarden Dollar. Die Vereinigten Staaten liefern vor allem Maschinen, chemische Produkte, Papier sowie Obst und Gemüse für neun Milliarden Dollar nach Zentralamerika. Im Gegenzug importierten sie für elf Milliarden Dollar vor allem lohnveredelte Textilien und Elektronik sowie Kaffee, Früchte und Fruchtkonserven aus Zentralamerika.
Nach Einschätzung der Wirtschaftskommission der Vereinigten Nationen für Lateinamerika und die Karibik (Cepal) wird Cafta die Länder Zentralamerikas zu Modernisierung und Diversifizierung zwingen. Außer Costa Rica, wo der US-Chiphersteller Intel fertigt, verfügen die Staaten praktisch über keine industrielle Basis. Sie leben entweder vom Export ihrer landwirtschaftlichen Produkte oder dem Verkauf lohnveredelter Textilwaren aus den "Maquilas". Aber gerade damit sind sie kaum noch konkurrenzfähig gegen die sehr billige Konkurrenz aus China. [...]

Klaus Ehringfeld, "Streit über die Freihandelszone", in: Frankfurter Rundschau vom 11. Mai 2007

Die Andengemeinschaft (Comunidad Andina de Naciones, CAN) umfasst das Integrationsbündnis der Andenländer Bolivien, Kolumbien, Ecuador und Peru, das Freihandel sowie Kooperation auf politischer und sozialer Ebene zwischen den Mitgliedstaaten vorsieht. Mit ihrer Gründung im Jahre 1997 löste die Andengemeinschaft den Andenpakt ab, der 1969 mit dem Cartagena-Abkommen ins Leben gerufen worden war. Bis zum Jahre 2006 gehörte auch Venezuela zur CAN, ist aufgrund von Unstimmigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten über die Frage eines Freihandelsabkommens mit den USA jedoch ausgetreten. Während Ecuador, Bolivien und bis zu seinem Austritt Venezuela ein solches Abkommen für ausgeschlossen hielten, traten Peru und Kolumbien in bilaterale Verhandlungen mit den USA und schlossen 2005 bzw. 2006 Freihandelsverträge ab.

Das sicherlich ehrgeizigste regionale Integrationsprojekt ist der "Gemeinsame Markt des Südens" (Mercado Común del Sur, MERCOSUR), dem die Gründungsmitglieder Argentinien, Brasilien, Uruguay und Paraguay angehören sowie seit 2006 auch Venezuela. Bolivien, Chile, Ecuador, Peru und Kolumbien sind assoziierte Mitglieder. Im "Vertrag von Asunción" beschlossen die Gründungsmitglieder, bis Ende 1994 einen gemeinsamen Markt zu schaffen. Das Teilprojekt einer Freihandelszone wurde schnell realisiert, Zollschranken wurden zügig abgebaut, und in der Folge stieg der intraregionale Handel von neun Prozent der Gesamtausfuhren im Jahre 1990 auf 21 Prozent im Jahre 2000. Im Jahre 2006 betrug er allerdings nur noch 14 Prozent, was sich vor allem durch einen starken Anstieg der Agrar- und Rohstoffexporte der MERCOSUR-Länder in Drittländer erklärt. Von einem gemeinsamen Markt ist der MERCOSUR noch weit entfernt. Er verharrt eher im Zustand einer unvollständigen Zollunion, in der zahlreiche Ausnahmen vom 1995 eingeführten gemeinsamen Außenzoll weiterexistieren. Eine Diskrepanz zwischen getroffenen Entscheidungen auf MERCOSUR-Ebene und deren tatsächlicher Umsetzung auf nationaler Ebene hat den Integrationsprozess deutlich verlangsamt.

Das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (North American Free Trade Agreement, NAFTA), das 1994 von den USA, Kanada und Mexiko ins Leben gerufen wurde, ist das fünfte Integrationsbündnis, an dem Lateinamerika beteiligt ist. Im Unterschied zum MERCOSUR strebte es jedoch nicht an, einen gemeinsamen Markt zu bilden, sondern beschränkte sich auf die Schaffung einer Freihandelszone, in der Handels- und Investitionsschranken beseitigt werden sollten. Die Mehrzahl der Zölle zwischen den Mitgliedstaaten wurde mit Inkrafttreten des Abkommens aufgehoben; einige Ausnahmen bestehen für eine Übergangszeit von 15 Jahren noch fort. Folglich steigerte sich der Anteil der intraregionalen Exporte an den Gesamtexporten der drei Länder von 43 Prozent im Jahre 1990 auf heute 56 Prozent. Eine Vertiefung der NAFTA hin zu einer "NAFTA plus" ist derzeit in der Diskussion. Diese würde die vollständige Abschaffung von Zöllen, aber auch die Öffnung der Grenzen sowie eine Kooperation in der Sicherheits-und Energiepolitik zwischen den drei Staaten beinhalten. Während die amtierenden Regierungschefs (George W. Bush, Stephen Harper, Felipe Calderón) diese Idee befürworten, lehnt die Mehrheit der Bevölkerung in den drei Mitgliedstaaten eine weitere Vertiefung ab. Die zukünftige Gestaltung des Bündnisses hängt unter anderem vom Ausgang der bevorstehenden Präsidentschaftswahlen in den USA ab.

Die potenziellen Auswirkungen der bestehenden NAFTA, vor allem für den relativ kleineren Partner Mexiko, wurden und werden von vielen Seiten kritisch betrachtet. Als Problempunkt in den Beziehungen zu den USA gilt insbesondere die hohe Rate illegaler mexikanischer Einwanderer in die Vereinigten Staaten. Problematisch ist ferner, dass die Reallöhne der niedrig qualifizierten Arbeitskräfte in Mexiko nur langsam steigen. In den neu angesiedelten Unternehmen werden diese weniger gebraucht und nachgefragt als höher qualifizierte Arbeitskräfte, deren Reallöhne durchaus Steigerungen verzeichneten. In der Folge nimmt die Einkommensungleichheit zu. Zu den Verlierern der NAFTA gehören auch die mexikanischen Kleinbauern, die nicht mit der hochtechnologisierten und subventionierten US-amerikanischen Landwirtschaft konkurrieren können.

Im Vergleich mit dem MERCOSUR und der NAFTA kommt den übrigen Integrationsbündnissen in Lateinamerika geringere Bedeutung zu, da sie sowohl geographisch als auch wirtschaftlich deutlich kleiner sind. Erwähnenswert ist hingegen das Vorhaben, eine panamerikanische Freihandelszone (Free Trade Area of the Americas - FTAA, Área de Libre Comercio de las Américas - ALCA) zu etablieren, der außer Kuba alle Staaten Nord-, Zentral- und Südamerikas angehören sollen. Sie wäre damit die größte Freihandelszone der Welt. Die Verhandlungen begannen bereits 1994 und sollten eigentlich 2005 abgeschlossen sein. Aufgrund diverser Interessengegensätze sind sie jedoch ins Stocken geraten, und das Projekt scheint (vorläufig) gescheitert. Vor allem die USA, welche Zugeständnisse über den Abbau von Agrarsubventionen ablehnten, und Brasilien, das daraufhin seinen Dienstleistungssektor nicht für US-amerikanische Unternehmen öffnen wollte, stachen als widerstreitende Akteure hervor. Inder Konsequenz orientierten sich die USA um und schlossen vermehrt bilaterale Freihandelsabkommen mit verschiedenen Ländern der Region ab. Innerhalb Lateinamerikas verfolgt besonders Chile den Weg des Bilateralismus, wodurch es sich schnellere und weitergehende Ergebnisse verspricht, als sie bisher im Rahmen der regionalen Integrationsbündnisse bzw. der multilateralen Verhandlungen zu erzielen waren. Vor allem um seine Außenhandelsstruktur auszuweiten, hat Chile mehr bilaterale Handelsabkommen als jedes andere Land weltweit abgeschlossen, mit zahlreichen Ländern innerhalb Lateinamerikas (zum Beispiel Mexiko, Peru, Kolumbien), aber auch außerhalb der Region (zum Beispiel der EU, den USA, China). Zuvor war Chile, wie die meisten lateinamerikanischen Staaten, sehr stark von den USA als Handelspartner abhängig, mittlerweile sind Asien und Europa die Hauptabnehmer chilenischer Exporte. Abgesehen von solch wirtschaftlich starken Ländern wie Chile sind bilaterale Abkommen für lateinamerikanische Länder eher als wenig erstrebenswert zu beurteilen. Im Unterschied zu multilateralen Verhandlungen können Industrieländer hier ihre Interessen schneller durchsetzen, da sie es nur mit jeweils einem (oftmals schwächeren) Verhandlungspartner zu tun haben.

Reformen und Probleme

Wirtschaftswachstum in Lateinamerika 1980-2006Wirtschaftswachstum in Lateinamerika 1980-2006
Obwohl die Reformen der 1990er Jahre die Inflation und die Budgetdefizite erfolgreich eindämmen konnten, blieben das Wirtschaftswachstum und die Armutsreduzierung hinter den Erwartungen zurück. Das Pro-Kopf-Einkommen der Region wuchs zwischen 1991 und 1997 zwar um durchschnittlich 2,5 Prozent, ging zwischen 1998 und 2002 aber wieder um 0,2 Prozent zurück. Ende der 1990er Jahre hinterließen diverse Finanzkrisen innerhalb (Brasilien, Argentinien) und außerhalb (Ostasien, Russland) der Region ihre Spuren, und die weltweite Abschwächung der Konjunktur zu Beginn des neuen Jahrtausends trug zusätzlich dazu bei, dass das Bruttoinlandsprodukt nur wenig anstieg bzw. sogar rückläufig war. Lediglich das NAFTA-Mitglied Mexiko sowie Chile, das bereits in der zweiten Hälfte der 1970er mit dem Reformprozess begonnen hatte, wiesen jetzt noch ein wachsendes Pro-Kopf-Einkommen auf.

Das schwache Wirtschaftswachstum hatte negative Konsequenzen für den Arbeitsmarkt in der Region: Es wurden kaum neue Arbeitsplätze geschaffen, stattdessen stieg die Beschäftigung im informellen Sektor, das heißt ohne Zugang zu sozialen Sicherheitssystemen, deutlich an. In der Folge verbreitete sich eine spürbare Unzufriedenheit mit dem Reformprozess, auch da die Strukturanpassungsprogramme die makroökonomische Stabilität in den Mittelpunkt stellten und die Armutsbekämpfung vernachlässigten. Regierungen, die sich offen gegen eine Wirtschaftspolitik der Liberalisierung und Deregulierung aussprachen und einen stärkeren Fokus auf die zu kurz gekommenen sozialpolitischen Maßnahmen legten, gewannen vielerorts die Wahlen. In einigen Fällen (Bolivien, Venezuela) wurden Unternehmen nun wieder verstaatlicht und die Prozesse regionaler Integration stärker von politischen als von wirtschaftlichen Interessen geleitet. Einige Experten gehen heute davon aus, dass das Wirtschaftswachstum nicht wegen der durchgeführten Reformen per se hinter den Erwartungen zurückblieb, sondern weil die Reformagenda zu eng angelegt war und bestimmte Bereiche kaum berücksichtigte. So waren Arbeitsmarktreformen, Verbesserungen des Bildungssektors sowie die Schaffung von Institutionen zum besseren Schutz von Eigentumsrechten im Allgemeinen nicht vorgesehen. Diese wären jedoch notwendig gewesen, um besser auf negative externe Einflüsse reagieren zu können. Andere Stimmen halten jedoch die Maßnahmen der Strukturanpassungsprogramme selbst für problematisch. Es wird zum Beispiel kritisiert, dass die Reformen äußerst marktliberal ausgestaltet waren und zu abrupt durchgeführt wurden. So wurde etwa die Privatisierung von Staatsunternehmen als Ziel an sich und nicht als Mittel zum Zweck gesehen und auch in sensiblen Bereichen ohne Regulierung durchgeführt, wodurch oftmals private Monopole entstanden. Zudem beinhalteten die Programme in allen Staaten grundsätzlich die gleichen Maßnahmen und berücksichtigten zu wenig die spezifische Situation in den einzelnen Ländern.

In den letzten Jahren (2003 bis 2006) war das Wirtschaftswachstum in Lateinamerika allerdings so hoch, dass die Einkommen pro Kopf um durchschnittlich 3,3 Prozent angestiegen sind. 2006 war seit langem das erste Jahr, in dem kein Land der Region sinkende Pro-Kopf-Einkommen zu verzeichnen hatte. Diese positive Entwicklung ist zu einem beachtlichen Teil der zunehmenden Integration Lateinamerikas in die Weltwirtschaft geschuldet, wodurch die Region von der in dieser Zeit stattfindenden konjunkturellen Belebung in den USA und Europa, der anhaltenden Expansion Asiens, insbesondere Chinas, und den zu diesem Zeitpunkt hohen Rohstoffpreisen profitieren konnte.

Vor dem Hintergrund der Liberalisierungsprozesse stiegen die Warenexporte der Region in den 1990er Jahren um jährlich 8,5 Prozent und die Importe um 10,5 Prozent, während die Exporte/Importe weltweit um lediglich 6,5 Prozent zunahmen. Der Anteil Lateinamerikas an den weltweiten Warenexporten hat sich in den zehn Jahren seit 1990 von 4,3 Prozent auf 5,8 Prozent erhöht und verharrt seither auf diesem Niveau. Die mit Stand 2006 wichtigsten Ziele für lateinamerikanische Exporte waren Nordamerika (31,4 Prozent aller Exporte), Lateinamerika selbst (25,9 Prozent), Europa (20,1 Prozent) und Asien (14,4 Prozent). Auch der Großteil der Importe in diesem Jahr stammte aus Nordamerika (28,4 Prozent), der Region selbst (29,5 Prozent), Europa (17,6 Prozent) und Asien (18,4 Prozent). Insbesondere der Handel mit Asien und hier vor allem mit China hat in den letzten Jahren stark zugenommen; zwischen 2000 und 2005 sind Lateinamerikas Exporte nach China um jährlich 37 Prozent gestiegen. Bleibt es bei den hohenWachstumsraten Chinas und dem damit verbundenen steigenden Rohstoffbedarf, ist davon auszugehen, dass sich dieser Trend vorerst fortsetzen wird.

Aber auch wenn Lateinamerika heute deutlich mehr in den Weltmarkt eingebunden ist als noch vor 15 Jahren, sollte dies nicht darüber hinwegtäuschen, dass die weltwirtschaftliche Bedeutung der Region eher gering und sogar leicht rückläufig ist. Der Beitrag zur globalen Wertschöpfung lag zu Beginn der 1980er Jahre bei sieben Prozent, 2006 nur noch bei sechs Prozent. Auch zählen laut Welthandelsorganisation nur zwei lateinamerikanische Länder, nämlich Brasilien und Mexiko, zu den 30 führenden Exportnationen der Welt. In der Rangliste des Weltwirtschaftsforums wird die Wettbewerbsfähigkeit des Kontinents so eingeschätzt, dass nur zwei lateinamerikanische Länder unter den ersten 50 von insgesamt 131 bewerteten Ländern rangieren, Chile auf Platz 26 und Puerto Rico auf Platz 36. Die Wachstumsraten der Region von 5,6 Prozent (2006) und 5,7 Prozent (2007) geben jedoch Anlass zur Hoffnung auf eine bessere Positionierung der Region in der Weltwirtschaft.


Dossier

Lateinamerika

Lateinamerika befindet sich mitten im Umbruch. Demokratische Strukturen haben sich etabliert, doch die soziale Anspannung ist geblieben. Das Dossier schildert die jüngsten politischen Entwicklungen in 19 Staaten. Im Mittelpunkt stehen zudem die sozialen Bewegungen, aber auch Themen wie Bildung, Emanzipation und Menschenrechte.

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