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75 Jahre Öffentlich-rechtlicher Rundfunk: Von der Gründung der ARD bis heute

Redaktion

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Am 9. Juni 1950 gründeten die Landesrundfunkanstalten die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland – kurz ARD. Trotz Reformdebatten bleiben die Öffentlich-Rechtlichen eine wichtige Säule der deutschen Medienlandschaft und leisten mit ihrem Angebot einen wichtigen Beitrag für die Demokratie.

Das ARD Hauptstadtstudio in Berlin am Regierungsviertel. (© picture-alliance, picture alliance / Geisler-Fotopress | Christoph Hardt/Geisler-Fotopres)

Zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk gehören in Deutschland heute die neun Landesrundfunkanstalten der ARD, das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF) und das Deutschlandradio. Im Gegensatz zu privaten Fernseh- und Rundfunksendern werden die Öffentlich-Rechtlichen überwiegend durch Rundfunkbeiträge finanziert und sind als Anstalten bzw. Körperschaften des öffentlichen Rechts verfasst. Auch die Deutsche Welle ist eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt, bildet aber eine Ausnahme, weil sie durch Steuergelder finanziert wird. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk unterliegt dem Gebot der Staatsferne und hat den Auftrag, zur freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung beizutragen.

Karte der Bundesrepublik Deutschland mit den Landesrundfunkanstalten der ARD (© gemeinfrei)

Entstehung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Nach dem Interner Link: Zweiten Weltkrieg organisierten die Westalliierten den Hörfunk und das Fernsehen in ihren jeweiligen Besatzungszonen neu. Vorbild war das britische Konzept eines gebührenfinanzierten Rundfunks, der staatsunabhängig, aber nicht privatwirtschaftlich organisiert sein sollte. Durch eine freie und unabhängige Berichterstattung sollte der Rundfunk zur "Reeducation" und zum Aufbau einer demokratischen Öffentlichkeit beitragen.

Eine Karte der Rundfunkanstalten 1949. (© bpb)

Bereits ab 1946 begannen die westalliierten Besatzungsmächte nach und nach damit, die Sender wieder in die Hände deutscher Verantwortlicher zu geben. So entstanden noch vor der Gründung der Bundesrepublik im Jahre 1949 sechs autonome Landesrundfunkanstalten in Westdeutschland. Manche von ihnen, wie beispielsweise Radio Bremen, hatten ein sehr kleines Sendegebiet. Andere, wie der Nordwestdeutsche Rundfunk (NWDR), erreichten viele Millionen Menschen. Aus der unterschiedlichen Größe und auch Finanzkraft erwuchs schnell die Notwendigkeit zur sendegebietsübergreifenden Zusammenarbeit.

Gründung der ARD und die Entwicklung des deutschen Fernsehens

Nach mehrmonatigen Beratungen schlossen sich am 9. und 10. Juni 1950 die sechs Landesrundfunkanstalten zur Interner Link: „Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland“ (ARD) zusammen.

Als erster Sender strahlte der NWDR noch im selben Jahr Fernsehbilder aus. Ab 1954 produzierten die ARD-Landesrundfunkanstalten ein gemeinschaftliches Fernsehprogramm für ganz Deutschland – zunächst nur zwei Stunden täglich.

Schon bald plante die Bundesregierung unter Bundeskanzler Konrad Adenauer (CDU) eine Neuordnung der Rundfunklandschaft. Adenauer wollte ein zweites öffentlich-rechtliches Fernsehprogramm etablieren, das – anders als die ARD – mehrheitlich dem Bund unterstehen sollte. Das Vorhaben scheiterte 1961 vor dem Bundesverfassungsgericht, das die Zuständigkeit für den Rundfunk allein bei den Ländern verortete. Daraufhin gründeten die Länder noch im gleichen Jahr das Interner Link: Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF). Im Gegensatz zur föderalen Struktur der ARD wurde das ZDF zentralistisch organisiert. Wenige Jahre später führte die ARD nach und nach regionale Fernsehprogramme, die sogenannten "Dritten", ein.

Ab Anfang der 1980er-Jahre wurde in Deutschland auch privater Rundfunk erlaubt. Treibende Kraft war erneut eine CDU-Regierung. Bundeskanzler Helmut Kohl erhoffte sich von den vorrangig werbefinanzierten Privatsendern ein politisches Korrektiv. Die ersten kommerziellen Fernsehprogramme starteten 1984 - der Beginn des dualen Rundfunksystems in der Bundesrepublik Deutschland.

Mit der deutschen Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 trat der Einigungsvertrag in Kraft, der auch die Auflösung des DDR-Fernsehens und -Rundfunks und die Einrichtung eines öffentlich-rechtlichen Hörfunks und Fernsehens in den neuen Bundesländern regelte. Ab dem 1. Januar 1992 wurde das DDR-Fernsehen durch die neuen öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten Ostdeutscher Rundfunk Brandenburg (ORB) und Mitteldeutscher Rundfunk (MDR, in Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen) abgelöst. Mecklenburg-Vorpommern trat dem NDR bei.

Auftrag der Öffentlich-Rechtlichen laut Rundfunkstaatsvertrag

Der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist im Externer Link: Medienstaatsvertrag festgelegt, der 2020 den seit 1991 geltenden Rundfunkstaatsvertrag ablöste. Mit ihren Angeboten sollen die öffentlich-rechtlichen Medien zum Prozess der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung beitragen und die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft erfüllen. Die Sender sind verpflichtet, einen umfassenden Überblick über das Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Ihre Angebote müssen der Bildung, Information, Beratung und Unterhaltung dienen – mit besonderem Fokus auf Kultur.

Um diesen Auftrag zu erfüllen, müssen die öffentlich-rechtlichen Sender bestimmte Programmgrundsätze beachten. So sollen sie Objektivität, Unparteilichkeit, Meinungsvielfalt und Ausgewogenheit wahren und einen Beitrag zur Verwirklichung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung leisten. Für ihre wirtschaftliche Unabhängigkeit werden sie nicht aus Steuern, sondern vorrangig durch den Rundfunkbeitrag finanziert.

Besondere Regelungen im Internet

Der Medienstaatsvertrag garantiert dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die Teilhabe an „neuen technischen Möglichkeiten und die Nutzung neuer Verbreitungswege“. Daher sind ARD, ZDF und Deutschlandradio auch im Internet mit ihren Angeboten präsent. Das Schalten von Werbung ist ihnen dort jedoch nicht erlaubt.

Für die Online-Angebote gelten besondere Beschränkungen: Sie müssen vorrangig über Bewegtbild und Ton gestaltet werden, textbasierte Informationen dürfen nicht im Vordergrund stehen. Denn laut Medienstaatsvertrag sollen öffentlich-rechtliche Angebote im Netz nicht „presseähnlich“ sein – auch um eine direkte Konkurrenz zu den digitalen Angeboten privater Zeitungsverlage zu verhindern. In der Vergangenheit führte diese Bestimmung zu Konflikten. Verleger beschwerten sich wiederholt über zu textlastige öffentlich-rechtliche Online-Angebote, etwa im mehrjährigen Streit um die „Tagesschau-App“.

Kontrolle der öffentlich-rechtlichen Medien

Kontrolliert wird das Programm der Sender durch den jeweiligen Rundfunkrat (beim ZDF Fernsehrat und beim Deutschlandradio Hörfunkrat genannt), der einen Querschnitt der Gesellschaft widerspiegeln soll und mit Mitgliedern aus Parteien, Kirchen, Gewerkschaften und Verbänden besetzt ist. Das zweite Kontrollgremium sind die Verwaltungsräte, denen vor allem organisatorische und interne Aufgaben zukommen. Zudem verfügt jede Rundfunkanstalt über einen Intendanten oder eine Intendantin, der oder die verantwortlich für das Programm ist.

Änderungen in den vergangenen Jahren

Der Medienstaatsvertrag wurde in den vergangenen Jahren mehrfach überarbeitet. So wurden etwa beispielsweise EU-Regelungen zum Umgang mit digitalen Diensten in deutsches Recht übertragen wie der Digital Services Act (DSA) und das Digitale Dienste Gesetz (DDG). Zudem erhielten die Sender einheitliche Vorgaben für Transparenz und Regelkonformität. Auch die Barrierefreiheit ihrer Angebote für Menschen mit Behinderungen wurde gestärkt.

Der neue Jugendmedienschutz-Staatsvertrag, den die Länder 2024 beschlossen haben, verpflichtet Anbieter, jugendgefährdende Inhalte zu kennzeichnen, altersgerechte Zugangsmöglichkeiten zu schaffen und ihre Verantwortung für den Jugendschutz wahrzunehmen.

Rundfunkbeiträge als Haupteinnahmequelle

Die Haupteinnahmequelle der öffentlich-rechtlichen Sender ist bis heute der Rundfunkbeitrag. Werbeinnahmen und sonstige Einnahmen machen nur einen sehr geringen Teil der Einkünfte von ARD, ZDF und Deutschlandradio aus. Der Rundfunkbeitrag beträgt aktuell monatlich 18,36 Euro pro Wohnung. Es spielt laut Rundfunkbeitragsstaatsvertrag keine Rolle, wie viele Personen dort leben. Auch, ob die Bewohner überhaupt ein Radio, einen Fernseher oder andere Empfangsgeräte wie einen Computer mit Internet haben, ist unerheblich. Selbst Menschen, die kein TV-Gerät oder Radio haben, müssen demnach die gesetzlich festgelegte Abgabe bezahlen. Bis 2013 war eine Gebühr fällig, die sich im Wesentlichen nach der Zahl der Geräte richtete. Die Reform verfolgte das Ziel, die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Sender an die geänderte Mediennutzung anzupassen. Ausnahmen gibt es für Hilfsbedürftige. So sind etwa Bürgergeldempfangende oder Bewohnerinnen und Bewohner in Pflegeheimen von der Gebühr befreit.

Für das Einziehen der Gebühren ist der „Beitragsservice“ zuständig. Die Gemeinschaftseinrichtung von ARD, ZDF und Deutschlandfunk mit rund 1000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern verwaltet 47 Millionen Beitragskonten. Sie war 2013 aus der Gebühreneinzugszentrale (GEZ) hervorgegangen.

Die Gesamteinnahmen aus den Rundfunkgebühren erreichten 2023 einen Rekordwert von 9,02 Milliarden Euro. Die Werbeeinnahmen summierten sich bei ARD (295,9) und ZDF (264,2) im Jahr 2023 dagegen auf lediglich 560 Millionen Euro.

Sinn der Beiträge und Verfahren zu deren Festlegung

Die Finanzierung über Beiträge statt Steuern soll dieInterner Link: Unabhängigkeit des öffentlichen Rundfunks gegenüber der Politik stärken. Der Verzicht auf höhere Werbeeinnahmen, Spenden oder Kapitalbeteiligungen ermöglicht zudem Autonomie gegenüber Unternehmen oder anderen Interessengruppen.

Die Höhe des Rundfunkbeitrags wird gemäß Medienstaatsvertrag in einem mehrstufigen Verfahren festgelegt: Die Sender melden ihren Bedarf der Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF). Diese prüft die Angaben auf Plausibilität und Wirtschaftlichkeit sowie Sparsamkeit und empfiehlt den Bundesländern eine Beitragshöhe. Die Empfehlung wird erst wirksam, wenn alle Ministerpräsidentinnen und -präsidenten und Landesparlamente zustimmen.

Das Verfahren soll demokratische Mitbestimmung garantieren, aber eine unmittelbare politische Einflussnahme verhindern.

Streit um die Höhe des Rundfunkbeitrags

Seit 1954 stieg die Rundfunkgebühr von damals 5 Mark kontinuierlich an – und lag 2014 bei 17,98 Euro. Nach einer kurzen Senkung auf 17,58 Euro (2015) liegt er seit August 2021 bei 18,36 Euro. Dem vorausgegangen war ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Die Regierung von Sachsen-Anhalt hatte mit Verweis auf das aus ihrer Sicht bestehende Einsparpotenzial bei den öffentlich-rechtlichen Sendern seine Zustimmung zur Beitragserhöhung verweigert. ARD, ZDF und Deutschlandradio legten mit Erfolg Verfassungsbeschwerde in Karlsruhe ein – die Richterinnen und Richter gaben der Klage statt und hoben den insbesondere in Zeiten von Desinformation zentralen Informationsauftrag der Sender hervor.

Auch die von der KEF für die Beitragsperiode von 2025 bis 2028 empfohlene Erhöhung auf 18,94 Euro stieß auf Widerstand mehrerer Bundesländer. Sie werfen den Sendern mangelnde Sparsamkeit vor. ARD, ZDF und Deutschlandfunk haben deshalb im Dezember 2024 erneut eine Verfassungsbeschwerde eingelegt, über die das Gericht noch nicht entschieden hat. Die Öffentlich-Rechtlichen verweisen auf Reformanstrengungen, gestiegene Kosten durch Inflation und bereits erfolgte Einsparungen. Die ARD sieht die von der Rundfunkfreiheit garantierte journalistische Unabhängigkeit durch eine unzureichende Finanzierung gefährdet.

Debatten um den öffentlich-rechtlichen Rundfunk

Die Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist in den vergangenen Jahren immer wieder diskutiert worden. Kritik wird und wurde etwa an der Berichterstattung zu gesellschaftlich umstrittenen Themen wie Migration oder den Corona-Maßnahmen laut: Teile der Bevölkerung und der Politik sowie diverse Medienforschende empfanden diese als unausgewogen. Weitere Streitpunkte sind das Finanzierungsmodell und Vorwürfe politischer Einflussnahme auf die Berichterstattung.

Eine repräsentative Studie, die Infratest dimap im Auftrag des WDR durchgeführt hat, kam im November 2023 zu einem aus Sicht der Öffentlich-Rechtlichen bedenklichen Ergebnis. Nur noch 53 Prozent der Befragten vertrauten dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Das waren 17 Prozentpunkte weniger als 2020. Allerdings verloren auch andere Medien deutlich an Vertrauen. Nur noch 46 Prozent vertrauten demnach Informationen in Tageszeitungen, das waren zwölf Prozentpunkte weniger als noch vor drei Jahren zur Zeit der Corona-Pandemie. Der Vertrauensverlust betrifft somit nicht nur die Öffentlich-Rechtlichen, fiel für sie jedoch besonders stark aus.

Reformen und Zukunftsperspektiven

Die Debatte um eine Strukturreform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zog sich über viele Jahre. Beschleunigt wurde sie durch den im Jahr 2022 ans Licht gekommenen RBB-Skandal. Der damaligen RBB-Intendantin Patricia Schlesinger, die schließlich ihr Amt aufgab, wurden Vetternwirtschaft, Vorteilsnahme und Verschwendung vorgeworfen. Kritiker prangerten ein undurchsichtiges Gehalts- und Prämiensystem beim RBB an. Auch ein Untersuchungsausschuss beschäftigte sich mit der Aufarbeitung der Affäre. Daraufhin wurden Kontrollregeln und Aufsichtsstrukturen überarbeitet und Gehälter in den Führungsebenen gekürzt.

Die Reformbemühungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gestalten sich auch deshalb schwierig, da es für Änderungen die Zustimmung aller 16 Länder bedarf. Im Oktober 2024 einigten sich die Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten nach zähen Verhandlungen schließlich auf den Entwurf des Externer Link: „Staatsvertrages zur Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (Reformstaatsvertrag)“. Demnach sollen ARD, ZDF und Deutschlandradio digitaler, schlanker und moderner werden, um ihre „Akzeptanz bei den Bürgerinnen und Bürgern zu stärken“.

Der Staatsvertrag sieht den Abbau von mutmaßlichen Doppelstrukturen und Einsparungen in der Verwaltung vor. Die Zahl der Hörfunkwellen der ARD soll von 70 auf 53 reduziert werden. Die Zahl der TV-Spartensender von ARD und ZDF soll ebenfalls verringert werden. Von den vier Sendern Tagesschau24, Phoenix, ARD-alpha und ZDFinfo im Bereich Information, Bildung und Dokumentation sollen zwei gestrichen werden.

Um junge Menschen anzusprechen, sollen die Sender künftig verstärkt auf digitale On-Demand-Formaten und interaktive Angebote setzen. Geplant sind auch mehr Bildungs- und Medienkompetenzangebote für junge Menschen. Gleichzeitig wird das Verbot "presseähnlicher" Texte verschärft, um der Verlagswirtschaft keine Konkurrenz zu machen.

Der Reformstaatsvertrag soll am 1. Dezember 2025 in Kraft treten. Im März haben ihn alle 16 Regierungschefinnen und -chefs bereits unterzeichnet. Parallel wurde ein neues Modell zur Beitragsfestsetzung vereinbart. Bayern und Sachsen-Anhalt knüpfen ihre Zustimmung jedoch daran, dass ARD und ZDF ihre laufenden Verfassungsbeschwerden zurücknehmen, was die Sender ablehnen.

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