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Die Fortsetzung der NATO-Osterweiterung: Politische Stabilitätsförderung zulasten militärischer Handlungsfähigkeit?

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Die Fortsetzung der NATO-Osterweiterung: Politische Stabilitätsförderung zulasten militärischer Handlungsfähigkeit?

Karl-Heinz Kamp

/ 23 Minuten zu lesen

Die NATO steckt mitten in den Vorbereitungen zum Gipfeltreffen in Prag im November 2002. Dann steht die nächste Erweiterungsrunde auf der Tagesordnung.

Einleitung

Die Geschehnisse des 11. September 2001, der anschließende Krieg gegen das Taliban-Regime in Afghanistan und die möglichen sicherheitspolitischen Weiterungen des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus haben ein aktuelles Thema der Sicherheitspolitik in den Hintergrund gedrängt - die Frage nach der nächsten Runde der NATO-Erweiterung. Bereits 1999 sind Polen, Ungarn und die Tschechische Republik - damals gegen den erklärten Widerstand Russlands - dem Bündnis beigetreten. Neun weitere Länder bemühen sich derzeit um die Aufnahme in die Nordatlantische Allianz; in alphabetischer Reihenfolge sind das: Albanien, Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Mazedonien, Rumänien, Slowakei und Slowenien. Kroatien ist im Mai 2002 noch als zehnter offizieller Kandidat anerkannt worden. Auf ihrem nächsten Gipfeltreffen im November 2002 in Prag will die NATO endgültig entscheiden, welche Länder zum Beitritt eingeladen werden sollen. Dabei wird allein aus der Liste der Mitgliedsaspiranten der Problemhaushalt der Erweiterungsfrage deutlich, finden sich doch darunter Kandidaten, deren NATO-Mitgliedschaft in Moskau auf große Bedenken stoßen dürfte, sowie Länder, deren Beitrittsreife kaum gegeben ist.

Eine offene Diskussion über die einzelnen Kandidaten hatte die NATO lange Zeit vermieden. Stattdessen lautete die offizielle Sprachregelung aus Brüssel, dass über konkrete Namen von Beitrittsländern erst ab dem späten Frühjahr 2002 gesprochen werden sollte. Dann nämlich läge der jährliche Bericht des so genannten ,,Membership Action Plans vor - eines Unterstützungsprogramms, das die NATO extra für die Beitrittskandidaten entwickelt hat. Dieser Bericht würde die politischen und militärischen Fortschritte in den einzelnen Ländern bewerten und erlaube damit konkrete Aussagen über die Beitrittsreife der Bewerberstaaten.

Damit war frühzeitig klar, dass die NATO unter einen erheblichen Termindruck geraten würde - muss doch ein Konsens über die Neumitglieder, der von allen 19 NATO-Staaten getragen wird, definitiv bis zum November gefunden sein. Der Einigung auf die drei Beitrittsländer der letzten Erweiterungsrunde war immerhin ein mehrjähriger Streit im Bündnis über das Pro und Kontra der NATO-Öffnung und über die einzelnen Kandidaten vorausgegangen. Die Möglichkeit aber, die Erweiterungsentscheidung im November zu verschieben und die Bewerber auf einen späteren Termin zu vertrösten, gibt es praktisch nicht mehr, da sich vor allem die Bündnisvormacht USA frühzeitig darauf festgelegt hat, definitiv für die Aufnahme neuer Staaten in die NATO zu plädieren.

Nach welchen Kriterien soll die NATO aber über die vorliegenden Beitrittsgesuche entscheiden? Welche Szenarien sind denkbar? Wie steht Russland zu der geplanten Erweiterungsrunde und vor allem - welche Rolle wird einer erweiterten NATO künftig im europäisch-amerikanischen Sicherheitsverhältnis zukommen?

Kriterien für die Mitgliedschaft

Die NATO hat weder für die 1999 vollzogene Beitrittsrunde noch für die derzeitige Mitgliedschaftsdiskussion ein eindeutiges Kriteriengerüst zur Bewertung der einzelnen Bewerber entwickelt. Dies war kein Versäumnis, sondern Absicht, da eine konkrete, verbindliche ,,Checkliste für die Beitrittsreife den politischen Handlungsspielraum der NATO in der Erweiterungsfrage erheblich eingeschränkt hätte. Man wollte in jedem Fall vermeiden, dass sich ein Beitrittskandidat, dessen Mitgliedschaft bei der Mehrheit der NATO-Staaten politisch noch nicht konsensfähig ist, auf die Erfüllung aller vorgegebenen Kriterien beruft und damit das Bündnis in Zugzwang setzen kann.

Allerdings gibt es eine ganz Reihe von NATO-Dokumenten, offiziellen Bündnisbeschlüssen oder Entscheidungen der Mitgliedsländer, aus denen sich Maßstäbe für die Beurteilung der Beitrittswünsche ableiten lassen. Hierzu gehört zunächst das implizite Selbstverständnis der NATO als einer demokratischen Allianz. Demnach hat jeder souveräne Staat das Recht, selbst zu bestimmen, welchem Bündnis er angehören möchte. Dies findet - mit einer geographischen Eingrenzung - seinen Ausdruck im Artikel 10 des Washingtoner Vertrages vom April 1949, in dem erklärt wird, dass ,,... die Parteien durch einstimmigen Beschluss jeden anderen europäischen Staat, der in der Lage ist, die Grundsätze dieses Vertrages zu erfüllen, zum Beitritt einladen können.

Detailliertere Aussagen finden sich in der im September 1995 verabschiedeten NATO-Erweiterungsstudie. Dort wird in Kapitel 5 erklärt, dass es keinen starren Katalog von Beitrittsvoraussetzungen gebe, sehr wohl aber Erwartungen an die Kandidaten. Sie müssten zunächst die Grundsätze des Washingtoner Vertrages akzeptieren und vor allem die Leistungsfähigkeit der NATO insgesamt stärken. Darüber hinaus müssten sie sich die Gesamtheit der bisher entwickelten Grundsätze innerhalb der Allianz - sozusagen den ,,NATO-Acquis - zu Eigen machen. Hierzu gehören die politische und zivile Kontrolle der Streitkräfte ebenso wie die eingespielten Verfahren und Strukturen im militärischen Bereich.

Die in der Erweiterungsstudie an verschiedenen Stellen festgelegten Kriterien sind in dem bereits erwähnten ,,Membership Action Plan (MAP) aus dem Jahr 1999 weiter konkretisiert worden. Allerdings ist auch MAP keine Kriterienliste für Bündnistauglichkeit, sondern eher ein Rückkopplungsmechanismus, der die Kandidaten auf ihrem Weg zur NATO-Mitgliedschaft unterstützen soll. Ge-mäß dem MAP sollten die potenziellen Mitglieder - in Ergänzung der bereits genannten Erfordernisse - unter anderem ethnische oder territoriale Streitigkeiten gelöst haben sowie der wirtschaftlichen Freiheit, der sozialen Gerechtigkeit und der ökologischen Verantwortung verpflichtet sein. Auf dem militärischen Sektor werden ausreichende militärische Fähigkeiten sowie die Bereitschaft zur Übernahme von militärischer Verantwortung und zur Erfüllung von NATO-Standards erwartet.

Neben dem durch die Gesamtheit der NATO-Entscheidungen gebildeten ,,Acquis gibt es nationale Entscheidungen einzelner NATO-Staaten, die ebenfalls zu der Summe der Beitrittsbedingungen gehören. So hat der amerikanische Senat bei der Ratifizierung der Aufnahme Ungarns, Polens und der Tschechischen Republik festgelegt, dass bei einer nachfolgenden Erweiterungsrunde an die Beitrittsländer strenge politische und insbesondere militärische Kriterien angelegt werden sollen. Der Präsident wird verpflichtet, bei jeder weiteren NATO-Öffnung dem Senat detailliert die ,,military readiness des aufzunehmenden Staates zu belegen. Eine solche Bedingung ist für die Aufnahme weiterer Mitglieder in die NATO von großer Bedeutung, muss doch jede Erweiterungsentscheidung in den USA von mindestens zwei Dritteln der Senatsmitglieder akzeptiert und damit ratifiziert werden.

Fasst man all diese Kriterien und Bedingungen zusammen und stellt sie in die aktuellen sicherheitspolitischen Bezüge, so ergeben sich daraus vier grundsätzliche Maßstäbe für die Entscheidungen über die bevorstehende Runde der NATO-Osterweiterung:

- Oberste Richtlinie für eine Einladung weiterer Staaten, Beitrittsverhandlungen mit der NATO aufzunehmen, ist die Handlungsfähigkeit des Nordatlantischen Bündnisses. Jeder neu aufgenommene Staat muss in der Lage sein, zur Stabilität und Sicherheit des transatlantischen Raumes beizutragen und den Grundlagen des NATO-Vertrages zu entsprechen. Dies gilt sowohl für die ,,klassischen Funktionen der Konfliktprävention und der kollektiven Selbstverteidigung als auch für die neuen Aufgaben der NATO im Bereich des militärischen Krisenmanagements.

- Eine der zentralen sicherheitspolitischen Herausforderungen ist es, dauerhafte Stabilität und Prosperität in Südosteuropa zu schaffen. Hierzu kann die Atlantische Allianz - auch über das militärische Engagement auf dem Balkan hinaus - einen Beitrag leisten. Allein die Vielzahl der Kooperations- und Partnerschaftsprogramme der NATO sowie die Perspektive einer späteren Mitgliedschaft bieten einen starken Anreiz, politische und militärische Transformationsprozesse voranzutreiben sowie Reformen umzusetzen. Stabilitätsförderung darf aber nicht zulasten der Leistungsfähigkeit der NATO gehen. Ein Bündnis, das durch eine zu starke Erweiterung in seiner Integrationsfähigkeit und damit auch in seiner Handlungsfähigkeit überstrapaziert wird, würde weder den Neumitgliedern dienen noch den Regionen, die von der Stabilitätsförderung profitieren sollen.

- Es besteht ohne Zweifel ein enger politischer und strategischer Zusammenhang zwischen den beiden Erweiterungsprozessen der NATO und der Europäischen Union. Dies gilt umso mehr, als die NATO neben ihrer Rolle als Verteidigungsallianz ein eminent politisches Bündnis darstellt. Umgekehrt wächst der EU - nachdem sie mit der Verabschiedung des so genannten ,,Headline Goal dem Wunsch nach einer europäischen Verteidigungsidentität eine feste Grundlage gegeben hat - schrittweise auch eine militärische Rolle zu. Allerdings haben die Erweiterungen der NATO und der EU jeweils einen Eigenwert und erfordern deshalb eine eigenständige und in sich schlüssige Begründung. Folglich darf die Mitgliedschaft in der NATO nicht als ,,Trostpreis für jene verstanden werden, die in der EU noch nicht zum Zuge gekommen sind.

- Geostrategische Argumente werden in der Debatte um den ,,Wert eines NATO-Beitritts einzelner Kandidaten immer wieder genannt, sind aber bei genauerer Betrachtung von schwindender Bedeutung für eine Mitgliedschaftsentscheidung. Prominentes Beispiel ist die immer wieder aufgebrachte ,,Landbrücke, die durch die Aufnahme einzelner Staaten zu geographisch vom Bündnisgebiet getrennten NATO-Mitgliedern wie etwa Ungarn geschaffen werden könnte. Es wird argumentiert, dass einige Kandidaten direkte Landverbindungen zu vermeintlichen Krisenregionen in Südosteuropa schaffen würden, wodurch es der NATO leichter fallen könnte, im konkreten Konfliktfall militärisches Gerät in die betroffenen Regionen zu bringen. Allerdings ist die geographische Trennung einiger Bündnismitglieder kein neues Problem - auch in der Vergangenheit bestand etwa zu Norwegen, Griechenland oder der Türkei keine ,,Landbrücke. Auch werden die Streitkräfte der NATO-Mitgliedsländer sowie die militärischen Strukturen des Bündnisses in einer Weise umstrukturiert, die den neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen entsprechend Einsätze fernab des eigenen Territoriums erlauben. Solche auf Mobilität, Luftverlegbarkeit und ganz allgemein auf Machtprojektion (Power Projection) ausgerichtete Streitkräfte sind auf Landverbindungen weit weniger angewiesen, als dies früher der Fall war.

Entscheidend ist, dass die verschiedenen Bedingungen und Voraussetzungen für einen weiteren Mitgliederzuwachs der NATO nicht in sich widerspruchsfrei sind. So stehen etwa die Beitrittsreife einzelner Kandidatenländer, die regionalen Stabilisierungserfordernisse oder die Präferenzen einiger NATO-Mitglieder häufig in Konkurrenz zueinander. Würde beispielsweise die vom amerikanischen Senat geforderte militärische Leistungsfähigkeit zur zentralen Messlatte für den NATO-Beitritt, so könnte vermutlich keines der Bewerberländer aufgenommen werden. Somit ist Erweiterung letztlich eine politische Entscheidung, die sich aus dem Abwägen der verschiedenen Aspekte im Einzelfall ergeben wird. Diese politische Entscheidung wird durch die Geschehnisse des 11. September noch weiter verkompliziert, da die Vereinigten Staaten als Bündnisvormacht derzeit ihren sicherheits- und verteidigungspolitischen Blickwinkel ganz auf die Terrorbekämpfung ausgerichtet haben. Damit scheint für Washington das Prinzip zu gelten, möglichst viele Staaten in die NATO aufzunehmen, um so die Basis der Verbündeten gegen den internationalen Terrorismus zu vergrößern.

Diese Position einer so genannten ,,robust expansion wird allerdings nicht überall in der NATO geteilt. Schließlich muss bei allen bündnisinternen ,,Deals in der Erweiterungsfrage bedacht werden, dass jeder neue Beitritt von allen NATO-Parlamenten ratifiziert werden muss. Scheitert ein Beitrittsmodell am Widerstand auch nur eines Parlaments, so würde der politische Schaden auf das gesamte Bündnis durchschlagen.

Russland und die Erweiterungsfrage

Die Position Moskaus gegenüber einer Erweiterung der Nordatlantischen Allianz war in den letzten Jahren von zwei unterschiedlichen Trends gekennzeichnet. Vor allem unter Präsident Jelzin, aber auch unter seinem Nachfolger überwog die Kritik an den Erweiterungsplänen der Allianz, die stets als offensive oder gar aggressive Schritte gedeutet wurden. Damit erweckte Russland den Eindruck, als würde die NATO aktiv um Neumitglieder werben, statt lediglich auf den Beitrittswunsch souveräner Staaten zu reagieren. Gegenüber einer Aufnahme der baltischen Staaten nahm die Haltung Moskaus zeitweise sogar einen geradezu feindseligen Charakter an, wurde doch die westliche Grenze zum Baltikum von Moskau als ,,rote Linie definiert, die von der NATO keinesfalls überschritten werden dürfe. Parallel zu dieser ablehnenden Haltung griff aber unter Putin die Erkenntnis um sich, dass man den Beitritt weiterer Staaten zur NATO zwar kritisieren, aber letztlich nicht verhindern könne.

Nach den Terroranschlägen auf New York und Washington wurde dieser zweite Trend noch stärker. Putin schwenkte demonstrativ auf die von den USA geführte Antiterrorkoalition ein und offerierte weitreichende Unterstützung im Kampf gegen den internationalen Terrorismus. Damit hat Russland keinesfalls seine eigenen Interessen den Wünschen der USA geopfert. Stattdessen ist es offenbar die Überzeugung des russischen Präsidenten, dass die russischen Interessen am effektivsten im Zusammenwirken mit den Vereinigten Staaten und deren Verbündeten vertreten werden können. Infolge dieses Annäherungsprozesses schwächte sich auch die russische Kritik an der Aufnahme weiterer NATO-Mitglieder spürbar ab. Selbst eine baltische Mitgliedschaft wurde zwar nach wie vor kritisiert, allerdings nicht mehr mit der harten Rhetorik der ,,roten Linie verknüpft.

Einen weiteren Impuls erhielt der Annäherungsprozess zwischen Russland und der NATO durch die Schaffung eines neuen NATO-Russland-Gremiums, das im Herbst 2001 angeregt und bis zur NATO-Frühjahrstagung im Mai 2002 in Reykjavik in seinen Details ausgehandelt worden war. Dabei war dieses neue Forum primär nicht geschaffen worden, um auf russische Erweiterungsängste zu reagieren, sondern es war das Resultat von zwei verschiedenen Entwicklungen. Zum einen wurde sowohl von Seiten Russlands als auch der NATO der seit 1997 bestehende NATO-Russland-Rat (Permanent Joint Council - PJC) in seiner bisherigen Form und Aufgabenstruktur als nicht mehr effizient und zeitgemäß angesehen. Vor allem war dieses Gremium durch den Umstand geradezu korrumpiert, dass Russland 1999 den PJC aus Protest gegen den Krieg der NATO im Kosovo verlassen hatte und auch nach der Rückkehr in das Gremium die Kooperation eher halbherzig vollzog. Ein zweites Moment ergab sich aus der Überzeugung einiger NATO-Staaten, dass Russland im Gegenzug für seine Unterstützung gegen den Terrorismus eine intensivere Form der Interaktion mit der NATO geboten werden sollte. Von britischer Seite wurde deshalb im Spätherbst 2001 vorgeschlagen, die Zusammenarbeit mit Russland auf eine neue Grundlage zu stellen. Allerdings hatte der britische Premierminister Tony Blair diesen Vorschlag in einem Brief an den russischen Präsidenten unterbreitet, ohne ihn vorher im Kreis der NATO-Partner diskutiert zu haben.

Ungeachtet der atmosphärischen Störungen, die sich daraufhin im NATO-Rat ergaben, einigte sich das Bündnis darauf, künftig mit Russland nicht mehr im so genannten ,,l9+1-Format des PJC zu tagen (wo Russland stets mit einer abgestimmten Position der 19 NATO-Mitglieder konfrontiert wurde), sondern in einem ,,Rat zu 20, in dem Russland eine gleichwertige Stimme hat. Während der Verhandlungen über die Details dieses Konzeptes wurde allerdings von der NATO klargestellt, dass diese Form der Zusammenarbeit die Autorität des NATO-Rates als höchstes Entscheidungsgremium der NATO nicht berühren dürfe und nur für bestimmte Themenbereiche gelten könne. Obgleich also mit dem neuen Forum keinesfalls eine russische NATO-Mitgliedschaft ,,durch die Hintertür geschaffen wird, bewirkt es gleichwohl eine neue Qualität gemeinsamer Entscheidungsfindung. Pikant ist, dass damit auch die künftigen NATO-Mitglieder, wie möglicherweise die baltischen Staaten, auf ,,gleicher Augenhöhe mit Russland konferieren werden.

Optionen der Erweiterung

Welche konkreten Erweiterungsoptionen sind mit Blick auf die dargelegten Mitgliedschaftskriterien und angesichts der aktuellen Position Russlands vorstellbar? Angesichts der neun bzw. zehn Beitrittsaspiranten gibt es theoretisch eine große Anzahl von Erweiterungsmodellen, in denen jeweils eine andere Kombination von Ländern zum NATO-Beitritt eingeladen wird. Politisch relevant sind aber nur drei Szenarien, die auf dem NATO-Gipfel in Prag beschlossen werden könnten.

1. Eine Erweiterung als ,,Big Bang

Im Mai 2000 trafen sich die neun NATO-Mitgliedskandidaten in Litauens Hauptstadt Vilnius, um für ihr Beitrittsanliegen zu werben. Am Ende der Zusammenkunft forderten sie die Aufnahme aller neun Länder in einem einzigen Schritt - ein Szenario, das seither mit dem Begriff ,,Big Bang umschrieben wird. Für einen solchen Schritt lassen sich einige Gründe anführen: Zum einen würde es die Erweiterungsproblematik für lange Zeit lösen und das Thema für viele Jahre aus der Bündnisdiskussion nehmen. Der NATO bliebe ein internes Feilschen um bevorzugte Kandidaten oder prioritäre Regionen erspart. Russland wäre mit einem ,,fait accompli konfrontiert, ohne auf bestimmte bevorzugte Zusammensetzungen der Neumitglieder hoffen zu können. Die immer wieder genannten positiven Nebeneffekte einer NATO-Erweiterung, wie die Stabilisierung und Demokratisierung problematischer Regionen oder die sicherheitspolitische und militärische Modernisierung einzelner Staaten, kämen in gleichem Maße allen Kandidaten zugute.

Allerdings sprechen gewichtige Argumente gegen eine solche Option und lassen sie deshalb als wenig plausibel erscheinen. So hat bereits die letzte NATO-Erweiterung um Polen, Ungarn und die Tschechische Republik gezeigt, wie schwierig sich gerade die militärische Eingliederung in die Streitkräftestrukturen der NATO gestaltet, obgleich in diesen drei Ländern die politische und militärische Transformation am weitesten vorangeschritten war. Eine NATO, die schlagartig auf 28 oder 29 Staaten anwachsen würde, wäre wohl kaum noch als handlungsfähiges Bündnis zu betrachten. Die Situation könnte sich noch verschärfen, wenn die bisher neutralen Staaten Österreich, Finnland oder Schweden ebenfalls um die Aufnahme in die NATO nachsuchen würden. Keines dieser Länder hat diese Möglichkeit ausgeschlossen - in Österreich ist sogar eine schrittweise Orientierung in Richtung NATO zu beobachten. Da diese Länder während des Kalten Krieges zweifelsfrei zum ,,westlichen Lager zählten (und im Einzelfall sogar engste Kontakte zur NATO pflegten), müsste ihrem Beitrittswunsch unmittelbar entsprochen werden. Damit würde die NATO innerhalb kürzester Zeit 30 und mehr Mitglieder umfassen.

Zwar gibt es keine objektiv bestimmbare Mitgliederzahl, von der an sich eine Organisation als handlungsunfähig erweisen muss. Auch große Institutionen können funktionsfähig sein, wenn ein gewisses Maß von Interessenidentität und entsprechende Entscheidungsmechanismen gegeben sind. Strukturen und Mechanismen müssen aber parallel und schrittweise zu den steigenden Mitgliederzahlen entwickelt werden, wofür mehr oder minder lange Zeitspannen erforderlich sind. Eine plötzliche Vergrößerung der NATO um über 50 Prozent würde aller Wahrscheinlichkeit nach zu einer ,,OSZEisierung und damit zur Paralyse der NATO führen. Hinzu kommt, dass nicht alle Bewerber für die NATO-Mitgliedschaft über den gleichen Grad der Beitrittsreife verfügen - so sind Länder wie Albanien oder Mazedonien im Vergleich zu anderen Aspiranten von der Erfüllung einiger wichtiger Beitrittskriterien noch weit entfernt.

Schließlich würde der ,,Big Bang die Vielzahl der Bemühungen der NATO um eine ,,Selbstdifferenzierung der Partnerländer und um eine schrittweise Entwicklung der Bewerber hin zu den Standards für die NATO-Mitgliedschaft konterkarieren. Des Weiteren könnten Länder wie die Ukraine einen solchen ,,fait accompli als ein Signal missverstehen, dass sie von Seiten der NATO mehr oder weniger dem russischen Einfluss ,,zugeschlagen werden. In Anbetracht dieser Schwierigkeiten erscheint die Option des ,,Big Bang weder als wünschenswert noch als realistisch.

2. Das ,,Regatta-Modell

Eine zweite Option bestünde darin, alle Bewerber gemeinsam zu Beitrittsverhandlungen einzuladen, die konkrete Aufnahme in das Bündnis aber schrittweise je nach Verlauf der Verhandlungen und den erzielten Fortschritten zu vollziehen. Solch ein mit einer ,,Regatta vergleichbares Verfahren, das jedem Beitrittskandidaten den gleichen Start ermöglicht (und das auch in der Osterweiterung der Europäischen Union angewendet wird), würde diejenigen bevorzugen, die in ihrem Bemühen um militärische und politische Transformation am weitesten fortgeschritten sind, und gleichzeitig für alle anderen die Möglichkeit offen halten, das Ziel der NATO-Mitgliedschaft zu erreichen. Die Vorteile eines solchen Modells sind offensichtlich: So könnte die NATO hektische interne Kontroversen über die Auswahl der Neumitglieder vermeiden und würde Zeit für die längerfristige Beurteilung der einzelnen Bewerber gewinnen. Auch könnte jeder NATO-Staat gegenüber dem Bewerber, den er gerne im Bündnis sähe, den Erfolg seiner Bemühungen herausstellen. Damit wäre der NATO-Gipfel in Prag von einem möglichen Streitpunkt befreit, und selbst Russland würde eine solche prozesshafte Lösung vermutlich einem ,,Fait Accompli vorziehen.

Allerdings traf das Regatta-Modell bei der Mehrheit der Bewerber auf Ablehnung - fürchteten sie doch, dass eine Erweiterung nach dem Prinzip ,,ja - aber nicht sofort eine Vertagung der Mitgliedschaftsfrage auf den Sankt-Nimmerleins-Tag zur Folge haben würde. Innerhalb der NATO wurde kritisch angemerkt, dass eine Regatta-Lösung zu genau dem Zustand führen würde, den das Bündnis stets zu vermeiden suchte: nämlich dass ein Bewerber, der nicht die Zustimmung aller NATO-Partner hat, auf seine Aufnahme pochen kann, weil er alle formalen Bedingungen im Verlauf der Beitrittsverhandlungen erfüllt habe. Damit würde sich die NATO die Möglichkeit der politischen Entscheidung nehmen - ein Verfahren, das für die Konsensfindung unter 19 gleichberechtigten Partnern unverzichtbar ist.

Während die Regatta-Option zeitweise als eine Möglichkeit zur Quadratur des Kreises erschien - nämlich die Bereitschaft zur Aufnahme neuer Mitglieder zu demonstrieren, gleichzeitig die negativen Nebenwirkungen gering zu halten -, hat sie derzeit nur noch geringe Realisierungschancen auf dem Prager Gipfel.

3. Die Option der begrenzten Erweiterung

Angesichts der Notwendigkeit, einerseits in Prag eine Einladung an künftige Bündnismitglieder auszusprechen, andererseits aber die Handlungsfähigkeit der NATO zu erhalten und die Integrationsfähigkeit des Bündnisses nicht durch zu viele Neumitglieder zu überlasten, bildet sich zunehmend ein Konsens hin zu einer begrenzten NATO-Erweiterung. Noch nicht völlig ausdiskutiert ist allerdings die Frage, welche Länder aus dem Bewerberkreis ausgewählt werden sollen.

Erster Kandidat für einen NATO-Beitritt ist nach derzeitigem Diskussionsstand im Bündnis Slowenien. Dieses Land war bereits in der letzten Erweiterungsrunde kurz vor der NATO-Mitgliedschaft und ist letztlich an dem Wunsch einiger NATO-Staaten - allen voran die USA - nach einer strikten Begrenzung der Neumitglieder auf drei Staaten (Polen, Ungarn, Tschechische Republik) gescheitert. Seither hat sich die Situation im Lande weiter positiv entwickelt, wodurch es frühzeitig ,,kleinster gemeinsamer Nenner in der NATO für eine neue Beitrittsrunde gewesen ist. Ebenfalls gute Chancen auf eine Beitrittseinladung hat Bulgarien. Die Fortschritte dieses Landes auf dem Weg zu Demokratie, Marktwirtschaft und politisch-militärischer Transformation sind bemerkenswert, wodurch eine Integration in das Bündnis zu leisten wäre. Auch die Slowakei wird immer häufiger als Kandidat für eine möglichst kleine Gruppe von Ländern genannt, mit denen Beitrittsverhandlungen aufgenommen werden sollten. Für die Slowakei spricht sicherlich die Energie, mit der die Umgestaltung des Landes nach dem Ende des Meciar-Regimes angegangen wurde. Allerdings sind Rückschläge und politische Fehlentwicklungen derzeit noch nicht auszuschließen. Auch steht die Bevölkerung in der Slowakei der NATO beileibe nicht uneingeschränkt positiv gegenüber.

Unsicherheiten gibt es hinsichtlich einer möglichen Mitgliedschaft Rumäniens. Einerseits hat sich gerade Präsident Bush im Sinne des ,,robust enlargement für Rumänien ausgesprochen. Andererseits gibt es Stimmen im NATO-Rat, die darauf verweisen, dass Rumänien in seinen Transformationsbemühungen zeitweise nachgelassen hatte.

Ein Sonderfall war lange Zeit die Frage einer NATO-Mitgliedschaft der baltischen Staaten. Dabei wurde eine Aufnahme in das Bündnis nicht allein von Moskau vehement abgelehnt, auch einige Stimmen im Bündnis sprachen sich - mit wechselnden Begründungen - gegen einen solchen Schritt aus. Einige Kritiker befürchteten eine Verschlechterung der Beziehungen zu Moskau, andere argumentierten, dass die Ostseeregion ohnehin bereits befriedet sei - Estland, Lettland und Litauen der NATO-Mitgliedschaft also gar nicht bedürften.

Verkannt wurde in solchen Argumentationen, dass bei allem Interesse an einem engen Vertrauensverhältnis zwischen Russland und der NATO ein Veto Moskaus gegen eine Erweiterungsentscheidung der NATO nicht akzeptabel ist. Darüber hinaus hatte es in den USA frühzeitig gewichtige Stimmen für den Beitritt der Balten zur NATO gegeben, selbst bei denen, die vormals zu dem Lager der Kritiker gehörten. Dieser Meinungsumschwung in den USA ist in Deutschland nicht von allen Kritikern einer baltischen Mitgliedschaft rechtzeitig zur Kenntnis genommen worden. Mittlerweile gilt die Aufnahme der drei baltischen Länder in die NATO als sicher, zumal sich mögliche Bedenken hinsichtlich der Reaktion Russlands erheblich abgeschwächt haben. Damit wird die Option eines begrenzten Erweiterungsschrittes konkret zwischen fünf und sieben Neumitglieder umfassen.

Die Zukunft einer erweiterten NATO

Glaubt man den sicherheitspolitischen Leitartikeln in der internationalen Presse, so sind nach den Anschlägen von Washington und New York zwei Verlierer auf dem internationalen Parkett bereits ausgemacht: Zum einen ist dies der internationale Terrorismus, der mit dem Krieg in Afghanistan und den weltweiten Maßnahmen gegen das Al-Qaida-Netzwerk eine empfindliche Niederlage erlitten hat. Zum anderen ist es die NATO, deren Zukunftsfähigkeit immer stärker in Zweifel gezogen wird. ,,Zu schwerfällig lautet das Verdikt über das Bündnis - sei doch angesichts terroristischer Gefahren rasches militärisches Handeln und nicht langwierige Konsensfindung gefordert. ,,Militärisch ineffizient ist ein weiterer Vorwurf - seien doch die NATO-Streitkräfte auch über ein Jahrzehnt nach dem Ende des Kalten Krieges immer noch am längst vergangenen Ost-West-Konflikt ausgerichtet und damit für die neuen internationalen Herausforderungen völlig unzureichend strukturiert.

Nun könnte man solch pessimistische Einschätzungen mit dem Hinweis auf die Vergangenheit ignorieren, hatten doch die Begriffe ,,NATO und ,,Krise in der langen Erfolgsgeschichte der Atlantischen Allianz häufig geradezu Synonymcharakter. Mehr als einmal schon politisch totgesagt, wurde das Ende der NATO 1989 nach dem Fall der Berliner Mauer sogar mit wissenschaftlicher Präzision prognostiziert - schließlich sei historisch bewiesen, dass noch kein Militärbündnis ohne einen klar definierten Gegner überlebt habe. Doch anstatt wegen ,,Feindesmangels zu zerfallen, hat die NATO in der vergangenen Dekade an Bedeutung und Anziehungskraft stetig gewonnen.

Allerdings scheint der Terrorangriff auf die Vereinigten Staaten die Grundlagen der Allianz in einer weit fundamentaleren Weise zu berühren als die transatlantischen Streitigkeiten der Vergangenheit. Amerika als Bündnisvormacht befindet sich nach eigener Wahrnehmung im Krieg und richtet sein gesamtes Handeln darauf aus, diesen langwierigen und nicht klar umrissenen Kampf zu gewinnen. Wenn Präsident Bush erklärt, der Kampf gegen den Terror sei keine Politik, sondern ein ,,Schwur, dann sollte man diese markigen Sätze nicht als hohles Pathos einer verwundeten Nation abtun. Washington wird auch seine internationale Bündnispolitik und die Beziehungen zu den europäischen Partnern an der Maxime des ,,Sieges gegen den internationalen Terrorismus ausrichten.

Erschwert wird die Situation dadurch, dass der Problemhaushalt der NATO nicht allein durch den 11. September oder die Erweiterungsfrage bestimmt wird. Die Pläne zur Unterstützung einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik lasten auf dem Bündnis ebenso wie die Absichtserklärungen zur militärischen Leistungssteigerung (Defense Capabilities Initiative). Hinzu kommt, dass die Mehrheit der NATO-Mitglieder ihre Streitkräftestrukturen grundlegend verändert, was auch für die militärischen Verfahren in der NATO nicht ohne Folgen bleiben kann. All dies erfordert nicht allein Lösungen für Einzelfragen, sondern weitgehende Reformen der allianzinternen Arbeits- und Entscheidungsprozesse. Stellt jedes dieser Probleme die NATO schon vor erhebliche Schwierigkeiten, so können sie in ihrem Zusammentreffen eine kritische Masse erreichen und zu einer ernsten Gefahr für die Funktionsfähigkeit der Nordatlantischen Allianz werden.

Dies erklärt die teilweise hektischen Bemühungen in Brüssel und in den Hauptstädten der Mitgliedsländer, den Wert der NATO demonstrativ zu betonen und das Image der Allianz aufzupolieren. Allerdings wird es kaum genügen, nur an der ,,Corporate Identity des Bündnisses zu feilen oder gebetsmühlenhaft den Wert der transatlantischen Beziehungen zu betonen. Statt dessen muss die NATO ihre laufenden Anpassungsprozesse überprüfen und im Einzelfall neu ausrichten. Folgerichtig wird das Gipfeltreffen von Prag nicht mehr primär als ,,Erweiterungsgipfel verstanden, sondern als ,,Transformation-Summit.

Allerdings müssen die Entwicklungsperspektiven der NATO an ihren realen Möglichkeiten orientiert sein - hier klaffen Wunsch und Wirklichkeit auf beiden Seiten des Atlantiks häufig auseinander. Wird - wie derzeit von amerikanischer Seite häufig zu hören ist - die Fähigkeit zur Terrorismusbekämpfung zum zentralen Lackmustest für den Wert der NATO gemacht, so kann das Bündnis nur verlieren. Eine Allianz, die in ihren Entscheidungen stets auf den Konsens aller Mitglieder angewiesen ist, kann es bei militärischen Operationen gegen weltweite terroristische Bedrohungen prinzipiell nicht mit der Handlungsfähigkeit von Einzelstaaten oder Ad-hoc-Koalitionen aufnehmen. Somit war geradezu folgerichtig, dass die USA den Krieg gegen das Taliban-Regime nicht im Rahmen der NATO, sondern mit einer ,,Coalition of the Willing geführt haben. Das macht die NATO keinesfalls wertlos, denn sie kann ihre Fähigkeiten in diesem Kontext u. a. etwa bei der Verhinderung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen, bei der nachrichtendienstlichen Zusammenarbeit oder beim politisch-militärischen Dialog mit den Mittelmeerländern in den Dienst der Terrorismusbekämpfung stellen.

Gleiches Augenmaß ist bei dem Verweis auf die klaffende Lücke zwischen den amerikanischen und den europäischen militärischen Fähigkeiten geboten. Ohne Zweifel sind die Mängel bei den europäischen NATO-Partnern hinsichtlich der Mobilität und Kampfkraft ihrer Streitkräfte inakzeptabel. Hier sind grundlegende Verbesserungen nicht allein deshalb erforderlich, um amerikanischen Erwartungen zu entsprechen - Europa selbst ist zur militärischen Sicherheitsvorsorge nicht mehr ausreichend in der Lage. Wird als Maxime allerdings ausgegeben, dass der ,,Capabilities Gap völlig geschlossen werden müsse (etwa um europäische Gleichberechtigung zu sichern), so ist ein Scheitern vorprogrammiert. Allein die von Präsident Bush beantragte Erhöhung des amerikanischen Verteidigungshaushaltes um 48 Milliarden Dollar ist mehr als doppelt so groß wie der deutsche Militäretat insgesamt. Rechnet man diesen Betrag zu dem laufenden US-Militärhaushalt von 329 Milliarden Dollar hinzu, so geben die USA für ihre Streitkräfte jährlich mehr Geld aus als die weltweit nächstgrößten neun nationalen Verteidigungshaushalte zusammen. Dennoch ist gleichzeitig der Anteil der amerikanischen Militärausgaben am Bruttoinlandsprodukt von 6,5 Prozent Mitte der achtziger Jahre auf nun 3,2 Prozent gefallen. Diese Zahlen belegen, dass eine militärische Asymmetrie zwischen Europa und den USA zu den dauerhaften Realitäten der NATO gehören wird.

Schließlich ist es nicht erforderlich, allein aus der Wahrnehmung einer vermeintlichen Sinnkrise der NATO heraus zwanghaft nach ,,neuen Missionen für das Bündnis zu suchen. Die anstehenden Aufgaben und die hierfür notwendigen Anstrengungen sind bekannt. Sie beschränken sich nicht allein auf militärische Sicherheitsvorsorge oder effektives Krisenmanagement. Die ,,Konsensmaschine NATO fördert die sicherheitspolitische Integration Europas ebenso wie die Transformationsprozesse speziell in Osteuropa. Gäbe es die NATO nicht (mehr), so wäre die Folge eine verbreitete Re-Nationalisierung von Verteidigung und womöglich die damit verbundene Auflösung des ,,Stabilitätsraumes Europa. Weitere Aufgaben der NATO sind die sicherheitspolitische Einbindung Russlands und der weit über die Bündnisgrenzen hinaus reichende Sicherheitsdialog - mittlerweile werden mit 46 Partnern regelmäßige Konsultationen geführt. Und schließlich sichert das amerikanische Engagement via NATO auch den Einfluss der Vereinigten Staaten in Europa.

Wenn aber Aufgaben und Reformerfordernisse hinreichend definiert sind, so ist nun politisches Handeln erforderlich. Hier liegt die eigentliche Crux in der Existenzfrage der NATO. Es mutet wie blanker Hohn an, wenn europäische Entscheidungsträger stets geflissentlich betonen, endlich mehr Engagement für ihre eigene Sicherheit und für die Handlungsfähigkeit der NATO zeigen zu wollen - gleichzeitig aber die Modernisierung ihrer Streitkräfte am Geldmangel scheitern lassen. Ebenso wenig akzeptabel ist, wenn amerikanische Vertreter heute leichtfertig über ,,Allianzen à la carte reden, deren Zusammensetzung allein von der jeweiligen ,,Mission bestimmt wird. Erhebt man dies zur Maxime, so wäre die über Jahrzehnte beschworene transatlantische Wertegemeinschaft eine bloße Worthülse gewesen. Ad-hoc-Koalitionen sind ohne Zweifel ein Element sicherheitspolitischer Flexibilität - allerdings droht eine Bündnispolitik ohne Werte langfristig ,,wertlos zu werden.

Wird dieser Handlungsbedarf auf beiden Seiten des Atlantiks erkannt und gelingt es insbesondere den europäischen Bündnispartnern, die Erfahrungen und Herausforderungen von ,,Kosovo und ,,Afghanistan in künftiges angemessenes Handeln umzuwandeln, so kann das Krisengerede für die NATO getrost aufgeschoben werden. Unlösbar ist sicher keine der anstehenden Herausforderungen für die NATO. Richtig ist aber auch, dass sich keines dieser Probleme durch Zuwarten von selbst lösen wird. Das NATO-Gipfeltreffen in Prag ist eine Möglichkeit, die Anpassungsfähigkeit der NATO - über die reine Erweiterungsfrage hinaus - deutlich zu machen.

Fussnoten

Fußnoten

  1. Bereits bei seinem Besuch in Warschau im Juni 2001 machte Präsident Bush sehr deutlich, dass nach amerikanischer Ansicht alle europäischen Demokratien - vom Baltikum bis zum Schwarzen Meer - die Chance haben sollen, der NATO beizutreten.

  2. Vgl. Study on NATO Enlargement (www.nato.int/docu/basictxt/enl-9502.htm).

  3. Vgl. Membership Action Plan (www.nato.int/docu/pr/1999/p99-066e.htm).

  4. Vgl. Senate Resolution on NATO-Expansion, Section 3-E, in: Arms Control Today, April 1998, S. 14 - 19.

  5. Dieser Punkt wird von amerikanischer Seite immer wieder besonders betont. Vgl. die Rede des US-Botschafters bei der NATO, Sandy Vershbow, vor dem Netherlands Institute of International Relations, 23. März 2001.

  6. Im NATO-Jargon wird dies despektierlich (aber zutreffend) ,,horse trading genannt.

  7. Vgl. NATO and Russia: 19+1=20?, Centre for European Security and Disarmament, NATO Notes, 3 (2002) 8.

  8. Vgl. William Drozdiak, 9 NATO Candidates Pledge to Join a ,,Big Bang Bid, in: International Herald Tribune vom 20./21. Mai 2000.

  9. Von Seiten der Bewerberländer wird häufig darauf verwiesen, dass die ,,Modernisierung nicht allein für den sicherheitspolitischen Bereich gilt, sondern dass eine NATO-Mitgliedschaft - und damit die Einbindung in euro-atlantische Strukturen - auch als Mittel zur Modernisierung der gesamten Gesellschaft gesehen wird.

  10. In diesem Sinne äußerte sich Bruce Jackson, Präsident des ,,US Committee on NATO, einer Lobby-Organisation in'Washington für die NATO-Erweiterung, in: ExpandNATO.org, June 21, 2001 (www.expandnato.org/jbanclive.htm).

  11. So der Staatssekretär im Bundesver"tei"di"gungs"mi"ni"ste"rium, Walter Kolbow. Vgl. Keine NATO-Aufnahme ohne Zustimmung Russlands, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 20. Juni 2000.

  12. Vgl. Volker Rühe, Zweite NATO-Erweiterung. Die Führungsstärke der Europäer ist gefragt, in: Internationale Politik, (2001) 6, D. 19.

  13. So votiert der konservative US-Senator Jesse Helms, der in der vergangenen Beitrittsrunde noch erhebliche Bedenken gegenüber dem Erweiterungskurs der NATO geäußert hatte, mittlerweile vehement für die Aufnahme aller drei baltischen Republiken in das Bündnis. Vgl. Jesse Helms, Address to the American Enterprise Institute, Washington D.C., 11.1.2001 (www.expandnato.org/helmsnato.html).

  14. Vgl. George W. Bush, Terrorismus - Die zweite Phase des Kriegs gegen den Terrorismus hat begonnen, Redemanuskript, in: Botschaft der Vereinigten Staaten in Deutschland, Amerikadienst, 12. März 2002.

  15. Vgl. Wesley K. Clark, Wir brauchen die Konsensmaschine NATO, in: Die Welt vom 26. Februar 2002.

Dr. rer. pol., geb. 1957; Leiter der Abteilung Planung und Grundsatzfragen der Konrad-Adenauer-Stiftung, Sankt Augustin und Berlin.

Anschrift: Konrad-Adenauer-Stiftung, Rathausallee 12, 53757 Sankt Augustin.
E-Mail: karl-heinz.kamp@ kas.de

Zahlreiche Veröffentlichungen zu außen-, sicherheits- und verteidigungspolitischen Fragen, unter anderem in: Foreign Policy, Frankfurter Allgemeine Zeitung, Survival, Internationale Politik, Strategic Review, Die Welt, Financial Times, Außenpolitik, Defense News, Neue Zürcher Zeitung, Washington Quarterly, Focus.