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Neue Perspektiven politischer Steuerung

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Neue Perspektiven politischer Steuerung

Gerhard Göhler

/ 15 Minuten zu lesen

Der klassische Steuerungsbegriff hat sich als wenig brauchbar erwiesen. Aber Steuerungshandeln ist nach wie vor gefragt. Es geht darum, den Steuerungsbegriff bis zu Formen "weicher" Steuerung auszuweiten.

Einleitung

Führung und Steuerung sind eng benachbarte Begriffe. Während sich Führung vor allem auf Personen bezieht, die im Sinne von Max Weber eine charismatische Herrschaft ausüben und denen auch starke moralische Qualitäten abverlangt werden, gibt sich Steuerung neutraler. Hier geht es nicht um die Qualifikation des Führungspersonals, sondern um die Wirkungen, welche politisches Handeln bei seinen Adressaten erzielen kann. Steuerung in diesem Sinne hat es immer schon gegeben. Für die Politik allerdings ist "Steuerung" ein moderner Begriff, der eng mit der Durchsetzung des souveränen Staates verbunden ist. Nur wenn im Gemeinwesen ein Durchgriff von der Spitze aus möglich ist, lässt sich in einem präzisen Sinn von Steuerung sprechen. Damit sind aber auch die Probleme angesprochen, die heute mit diesem Begriff verbunden sind: Der souveräne Staat, dessen Führungsorgane uneingeschränkt verbindliche Entscheidungen treffen, ist inzwischen in ein Netzwerk von Herrschaftsbeziehungen auf nationaler und supranationaler Ebene eingebunden, was es fraglich macht, ihm noch die Fähigkeit zu wirksamer Steuerung im klassischen Sinne zu attestieren.



Aber ist damit der Begriff der Steuerung obsolet? Auch wenn die Einwände gegen ein klassisches Steuerungsverständnis ernst genommen werden müssen, spricht vieles für die Beibehaltung des Steuerungsbegriffs. Er muss nur angepasst werden an die sich wandelnden Rahmenbedingungen. Dazu dient nicht zuletzt eine Ausweitung des Steuerungsbegriffs bis hin zu "weicher" Steuerung, welche nicht mehr hierarchisch, sondern horizontal erfolgt. Das erweiterte Verständnis eröffnet angesichts der Engpässe des klassischen Steuerungsbegriffs neue Perspektiven, ohne diesen grundsätzlich ad acta zu legen.

Tendenzen der aktuellen Steuerungsdiskussion

Die klassische Vorstellung von Steuerung ist vor allem auf den Staat bezogen und folgt dem platonischen Muster "Der Steuermann lenkt sein Schiff". Es ist der Staatsmann, der als Lenker der Staatsgeschäfte nach Gutdünken entscheidet und mit geeigneten Maßnahmen dem "Staatsschiff" die beste Richtung weist. Im Sinne dieser Metapher und insbesondere verbunden mit der Vorstellung uneingeschränkter Souveränität des Staates ist Steuerung in letzter Zeit zunehmend problematisch geworden, und dies zu Recht. Vor allem die Entwicklung der europäischen Integration und die zunehmend stärker ins Bewusstsein tretenden Wirkungen der Globalisierung machen es unübersehbar, dass das einfache, klassische Steuerungskonzept, welches auf der Beziehung von Befehl und Gehorsam beruht, den tatsächlichen Problemen in der Politik und den realen Möglichkeiten, mit ihnen umzugehen, längst nicht mehr gerecht wird. Niklas Luhmanns bekannte Kritik am klassischen Steuerungskonzept hat die Aporien prägnant zum Ausdruck gebracht.

In der Tat erweist sich die Vorstellung einer auf rein nationalstaatlicher Ebene und von oben nach unten wirkenden Steuerung als zunehmend unzureichend. Steuerungsprozesse sind immer stärker über nationale Grenzziehungen hinaus miteinander verflochten. Im Rahmen dieser Entwicklungen haben sich Steuerungsschwierigkeiten, die bereits auf nationaler Ebene existierten, drastisch verschärft. Es ist daher ganz offensichtlich, dass das klassische Steuerungskonzept nicht hinreicht - kein Wunder, dass über Steuerung neu nachgedacht oder das Konzept insgesamt in Frage gestellt wurde. In der neueren Diskussion wird deshalb das klassische Konzept der Steuerung stark zurückgenommen: Entweder wird auf den Terminus ganz verzichtet, oder die Definition von Steuerung wird ausgeweitet:

  • Seit Beginn der 1990er Jahre ist eine zunächst nur terminologische, dann allerdings folgenreiche Neubestimmung zu beobachten: Der Begriff der politischen Steuerung wird durch den Begriff Governance ersetzt. Unter Governance versteht Renate Mayntz "das Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte". Es bleibt dabei allerdings offen, ob der Steuerungsbegriff nur beiseite geschoben oder der Sache nach ersetzt wird. Während einige Autoren "Governance" synonym mit "Steuerung" verwenden, geht es für Mayntz um eine grundsätzlich veränderte Perspektive, um einen "Paradigmenwechsel". Governance soll nun vor allem auf Strukturen oder Institutionen ausgerichtet sein, und so treten an die Stelle des Steuerungshandelns "Regelungsstrukturen", in denen öffentliche und private, hierarchische und netzwerkartige Formen der Regelung zusammenwirken. Es bleibt allerdings die Frage, ob mit dieser Verschiebung der Perspektive das Steuerungsproblem beseitigt ist. Wie soll Governance steuern, ohne zu steuern?

  • Sofern man auf den Steuerungsbegriff nicht verzichtete, wurde er erweitert. Neben die direkte Form hierarchischer Steuerung nach dem Muster von Befehl und Gehorsam treten zunehmend indirekte Steuerungsformen. In der Anreizsteuerung beruht die Erfolgswahrscheinlichkeit nicht auf Sanktionen, die es zu vermeiden gilt, sondern auf der Erwartung, dass die Adressaten die ihnen gebotenen Vorteile durch steuerungskonformes Verhalten auch tatsächlich wahrnehmen. Noch indirekter verläuft Steuerung durch Verlagerung auf Prozesse der Selbstregelung: In der Kontextsteuerung oder Struktursteuerung geht es überhaupt nicht mehr um eine unmittelbare Einwirkung des Steuerungssubjekts, etwa des Staates, auf die Steuerungsadressaten, um eine bestimmte Steuerungsabsicht zu realisieren. Vielmehr werden Rahmenbedingungen geschaffen, innerhalb derer die Beteiligten gewissermaßen horizontal die Steuerungsaufgaben erledigen, die ihnen von der steuernden Instanz übertragen werden. Das sind Netzwerke, Verhandlungssysteme oder Wettbewerbssysteme, von denen zu erwarten ist, dass sie in komplexen gesellschaftlichen Problemlagen durch eine interne, horizontale Handlungskoordination erfolgreicher und sachgemäßer zu Ergebnissen führen, als es durch unmittelbare Einwirkung von übergeordneten Instanzen aus möglich wäre. Zugleich haben diese - das ist der verbleibende "Schatten der Hierarchie" (Fritz W. Scharpf) - jederzeit die Möglichkeit, bei unerwünschten Entwicklungen die Rahmenbedingungen zu verändern oder bestimmte Selbstregelungsprozesse auch zu beenden. Indirekte Steuerung ist horizontal und vertikal zugleich.

Schließlich gewinnt auch rein horizontale Steuerung an Bedeutung. Horizontalität heißt hier, dass es zwischen den Akteuren und den Adressaten von Steuerung kein festgelegtes und unabänderliches "oben" und "unten" gibt. Steuerungsleistungen können auch gänzlich ohne Hierarchien erbracht werden, indem man auf die Orientierungen und Identitäten der Adressaten einwirkt. Das ist der Fall etwa bei Kampagnen von Nichtregierungsorganisationen (NGOs), die sich nicht auf Hierarchien stützen, und ebenso in Räumen begrenzter Staatlichkeit, wo der Staatsapparat wenig Einflussmöglichkeiten besitzt. Hierbei handelt es sich, als Alternative zu hierarchischer Steuerung, um Formen weicher Steuerung. Das Handlungsformat der Steuerung, welches zunächst von direkter zu indirekter Steuerung erweitert wurde, ist hier nochmals erweitert um horizontal wirksame Mechanismen, bei denen die Einflussnahme grundsätzlich nicht mehr direkt oder indirekt "von oben" erfolgt und trotzdem zu erwünschten Ergebnissen führen kann.

Steuerung und Macht

Insgesamt reicht das Spektrum der Steuerungsformen also von hierarchischer Steuerung über indirekte Formen bis hin zu weicher Steuerung. Diese Ausdifferenzierung ermöglicht es, den Steuerungsbegriff trotz der Infragestellung der Steuerungsmöglichkeiten des Staates weiter zu verwenden. Die Kritik am hierarchischen Steuerungsbegriff lässt sich unterlaufen, wenn statt dessen die ganze Bandbreite der einsetzbaren Steuerungsformen in den Blick genommen wird. Steuern muss Politik allzumal. Politik, die überhaupt nicht steuert, weil sie ihre Intentionen nicht durchzusetzen vermag, könnte ihrer Aufgabe, Verbindlichkeiten für ein Gemeinwesen zu schaffen, nicht mehr gerecht werden. Es bringt also wenig, das Steuerungskonzept durch andere Vorstellungen zu ersetzen, vielmehr ist es den neuen Problemlagen anzupassen.

Wie lässt sich Steuerung in der erforderlichen Komplexität erfassen? Dazu ist es hilfreich, Steuerung systematisch im Rahmen der Machttheorie zu verorten, denn diese eröffnet die erforderliche breite Perspektive. Wie zu sehen war, führt eine zu enge Fassung von Steuerung zur Schwierigkeit, dass es fraglich wird, ob man von Steuerung in der Politik heute überhaupt noch in realistischer Weise sprechen kann. Wird Steuerung im Rahmen der Machttheorie verortet, gibt es auf theoretisch-begrifflicher Ebene Lösungen für dieses Problem, denn die Machttheorie stellt unterschiedliche Perspektiven zur Verfügung.

Grundsätzlich ist Steuerung eine Form der Machtausübung. Macht ist im weitesten Sinn eine soziale Beziehung, welche Handlungsoptionen strukturiert. Wird Macht ausgeübt, so kann der Adressat nur noch in diesem Rahmen den eigenen Intentionen folgen. Wie Macht im Allgemeinen, so schränkt auch Steuerung im Besonderen die Handlungsoptionen der Adressaten ein, richtet sie aus oder erweitert sie in die gewünschte Richtung. Im Gegensatz zu Macht ist Steuerung stets intentional. Der Steuerungsakteur versucht, die Handlungsoptionen von Steuerungsadressaten in seinem Sinne zu beeinflussen und zu strukturieren. Steuerung ist intentional ausgeübte Macht in einer angebbaren sozialen Beziehung.

Die Einordnung von Steuerung in die Machtdiskussion bietet erhebliche Vorteile. Zum einen bringt sie für die Diskussion von Steuerung den Faktor "Macht" wieder ins Spiel, dessen Ausblendung aus einer mehr und mehr ins Technokratische gehenden Diskussion über Governance vielfach festgestellt und beklagt wird. Zum anderen ermöglicht der Bezug auf Macht eine Rekonzeptualisierung von Steuerung. Das Steuerungskonzept lässt sich von Einschränkungen befreien, die an die Bedingungen herkömmlicher, hierarchisch organisierter Staatlichkeit gebunden sind. Solange das Steuerungskonzept auf der klassischen Souveränitätsvorstellung beruht, ist es, wie sich inzwischen gezeigt hat, nur mehr partiell anwendbar. Es kann aber auch nicht aufgegeben werden, denn Steuerung auf der Grundlage von Macht ist für jede Form von politischer Ordnung unabdingbar. Also gilt es herauszufinden, auf welche Weise Macht auch dann politisch steuert, wenn hierarchisch begründete Sanktionsmöglichkeiten nicht oder nicht hinreichend zur Verfügung stehen.

Die Machttheorie verdeutlicht, dass wir es bei der gezielten Ausübung politischer Macht mit zwei Extremen am Ende einer Skala zu tun haben. Das eine Extrem ist hierarchische oder "harte" Steuerung. Sie umfasst die Mechanismen, die auf direkte Weise nach dem Muster von Befehl und Gehorsam die gewünschten Verhaltensweisen bewirken sollen. Harte Steuerung erfolgt in vertikalen, vornehmlich hierarchisch strukturierten Beziehungen und ist durch ein vorab geltendes Ungleichgewicht der Macht gekennzeichnet; sie ist zumeist formalisiert und verlangt festgelegte Verfahren. Das andere Extrem ist weiche Steuerung. Sie umfasst die Mechanismen, mit denen Steuerungsinstanzen die Handlungsoptionen ihrer Adressaten gezielt strukturieren, ohne dass es dafür einer Differenz von "oben" und "unten" bedarf. Weiche Steuerung erfolgt nicht durch hierarchische Herrschaft, sie geht informell und ohne festgelegte Verfahren auf einer horizontalen Ebene sozialer Beziehungen vonstatten. Sie ist intentionale und horizontale Machtausübung. Auf diese Weise führt weiche Steuerung auch nicht zu einer strikten Kausalbeziehung, die garantiert, dass auf eine Aktion als Ursache eine bestimmte Reaktion als Wirkung erfolgt. Weiche Steuerung bietet immer nur eine gewisse Chance, dass sich Adressaten an den Intentionen der Akteure orientieren.

Mechanismen weicher Steuerung

Wie wird weiche Steuerung ausgeübt? Man kann versuchen, aus der alltäglichen Erfahrung heraus alle jene Formen von Steuerung aufzusuchen und als "weich" zu klassifizieren, die nicht hierarchisch erfolgen. Erfolgversprechender erscheint indes eine systematische, theoriegeleitete Herangehensweise. Da weiche Steuerung eine Sonderform von Macht ist, lassen sich jene Theorien heranziehen, in denen Macht nicht nur vertikal, sondern auch horizontal gefasst wird. Drei Mechanismen horizontaler Machtausübung sind besonders wichtig: Steuerung durch diskursive Praktiken; Steuerung durch Fragen und Argumente; Steuerung durch Symbole.

Steuerung durch diskursive Praktiken lässt sich aus den Macht- und Diskurstheorien von Michel Foucault und Ernesto Laclau/Chantal Mouffe erschließen. Diskurse in diesem Sinne sind die in einer Gesellschaft geltenden Bedeutungsgehalte. Sie bestimmen, was jeweils hinterfragt werden kann und was nicht, sie strukturieren die Wahrnehmung und die Ausdrucksmöglichkeiten der Beteiligten. Diskursive Praktiken wirken auf die Diskurse ein und legen die Diskursordnungen fest. Sie "erzeugen" also Wirklichkeit. Auf diese Weise wird stets Macht ausgeübt, und um Steuerung handelt es sich dann, wenn Macht - im Kontext des Diskurses, eben durch diskursive Praktiken - intentional ausgeübt wird, um diesen Diskurs zu strukturieren und somit die Wirklichkeit zu beeinflussen. Die Strukturierung eines Diskurses bedeutet stets, dass für die Beteiligten bestimmte Handlungsoptionen eröffnet und andere verschlossen werden - das ist Steuerung, die hier horizontal, also "weich" erfolgt.

Steuerung durch diskursive Praktiken kann vielfältige Mechanismen in Gang setzen, um auf die Wirklichkeit nach eigenen Vorgaben und ohne die Zuhilfenahme von Hierarchien einzuwirken. Sie kann kategorisieren, also bestimmte Ereignisse wie etwa "9/11", den Terrorangriff auf die USA, zur Grundlage künftiger Handlungsorientierungen machen; oder Wissen produzieren, welches, weil es nicht mehr in Frage gestellt werden kann, im Diskurs handlungsanleitend wirkt wie etwa die moderne Medizin; oder durch die Verwendung "leerer Signifikanten" - das sind vielseitig interpretierbare Ideen, zum Beispiel die der Demokratie - eine politische Ordnung je nach Auslegung entweder stützen oder unterminieren (etwa in der Frage von direkter Demokratie). In jedem Fall werden dadurch die Adressaten in ihrem Verhalten beeinflusst: Die geschaffene Diskursordnung strukturiert ihre Wahrnehmung und Wirklichkeit und somit auch ihre Handlungsoptionen entsprechend den unterschiedlichen Positionen in der Gesellschaft, in die sie sich einordnen.

Ganz anders erfolgt Steuerung durch Fragen und Argumente. Hier wird nicht der Rahmen festgelegt, innerhalb dessen die Subjekte miteinander agieren, sondern es geht um die unmittelbare Beeinflussung der Gesprächspartner selbst. Mit Jürgen Habermas kann man einen erfolgsorientierten von einem verständigungsorientierten Sprachgebrauch unterscheiden, je nachdem ob die Absicht offen gelegt und eine Verständigung gesucht wird, oder ob das Ziel erreicht werden soll, ohne den Gesprächspartner darüber aufzuklären. In beiden Fällen allerdings wird - wenn Fragen oder Argumente der weichen Steuerung dienen - ein bestimmter Mechanismus ausgelöst, nämlich das Erfordernis der Rechtfertigung. Fragen verlangen Antworten, der Gebrauch von Argumenten fordert zu Gegenargumenten auf. In beiden Fällen führt der Rechtfertigungsdruck, obwohl weder Zwang noch Befehl, zu einer Beeinflussung der Adressaten und ermöglicht damit weiche Steuerung. Durch eine gezielte Frage lassen sich - etwa in der "Fragestunde" des Parlaments - nicht nur Antworten herbeiführen, sondern über die gegebene Antwort auch die Handlungsoptionen des Antwortgebenden beeinflussen, weil er sich an diese Antworten halten wird, um künftig nicht als Lügner dazustehen.

Wenn auf ein vorgebrachtes Argument ein Gegenargument erfolgt, werden damit ebenfalls die Handlungsoptionen der Adressaten strukturiert, weil der Adressat sich festlegt, und der Freiraum wird für den Adressaten umso enger, je mehr sich die Argumentation des Steuerungsakteurs durchsetzt - sei es, weil der Adressat ihm nichts mehr entgegenzusetzen hat (etwa in der öffentlichen Rhetorik), sei es, weil beide sich über den Sachverhalt verständigen. Es ist offensichtlich - und hier kommt wieder Habermas ins Spiel - dass die Bindungswirkung im Mechanismus der Rechtfertigung umso höher ist, je mehr sie auf verständigungsorientiertem Handeln beruht. Man mag sich in einer strategischen Situation einer Frage oder einem Argument nicht entziehen können, man wird dies aber in einer anderen Situation wieder versuchen. Wenn aber im Argumentationsprozess ein Ergebnis erzielt wurde, das alle Beteiligten überzeugt, kann sich die Intention des Steuernden, welche sich dem Argumentationsprozess offen ausgesetzt und dementsprechend auch Änderungen erfahren hat, durch seinen rationalen Gehalt letztlich auch nachhaltig durchsetzen.

Steuerung durch Symbole schließlich ist stets möglich, weil Symbole dem Sprachgebrauch inhärent sind. Sie zeichnen sich dadurch aus, dass sie komplexe Sachverhalte verdichten - etwa in einer Fahne, die für ein Gemeinwesen und seine Werte steht - und dabei auch die Emotionen ansprechen. Eine Fahne ist stets hoch emotional besetzt - sei es, dass sie Begeisterung und Folgebereitschaft auslöst, sei es, dass sie Ablehnung oder demonstrative Nichtachtung provoziert. Symbole sind immer interpretationsbedürftig, und eine bestimmte Interpretation lässt sich kaum erzwingen. Andererseits können sie nachhaltig Orientierungen und damit die Handlungsoptionen der Adressaten beeinflussen. Sie sind deshalb wichtige Steuerungsinstrumente, aber eben, weil sie nicht auf dem Mechanismus von Befehl und Gehorsam beruhen, sondern lediglich Orientierungen nahe legen, Instrumente nur für weiche Steuerung. Gleichwohl können sie nachdrücklich im Sinne der Steuerungsintentionen eingesetzt werden, weil sie, wenn sie gemeinsame Wertvorstellungen ausdrücken, einen Resonanzboden so zum Schwingen bringen, dass durch symbolische Verdichtung Steuerungsintentionen unmittelbar greifen und durch Emotionalisierung verstärkt werden.

So erzielen sie Orientierungswirkungen im Sinne der Steuerungsintention. NGOs etwa, die über keine reale Macht verfügen - schließlich können sie weder Gesetze erlassen noch Befehle erteilen -, wenden die Form der weichen Steuerung bevorzugt an. So wird etwa gegen das Jagen und Abschlachten von Robben nicht nur protestiert - der Protest wird vielmehr dadurch verstärkt, dass hilflose, niedliche junge Tiere gezeigt werden, welche die Emotionen ansprechen und das Gebot des Nicht-Tötens bildhaft transportieren. Die Steuerungswirkung beruht auf der aktivierten öffentlichen Resonanz, die ihrerseits die Möglichkeit für Regierungen einschränkt, aus wirtschaftlichen Gründen das Töten von Robben zuzulassen oder gar zu fördern. Gleichwohl bleibt die Steuerung "weich", denn zwingen lassen sich die Adressaten nicht, und selbst ein Erfolg kann ausbleiben, wenn die wirtschaftlichen Interessen überwiegen.

Weil Symbole nahezu durchweg in unserem Sprachgebrauch enthalten sind, besteht auch überall die Möglichkeit der Steuerung durch Symbole, so sich nur ein Resonanzboden findet. Totalitäre Diktaturen haben das sehr wohl erkannt, hier wird durch die Symbolik der Architektur oder der Masseninszenierung eine Folgebereitschaft erzeugt, die über Befehl und Gehorsam allein nicht herzustellen ist. Aber auch Demokratien können auf Symbole nicht verzichten, um ihre Wertvorstellungen präsent zu halten. In Deutschland neigt man aufgrund der negativen historischen Erfahrungen zu Skepsis und Zurückhaltung im Umgang mit Symbolen, macht sich da aber leicht etwas vor. Denn Wahlkämpfe oder die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung zeigen zur Genüge, dass auf die verstärkende und zuspitzende Wirkung von Symbolen zur Durchsetzung eigener Intentionen nicht verzichtet wird (und auch nicht verzichtet werden kann).

Die drei Mechanismen weicher Steuerung wurden hier getrennt betrachtet. Sie lassen sich auf diese Weise genauer beschreiben - tatsächlich treten sie aber meist gemeinsam auf und wirken zusammen. Weiche Steuerung ist, im Gegensatz zu hierarchischer Steuerung, wo alles eher klar zu sein scheint, von Anfang an ein sehr komplexer Vorgang. Um wirksam zu sein, benötigt sie Resonanz, wie bei der Steuerung durch Symbole ausgeführt. Aber auch Argumente und selbst diskursive Praktiken können ohne Resonanz nichts bewirken, und sie müssen diese oft selbst erst erzeugen. Während Fragen und Argumente eher einen äußerlichen Anlass erfordern, um auf Resonanz zu stoßen - eine Konferenz, die von der Öffentlichkeit wahrgenommen wird, oder institutionelle Vorkehrungen wie eben die Fragestunde im Parlament -, stellen diskursive Praktiken den Resonanzboden für Steuerungswirkungen zumeist erst her.

Greenpeace-Kampagnen können das verdeutlichen: Zunächst geht es immer darum, einen Resonanzboden zu schaffen, das heißt, die Öffentlichkeit muss mobilisiert werden, um Umweltzielen die nötige Aufmerksamkeit zu widmen. Durch diskursive Praktiken ist ein geeigneter Resonanzboden herzustellen, um über wirksame Sprecherpositionen, die Multiplikatoren, und entsprechend interpretierte leere Signifikanten ("Umwelt") das Thema herauszubringen und präsent zu halten. Daraus ergeben sich zwanglos Fragen und Argumente, um politische Adressaten mit der Rationalität von Umweltzielen zu konfrontieren und sie in Handlungsoptionen einzubinden. Verstärkt und zugespitzt wird die Kampagne durch die eingesetzte Symbolik. Ankettungen, die von der Gegenseite erst mühsam und stets dokumentiert durch öffentliche Bilder entfernt werden müssen, machen die Intention in einer Weise präsent, dass sie sichtbar in ihrer emotionalen Zuspitzung auf die - als Resonanzboden aufnahmebereite - Öffentlichkeit einwirken und damit Druck auf die Entscheidungsinstanzen ausüben.

Schlussbemerkung

Es sollte gezeigt werden, dass der Steuerungsbegriff keinesfalls obsolet geworden ist. Er bleibt für das Verständnis von Politik unverzichtbar - sofern er aus dem starren Muster von Befehl und Gehorsam herausgelöst und bis hin zu den horizontalen Formen von weicher Steuerung ausgeweitet wird. "Governance" oder "Regelungsstrukturen" allein können ihn nicht ersetzen, vielmehr wird er auch hierbei wirksam. Dabei spielen Formen der indirekten und vor allem der weichen, horizontalen Steuerung eine zunehmend wichtige Rolle.

Aber es ist auch Vorsicht angesagt. So richtig es sein mag, neue Formen der Steuerung aufzuspüren, so wenig darf unterschätzt werden, dass das klassische Muster von Befehl und Gehorsam auch für aktuelle Steuerungsprozesse keinesfalls abgedankt hat. Mischformen sind vielmehr angezeigt. Das gilt nicht zuletzt auch für Prozesse der weichen Steuerung. Bis zu einem gewissen Grad lösen sie unzweifelhaft die hierarchischen Steuerungsmechanismen ab. Häufig allerdings treten sie gemeinsam auf, in bisweilen seltsamen Symbiosen. Da bleibt noch mancherlei zu klären.

Fussnoten

Fußnoten

  1. Vgl. Platon, Politeia, 551c.

  2. Niklas Luhmann, Politische Steuerung: ein Diskussionsbeitrag, in: Politische Vierteljahresschrift (PVS), 30 (1989) 1, S. 4 - 9.

  3. Renate Mayntz, Governance im modernen Staat, in: Arthur Benz (Hrsg.), Governance - Regieren in komplexen Regelsystemen, Wiesbaden 2004, S. 63 - 76. Zum Folgenden siehe Renate Mayntz, Governance Theory als fortentwickelte Steuerungstheorie?, in: Gunnar Folke Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung. Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien, Baden-Baden 2005, S. 11 - 20; dies., Von der Steuerungstheorie zu Global Governance, in: Gunnar Folke Schuppert/Michael Zürn (Hrsg.), Governance in einer sich wandelnden Welt. PVS-Sonderheft 41, Wiesbaden 2008, hier: S. 45ff.

  4. Vgl. dazu Hans-Heinrich Trute/Wolfgang Denkhaus/Doris Kühlers, Governance in der Verwaltungswissenschaft, in: Die Verwaltung, 37 (2004) 4, S. 451 - 475; Gunnar Folke Schuppert, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsrecht als Steuerungsfaktoren, in: Wolfgang Hoffmann-Riem/Eberhard Schmidt-Aßmann/Andreas Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts. Bd. 1, München 2006, S. 995 - 1081.

  5. In der neueren Literatur wird der Begriff der weichen Steuerung zunehmend herangezogen, um alternative Steuerungsmechanismen zu bezeichnen; eine systematische Untersuchung der Mechanismen steht noch aus. Sie ist Gegenstand meines Forschungsprojekts "Weiche Steuerung" im Sonderforschungsbereich 700 "Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit: Neue Formen des Regierens?". Vgl. dazu bisher Gerhard Göhler, "Weiche Steuerung": Regieren ohne Staat aus machttheoretischer Perspektive, in: Thomas Risse/Ursula Lehmkuhl (Hrsg.), Regieren ohne Staat? Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit, Baden-Baden 2007, S. 87 - 108; Gerhard Göhler/Ulrike Höppner/Sybille De La Rosa (Hrsg.), Weiche Steuerung. Studien zur Steuerung durch diskursive Praktiken, Argumente und Symbole, Baden-Baden 2009.

  6. Vgl. näher Gerhard Göhler, Art. "Macht", in: ders./Matthias Iser/Ina Kerner (Hrsg.), Politische Theorie. 22 umkämpfte Begriffe zur Einführung, Wiesbaden 2006, S. 244 - 261.

  7. Steuerung ist also nur eine bestimmte Form von Machtbeziehung, nämlich intentionale Machtausübung. Macht selbst muss nicht intentional sein. Die Machtdiskussion kennt ebenso direkt und bewusst ausgeübte Formen der Macht wie unpersönliche und strukturelle Formen. Dagegen ist Steuerung anders als intentional nicht möglich, weil sie stets etwas bewirken will.

  8. Vgl. R. Mayntz 2004 (Anm. 3), S. 74.

  9. Für das Folgende vgl. G. Göhler (Anm. 6) und ders./U. Höppner/S. De La Rosa (ebd.).

  10. Der Begriff "Diskurs" ist doppeldeutig. Von dem hier herangezogenen Verständnis im Sinne von Foucault ist die stark normative Begriffsverwendung bei Habermas zu unterscheiden, wo "Diskurs" ein vernünftiges Argumentieren für theoretische oder praktische Konsensfindungen meint; vgl. Martin Nonhoff, Art. "Diskurs", in: G. Göhler/M. Iser/I. Kerner (Anm. 6), S. 65 - 82.

  11. Machttheoretisch verweist Steuerung durch Symbole vor allem auf Pierre Bourdieu. Sein Konzept, wie Gesellschaft stratifiziert ist und als solche Akzeptanz findet, beruht auf symbolischer Macht. Sein Symbolverständnis allerdings ist wenig ausgeprägt. Am hilfreichsten für weiche Steuerung ist hier das hermeneutische Symbolverständnis, welches die grundsätzliche Interpretationsbedürftigkeit von Symbolen betont; vgl. Gerhard Kurz, Metapher, Allegorie, Symbol, Göttingen 19882, bes.S. 80.

Dr. phil., geb. 1941; Prof. (a.D.) für politische Theorie am Otto-Suhr-Institut der Freien Universität Berlin, Ihnestraße 21, 14195 Berlin.
E-Mail: E-Mail Link: goehler@zedat.fu-berlin.de