1. Die Entstehung der amerikanischen Verfassung
Die Vorstellungen über Möglichkeiten und Formen föderativer Gestaltungen breiteten sich in der Folgezeit zwar aus, hatten jedoch noch keinen Niederschlag in einer wegweisenden Veröffentlichung oder in beispielhafter Staatsordnung gefunden, als jenseits des Atlantiks geschichtliche Entwicklungen und politische Notwendigkeiten zu der Gestaltung eines Gemeinwesens führten, das sich vom Augenblick seiner Konstituierung an als ein Bundesstaat, als eine Form des Föderalismus verstand. Stärker als die vorausgegangenen philosophischen, staatsrechtlichen und politischen Erwägungen beeinflußte die bundesstaatliche Gestaltung der Vereinigten Staaten von Amerika die Entfaltung des föderativen Gedankens. Zum erstenmal wurde im Prozeß einer Staatswerdung von föderativer Ordnung und vom Föderalismus gesprochen. Die dabei Beteiligten gaben sich nicht mit der Schaffung von staatlichen Formen und Einrichtungen, die der Entwicklungsgeschichte des Föderalismus zugezählt werden müssen, zufrieden, sie brachten ihre föderativen Auffassungen offen und unmißverständlich zum Ausdruck. Angesichts der großen, kaum zu überschätzenden Bedeutung dieses Vorganges, der föderative Vorstellung und föderative Staatsordnung, Theorie und Praxis umschließt, ist es angezeigt, beide Ereignisse zu würdigen, haben sie doch zusammen die Diskussionen des 19. Jahrhunderts über den Bundesstaat ausgelöst und bestimmt. Als freier Bürger kamen die „Pilgerväter" und die ihnen folgenden Kolonisten nach Nordamerika. Die politischen Verhältnisse der 13 nordamerikanischen Kolonien, die sich im Verlauf des 17. und 18. Jahrhunderts bildeten, wurden durch Freibriefe oder Verfassungsurkunden bestimmt. Diese räumten den Einwohnern der einzelnen Provinzen Rechte wie Wahl ihrer Vertreter, Mitwirkung an der Steuerbewilligung, Besetzung der Geschworenengerichte ein. In der Mitte des 18. Jahrhunderts wurden die Regierungs-und Verwaltungsformen der einzelnen Kolonien vervollständigt und einander angeglichen. Jede Kolonie erhielt eine „Allgemeine Versammlung", die sich in ein „Haus der Abgeordne33 ten" und in einen „Rat" gliederte. Die „Allgemeine Versammlung" befand über die Bewilligung von Steuern und Abgaben und erließ im Rahmen ihrer Zuständigkeit Gesetze. Sie beteiligte sich auch an der Verwaltung der Kolonie. An deren Spitze stand ein Statthalter; ihm zur Seite ein Rat, der ihn unterstützte. Lediglich in Handelsfragen waren die Kolonien dem Parlament in London unterworfen.
Diese Verwaltungsstruktur, die eine weitgehende Selbständigkeit der einzelnen Kolonien vorsah, verhinderte die Bildung eines Zusammengehörigkeitsgefühls. Die drei großen Gruppen der Kolonien — Neuengland, Kolonien der Mitte, Kolonien des Südens — standen sich fremd und teilweise auch ablehnend gegenüber. Es gab keine Bindung der Kolonien untereinander, es bestand lediglich die Bindung der einzelnen Kolonien an die britische Krone. Politische und wirtschaftliche Notwendigkeiten machten jedoch ein Zusammenwirken und Zusammenwachsen der Kolonien erforderlich. Neuengland machte damit den Anfang. 1627 schlossen Massachusetts, Kentucky und New Plymouth ein Bündnis zur gemeinsamen Kriegführung gegen den Indianerstamm der Pequods. 1643 schlossen sich Kentucky, New Haven, Massachusetts und New Plymouth zur Abwehr holländischer Bedrohung nach dem Vorbild der Vereinigten Niederlande zu den „Vereinigten Staaten von Neuengland" zusammen. Dieser Bund, den man nicht als Staatenbund ansehen kann, da es sich um die Vereinigung nichtsouveräner Kolonien handelte, bestand bis 1683.
Die militärischen Auseinandersetzungen zwischen Briten und Franzosen auf dem nordamerikanischen Kontinent veranlaßten den englischen Staatssekretär Graf Holderness, den englischen Kolonien ein Bündnis zur gemeinsamen Verteidigung nahezulegen. Die zu schaffende „Union" sollte durch Parlaments-akte konstituiert werden. Der im Juni 1754 in Albany zusammentretenden Konferenz, bestehend aus dem Unterstatthalter und dem Rat von New York und 24 Vertretern aus den Kolonien, aus Hampshire, Massachusetts, Kentucky, Rhodejsland, Pennsylvania und Maryland, lagen verschiedene Pläne vor. Allge-B meine Zustimmung fand der Plan Franklins, der eine Zusammenfassung der britischen Kolonien vorsah.
Durch Parlamentsakte sollte eine General-regierung für alle britischen Kolonien gebildet werden. An deren Spitze sollte ein General-präsident, von der britischen Krone ernannt und besoldet, und ein vom Haus der Abgeordneten der einzelnen Kolonien gewählter Großer Rat, der mindestens einmal jährlich sich versammelte, stehen. Generalpräsident und Großer Rat sollten gemeinsam über die gesetzgebende Gewalt, der Generalpräsident allein über die vollziehende Gewalt verfügen.
Eine weitgehende Übereinstimmung zwischen der Gesetzgebung Großbritanniens und der Gesetzgebung der Generalregierung auf dem amerikanischen Kontinent sollte angestrebt werden. Die Generalregierung sollte weitgehende Vollmacht, die auf die kriegerische Auseinandersetzung mit den Indianern Rücksicht nahm, erhalten.
Dieser Plan einer Zusammenführung der selbständigen und eigenwilligen Teile des nordamerikanischen Kontinents wurde nicht verwirklicht.
Großbritannien befürchtete eine Minderung seiner Oberhoheit; die Kolonien leisteten — stärker als die deutschen Stämme im Hochmittelalter — Widerstand gegen jede Zentralisierung, in der sie eine Bedrohung ihrer Selbständigkeiten und Freiheiten sahen. Der Friedensvertrag von Paris 1763 beendete die Auseinandersetzungen zwischen Frankreich und Großbritannien auf dem nordamerikanischen Kontinent. Großbritannien erhielt weitgehende Handlungsfreiheit — ein Umstand, der vor allem der Entwicklung seiner Kolonien zugute kam. Diese setzten sich leidenschaftlich zur Wehr, als ihr Mutterland durch die Stempelakte vom März 1765 ihr Recht auf Selbstbestimmung der Steuern in Frage stellte. Die folgende Entwicklung führte zur Ablehnung einer Unterstellung oder Unterwerfung der Kolonien unter das Mutterland und zur Forderung nach Gleichstellung mit diesem. Zur Durchsetzung dieser Forderungen schufen die Kolonien eine vorläufige Zentral-gewalt. Großbritannien beantwortete dieses Vorgehen mit einer verstärkten Demonstration seiner oberhoheitlichen Gewalt und, als die Kolonien weiterhin Widerstand leisteten, mit militärischen Aktionen.
Noch vor der Proklamation der Unabhängigkeit am 4. Juli 1776 hatten die im Kongreß zusammengeschlossenen Vertreter der einzelnen Kolonien diesen die Einführung von Verfassungen nahegelegt. Damit wurde die Neuordnung des politischen Lebens in den einzelnen Kolonien eingeleitet. Neben deren Verwaltungen bestand ein „Generalkongreß", dessen Mitglieder ihre Beauftragung und Ermächtigung von den Mitgliedern der verfassunggebenden Versammlungen der Einzelstaaten erhielten. Wie in Deutschland die Stämme die ersten staatlichen Gemeinwesen waren, so bestanden auf dem nordamerikanischen Kontinent zunächst die aus den Kolonien hervorgegangenen Einzelstaaten. Der „Generalkongreß" war auf das Wohlwollen der Einzelstaaten angewiesen; er konnte zwar beraten, beschließen und empfehlen, verfügte jedoch über keine Möglichkeiten, die Durchführung seiner Entscheidungen durch die Einzelstaaten zu verlangen, zu kontrollieren oder zu erzwingen. Die Einzelstaaten zeigten auch keine Bereitschaft, der sich allmählich bildenden Zentralgewalt irgendwelche Befugnisse einzuräumen.
Franklin legte am 21. Juni 1775 dem Generalkongreß, schließlich nur noch Kongreß genannt, einen Entwurf vor, der eine Neuordnung und Kompetenzzuweisung der Zentral-gewalt vorsah. Der Kongreß sollte dadurch das Recht erhalten, allgemeine, für die Entwicklung der Gesamtheit unerläßliche Anordnungen zu verabschieden. Die vollziehende Gewalt dafür sollte durch einen Exekutivrat ausgeübt werden, der vom Kongreß aus seiner Mitte bestimmt werden sollte. Nur zögernd trat der Kongreß an die Empfehlungen zur Verbesserung und Stärkung der Zentralgewalt heran. Am 11. Juni 1776 beschloß er, den Plan für eine Union der Einzelstaaten von einem Ausschuß ausarbeiten zu lassen. Dieser legte nach einem Monat bereits einen Entwurf vor, der Elemente des Vorschlages Franklins enthielt. In 39 Sitzungen beriet der Kongreß den Entwurf, den er nach Vornahme zahlreicher Abänderungen am 15. November 1777 verabschiedete. Die Spannungen zwischen Nord-und Südstaaten, zwischen Küsten-und Binnenstaaten, zwischen großen und kleinen Einzelstaaten hatten sich bereits bei den Beratungen bemerkbar gemacht. Sie verhinderten die Entfaltung der geplanten Konföderation.
Die einzelnen Bundesstaaten nahmen zwischen 1778 und 1781 die Bundesartikel an.
Zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Friedens von Paris zwischen den ehemaligen britischen Kolonien in Nordamerika und Großbritannien am 3. November 1783 bestand in Nordamerika eine lose Vereinigung der Einzelstaaten, die sich jedoch als völlig unzureichend er-B wies. Versuche, durch Verbesserungsvorschlage die besonders nachteiligen Schwierigkeiten zu beheben, waren erfolglos. Im Besitz der Unabhängigkeit vom ehemaligen Mutterland und der uneingeschränkten Verfügungsgewalt über den gesamten Kontinent vom Atlantik bis zum Missouri mußten die Konföderierten Staaten Nordamerikas eine Regierungsform finden, entwickeln und verabschieden, die sowohl die zahlreichen Gegensätze und Eigentümlichkeiten berücksichtigte als auch die für die Weiterentwicklung aller Einzelstaaten unentbehrliche Zentralgewalt mit den erforderlichen Rechten ausstattete.
Die Lösung dieses Problems, wegweisend nicht nur für die verfassungsrechtliche Entwicklung der Vereinigten Staaten von Amerika, war dem Konvent von Philadelphia, der im Mai 1787 zusammentrat, aufgetragen. Dieser wählte George Washington zu seinem Präsidenten und beriet auf der Grundlage zahlreicher Vorschläge und Entwürfe eine neue politische Ordnung, wobei es in erster Linie um die Zurückdrängung der Einzelstaaten zugunsten der zu schaffenden Bundesgewalt ging.
Die Meinungen stießen hart aufeinander. Die Alternative lautete: eine „wirklich nationale, das heißt zentrale Regierung oder einen ohnmächtigen Bund der einzelnen Staaten" oder — nach den erst danach allgemein üblich gewordenen Bezeichnungen benannt — einen Bundesstaat oder einen Staatenbund zu schaffen. Nicht wenige Streitfragen wurden durch Kompromisse zwischen den vorliegenden „Plänen", vor allem zwischen dem „VirginiaPlan" und dem „New Jersey-Plan" entschieden; so war die Teilung der Vertretung bei der Bundesgewalt zwischen dem Oberhaus und dem Unterhaus, zwischen Senat und Repräsentantenhaus einer der zahlreichen Kompromisse. Gerade dieser bedeutet eine wesentliche Verschiebung der Verhältnisse zugunsten der Bundesgewalt: „Mit der Schaffung des Unterhauses, in dem das Volk seine Vertretung fand, und das so für das amerikanische Volk die Bedeutung gewann, die die Gesetzgebende Versammlung jedes Einzelstaates für seine Bevölkerung schon immer besessen hatte, war eine entscheidende Änderung gegeben: Der Übergang vom Staatenbund zum Bundesstaat war vollzogen. Gleichzeitig aber war im Senat das dem Staatenbund wesentliche Prinzip der Gleichheit unter den Staaten aufrecht erhalten. Die Befugnis des Kongresses wurde namentlich in Steuern und Handels-angelegenheiten erweitert, vor allem aber gab man ihm die Mittel, seinen Willen durchzusetzen. Die vollziehende Gewalt erhielt jetzt ein Oberhaupt; um ihre Unabhängigkeit von der Gesetzgebenden Gewalt zu gewährleisten, sollte der Präsident von einer Versammlung von Wahlmännern, aufgestellt von den Gesetzgebenden Versammlungen der Einzelstaaten, mit Stimmenmehrheit gewählt werden." Ein oberster Gerichtshof wurde vorgesehen. Der Kongreß erhielt auch die Befugnis, bei Vorlage bestimmter Voraussetzungen Unter-gerichte einzurichten.
Der Konvent von Philadelphia schuf die bis heute geltende amerikanische Verfassung. Diese versuchte die Aufhebung der die Konföderation lähmenden Spannung zwischen den Einzelstaaten und der Bundesgewalt durch die Teilung der Souveränität zwischen Oberstaat und Gliedstaaten. Der verabschiedete Entwurf der Verfassung wurde den Einzelstaaten zur Prüfung und Annahme zugesandt. Die Einführung der neuen Verfassung sollte erfolgen, wenn sich neun Staaten für sie aussprachen.
2. Ansichten und Argumente des Sammesbandes „The Federalist"
In allen Staaten, vor allem in Massachusetts, Virginia und New York, kam es für und wider die neue Verfassung zu leidenschaftlichen Auseinandersetzungen, die sich in Flugschriften, Zeitungsartikeln und Büchern niederschlugen. Sowohl die Gegner des Verfassungsentwurfes des Konvents von Philadelphia, die „ Antifederalists", als auch dessen Befürworter, die „Federalists", versuchten, ihre Landsleute auf ihre Seite zu ziehen. In den Zeitungen „Daily Advertiser", „Intependent Journal" und „New York Pacet" erschie-nen Artikel, die sich ausführlich und eingehend mit dem Verfassungsentwurf von Philadelphia und mit den Einwänden seiner Gegner befaßten. Ihre Verfasser waren Alexander Hamilton, James Madison und John Jay. Von den 85 Artikeln, die in den drei genannten Zeitungen vom Oktober 1787 bis zum Mai 1788 erschienen, werden bei 51 Hamilton, bei 14 Madison und bei 5 Jay als Autoren angenommen. Bei 15 Aufsätzen ist es unsicher, ob sie von Hamilton oder von Madison geschrieben wurden. Diese 85 Auf-B sätze wurden bereits im Jahre 1788 zusammengefaßt unter dem Titel „The Federalist in New York veröffentlicht
„The Federalist" hatte zwar nachhaltigen Einfluß auf die Entwicklung des Gedankens des Bundesstaates in Deutschland, blieb jedoch in der Diskussion über den Föderalismus unberücksichtigt und unerwähnt. Ein Grund dafür dürfte das Fehlen einer Übersetzung gewesen sein. Felix Ermacora legte 1958 eine deutsche Ausgabe vor, womit der Zugang zu dem für das Verständnis der Entwicklung des föderativen Gedankens unerläßlichen Werk erleichtert ist
James Madison (1751— 1836) schloß sich sehr früh der amerikanischen Unabhängigkeitsbewegung an. Als Delegierter Virginias nahm er an der Versammlung von Annapolis und am Konvent von Philadelphia teil. Sein „Journal of the Federal Convention", 1840 erstmals veröffentlicht, ist der zuverlässigste zeitgenössische Bericht über die Verfassungsberatungen von Philadelphia. Madisons Einfluß darauf war so groß, daß er gerne als der Bau-* meister der amerikanischen Verfassung apostrophiert wird. Unter Präsident Thomas Jefferson, von 1801 bis 1809, war Madison Secretary of State, Außenminister, danach, von 1809 bis 1817, war er Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika.
John Jay (1745— 1825) wandte sich als Anwalt sehr früh dem politischen Leben zu. Er war ein leidenschaftlicher Befürworter einer raschen Verabschiedung der Unabhängigkeitserklärung. Zum Abschluß des Friedensvertrages von Paris weilte er von 1782 bis 1784 in der französischen Hauptstadt. Bei seiner Rückkehr wurde er Staatssekretär für auswärtige Angelegenheiten. Auf Grund seiner Erfahrungen und Einsichten sprach er sich für die föderative Lösung der amerikanischen Bundes-gewalt aus. 1795 wurde er Gouverneur des Staates New York, im Jahre 1809 zog er sich aus dem öffentlichen Leben zurück und lehnte auch eine Kandidatur für die Wiederwahl zum Gouverneur des Staates New York oder eine Wiederernennung zum Chief Justice, ein Amt, das er mehrere Jahre innegehabt hatte, ab.
Die in „The Federalist" gesammelten 85 Aufsätze dieser drei Politiker der ersten Stunde der Geschichte der Vereinigten Staaten von Amerika müssen zwar aus der Situation ihrer Abfassung heraus verstanden werden, sind jedoch darüber hinaus von grundsätzlicher Bedeutung, weil sie das Problem eines zusammengesetzten Staates und die Frage der Teilung der Souveränität am Beispiel der Vereinigten Staaten von Amerika behandeln. Darüber hinaus greifen die Beiträge von „The Federalist" so ziemlich alle Angelegenheiten des öffentlichen Lebens — Ideen, Vorstellungen, Forderungen, Formen und Möglichkeiten — auf. Sie gehen von der amerikanischen Situation aus und kehren zu dieser immer wieder zurück, schweifen jedoch zu Darstellungen geschichtlicher Vorgänge, auf die sie bei Begründung und Erläuterung ihrer Auffassungen Bezug nehmen, ab. In ihrem Mittelpunkt steht das Bestreben, die im Verfassungsentwurf von Philadelphia geschaffene politische Ordnung zu erklären, zu rechtfertigen und zu verteidigen. Die Absicht war für die drei Verfasser Anlaß, sich eingehend mit Vor-und auch Nachteilen des föderativen Systems auseinanderzusetzen.
Alexander Hamilton betonte bei der Beschreibung des bundesstaatlichen Zusammenschlusses: „Eine starke Union ist für Frieden und Freiheit der Staaten von größter Wichtigkeit als Schutz gegen innere Spaltung und gegen Aufruhr. Es ist unmöglich, die Geschichte Griechenlands oder Italiens zu lesen, ohne von Entsetzen und Abscheu erfüllt zu sein über die inneren Kämpfe, von denen diese Länder ständig erschüttert wurden, und über die rasche Aufeinanderfolge der Revolution, die sich in einem Dauerzustand des Pendelns zwischen den Extremen der Tyrannei und der Anarchie hielten."
Hamilton vertrat im weiteren Verlauf seiner Ausführungen die Ansicht, der Gedanke, daß eine Föderation sowohl zur Verhinderung von Parteikämpfen und zur Aufrechterhaltung von Ruhe und Ordnung im Innern als auch zur Steigerung der Sicherheit und der Macht nach außen nützlich sei, sei nicht neu. Er erinnerte vor allem an Ideen von Montesquieu, der eine föderative Republik als das Mittel bezeichnet habe, um den Bereich der Volks-regierung zu erweitern und die Vorteile der Monarchie mit denen der Republik zu vereinigen. Im Anschluß an die Darlegung der Darstellungen Montesquieus versuchte sich Hamilton an einer allgemein verständlichen Bestimmung: „Eine föderative Republik dürfte am einfachsten als ein , Verband von Gemeinwesen'oder als eine Vereinigung zweier oder mehrerer Staaten zu einem Staat zu definieren sein." Er verwies danach auf die in Philadelphia gefundene Lösung der amerikanischen Situation: „Die vorgeschlagene Verfassung, in der von einer Abschaffung der Regierung der Einzelstaaten keine Rede ist, macht diese Staaten zu Bestandteilen des souveränen Gesamtstaates, indem sie ihnen erlaubt, im Senat direkt vertreten zu sein, und sie im Besitz gewisser ausschließlicher und sehr wichtiger Anteile an der souveränen Macht beläßt."
In einem anderen Aufsatz führte Hamilton die Notwendigkeit des Unterhalts einer Flotte als Begründung für die von ihm vertretene Union an. Ausführlich legte er die wirtschaftlichen Auswirkungen einer engeren Vereinigung der amerikanischen Einzelstaaten dar. Eingehend untersuchte er die Frage des Staatshaushalts in dem zu begründenden Bundesstaat, wobei er ursprüngliche Gedanken über das Problem des Finanzausgleiches zwischen Oberstaat und Gliedstaat entwikkelte. Mit großer Entschiedenheit warb Hamilton um das Verständnis der Wähler; er versicherte, er habe sich bemüht, „euch meine Mitbürger, die Wichtigkeit der Union für eure politische Sicherheit und euer Wohlergehen klar und überzeugend vor Augen zu führen. Ich habe euch eine Reihe von Gefahren gezeigt, denen ihr ausgesetzt wäret, wenn ihr zuließet, daß das heilige Band, welches das Volk von Amerika verbindet, zerrissen oder gelöst würde, sei es nun durch Ehrgeiz oder Habgier, durch Neid oder durch Verdrehung der Tatsachen."
Alle drei Autoren der Sammlung „The Federalist" legten Wert darauf, ihre Ansichten, Forderungen und Empfehlungen geschichtlich zu belegen. Sie befaßten sich ausführlich mit den Föderationen der Antike, wobei sie bisweilen eine sehr eigenwillige, den historischen Gegebenheiten nicht immer gerecht werdende Darstellung der Geschichte des Altertums gaben. Nach Beispielen aus der Antike stellten Hamilton und Madison vergleichbare Ordnungen der Gegenwart vor. Sie sprachen zunächst von der deutschen Situation, wobei sie der zum Ausgang des 18. Jahrhunderts allgemein anzutreffenden Klage über die Schwäche des Reiches beitraten. Sie versicherten: „Die Geschichte Deutschlands ist eine Geschichte von Kämpfen des Kaisers gegen die Reichsfürsten und die Länder; von Kämpfen der Fürsten und der Länder untereinander; von Zügellosigkeit der Starken und Unterdrückung der Schwachen; von feindlichen Einfällen und von Intrigen ausländischer Mächte. Immer wieder wurden Forderungen des Reiches nach Truppen und Geld nicht beachtet oder nur zum Teil erfüllt; immer wieder blieben die Versuche, derlei zu erzwingen, vergeblich oder lösten Mord und Zerstörung aus, wobei die Unschuldigen mit den Schuldigen zu leiden hatten, überall herrschten Schwäche, Verwirrung und Elend."
Nach einer eindrucksvollen Schilderung der Verhältnisse des Reiches stellten die beiden amerikanischen Autoren die Frage, was dieses System, das ständig aus den Fugen zu gehen drohe, davor bewahrte, gänzlich zu verfallen. Sie antworteten darauf: „Die Schwäche der meisten seiner Mitglieder, die sich nicht auf Gnade und Ungnade fremden Mächten ausliefern wollen; die Tatsache, daß sich selbst die bedeutendsten Mitglieder gegenüber den furchterregenden Mächten, von denen sie auf allen Seiten umgeben sind, schwach fühlen; die gewaltige Macht und der Einfluß, die seine Erblande dem Kaiser verleihen, und sein Wunsch, ein System aufrechtzuerhalten, das den Ruhm seines Flauses er-höht und ihn zum ersten Fürsten Europas macht. Aus diesen Gründen bleibt eine so schwache und gefährdete Union bestehen. Gleichzeitig verhindert die Zentrifugalkraft, die zum Wesen der Souveränität gehört und die im Laufe der Zeit immer stärker wird, jede auf einen wirklichen Zusammenhalt abzielende Reform, und selbst wenn dieses Hindernis überwunden werden könnte, ist nicht zu erwarten, daß die Nachbarn eine umstürzende Reform zulassen würden, die dem Reich jene Kraft und jenes Prestige verleihen müßte, die ihm zukommen. Die fremden Nationen waren seit langem an den Vorgängen in diesem Land interessiert und haben bei zahlreichen Gelegenheiten bewiesen, daß es ihre Politik ist, seine Anarchie und Schwäche unverändert zu belassen."
Hamilton und Madison erörterten bei der Freilegung geschichtlicher Vorbilder die Situation in Polen, in der Schweiz, in den Niederlanden. Sie beschäftigten sich danach erneut mit den amerikanischen Verhältnissen. Dabei übten sie scharfe Kritik an der amerikanischen Konföderation, die unfähig sei, die Staatswerdung des nordamerikanischen Kontinents zu vollziehen. Sie verteidigten dabei die Notwendigkeit der Errichtung einer zentralen Regierung mit Handlungsvollmacht und erläuterten anschließend die vom Verfassungskonvent von Philadelphia angenommene Verfassung, die eine Stärkung der Zentralregierung vorsah. Sie wiesen Befürchtungen zurück, die Zentralgewalt könnte die Rechte der Einzelstaaten und der Bürger aufheben oder einschränken. In diesem Zusammenhang betonten sie die Fähigkeit föderativer Ordnung, Machtmißbrauch zu verhindern: „Je größer der Staat, desto größer die Hindernisse, die einer widerrechtlichen Machtergreifung im Wege stehen, und desto leichter der Widerstand gegen eine solche, vorausgesetzt, daß die Bürger sich ihrer Rechte bewußt und entschlossen sind, diese zu verteidigen. In einer großen Gemeinschaft ist die nationale Stärke des Volkes im Verhältnis zur künstlichen Stärke der Regierung größer als in einer kleinen, und daher ist das Volk in einer großen Gemeinschaft jedem Versuch der Regierung, eine Tyrannei aufzurichten, eher gewachsen. Aber in einer Föderation — das kann ohne Übertreibung ausgesprochen werden— ist das
Volk völlig Herr seines eigenen Geschicks. Da Macht fast immer mit Macht rivalisiert, wird die Zentralregierung jederzeit in Bereitschaft sein, Übergriffen der Regierungen der Einzel-starten Einhalt zu tun, und diese wiederum werden die gleiche Einstellung gegenüber der Zentralregierung an den Tag legen. Das Volk wird sein Gewicht in die eine oder andere Waagschale werfen und dadurch unweigerlich die Entscheidung herbeiführen. Wenn die eine Macht seine Rechte zu beeinträchtigen sucht, wird es sich der andern bedienen und sie wieder erobern. Wie weise wäre es, wenn das Volk an einer Union festhielte, die ihm einen Vorteil bewahrt, der gar nicht hoch genug eingeschätzt werden kann."
Eingehend befaßten sich die diesem Beitrag folgenden Darlegungen von „The Federalist" mit Einzelfragen der angestrebten bundesstaatlichen Ordnung. Die durch die verfassungsrechtliche Situation bedingte Ordnung der Streitkräfte wurde ausführlich beschrieben und die Verteilung der Staatseinnahmen anschaulich dargestellt. Ein Finanzausgleich sollte die finanzielle Bewegungsfähigkeit sowohl des Bundes als auch der Einzelstaaten sicherstellen. Untersuchungen aller denkbaren politischen, militärischen und wirtschaftlichen Situationen, für die entweder allgemeine Erwägungen oder aber detaillierte Axiome angeboten werden, schlossen sich an. Dabei wurden die entwickelten grundsätzlichen Überlegungen über die Beziehungen zwischen Bund und Einzelstaaten variiert, akzentuiert und artikuliert. Das Ergebnis ist eine Summe politischer, wirtschaftlicher und menschlicher Einsichten und Erkenntnisse in die Bedürfnisse, Notwendigkeiten und Möglichkeiten des politischen Lebens in erster Linie, jedoch nicht nur der Vereinigten Staaten von Amerika.
„The Federalist" ist ein Zeugnis der Entstehung einer klassischen Demokratie, ein Manifest des politischen Denkens, eine Magna Charta föderativer Vorstellungen. Carl J. Friedrich bemerkt über dessen Bedeutung für die verfassungsgeschichtliche Entwicklung der Vereinigten Staaten von Amerika: „Der . Federalist'bringt eigentlich keine Anordnung der von dem Konvent entwickelten föderalistischen Konzeption, sondern ist vielmehr eine gründliche sie ergänzende Analyse. Aus diesem Grund haben sich auch seither die Gerichte in Amerika auf den . Federalist'als den wichtigsten Kommentar zur Verfassung, in dem die wesentlichsten Hinweise für die Interpretation schwieriger Verfassungsklausein zu finden sind, bezogen. Die Autoren des Federalist hatten es sich zur Aufgabe gemacht, , die folgenden Punkte zu behandeln: — Den Nutzen der Union lür die politische Prosperität — die Unzulänglichkeit der bestehenden Konföderation im Hinblick auf den Fortbestand der Union — die Notwendigkeit, eine Regierung zu schaffen, die zumindest mit der gleichen Energie wie die vorgeschlagene dieses Ziel verfolgt — die Übereinstimmung der vorgeschlagenen Verfassung mit den wahren Grundsätzen republikanischer Regierungsweise — die Analogie zu der jeweiligen Staatsverfassung — und schließlich — die zusätzliche Sicherheit, welche die Annahme dieser Verfassung für den Fortbestand dieser Staatsform, der Freiheit und Prosperität bedeutet.'Sicherheit, Freiheit, Prosperität — das sind die Ziele des neuen Föderalismus. Daher sind die ersten zehn Kapitel dieses Buches den . Gefahren durch fremde Mächte und Einflüsse', den , aus Unstimmigkeiten zwischen den Staaten erwachsenden Gefahren'und der . Union als Schutz gegen Streitigkeiten und Aufruhr im Innern'gewidmet. Frieden nach außen und Frieden nach innen — das waren die beherrschenden Aufgaben, mit denen der Föderalismus fertig werden sollte. Die Nationalisten waren bereit, darin noch weiter zu gehen, als es die Verfassung dann getan hat. Drei der fähigsten Nationalisten, nämlich die Verfasser des Federalist, waren daher durchaus entschlossen, das in der Verfassung vorgeschlagene föderative System als das absolute Minimum zu bezeichnen. In diesem Zusammenhang ist es interessant, sich daran zu erinnern, daß die Verteidigung gegen Bedrohungen der eigenen Sicherheit seit eh und je der bedeutsamste und wichtigste Faktor gewesen ist, der einen Föderalisierungsprozeß ausgelöst hat. Aber nur dort, wo der Wille zur Freiheit ebenfalls sehr stark ist, wird die Verfassung föderalistisch gestaltet. Im übrigen behauptete man von der amerikanischen Verfassung nicht, daß sie vollkommen, sondern nur, daß sie gut sei, in Zukunft jedoch abgeändert und ergänzt werden könne."
Die in „The Federalist" geäußerten Ansichten blieben nicht unwidersprochen. Beispielhaft für die Auseinandersetzungen darüber ist die Korrespondenz Turgot—-Adams. Der französische Staatsmann Robert Turgot (1727— 1781) schrieb 1778 einen langen Brief an Dr. Price, in dem er die amerikanische Teilung der Gewalten verwarf und die Notwendigkeit der Zentralisierung der Macht nachzuweisen bemüht war. John Adams (1735— 1826), der zweite Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika, schrieb als Erwiderung eine umfangreiche „Defence of the Constitutions of Government of the United States of America"
Die Auffassung, die Vereinigten Staaten von Amerika seien ein Bundesstaat, wurde von John C. Calhoun (1782— 1850)
In seiner 1872 veröffentlichten Studie „Der Bundesstaatsbegriff. Eine staatsrechtliche Untersuchung" wandte Max Seydel die Staatslehre des John C. Calhoun auf das Deutsche Reich an. Er machte dadurch die amerikanische Kontroverse bekannt, erschwerte jedoch gleichzeitig das Verständnis des Föderalismus.
3. Beschreibung der Struktur der Vereinigten Staaten von Amerika durch Alexis de Tocqueville
Europa war seit 1789 zu sehr mit sich beschäftigt, um den Ereignissen auf dem nordamerikanischen Kontinent Aufmerksamkeit zu schenken. Weder die angenommene Balance zwischen Bundesgewalt und Einzelstaaten noch die Ausführungen des Sammelbandes „The Federalist" fanden in Europa Beachtung. Auf beider Bedeutung verwies der französische Publizist und Staatsphilosoph Alexis de Tocqueville, geboren am 29. Juli 1805 zu Verneuil bei Nantes, gestorben am 16. April 1859 zu Cannes. Er gilt als einer der größten politischen Denker Frankreichs.
Entscheidend beeinflußt von der streng royalistischen Gesinnung seiner Familie nahm Alexis de Tocqueville, mehr beobachtend und beschreibend als handelnd und entscheidend, regen Anteil an der politischen Entwicklung seiner Zeit. Er bereiste als Einundzwanzigjähriger Italien, wo ihn die unmittelbare Gegenwart der Antike und die soziale Situation im entvölkerten Sizilien stark beeindruckten. 1831 besuchte er aut Veranlassung des ersten Ministeriums des Bürgerkönigs Ludwig Phillipp mit einem Freund die Vereinigten Staaten von Amerika, wo er seinem Auftrag entsprechend nicht nur das Gefängniswesen, sondern vor allem die politischen und sozialen Verhältnisse studierte. Nach dem Ausscheiden aus dem Justizdienst unternahm er eine Reise nach Großbritannien, wobei er sich mit dem britischen Regierungssystem vertraut machte. 1839 trat er als Deputierter in die Politik ein, 1848 wurde er Mitglied der Verfassung-und gesetzgebenden Versammlung. Im Jahre 1849 war er für fünf Monate französischer Außenminister. Nach dem Staatsstreich Louis Napoleons zog sich Tocqueville vom politischen Leben zurück. Die Eindrücke, Erfahrungen und Erkenntnisse seiner Amerikareise legte Tocqueville in zwei großen Veröffentlichungen nieder, wovon die eine „Das System des Strafvollzuges in den Vereinigten Staaten von Amerika und seine Verwendungsmöglichkeiten in Frankreich" behandelte, die andere Darlegungen „Uber die Demokratie in Amerika"
Tocquevilles Beschreibung der politischen Ordnung der Vereinigten Staaten von Amerika hatte einen starken Einfluß auf das Amerika-bild Europas und vor allem auch auf die Klärung der in voller Entfaltung befindlichen Diskussionen der Begriffe „Staatenbund" und „Bundesstaat". Der französische Publizist machte die in „The Federalist" niedergelegten Auffassungen in Europa bekannt; er entwarf ein überzeugendes Bild von Struktur und Funktion des amerikanischen Bundesstaates.
Tocqueville gibt, nachdem er die politische Ordnung der Vereinigten Staaten von Amerika vorgestellt hat, eine eingehende Beschreibung der amerikanischen Bundesverfassung, indem er zunächst zusammengefaßt deren Entwicklung charakterisiert. Danach erläutert er die Form der Gewaltenteilung zwischen der Bundessouveränität und der Souveränität der Staaten: „Eine Schwierigkeit mußte das Denken der Amerikaner beschäftigen. Es handelte sich darum, die oberste Gewalt so aufzuteilen, daß die Staaten, welche die Union bildeten, sich weiterhin in allem selbst regierten, das nur ihre innere Wohlfahrt betraf, ohne daß die in der Union verkörperte Gesamtnation aufhörte, eine Körperschaft zu sein und für alle die Gesamtheit betreffenden Bedürfnisse aufzukommen. Eine verwickelte und schwer zu lösende Frage."
Unter Hinweis darauf, daß es unmöglich war, im voraus genau und vollständig den Macht-anteil der beiden Regierungen, die sich in die oberste Gewalt zu teilen hatten, festzulegen, bemerkt Tocqueville: „Die Pflichten und Rechte der Bundesregierung waren einfach und ziemlich leicht zu umschreiben, denn die Union war gebildet worden, um einigen großen allgemeinen Bedürfnissen zu entsprechen. Die Pflichten und die Rechte der Staaten dagegen waren vielfältig und verwickelt, denn diese Regierung erfaßte auch alle Einzelheiten des sozialen Lebens. Man umschrieb also sorgfältig die Befugnisse der Bundesregierung und erklärte, daß alles, was nicht in dieser Umschreibung enthalten war, unter die Souveränität der Staatenregierung falle. So blieb die Regierung der Staaten das gemeine Recht; die Bundesregierung war Ausnahme." Tocqueville fährt dann fort: „Da man voraus-sah, daß sich in der Praxis Fragen hinsichtlich der genauen Grenzen dieser Ausnahmeregierung erheben könnten und daß es gefährlich wäre, die Lösung dieser Fragen den gewöhnlichen, in den verschiedenen Staaten von diesen selbst geschaffenen Gerichten zu überlassen, schuf man ein hohes Bundesgericht, einen einzigartigen Gerichtshof, dessen eine Befugnis darin bestand, zwischen den beiden Nebenbuhler-Regierungen die Gewaltenteilung zu sichern, so wie die Verfassung sie begründet."
Im Anschluß an die Skizzierung der Entstehung der Gewaltenteilung zwischen der Bundessouveränität und der Souveränität der Staaten legt Tocqueville die Zuständigkeiten der Bundesregierung dar. An die Spitze dieser Beschreibung stellt er die Bemerkung: „Die Völker unter sich sind nur Einzelwesen. Eine Nation bedarf vor allem einer einzigen Regierung, um dem Ausland gegenüber in günstiger Stellung auftreten zu können." Nach der Beschreibung der der amerikanischen Zentralregierung zustehenden Rechte versicherte Tocqueville: „Die Vereinigten Staaten bilden nicht nur eine Republik, sondern auch einen Bundesstaat. Die nationale Obergewalt ist in mancher Hinsicht zentralisierter, als sie es zur gleichen Zeit in mehreren absoluten Monarchien Europas war. Ich werde dafür nur zwei Beispiele anführen: Frankreich zählte 13 souveräne Gerichte, die in den meisten Fällen das Recht der Gesetzesauslegung ohne Berufungsmöglichkeit innehatten. Außerdem besaß es bestimmte Provinzen, Staatsländer geheißen, die ihre Mitwirkung bei der Steuererhebung verweigern konnten, nachdem die höchste Staatsgewalt sie in Vertretung der Nation angeordnet hatte. Die Union hat nur ein einziges Gericht, um das Gesetz auszulegen. Ebenso eine einzige gesetzgebende Versammlung, die das Gesetz erläßt; die von den Vertretern der Nation beschlossene Steuer ist für alle Bürger verbindlich. Die Nation ist also in diesen zwei wesentlichen Punkten stärker zentralisiert als die französische Monarchie es war; gleichwohl ist die Union für eine Vereinigung verbündeter Republiken. In Spanien besaßen gewisse Provinzen die Befugnis, eine ihnen gemäße Zoll-ordnung zu schaffen, eine Befugnis, die ihrem Wesen nach der nationalen Hoheit zukommt. In Amerika hat der Kongreß allein das Recht, die Handelsbeziehungen zwischen den Staaten zu regeln. Die Bundesregierung ist demnach in diesem Punkt zentralisierter als die des Königreichs Spanien."
Danach geht Tocqueville auf die gesetzgebenden Befugnisse ein, wobei er erneut die Beziehungen zwischen dem Bund und den Gliedstaaten anspricht. Er verweist auf die bei der Entstehung der Vereinigten Staaten von Amerika vorhandenen Richtungen. Deren eine wollte aus der Union ein Bündnis unabhängiger Staaten machen, die andere war bestrebt, die Einwohner der einstigen Kolonien zu einem einzigen Volk zusammenzufassen. Tocqueville ist der Ansicht, das Ergebnis der Auseinandersetzung darüber habe sich im Charakter und in der Form der Volksvertretungen niedergeschlagen. Vor den damit verbundenen Schwierigkeiten verschließt er keineswegs die Augen. Er verweist auf die ungleichwertige Vertretung der einzelnen Staaten in Senat und Repräsentantenhaus: „Als Ergebnis dieser Ordnung hat der Staat New York im Kongreß 40 Abgeordnete und nur zwei Senatoren. Der Staat Delaware 2 Senatoren und nur 1 Abgeordneten. Der Staat Delaware ist also im Senat dem Staat New York gleichgestellt, während dieser im Repräsentanten-haus 40mal mehr Einfluß hat als jener. So kann es vorkommen, daß die Minderheit der Nation, wenn sie im Senat überwiegt, den Willen der Mehrheit, der in der anderen Kammer zum Ausdruck kommt, vollständig lähmen kann; was dem Geist der verfassungsmäßigen Regierung entspricht."
Tocqueville benutzt die Gelegenheit zu einer allgemeinen Bemerkung: „Die Zeit läßt im gleichen Volke auf die Dauer stets unterschiedliche Interessen entstehen und bekräftigt verschiedenartige Rechte. Handelt es sich alsdann um die Schaffung einer gemeinsamen Verfassung, bildet jedes dieser Interessen und Rechte ebenso viele natürliche Hindernisse, die sich der völlig folgerichtigen Durchführung irgendeines der politischen Grundsätze entgegenstellen. Nur wo Gesellschaften neu geschaffen werden, kann man daher in den Gesetzen völlig logisch vorgehen. Falls ihr ein Volk seht, das sich dieses Vorzugs erfreut, haltet es deshalb nicht vorschnell für weise; denkt eher daran, daß es jung ist. Im Zeitpunkt, da die Bundesversammlung geschaffen wurde, bestanden bei den Angloamerikanern nur zwei einander völlig entgegengesetzte Richtungen: Der Anspruch auf Eigenpersönlichkeit für die Einzelstaaten, der Anspruch auf Einheit für das ganze Volk; und man mußte sich mit einem Ausgleich begnügen." Nach weiterer Erörterung der Auswirkungen dieses Gegensatzes betonte Tocqueville: „Das Ziel der Bundesverfassung war nicht die Beseitigung, sondern lediglich die Einschränkung der Einzelstaaten."
Im Rahmen seiner Beschreibungen kommt Tocqueville immer wieder auf diesen für die amerikanische Geschichte und Politik bestimmenden Gegensatz zwischen dem Recht der Bundesgewalt und dem Recht der Gliedstaaten zurück. Um sich seinen Lesern verständlich zu machen, vergleicht er die Stellung des Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika mit der Position des Königs von Frankreich. Er spricht davon, daß in den Vereinigten Staaten von Amerika die vollziehende Gewalt beschränkt und eine Ausnahme wie die Souveränität selbst, in deren Namen sie handle, sei. In Frankreich erstreckte sie sich wie diese auf alles.
Anschließend betonte Tocqueville: „Die Amerikaner haben eine Bundesregierung; wir haben eine nationale Regierung." Er fügt dieser Feststellung hinzu: „Das ist ein erster Grund für die Unterlegenheit, die sich aus der Natur der Dinge selbst ergibt. Aber es ist nicht der einzige. Der zweitwichtigste ist der: genau-genommen läßt sich die Souveränität begrifflich als das Recht zur Gesetzgebung bezeichnen." Tocqueville weist darauf hin, daß der König von Frankreich Teil des Souveräns ist, da nur die Gesetze gelten, wenn er ihnen Gesetzeskraft verleiht. Er sei außerdem Vollstrecker der Gesetze. Der Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika sei ebenfalls Vollstrecker der Gesetze, aber er wirke bei ihrer Schaffung nicht mit, da er durch die Verweigerung seiner Zustimmung die Geltung der Gesetze nicht verhindern könne. „Er ist also", versichert Tocqueville, „kein Teil des Souveräns; er ist nur dessen Vertreter."
4. Deutsche Ansichten über „The Federalist"
Der in Tübingen und Heidelberg tätige Staatsrechtslehrer Robert von Mohl (1799— 1875) sprach in seiner dreibändigen Darstellung „Geschichte und Literatur der Staatswissenschaften", deren erster Band 1855 erschien, mit Worten höchster Anerkennung von „The Federalist". Er rühmte dem Sammelband nach, er sei nicht nur eine der merkwürdigsten geschichtlichen Urkunden Amerikas, sondern noch mehr eine eigentliche große Tat, und betonte, das Werk habe nicht nur eine zeit-bedingte Aufgabe, sondern auch eine darüber hinausgreifende wissenschaftliche Bedeutung. Mohl bemerkt anschließend: „Die Teilnahme an der vortrefflichen Arbeit erlosch nämlich nicht mit der unmittelbaren Veranlassung; sondern es bildeten die gesammelten und seitdem in kaum zählbaren Auflagen immer wieder gedruckten Abhandlungen bald die berühmtesten und benütztesten theoretischen Schriften über das amerikanische Staatsrecht. Der . Federalist'gilt auch jetzt nicht nur bei derjenigen Partei, welche einer möglichst kräftigen Bundesgewalt zugeneigt ist, als eine Art von politischen Evangelium, dessen Sätze kaum einem Zweifel unterliegen können; sondern auch die Gegner erkennen ihn als eine Macht, welche die ernstliche Beachtung verdient. Beides nun gewiß in vielen und wichtigen Beziehungen mit vollem Recht."
Mohl verwies jedoch auch auf die dem „Federalist" eigenen Schwächen, indem er betont: „Der Federalist ist weder eine wissenschaftlich untadlige allgemeine Theorie, sei es der repräsentativen Demokratie, sei es einer Bundesverfassung; noch ein praktisch ausreichendes System des jetzigen positiven Bundes-rechts der Vereinigten Staaten." Vor allem wies Mohl darauf hin, daß im „Federalist" die Berücksichtigung der späteren Beziehungen, Ergänzungen und Einrichtungen fehlt.
Mohl faßte sein Urteil über den „Federalist" in der Feststellung zusammen: „Faßt man dieses alles zusammen, so ergibt sich wohl als Endurteil, daß allerdings der . Federalist’ nicht nur geschichtlich, sondern auch als Auslegungsmittel unschätzbar ist, und daß er wissenschaftlich und schriftstellerisch zu den ersten Leistungen auf dem Gebiete der Staats-wissenschaft gehört: daß er aber, abgesehen von theoretischen Mängeln unter den Systemen des positiven Rechts, keine bedeutende Stelle einnimmt. Und er wird somit auch seine volle Rechtfertigung finden, wenn er im Vorstehenden unter geschichtlichen Quellen aufgeführt ist. Die Anhänger des Bundesstaates haben alle Ursachen, ihn so hoch zu stellen, als sie es tun; nur müssen sie sich hüten, ihn auch zu Zwecken zu benützen, zu welchen er nicht ausreicht. Wer aber kann unter solchen Umständen das Werk ohne ein Gefühl der Demut wegen Begrenzung der menschlichen Kraft in die Hand nehmen? Daß Männer von der ungewöhnlichen Begabung wie die Verfasser des . Federalist'nicht im Stande waren, die Eigenschaften und Wirkungen ihres eigenen, wohl erwogenen, jahrelang erörterten Werkes — der Bundesverfassung — auch nur für die Dauer der nächsten Generationen vollständig und richtig zu erfassen; so darf sich in der Tat keiner mit dauernder Vortrefflichkeit einer Unternehmung oder mit unveränderter Zufriedenstellung durch eine Schrift schmeicheln."
Siegfried Brie gab in seiner Untersuchung „Der Bundesstaat" eine Inhaltsangabe und eine Deutung der politischen und verfassungsrechtlichen Bedeutung der Aufsatzsammlung „The Federalist". Er schrieb: „Die Verfasser des . Federalist'verfolgten in ihrer systematischen Erklärung und Rechtfertigung des Entwurfs der gegenwärtigen Konstitution der Vereinigten Staaten vornehmlich zwei praktische Gesichtspunkte: einmal wollten sie, neben der Notwendigkeit der Union überhaupt, die wesentlichen Vorzüge der neuen Ordnung vor der bisherigen gänzlich verfehlten und verfallenden Konföderation an das Licht stellen; dann aber galt es, die gegen die Beschlüsse der Konvention von zahlreichen Seiten erhobenen Einwürfe und besonders die Anklage, daß dieselben nicht einen Bund, sondern einen Einheitsstaat herstellen würden, zu widerlegen. In ersterer Beziehung hoben Hamilton und Madison übereinstimmend nachdrücklich hervor, der große und radikale Fehler der Konföderation von 1781, welchen dieselbe mit fast allen früheren Staatenvereinen teile, bestehe in dem Prinzip der Gesetzgebung für Staaten und Regierungen, , der Souveränität über Souveränitäten'; die Autorität der Union, wenn diese lebensfähig sein solle, müsse vielmehr unmittelbar die einzelnen Bürger ergreifen, die Unionsgesetze müßten für die Individuen gegeben und ohne die Vermittlung der Einzelstaaten durchgeführt werden. Gegenüber dem Vorwurf, daß der Plan der Konvention einen Einheitsstaat begründe, machte Hamilton insbesondere geltend, daß die Gliederstaaten alle nicht der Union ausschließlich zugewiesenen Hoheitsrechte behielten und daß sie durch ihre direkte Vertretung im Senat wesentliche Faktoren der Nationalsouveränität würden; damit aber sei der Begriff der Föderativregierung gewahrt. Ausführlicher ging Madison, zur Entkräftung dieses Vorwurfs, auf die verschiedenen Hauptseiten der vorgeschlagenen Verfassung ein; dieselbe sei, behauptet er, genaugenommen, weder föderal noch national, sondern eine Mischung von beidem: föderal, nicht national, sei die projektierte Entstehung durch Übereinkunft der Einzelstaaten; teils föderal, teils national der Ursprung der regelmäßigen Organe der Union; national, nicht föderal die regelmäßige Art ihrer Wirksamkeit; föderal, nicht national die Beschränkung der Unionsgewalt auf bestimmte, in der Verfassung genannte Gegenstände; nicht ganz national und nicht ganz föderal der für Verfassungsänderungen vorgeschriebene Weg. In ihrer Sphäre, meinte Madison, seien die Einzelstaaten ebenso unabhängig von der Zentralgewalt, wie diese in ihrer eigenen Sphäre von jenen; nichtsdestoweniger erkannte er an, daß ausnahmsweise die Befugnisse der Unionsgewalt gegen die Einzelstaaten als solche sich richteten, und erklärte sogar, ebenso wie Hamilton, die Bestimmung, daß die Verfassung und die verfassungsmäßigen Gesetze und Verträge das höchste Gesetz des Landes bildeten, für selbstverständlich in jedem Staatenvereine."
In seinem am 25. Oktober 1874 veröffentlichten Aufsatz „Bund und Reich" verwies der Historiker Heinrich von Treitschke auf die Zwangssituation bei der Gründung der Vereinigten Staaten von Amerika, wobei er von dem im „Kreise hochherziger Patrioten, der um Washington sich sammelte", entstandenen „rettenden Gedanken" sprach, „eine souveräne Bundesstaatsgewalt aufzurichten, die in voller Selbständigkeit das Heerwesen, die auswärtigen Angelegenheiten und die Handelspolitik der Union leiten sollte". Er fügte hinzu: „Die Abgesandten der dreizehn Staaten traten zu der Konvention von Philadelphia zusammen und einigten sich über die neue Unionsverfassung; noch blieb übrig, die Genehmigung der dreizehn souveränen Völkerschaften für das kühne Werk zu gewinnen. In solcher Lage, zur Belehrung der widerstrebenden Demos von New York, schrieb der Genialste der Amerikaner, Alexander Hamilton, mit seinen Freunden die klassischen Aufsätze des Föderalist, welche den Begriff des Bundesstaats in die Wissenschaft einführten. Hamilton hatte in jenen schweren Jahren , den natürlichen Widerwillen der Souveränität gegen jede Oberaufsicht'kennengelernt: . eine Souveränität über Souveränitäten, eine Regierung über Regierungen ist theoretisch ein Unsinn, praktisch ein Quell von Aufruhr und Gewalttat'. Aber die kaum erst gegründete Souveränität der Einzelstaaten war durch den Verfassungs-Vorschlag von Philadelphia nicht förmlich aufgehoben; die partikularistische Masse hätte einem solchen Opfer niemals zugestimmt. Da bot denn die Lehre von der Teilung der Gewalten, welche die gesamte
Zeit und vornehmlich die Köpfe der Amerikaner beherrschte, dem Anwalt der neuen Verfassung einen willkommenen Ausweg. Er bewies: unsere Union ist ein zusammengesetzter Staat, a compound republic, ihr Grundgesetz aus nationalen und föderalen Elementen gemischt. In ihr besteht eine zweifache Teilung der Gewalten: wie innerhalb jedes Einzelstaates gesetzgebende, ausführende und richterliche Gewalt getrennt sind, so wird andrerseits ein bestimmtes Gebiet politischer Geschäfte (die Handelspolitik, das Auswärtige usf.) den Einzelstaaten abgenommen und der Union übertragen. Die Union wie die Staaten schalten in dem Bereiche ihrer Zuständigkeit als Souveräne, gebieten den Bürgern unmittelbar, vollführen ihre Beschlüsse durch ihre eigenen Beamten, und, fügte Madison hinzu, die Staaten sind innerhalb ihrer Sphäre ebenso wenig der Union untertan wie diese ihnen. So wird dem souveränen Einzel-staate die Pflicht des Gehorsams gegen eine höhere Gewalt erspart und dennoch den Gesetzen der Union unweigerliche Befolgung gesichert. Diese Theorie, von ihren Urhebern unzweifelhaft im guten Glauben aufgestellt, war doch zugleich mit großer Weltklugheit darauf berechnet, dem Souveränitätsdünkel des New Yorker Volkes den Übergang zum Bundesstaate als eine nur gelinde Änderung annehmbar zu machen. In der Tat ward die neue Verfassung vom Volke genehmigt, sie galt den Amerikanern langehin als die Verkörperung der Ideen des Föderalist."
5. Deutsche Urteile über Tocquevilles Werk „Die Demokratie in Amerika
Alexis de Tocqueville wurde zum Verkünder der amerikanischen Form der Demokratie. Er beeinflußte durch seine verfassungsrechtliche und politische Schilderung der in den Vereinigten Staaten von Amerika angetroffenen Verhältnisse das politische Denken Europas, vor allem auch die deutsche Diskussion um den Begriff des Bundesstaates. „Tocquevilles Wirkung in Deutschland" hat Theodor Eschenburg ausführlich beschrieben
Im Anschluß daran führte Mohl aus: „Nicht ganz dasselbe Lob verdient die Untersuchung über das Bundeswesen an sich. Sei es, daß der Verfasser sich zu einseitig nur um die demokratische, nicht aber auch genugsam um die föderale Seite der Einrichtung bekümmert; sei es, was wahrscheinlicher ist, daß er sich überhaupt mit dem Studium der verschiedenen Bundesarten, ihrer Bedingungen und Wirkungen wenig beschäftigt hatte, und ihm somit die wesentlichsten Punkte und ihre Bedeutung nicht recht klar waren: seine Darstellung ist etwas mager dem Stoffe nach und läßt manche der wichtigsten Fragen ganz unberührt. Sicher ist auch hier vieles ganz Richtiges gesagt, z. B. über die Verschiedenheit der beiden Häuser des Kongresses, über die Stellung des Präsidenten, welche wesentlich von der eines konstitutionellen Monarchen verschieden sei, über die hohe Stellung und die große Wichtigkeit des obersten Gerichtshofes usw.; allein gerade den Fragen, welche jeder in einem Staatenbündnisse Lebende vor allem ins Auge fassen wird, nämlich den Bestimmungen über die Regierungsmacht der Einheit im Gegensatz gegen die Gliederstaaten, wird nicht die volle Aufmerksamkeit geschenkt. Hier muß anderwärts Ergänzung gesucht werden.
Vortrefflich sind dagegen wieder die Erörterungen über die staatlichen und gesellschaftlichen Folgen der Demokratie im Bundes-staate. In der einen Hälfte der ersten und in der ganzen zweiten Abteilung des Werkes wird Wirkungen Seiten diesen nach allen und in allen menschlichen Beziehungen nachgespürt; und in Beziehungen gerade der diesen gezeigte Geist und Scharfsinn hat dem Verfasser den allgemeinen und lauten Beifall verschafft. Allerdings betrifft ein großer Teil der hier vorgetragenen Tatsachen und Bemerkungen andere Lebensverhältnisse als staatsrechtliche; allein auch diese letzteren haben ein zum Teile überraschendes Licht erhalten, und es ist nicht zu viel gesagt, wenn das richtige Verständnis der Folgen des demokratischen Prinzips für die Bundeszustände auf Tocquevilles Erörterungen zurückgeführt wird. Er hat die wahre Strömung des öffentlichen Lebens in den Vereinigten Staaten nachzuweisen verstanden; und namentlich hat er das Verdienst, bis zur Gewißheit klar gemacht zu haben, daß dem Bundesstaate keineswegs, wie man in Europa gewöhnlich an-nahm, vom Einbrechen aristokratischer oder monarchischer Richtungen Gefahr des Unterganges drohe, sondern vielmehr im Gegenteile von einer Überstürzung des demokratischen Geistes. Die Ansichten Tocquevilles sind in den Vereinigten Staaten keineswegs sämtlich mit Gunst ausgenommen worden, wie sich dieses bei der großen Empfindlichkeit der Amerikaner gegen jeden Tadel ihrer heimatlichen Zustände gar wohl erklärt; und es mag auch wohl sein, daß der Ausländer einzelne Erscheinungen falsch aufgefaßt oder ihnen eine übertriebene Bedeutung zugeschrieben hat. Allein es unterliegt keinem Zweifel, daß sein Werk zu denjenigen gehört, welche am deutlichsten und am tiefsten in die Gründe der staatlichen Zustände und in die Bedingungen der einzelnen Einrichtungen einführen. Wäre die schwierige Lehre der Staatenbündnisse mit mehr Verständnis und positiver Kenntnis behandelt, so läge hier ein vollendetes Meisterwerk vor."
Treitschke betont nach ausführlicher Beschreibung des Anlasses und des Inhaltes von „The Federalist", seine Gedanken seien erst durch Alexis de Tocqueville in Europa vertraut geworden. Er bemerkt im Anschluß daran: „Sein Werk über die Demokratie Amerikas wird in der Geschichte der politischen Ideen für immer eine hervorragende Stelle behaupten; denn er zuerst hat den romanischen Völkern die Bedeutung der Selbstverwaltung erklärt. Doch eine getreue Schilderung des amerikanischen Staatslebens bietet der geistvolle Franzose nicht; ihm fehlt hier, wie heute wohl allgemein anerkannt wird, jene eindringliche Sachkenntnis, welche sein späteres Buch über das ancien regime auszeichnet. Er begnügt sich, die Lehre des Föderalist mit romanischer Logik schärfer durchzuführen: die Union ist , eine unvollständige nationale Regierung', nicht alle Zweige des Staatswesens umfassend, aber in ihrem verfassungsmäßigen Bereiche souverän wie der Einzelstaat in dem seinigen. Beide führen ein Dasein für sich (une existence ä part), doch besitzt die Union eine überwiegende Gewalt (puissance preponderante)."
Der Philosoph Wilhelm Dilthey (1833— 1911) spricht in seiner Untersuchung „Der Aufbau der geschichtlichen Welt in den Geisteswissenschaften" von drei „originalen historischen Köpfen der Zeit Rankes“. Er versteht darunter Ranke, Carlyle und Tocqueville. Von letzterem bemerkt Dilthey: „Er ist der Analytiker unter den geschichtlichen Forschern der Zeit, und zwar unter allen Analytikern der politischen Welt der größte seit Aristoteles und Machiavelli. Wenn Ranke und seine Schule mit peinlicher Sauberkeit die Archive ausbeuteten, um das ganz Europa umspannende Geflecht diplomatischer Aktionen in der modernen Zeit zu erfassen, so dienen Tocqueville die Archive für einen neuen Zweck. Er sucht in ihnen das Zuständliche, das für das Verständnis der inneren politischen Struktur der Nationen Bedeutsame: seine Zergliederung ist auf das Zusammenwirken der Funktionen in einem modernen politischen Körper gerichtet, und er zuerst hat mit der Sorgfalt und Peinlichkeit des sezierenden Anatomen jeden Teil des politischen Lebens, der in der Literatur, den Archiven und dem Leben selbst zurückgeblieben ist, für das Studium dieser inneren und dauernden Strukturverhältnisse verwertet. Er hat die erste wirkliche Analyse der amerikanischen Demokratie gegeben. Die Erkenntnis, daß in dieser , die Bewegung', , die kontinuierliche, unwiderstehliche Tendenz'bestehe, eine demokratische Ordnung in allen Staaten hervorzubringen, erhob sich in ihm aus der Entwicklung der Gesellschaft in den verschiedenen Ländern. Diese seine Erkenntnis hat sich seitdem durch die Vorgänge in allen Teilen der Welt bestätigt. Als echter historischer und politischer Kopf sieht er in dieser Richtung der Gesellschaft weder einen Fortschritt noch etwas in jeder Hinsicht Schädliches. Die politische Kunst muß eben mit ihr rechnen und in jedem Lande die ihm gemäße politische Ordnung dieser Richtung der Gesellschaft anpassen. Und in seinem anderen Buche drang Tocqueville zuerst in den wirklichen Zusammenhang der politischen Ordnung Frankreichs im 18. Jahrhundert und der Revolution. Eine politische Wissenschaft solcher Art gestattete auch Anwendungen auf die politische Praxis. Besonders fruchtbar erwies sich seine Fortbildung des aristotelischen Satzes, daß die gesunde Verfassung jedes Staates auf dem richtigen Verhältnis der Leistungen und Rechte beruhe und die Verkehrung dieses Verhältnisses, welche Rechte in Privilegien verwandelt, die Auflösung herbeifuhren müsse. Eine andere bedeutende Anwendung seiner Analysen auf die Praxis lag in der Erkenntnis der Gefahren einer überspannten Zentralisation und in der Einsicht in den Segen der Selbsttätigkeit und Selbstverwaltung. So leitete er aus der Geschichte selbst fruchtbare Generalisationen ab, und damit entstand aus einer neuen Analyse vergangener Wirklichkeiten ein neues gründlicheres Verhältnis zur gegenwärtigen."
6. Die Bedeutung der amerikanischen Verfassung für die Entfaltung des föderativen Prinzips
Die Bedeutung der Konstituierung der Vereinigten Staaten von Amerika für die Geschichte des föderativen Gedankens ist nicht gering zu veranschlagen. Die Gründung eines neuen Staates, der über eindrucksvolle Entwicklungschancen verfugte, war nur dadurch möglich geworden, weil seine innere Ordnung zwischen den vor ihm bereits politisch existenten Provinzen und Staaten und der als unerläßlich erachteten Bundesgewalt föderativ geordnet wurde. Ohne Anwendung des föderativen Prinzips wäre die Gründung der Vereinigten Staaten nur im Verlauf unabsehbarer militärischer Auseinandersetzungen, die einem Staat oder einer Staatengruppe das militärische Gewicht und die politische Hegemonie erbracht hätten, denkbar gewesen.
Das föderative Prinzip ist Voraussetzung, Grundlage und Mittel der Konstituierung der Vereinigten Staaten von Amerika. Diese Tatsache machte sowohl auf die Zeitgenossen als auch auf die Nachgeborenen größten Eindruck. Sie bewies die Lebensfähigkeit des seit Althusius erörterten Strukturprinzips zusammengesetzter Staaten. Sie bestimmte Politiker, Staatsrechtslehrer und Publizisten in anderen Teilen der Welt, bei der Lösung gleicher oder ähnlicher Probleme zu dem gleichen Prinzip ihre Zuflucht zu nehmen. Die Konstituierung der Vereinigten Staaten von Amerika stellte das föderative Prinzip als einen Grundsatz innerstaatlicher und zwischenstaatlicher Ordnungs-und Gesellungsformen zur allgemeinen Diskussion. Es dauerte freilich eine längere Zeit, bis er allgemeiner Bestandteil des politischen Wissens und des politischen Denkens in Europa war. Dem Namen und der Sache nach machte die Gründung der Vereinigten Staaten von Amerika den Föderalismus bekannt. Er wurde aber weder der Bezeichnung noch der Sache nach zu diesem Zeitpunkt entwickelt oder entdeckt. Er war bereits vorhanden, hatte in einzelnen politischen Organisationen auch bereits seine Fähigkeit erwiesen, war jedoch noch nicht eindeutig bezeichnet. Den Mangel der Firmierung und der Popularisierung beseitigte die Konstituierung der Vereinigten Staaten von Amerika, als sie zur Überwindung der entstandenen Meinungsverschiedenheiten sich für föderative Prinzipien entschied.
Der amerikanische Föderalismus zeigt wie jeder Föderalismus eigene Züge, die nur historisch zu erklären und zu verstehen sind. Seine Geschichte weist eine Verschiebung zugunsten der Bundesgewalt auf — ein Vorgang, der sich mit dem Aufstieg der Vereinigten Staaten von Amerika zur ersten Industrie-und Handelsmacht und zur Weltmacht erklärt. Aber auch in der Epoche eines ausgeprägten gesamtamerikanischen Selbstbewußtseins behauptet sich der amerikanische Föderalismus erfolgreich. Er ist weniger ideologisch als praktisch orientiert und angelegt. Die Preis-gabe föderativer Positionen wird nicht als Verrat geheiligter Grundsätze angesehen, ist doch dem amerikanischen Föderalismus eine bemerkenswerte Beweglichkeit zu eigen, die es ihm in der Regel erlaubt, sich rasch und ohne verfassungsrechtliche Konflikte den sich wandelnden Zeitbedürfnissen anzupassen. Die Erprobung des Föderalismus auf dem amerikanischen Kontinent ist vor allem auf Grund der Veröffentlichungen von Alexis de Tocqueville bestimmend für dessen Erörterung und Anwendung.
Zwar entwickelten europäische Politiker, Publizisten und Staatsrechtslehrer im Verlauf des 19. Jahrhunderts eigene Anschauungen und Auffassungen, sie standen dabei jedoch unter dem Eindruck des amerikanischen Beispiels und werteten stets dessen Erfahrungen und Erkenntnisse aus.
Der Föderalismus ist weder ein europäisches Privileg noch eine amerikanische Erfindung. An seiner Entwicklung und Formung wirkten sowohl Europa als auch die Vereinigten Staaten von Amerika mit. Seine erste überzeugende Anwendung erfolgte, wie ausgeführt, bei der Konstituierung der Vereinigten Staaten von Amerika: Eine bundesstaatliche Ordnung wird als angewandter Föderalismus nicht nur verstanden, sondern auch bezeichnet. In dem Sammelband „The Federalist" erhält die föderative Struktur ihre erste ausführliche Darlegung und Rechtfertigung.