Perspektiven einer Strukturreform der sozialen Alterssicherung | APuZ 35/1987 | bpb.de

I. Warum ist eine Strukturreform notwendig?

Der Geburtenrückgang der letzten Jahre hat dazu geführt, daß immer wieder die Frage der Sicherheit der Rentenfinanzierung gestellt wird. Hierzu haben auch vorübergehende Engpässe der Rentenfinanzierung, die im wesentlichen auf die hohe Arbeitslosigkeit zurückzuführen waren, beigetragen. Die Diskussion über die Sicherheit unserer Renten ist voll entbrannt, wobei häufig kurz-und langfristige Gesichtspunkte miteinander vermischt werden. Auf eine Antwort haben sich die Politiker der großen Parteien längst geeinigt: In der Bundesrepublik Deutschland ist eine Strukturreform notwendig, welche auch langfristig garantiert, daß die Renten unter veränderten Bedingungen gezahlt werden können.

Weniger groß ist die Einigkeit darüber, wie eine derartige Strukturreform aussehen soll. Häufig werden schon kosmetische Operationen am Sicherungssystem der gesetzlichen Alterssicherung als Strukturreform verkauft. Häufig werden auch Änderungen von Beitragssatz und Rentenniveau als Strukturreform bezeichnet.

Dies alles ist ein Mißbrauch des Wortes „Strukturreform“, der die mangelnde Bereitschaft vieler Politiker verdecken soll, diejenigen strukturellen Anpassungsmaßnahmen vorzunehmen, die notwendig sind, wenn das bestehende Alterssicherungssystem erhalten und auf Dauer finanziert werden soll.

Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen ist, daß sich das bestehende Alterssicherungssystem im Grundsatz bewährt hat, allerdings — wie jede gesellschaftliche Institution — dem gesellschaftlichen Wandel ausgesetzt ist. Eine Anpassung an veränderte demographische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Bedingungen ist notwendig. Dabei geht es nicht nur um die heute im Vordergrund der Diskussion stehenden demographischen Vorgänge. Änderungen unserer Familienstruktur und des Erwerbslebens sind genauso zu berücksichtigen. Insgesamt ergibt sich damit die Notwendigkeit, nicht nur über Niveauprobleme nachzudenken, sondern auch strukturelle Reformen ins Auge zu fassen. Es wird gezeigt werden, daß auf diese Art und Weise das System auch langfristig finanziert werden kann.

Diese Position unterscheidet sich deutlich von zwei anderen, in der öffentlichen Diskussion zu findenden Auffassungen:

— Sie hält die Auffassung für unrealistisch, die meint, sich auf Niveauanpassungen beschränken zu können, wobei verbleibende Finanzierungslücken durch die Erhöhung des Staatsanteils an der Rentenversicherung gelöst werden sollen.

— Sie widerspricht aber auch jenen Meinungen, die das bestehende Alterssicherungssystem ganz aufgeben wollen, um es durch ein steuer-oder beitrags-finanziertes Mindestsicherungssystem zu ersetzen. Welches sind nun die wichtigsten Gründe für die Notwendigkeit einer Strukturreform?

Zunächst sind hier die seit langem bekannten demographischen Veränderungen zu erwähnen. Der Geburtenrückgang wird zusammen mit der Zunahme der Lebenserwartung dazu führen, daß sich die Relation zwischen alten und erwerbsfähigen Menschen verschieben wird. Relativ weniger erwerbsfähige Menschen müssen relativ mehr alte Menschen ernähren. Wie die Relation sich entwikkelt, hängt freilich auch davon ab, welche Alters-grenze, genauer welches Rentenzugangsalter man unterstellt. Wenn es in der Zukunft wirklich zu einer Arbeitskräfteknappheit kommt, wäre es durchaus vorstellbar, daß zusammen mit der Erhöhung der Lebenserwartung alter Menschen eine Verlängerung der Erwerbsphase stattfindet.

Schaubild 1 zeigt die zu erwartenden Relationen. Ohne jeden Zweifel sind die rein demographischen Veränderungen dramatisch. Im Jahre 2030 kämen bei einer Altersgrenze von 60 Jahren auf 100 Erwerbsfähige etwa 80 alte Menschen, wenn man die Erwerbsfähigkeit mit 20 Jahren beginnen läßt. 1985 waren es nur 38. Würde man allerdings die Alters-grenze auf 65 Jahre verschieben, würde sich im Jahre 2030 ein Wert von 50 alten Menschen pro 100 Erwerbsfähigen ergeben, ein Wert, der gar nicht so weit von dem für das Jahr 1985 unter Annahme einer Altersgrenze von 60 Jahren liegt.

Das hier liegende Grunddilemma ist unabhängig von der Art des Alterssicherungssystems. Grundsätzlich gilt, daß die in einer Periode lebenden Menschen aus der Produktion dieser Periode ernährt werden müssen. Kapitalansammlungen und später Kapitalauflösungen können dieses Dilemma nicht wesentlich verändern. Grundsätzlich wäre in einer offenen Volkswirtschaft zwar vorstellbar, daß man Kapitalanlagen im Ausland tätigt und später auf der Grundlage solcher Ansprüche auf die Produktion des Auslandes zurückgreift. Angesichts der hier zur Diskussion stehenden Größenordnung dürfte auch dieser Weg nicht sehr aussichtsreich sein. Kapitalanlagemöglichkeiten dieser Größenordnung dürften am ehesten in den Entwicklungsländern vorhanden sein. Wer will aber heute die Verantwortung dafür übernehmen, daß es im Jahre 2030 möglich und vertretbar wäre, auf die Produktion der Entwicklungsländer zurückzugreifen?

Letztendlich führt nichts an der schlichten Wahrheit vorbei, daß wir uns darauf einzustellen haben, unsere alten Menschen aus der eigenen laufenden Produktion zu ernähren. Für diesen Zweck ist aber das Umlageverfahren unseres Rentensicherungssystems gut geeignet. Es ist eine ökonomische Realisierung des gesamtwirtschaftlichen Grundprinzips jeder Alterssicherung. Selbstverständlich ist es möglich, daß einzelne durch Kapitalbildung ihre Situation verändern. Dies geht aber allerdings nur so lange gut, wie nur ein Teil der Bevölkerung diesen Weg der Alterssicherung wählt. Eine Alterssicherung durch Kapitaldeckung, bei der die gesamte Bevölkerung versichert wäre, würde in die gleichen Schwierigkeiten geraten wie das umlagefinanzierte System. Allerdings wären die Verteilungseffekte im Zweifel andere.

In der öffentlichen Diskussion werden Schlüsse über die Alterssicherung häufig allein aus solchen demographischen Überlegungen abgeleitet. Bestenfalls wird ein Element des Erwerbsverhaltens, nämlich das Rentenzugangsalter, verkürzt im folgenden „Altersgrenze“ genannt, einbezogen. Dies ist nicht richtig. Es kommt nicht auf die Zahl der altersmäßig Erwerbsfähigen an, sondern auf die Zahl der Erwerbstätigen, die mit ihrer Produktion jene Güter und Dienstleistungen produzieren, die von der Gesamtheit der Bevölkerung in Anspruch genommen werden.

Ein erhebliches Potential zur Verbesserung der Situation liegt hier in der immer noch geringen Erwerbstätigkeit von Frauen in der Bundesrepublik Deutschland. Schaubild 2 zeigt einen internationalen Vergleich der Frauenerwerbstätigkeit für vier Länder. Würde es gelingen, die Frauenerwerbstätigkeit aufein Niveau zu bringen, wie es in den USA oder Schweden schon heute gegeben ist, würden sich die absehbaren Probleme erheblich verkleinern.

Man darf sich an dieser Stelle freilich nicht reich-rechnen. Die Zunahme der Frauenerwerbstätigkeit in den USA und Schweden war zugleich mit einer erheblichen Zunahme der Teilzeitarbeit verbunden. Eine gewisse Arbeitszeitkorrektur ist daher erforderlich. Insgesamt ergibt sich jedoch ein beachtlicher Effekt der Ausweitung der Frauenerwerbstätigkeit.

Wieweit sich eine Zunahme der Erwerbstätigkeit von Frauen in der Rentenversicherung entlastend auswirkt, hängt von den Regelungen des Alterssicherungssystems ab. Wird eine Kumulation eigener Ansprüche mit den abgeleiteten Ansprüchen aus der Rente des Ehepartners zugelassen, wie dies in der Bundesrepublik Deutschland — wenn auch inzwischen eingeschränkt — der Fall ist, wird das System zusätzlich belastet und nicht entlastet. Bei einer Strukturreform muß daher auch überprüft werden, inwieweit die für Frauen getroffenen Ren-B tenregelungen den heutigen Gegebenheiten entsprechen. Es wurde schon darauf verwiesen, daß die Teilzeitarbeit zunehmen wird. Autonom bestimmte Arbeitszeiten, flexiblere Arbeitszeitregelungen, unregelmäßige Beschäftigung, all dies sind Entwicklungen, auf die wir uns einzustellen haben. Arbeitsmarktpolitisch, aber auch gesellschaftspolitisch, mag dies durchaus erwünscht sein. Für das Alterssicherungssystem ergeben sich hieraus Probleme. Die Basis, aus der die Renten abgeleitet werden, wird so klein, daß die spätere Rentenzahlung unter Bedarfsgesichtspunkten nicht ausreicht. Das Vordringen neuer Arbeitszeitformen und unregelmäßiger Beschäftigung ist freilich nicht nur ein Reflex geänderten Erwerbsverhaltens der Arbeitnehmer. Hierin zeigt sich auch der Strukturwandel in seinen unterschiedlichen Dimensionen. Der „kurze Traum immerwährender Prosperität“, um einen Gedanken von Burkhard Lutz aufzunehmen, ist an sein Ende gekommen. Der Strukturwandel zu den Diensten trägt die Entwicklung. Alte Industrien können häufig nur noch mit Subventionen erhalten werden. Aufjeden Fall sind sie nicht mehr stark belastbar. Dienstleistungen müssen — streng genommen — zu dem Zeitpunkt produziert werden, zu dem sie verwendet werden. Damit geht nicht nur ein Stück Zeitsouveränität des Arbeitnehmers verloren. Für die Dienstleistungsproduktion gilt erst recht, daß sie nicht erheblich belastbar ist, da in vielen Fällen die Möglichkeit besteht, Dienstleistungen nicht am Markt zu beziehen, sondern selbst zu erstellen. Die Wahl zwischen einem Essen im Restaurant und zu Hause ist hierfür ein einfaches Beispiel.

Für die Alterssicherung hat geändertes Erwerbsverhalten und Strukturwandel eine doppelte Konsequenz. Einerseits werden Erwerbskarrieren unregelmäßiger sein, teilweise werden sie bei den heutigen, rein lohnbezogenen Regelungen auch nur sehr niedrige Rentenansprüche erzeugen, andererseits sind der Erhöhung der Belastung der Produktion und der Einkommen mit Sozialbeiträgen deutliche Grenzen gesetzt.

Verläßt man den Bereich rein ökonomischer Argumentationen, gibt es zumindest zwei weitere Entwicklungen, die eine Strukturreform als dringlich erscheinen lassen. Das ist einmal die Frage, wie der Tatbestand, daß ein Mann oder eine Frau Kinder erzogen haben, in der Rentenversicherung behandelt wird, und das ist andererseits das Problem eines geänderten Eheverständnisses, wie es heute im bürgerlichen Recht längst Gesetz geworden ist, in der Rentenversicherung jedoch nach wie vor nicht verwirklicht wird.

In der Diskussion über die Schwierigkeiten der Alterssicherung wird lautstark die zu niedrige Geburtenrate beklagt. Dies heißt aber nicht, daß die Aufgabe der Kindererziehung in der Rentenversicherung jene Anerkennung erfährt, die ihr angesichts der Tatsache gebührt, daß Kinder der wichtigste Beitrag zur langfristigen Sicherung der Renten sind. Letztendlich sind es die Kinder, die durch ihre Beiträge die Renten der Eltern finanzieren müssen. Unterbricht eine Frau ihre Erwerbstätigkeit, um Kinder zu erziehen, wird sie in vielfältiger Weise benachteiligt. Nach der Unterbrechung der Erwerbstätigkeit bekommt sie häufig einen schlechteren Arbeitsplatz als vorher. Ist die Unterbrechung länger als ein Jahr, fehlen ihr die übrigen Jahre in ihrem eigenen Rentenanspruch. Arbeitet sie neben der Aufgabe der Kindererziehung, muß sie ihren vollen Rentenversicherungsbeitrag zahlen. Die Tatsache, daß sie gleichzeitig Kinder erzieht, wird nicht beitragsmindemd berücksichtigt.

Die Benachteiligung der kindererziehenden Frau erscheint noch gravierender, wenn man sie mit der Begünstigung der Ehefrau vergleicht. Auch eine kinderlose Ehefrau hat nach heutigem Recht einen Anspruch auf eine aus der Rente des Mannes abgeleitete Versorgung. In dieser Hinsicht geht dagegen die kindererziehende ledige Mutter leer aus.

Das Grundgesetz schützt die Familie. Zur Familie gehört jedoch auch das Kind. Im heutigen Recht ist dagegen die Begünstigung des Tatbestandes „Ehe“ unverhältnismäßig größer als die des Tatbestandes „Kindererziehung“. In einer Strukturreform müßte zumindest die heutige Benachteiligung der kindererziehenden Frau beseitigt werden. Darüber hinausgehend ist es sinnvoll, die Kindererziehung — durch Mann und/oder Frau — kräftig zu fördern, selbst wenn die Förderung des Tatbestandes „Kindererziehung“ nur durch einen Abbau der Förderung des Tatbestandes „Ehe“ erreicht werden kann. Eine Strukturreform der Alterssicherung, die nicht die Voraussetzungen schafft, daß die Erziehung von Kindern mehr als bisher gefördert wird, verfehlt ihre Aufgabe.

Nach der Reform des Eherechts geht das bürgerliche Recht davon aus, daß die Ehepartner in der Regel in einer Zugewinngemeinschaft leben, das heißt, daß die Vermehrung des Vermögens während der Ehe beiden Ehepartnern, unabhängig von ihrer Funktion in der ehelichen Arbeitsteilung, zugerechnet werden muß. Mann und Frau sind so zu gleichen Teilen am Wohl und Wehe der wirtschaftlichen Entwicklung des Ehepartners während der Zeit der Ehe beteiligt.

Dieser das Eherecht tragende Grundsatz gilt nicht in der Rentenversicherung. Hier sammelt jeder der Ehepartner eigene Ansprüche, auch während der Zeit der Ehe. Ist die häusliche Arbeitsteilung so, daß der Mann einer Vollzeiterwerbstätigkeit nachgeht, die Frau sich der Tätigkeit im Haushalt widmet, daneben vielleicht noch eine geringfügige Nebentätigkeit wahmimmt, erhält im Überlebensfall der Mann eine hohe Rente, die Frau eine niedrige. Überlebt der Mann, bleibt seine Rente in voller Höhe erhalten. Die aus dem Anspruch der Frau abgeleitete Rente dürfte wegen der Anrechnung keine Rolle spielen. Überlebt die Frau, ist die Situation ganz anders. Zunächst einmal erhält sie ihren niedrigen eigenen Anspruch. Dazu kommen 60 Prozent der Rente des Mannes als abgeleitete Rente, wobei allerdings oberhalb bestimmter Frei-grenzen die eigene Rente angerechnet wird. Insgesamt dürfte in der Regel die sich so ergebende Rente deutlich unter der des überlebenden Mannes liegen.

Unterstellt man einmal im Extremfall, daß beide Partner während ihrer Erwerbstätigkeit miteinander verheiratet waren, ist der „Zugewinn“ an späterer Rentenzahlung also sehr unterschiedlich. Eine erwerbstätige Ehefrau ist in der Alterssicherung besser gestellt als eine, die sich ausschließlich auf die traditionelle Arbeitsteilung in Familie und Haushalt eingelassen hat. Der Gesichtspunkt, daß am wirtschaftlichen Erfolg einer Ehe beide Partner in gleicher Weise teilhaben sollen, gilt nicht im Rentenrecht. Daß in der Rentenreformdiskussion der Gesichtspunkt der Gleichstellung von Mann und Frau noch nicht allgemein akzeptiert wird, hat die Diskussion über die Teilhaberente gezeigt, die im Grundansatz durchaus eine Möglichkeit dargestellt hätte, die hier liegenden Probleme zu lösen. Es gab sicher viele Ursachen für das Scheitern dieses Vorschlags. Eine wichtige Rolle dürften aber die Zweifel an der Finanzierbarkeit des Vorschlags gespielt haben, die ganz erheblich darin begründet waren, daß keine Bereitschaft bestand, eine wirkliche Gleichbehandlung von Mann und Frau herbeizuführen. Die Garantie des vollen eigenen Anspruchs im Überlebensfall bei gleichzeitiger Aufstockung des abgeleiteten Anspruchs mußte zu Finanzierungsschwierigkeiten führen. Die Gleichstellung von Mann und Frau wäre auf diese Art und Weise ohnehin nicht erreicht worden.

Jede Strukturreform des sozialen Alterssicherungssystems wird sich heute der Frage stellen müssen, wie das Rentenrecht an das Eherecht angepaßt werden kann. Hier liegt ein weiterer Grund, der dagegen spricht, sich in der Rentenreform auf kosmetische Operationen zu beschränken.

II. Mindestanforderungen an eine Strukturreform

Bei der erforderlichen Strukturreform hat die Politik nach wie vor einen erheblichen Handlungsspielraum. Es lohnt sich, darüber nachzudenken, wie die Alterssicherung der Zukunft aussehen soll. Andererseits muß man sich darüber im klaren sein, daß jede Strukturreform, die die gesetzliche Rentenversicherung auf Dauer sichern will, bestimmte Mindestanforderungen erfüllen muß. Diese lassen sich aus den Überlegungen zur Notwendigkeit einer Strukturreform ableiten. Für die Begründung sei hierauf verwiesen. 1. Die Begrenzung der Gesamtbelastung aller öffentlichen Haushalte Die erste Mindestforderung richtet sich darauf, die Gesamtbelastung aller öffentlichen Haushalte, die durch die Alterssicherung entsteht, zu begrenzen. Ohne Zweifel werden die schon heute absehbaren Veränderungen der Altersstruktur eine zusätzliche Belastung der Erwerbstätigen für die Finanzierung der Alterssicherung bedeuten. Bei der Diskussion der hierdurch entstehenden Probleme muß man sich sowohl vor einer Verharmlosung des Problems als auch vor unangemessener Hysterie hüten. Auch im Rahmen des bestehenden Systems sind Lösungen denkbar, die die Belastung der Erwerbstätigen durch die Finanzierung der Renten der Nichterwerbstätigen in vernünftigen Grenzen halten. Die im nächsten Abschnitt vorgestellten Überlegungen stellen ein Bündel von Maßnahmen dar, mit denen dieses Ziel erreicht werden kann.

Auf der anderen Seite darf man aber auch nicht so tun, als könnten marginale Änderungen ausreichen, die Probleme zu lösen. Unterstellt man, daß das Rentenversicherungssystem nicht verändert wird, das heißt, daß die zu zahlenden Renten nach den bisherigen Kriterien festgesetzt werden, ergeben sich in der Zukunft höhere Beitragssätze. Besondere Schwierigkeiten ergeben sich für den Zeitraum nach dem Jahre 2020. Für das Jahr 2030 werden Beitragssätze zwischen 30 und 35 Prozent prognostiziert. Dies sind Sätze, von denen man sich nur schwer vorstellen kann, daß sie aufgebracht werden können, ohne Schäden in der Wirtschaft zu hinterlassen, welche die Basis, aus der auch die Renten zu zahlen sind, aushöhlen.

Was die genaue Höhe des erforderlichen Beitrags-satzes anbetrifft, muß man sich freilich über die Unsicherheiten im klaren sein, die mit derartig langfristigen Prognosen verbunden sind. Die Zuwanderung ausländischer Arbeitnehmer, eine stärkere Zunahme der Erwerbstätigkeit von Frauen, eine erneute Zunahme von Geburten, all dieses sind vorstellbare Entwicklungen, die den im Jahre 2030 erforderlichen Beitragssatz noch beeinflussen können, allerdings nur in Grenzen. Man sollte sich daher über den Emst der Situation nicht täuschen. Jede Reform der Alterssicherung muß dafür Sorge tragen, daß die Gesamtbelastung begrenzt wird.

So wird heute in der öffentlichen Diskussion immer wieder vorgeschlagen, die Probleme der Zukunft dadurch zu lösen, daß man für einen Gleichschritt der Entwicklungen der Nettoeinkommen der Nicht-erwerbstätigen einerseits und der Erwerbstätigen andererseits Sorge trägt. Hierdurch kann die durchschnittliche Beitragsbelastung etwa um zwei Prozentpunkte gesenkt werden. Dies reicht aber bei einer Beitragsbelastung, die sich in der Größenordnung von 30 Prozent bewegt, sicher nicht aus.

Sehr beliebt sind heute auch Überlegungen, die darauf abstellen, das Problem dadurch zu lösen, daß man den Bundeszuschuß zur Rentenversicherung erhöht. Verteilungspolitisch mag dies durchaus erwünscht sein, da Teile der Besteuerung progressiv erfolgen, höhere Einkommensbezieher also nach ihrer Leistungsfähigkeit beteiligt werden. Demgegenüber erfolgt die Aufbringung der Rentenversicherungsbeiträge proportional zum Bruttoeinkommen bis zu einer Beitragsbemessungsgrenze, für Beziehervon Einkommen oberhalb derselben ist sie also regressiv. Es ist auch ein sinnvolles Argument, daß die Kosten einer Entwicklung, die letztendlich nicht individuell verursacht ist, von der Allgemeinheit getragen werden sollen.

An dem Problem der zu hohen Gesamtbelastung ändert diese Finanzierungsverschiebung aber nichts, jedenfalls nicht in positiver Richtung. Empirisch ist zwar nicht viel über Abgabewiderstände bekannt. Es spricht aber vieles für die Vermutung, daß Abgabewiderstände gegen Sozialbeiträge, bei denen die Betroffenen mit einer späteren, entsprechend hohen Leistung rechnen, niedriger sind als die gegen anonyme Steuern. Eine Verschiebung der Finanzierung von Beiträgen zu Steuern würde also voraussichtlich die Abgabewiderstände erhöhen und damit die Lösung des Problems weiter erschweren. Insofern muß nachdrücklich vor der Illusion gewarnt werden, eine Erhöhung des Bundeszuschusses zur Rentenversicherung sei ein Beitrag zur Lösung der langfristigen Finanzierungsprobleme in diesem Bereich.

Die verteilungspolitische Überlegenheit einer Steuerfinanzierung hängt auch davon ab, wie der Tarif der Einkommensteuer aussieht und in welchem Umfang die Mehrwertsteuer bei der Aufbringung der Steuern eine Rolle spielt. Würde zum Beispiel die Erhöhung des Bundeszuschusses aus einer Erhöhung der Mehrwertsteuer finanziert werden, wären die Verteilungseffekte eher problematisch, würden doch jetzt auch Bezieher sehr niedriger Einkommen, ja die Rentner selbst, an der Aufbringung der Renten beteiligt.

Ähnliches gilt übrigens auch für jene Vorschläge, die die Arbeitgeberbeiträge in Zukunft an der betrieblichen Wertschöpfung orientieren wollen. Die Verteilungswirkungen einer solchen Lösung wären durchaus mit denen einer allgemeinen Mehrwertsteuer vergleichbar. Im übrigen werden die Unterschiede zu der heutigen Anknüpfung der Arbeitgeberbeiträge an der Lohnsumme häufig überschätzt. Nur in wenigen Branchen würden sich deutliche Unterschiede ergeben. Dazu kommt, daß der internationale Wettbewerb in der Industrie inzwischen sehr hart geworden ist. Junge Industrieländer drängen auf die Märkte, alte Industrieländer versuchen, sich dort mit Hilfe von Subventionen zu behaupten. Es ist mehr als unwahrscheinlich, daß es für eine Volkswirtschaft, die sich so wie die Bundesrepublik Deutschland im internationalen Wettbewerb befindet, vertretbar ist, ausgerechnet die industrielle Produktion zusätzlich zu belasten. Sehr viel wahrscheinlicher ist, daß auf mittlere Sicht umbasierte Arbeitgeberbeiträge in die Diskussion der Subventionierung alter Industrien einbezogen werden. Auch eine Umbasierung der Arbeitgeber-beiträge löste daher nicht die vor uns liegenden Probleme. Es führt nichts daran vorbei, die Reform muß auf der Leistungs-und Beitragsseite ansetzen. Eine einfache Absenkung des Rentenniveaus würde übrigens auch nur eine Verschiebung der Alterssicherungslasten von einem zum anderen öffentlichen Haushalt darstellen: Führt eine Absenkung des Rentenniveaus dazu, daß für einen Teil der Rentner ein Sozialhilfeanspruch entsteht, ist zwar die Rentenversicherung entlastet, aber die kommunalen Haushalte, die die Sozialhilfe aufbringen müssen, werden zusätzlich belastet. Auch hier gilt, daß die Gesamtbelastung zu betrachten ist. Damit ist eine zweite Mindestforderung an die Strukturreform angesprochen, die in Zukunft an Bedeutung gewinnen wird. 2. Die Gewährleistung einer ausreichenden Mindestsicherung für die Versicherten Innerhalb der Rentenversicherung muß dafür Sorge getragen werden, daß derjenige, der seine Alterssicherung der Rentenversicherung anvertraut, im Alter auch ein Einkommen erhält, von dem er leben kann, ein Einkommen, das zumindest größer als die Sozialhilfe ist.

Dieses Problem wird an Schärfe gewinnen, je mehr freiwillige oder unfreiwillige Teilzeitarbeit, unregelmäßige Erwerbstätigkeit, unterbrochene Erwerbsverläufe und ähnliches zunehmen. Es spricht vieles dafür, daß hiermit in Zukunft zu rechnen ist. Soweit Teilzeitarbeit auf einer freiwilligen Arbeitszeitentscheidung beruht, ist an dieser Stelle auch ein Verteilungsproblem angesprochen. Derjenige, der freiwillig seine Arbeitszeit reduziert, weil er Freizeit oder andere Aktivitäten höher einschätzt als sein Einkommen, würde erfolgreich einen Teil der Kosten seiner Alterssicherung der Allgemeinheit aufladen, wenn später seine Rente so niedrig ist, daß sie durch die Sozialhilfe aufgestockt werden muß. Der unter Umständen mit einem niedrigeren Stundensatz arbeitende Vollerwerbstätige hätte dann die Kosten der Alterssicherung dieser Menschen mitzutragen. All diese Überlegungen sprechen dafür, eine wie auch immer geartete Mindestsicherung bei der Strukturreform der Alterssicherung einzubeziehen. 3. Die Anpassung der Rentenversicherung an die geänderte Situation in Ehe und Familie Über die Frage, daß man die Diskriminierung von Frauen, die Kinder erziehen, auch in der Rentenversicherung beseitigen muß, dürfte es keinen großen Streit geben. Gerade die Alterssicherung ist darauf angewiesen, daß genügend Kinder nachwachsen, die später die Kosten der Alterssicherung tragen. Die Mindestforderung für die Strukturreform der Alterssicherung heißt daher, daß eine Frau, wenn sie sich für die Aufgabe der Kindererziehung entscheidet, nicht schlechtergestellt werden darf, als wenn sie erwerbstätig ist, ohne Kinder zu haben. Angesichts der nach wie vor zu niedrigen Geburtenentwicklung ist es freilich auch legitim, darüber nachzudenken, inwieweit nicht die Aufgabe der Kindererziehung darüber hinausgehend gefördert werden sollte.

Über die Notwendigkeit, Mann und Frau in der Alterssicherung so gleichzustellen, daß sie in der Zeit ihrer Ehe gleich hohe Ansprüche erwerben, wird es sicher unterschiedliche Auffassungen geben. Eigentlich ist nicht einzusehen, warum Regelungen, die im Eherecht durchgesetzt sind, nicht auch in der Rentenversicherung gelten sollen. Es stellt sich auch die Frage, welche Bedeutung das Gleichberechtigungsgebot der Verfassung für die Lösung dieses Problems hat. Will man, daß beide Ehepartner frei in der Wahl ihrer Rollen in Familie und Beruf sind, muß man dafür Sorge tragen, daß aus der Rollenwahl keine wirtschaftlichen Nachteile für einen der beiden Ehepartner entstehen. Dies ist nicht der Fall, solange die Rolle der Hausfrau und Mutter mit erheblichen Nachteilen verbunden ist. Dann darf man sich nicht darüber wundem, daß die Kinderzahl niedrig ist. Allerdings darf man die Rolle der Alterssicherung an dieser Stelle nicht überschätzen.

Über die bisher vorgetragenen Gründe für eine Gleichstellung von Mann und Frau in der Rentenversicherung mag es unterschiedliche Meinungen geben. Dieses Problem hat aber auch eine finanzielle Dimension, die eine Reform als zwingend erscheinen läßt. Eine der Möglichkeiten, die langfristigen finanziellen Schwierigkeiten des Alterssicherungssystems zu bewältigen, liegt in der zunehmenden Erwerbstätigkeit von Frauen. Diese wird einen derartigen Effekt allerdings nur dann haben, wenn hiermit nicht zugleich zunehmende Renten-leistungen verbunden sind.

Am deutlichsten kann man dies an der Situation machen, die bis zur Einführung der Anrechnung eigener Renten auf die Hinterbliebenenrente bestand. In diesem System bedeutete eine zunehmende Erwerbstätigkeit von Frauen einerseits zunehmende Beiträge, andererseits, wenn auch mit einer gewissen Verzögerung, zunehmende Rentenansprüche. Da die aus den Ansprüchen des Mannes abgeleitete Rente unverändert blieb, nahm die Kumulation von eigener Rente und abgeleiteter Rente zu. Frauen, die an sich auf die eigene Rente hätten verwiesen werden können, erhielten zusätzlich eine abgeleitete Rente. Grundsätzlich standen zunehmenden Beiträgen zunehmende Ausgaben gegenüber.

Ganz anders ist die Situation in einem theoretisch denkbaren System, in dem die eigene Rente voll auf die abgeleitete Rente angerechnet wird. Hier bedeutet die Erwerbstätigkeit von Frauen zusätzliche Beiträge, ohne daß es in demselben Umfang zu zusätzlichen Rentenausgaben kommt. Wieweit zunehmende Erwerbstätigkeit von Frauen also eine Entlastung des Rentenversicherungssystems darstellt, hängt davon ab, wie die Regelungen für die Kumulation von eigenen und abgeleiteten Ansprüchen getroffen werden. Inzwischen hat es hier einen ersten Reformschritt gegeben. Dieser reicht aber auf lange Sicht nicht aus. Außerdem zeigt sich an dieser Stelle die verteilungspolitische Problematik der Anrechnung. Die Situation der nichterwerbstätigen Frau, auch wenn sie keine Kinder hat, wird in Relation zu der der erwerbstätigen verbessert. Diese Umverteilung ist mehr als fragwürdig, da nichterwerbstätige Frauen eher in mittleren und oberen Einkommensschichten zu finden sind. Die Frage des Verhältnisses von abgeleiteten zu eigenen Ansprüchen ist bei einer Strukturreform neu zu klären.

Verbindet man die Probleme der Finanzsituation mit denen einer stärkeren Förderung der Kindererziehung, ergibt sich ein weiterer Gesichtspunkt für die Lösung dieses Problems. Eine stärkere Förderung der Kindererziehung ist bisher immer an den damit verbundenen finanziellen Lasten gescheitert. Schließlich wurde bereits die Ehe als solche durch die abgeleiteten Ansprüche in erheblichem Umfang gefördert. Solange es selbstverständlich war, daß zur Ehe Kinder gehörten, war es auch nicht entscheidend, in welcher Art und Weise die Förderung der Familie stattfand. Dies gilt heute nicht mehr. Eine gleichzeitige Förderung der Ehe durch den abgeleiteten Hinterbliebenenanspruch und die Kindererziehung ist aber nicht finanzierbar. Es spricht daher vieles dafür, die Förderung der Familie durch eine Begünstigung der Kindererziehung vorzunehmen, die aus der Abschaffung der abgeleiteten Ansprüche finanziert wird. Nur so kann man realistischerweise eine nennenswerte Begünstigung der Kindererziehung finanzieren. Es spricht also vieles dafür, die abgeleiteten Ansprüche insgesamt in Frage zu stellen und durch eigene Ansprüche aller Personen zu ersetzen.

Zu den Mindestforderungen für eine Strukturreform der Rentenversicherung gehört daher, die Förderung von Ehe und Familie zu überdenken. Grundsätzlich muß diese in die Richtung eines Ausbaus der Förderung der Kindererziehung bei Beseitigung der Umverteilung zugunsten der Ehe als solche gehen. 4. Die Anpassung anderer Alterssicherungssysteme Das durch die demographische Entwicklung verursachte Finanzierungsproblem trifft grundsätzlich alle Alterssicherungssysteme. In der umlagefinanzierten gesetzlichen Rentenversicherung wird es offenkundig. In anderen Alterssicherungssystemen, die nur einen geringen Teil der Bevölkerung betreffen, ist dies nicht der Fall. Dies gilt zum Beispiel für die Beamten, deren Alterssicherung letztlich aus Steuern finanziert wird. Würden die Beamtenpensionen aus Beiträgen finanziert, wäre auch hier mit erheblichen Beitragssteigerungen zu rechnen. Ähnliches gilt für die Arbeiter und Angestellten des öffentlichen Dienstes. Nach den jetzt geltenden Regelungen werden Kürzungen bei den Renten durch entsprechende Aufstockungen der Zusatzversorgung ausgeglichen. Auch diese werden letztlich aus Steuern finanziert.

Nach den heute geltenden Regelungen werden zusätzliche Lasten der Allgemeinheit aufgebürdet, die diese über Steuern aufzubringen hat. In einer Reform der Alterssicherung ist zu klären, ob nicht auch die Angehörigen solcher Alterssicherungssysteme an der Finanzierung der in ihrem Bereich entstehenden zusätzlichen Lasten beteiligt werden sollten. Ähnliches gilt auch für andere kleinere Sicherungssysteme, deren finanzielle Zukunft mehr als unsicher ist, und wo zum Teil schon heute Forderungen an den Staat zur Deckung von Finanzierungslücken zu erwarten sind.

Die Frage, inwieweit man dafür Sorge trägt, daß zumindest alle öffentlich finanzierten Alterssicherungssysteme in gleicher Weise an den finanziellen Lasten der Zukunft beteiligt sind, wird auch weiterhin diskutiert werden. Es gibt allerdings eine Mindestforderung, über die aus ökonomischer Sicht Einigkeit bestehen sollte. Eine Volkswirtschaft wie die unsere braucht Mobilität. Dazu gehört auch die Mobilität zwischen privaten und öffentlichen Aktivitäten. Die jetzigen Regelungen der Alterssicherungssysteme behindern diese Mobilität in vielfältiger Weise. Eine Mindestforderung sollte darin liegen, die sozialrechtlichen Hemmnisse zu beseitigen, die einem Wechsel zwischen verschiedenen Aktivitäten entgegenstehen.

Insofern wird in diesem Beitrag ganz bewußt von der Strukturreform der Alterssicherung gesprochen, auch wenn die unmittelbar vor uns liegenden Reformaufgaben zunächst nur die Rentenversicherung betreffen.

III. Elemente einer Strukturreform

Alterssicherungssysteme sind komplexe Gebilde. Millionen von Menschen, Millionen von Einzel-schicksalen sind von ihnen abhängig. Dies bedeutet, daß bei Reformen der Alterssicherung sehr viele Einzelheiten bedacht werden müssen. Es kann nicht Aufgabe dieses Beitrags sein, einen in Einzelheiten ausgearbeiteten Reformvorschlag vorzulegen.

Dazu kommt, daß jede Reform der Alterssicherung Wert-Entscheidungen erfordert, die politisch zu verantworten sind. Auch insofern darf man der öffentlichen Diskussion und der politischen Entscheidung nicht vorgreifen.

Die folgenden Überlegungen wollen daher nur skizzieren, wie eine Reform der Alterssicherung aussehen könnte. Sie wollen darlegen, daß eine diesem Konzept folgende Reform das gesetzliche Alterssicherungssystem auch langfristig finanziell sichern könnte. Sie wollen Anregungen für die notwendige Diskussion über die Strukturreform der Rentenversicherung geben.

Die im folgenden gemachten Vorschläge stehen im Zusammenhang, auch wenn sie schrittweise entwikkelt werden. Erst die Zusammenführung dieser Vorschläge erfüllt die Aufgaben, die einer Struktur-reform der Alterssicherung gesetzt sind. 1. Mindestsicherungspflicht für alle Die Gewährleistung einer Mindestsicherung für jeden Bürger ist heute ein weitgehend akzeptiertes Ziel. Strittig ist die Frage, wie diese erreicht werden soll. Einmal kann man sich nach wie vor die Sozialhilfe mit Bedürftigkeitsprüfung vorstellen. Zum zweiten ist eine Mindestsicherung für jeden Bürger ohne Bedürftigkeitsprüfung, die aus Steuern finanziert wird, denkbar. Schließlich ist eine Mindestsicherung möglich, die aus Mindestbeiträgen finanziert wird, die jeder Bürger zu zahlen hat.

Die Sozialhilfe mit Bedürftigkeitsprüfung existiert und wird auch weiterhin notwendig bleiben. Sie sollte allerdings das letzte Netz für diejenigen darstellen, die Opfer unvorhergesehener Entwicklungen waren und aus eigener Kraft nicht vorsorgen konnten. Über eine derartige Notfallregelung darf aber nicht das normale Altersrisiko abgewickelt werden. Schon heute zeigt die Belastung der Sozialhilfe durch die hohe Langzeitarbeitslosigkeit, daß eine humane Ausgestaltung der Sozialhilfe in Frage gestellt wird« wenn sie mit Regelrisiken belastet wird.

Die Mindestsicherung durch Sozialhilfe ist aber auch verteilungspolitisch problematisch. Schon oben wurde daraufverwiesen, daß sie es gerade den „geschickteren“ Zeitgenossen erlaubt, die Kosten ihrer Alterssicherung der Allgemeinheit aufzubürden. Die einen tragen dann die Kosten ihrer Alterssicherung in vollem Umfang, die anderen wälzen sie ganz oder teilweise auf die Allgemeinheit ab.

Will man dies vermeiden, muß man einerseits dafür Sorge tragen, daß jeder Bürger über eine eigene Sicherung verfügt, andererseits muß der Umfang dieser Sicherung so gestaltet sein, daß man im Normalfall nicht auf die Sozialhilfe angewiesen ist.

In der Vergangenheit ist immer wieder feinsinnig begründet worden, daß bestimmte Teile der Bevölkerung ihre Sicherung alleine betreiben könnten, daß insofern eine soziale Sicherung nicht notwendig sei. Letztendlich haben sich derartige Prognosen für einen Teil der Betroffenen immer als unzutreffend erwiesen. Dies gilt auch für die Selbständigen und freien Berufe. Aber auch das Schicksal von Frauen ist hierzu erwähnen. Zu geringe eigene Ansprüche, ungenügende Ansprüche, die auf den Verlust des „Ernährers“ zurückgehen, zum Beispiel bei vorzeitigem Tod oder Scheidung, führen dazu, daß gerade alte Frauen häufig auf Sozialhilfe angewiesen sind.

In einer modernen Gesellschaft gibt es keine Garantie dafür, daß man nicht irgendwann auf eine Mindestsicherung angewiesen ist. Dies gilt auch für Menschen, die in solchen Einkommens-und Vermögensverhältnissen leben, daß man einen Rückfall auf die Sozialhilfe für unwahrscheinlich halten würde. Gerade in diesem Falle ist aber ein Rückfall auf die Sozialhilfe verteilungspolitisch besonders problematisch. Schließlich hätten sich gerade diese Schichten auch selbst vorsorgen können.

Man kann darüber streiten, ob die Forderung nach einer Mindestsicherung für alle auch die Forderung nach Einschluß in die Sozialversicherung umfaßt. Grundsätzlich würde der Nachweis einer Versicherung in ausreichender Höhe genügen. Allerdings wären Garantien für die Leistungsfähigkeit der Versicherung notwendig.

In den letzten Überlegungen wurde schon davon ausgegangen, daß eine Mindestsicherung für alle auf dem Wege der Versicherung erreicht werden sollte. In der politischen Diskussion gibt es auch noch einen anderen Vorschlag, die Mindestsicherung für jeden Bürger sicherzustellen, nämlich aus Steuern.

Grundsätzlich ist eine allgemeine Steuerfinanzierung möglich. Dagegen spricht die Höhe des erforderlichen Finanzvolumens, die eine drastische Erhöhung der Besteuerung notwendig machen würde. Der sich dabei ergebende Steuerwiderstand läge sehr wahrscheinlich deutlich über dem Abgabewiderstand für die anderenfalls erforderlichen Beiträge. Dazu würde ausgerechnet die Grundsicherung alter Menschen in den Streit um die Verteilung des Steueraufkommens einbezogen. Schließlich würde der Gedanke der Eigenvorsorge für das Alter aufgegeben.

Dies alles mag angehen für eine Welt des Überflusses, in der ökonomische Begrenzungen keine Rolle spielen und in der es nur darum geht, das ohnehin reichliche Produkt zu verteilen. Von dieser Welt sind wir noch weit entfernt, und es ist mehr als fraglich, ob wir sie je erreichen werden. Solange aber ökonomische Knappheit regiert, ist die eigene Arbeitsleistung und die eigene Vorsorge für das Alter unabdingbare Voraussetzung einer ausreichenden sozialen Sicherheit. In modernen Gesellschaften hat der Staat ohnehin sehr viele Aufgaben zu übernehmen. Wahrscheinlich werden diese im Laufe der Entwicklung noch zunehmen.

Angesichts dieser Situation sollte der Staat nicht mit Aufgaben belastet werden, die die Bürger auch in eigener Verantwortung bewältigen können. Es spricht daher vieles dafür, die Mindestsicherung auf der Basis eigener Mindestbeiträge sicherzustellen. Die Begründung für einen Mindestbeitrag folgt der klassischen Begründung der Sozialversicherung. Der Staat übt einen Zwang zur Versicherung in bestimmter Höhe aus, weil er die Bedürfnisse im Alter besser einzuschätzen weiß als der Bürger. Zu einer derartigen Begründung staatlichen Eingriffs gehört dann konsequenterweise, daß das so erzwungene Sicherungsniveau ausreichen muß. Will man dies auf dem Wege der Versicherung erreichen, muß einer Mindestsicherung ein Mindestbeitrag entsprechen.

Ein streng nach Versicherungsgesichtspunkten errechneter Mindestbeitrag wäre von einer Höhe, die gerade niedrige Einkommen stark belasten würde. Es könnte daher durchaus sinnvoll sein, den Mindestbeitrag so festzulegen, daß er auch für Bezieher niedriger Einkommen aufbringbar ist.

Dabei sollte man den Versicherungsgedanken an dieser Stelle nicht zu puristisch anwenden. Alle in der Öffentlichkeit diskutierten Alternativen zu einem Mindestbeitrag gehen davon aus, daß das Mindestsicherungsproblem ausschließlich auf dem Wege der Umverteilung gelöst wird. Vor diesem Hintergrund ist die Frage legitim, ob die Akzeptanz eines Mindestbeitrags nicht dadurch vergrößert werden kann, daß auch hier ein bestimmter Grad von Umverteilung vorgesehen wird.

Das Grundprinzip, daß jeder für seine eigene Alterssicherung vorzusorgen hat, wird dabei aufrechterhalten, dessenungeachtet gibt es eine bestimmte Begünstigung niedriger Einkommen. Die allgemeine Grundsicherung der Schweiz (AHV-Versicherung) ist ein Beispiel dafür, daß ein solches System nicht nur funktionsfähig ist, sondern auch soziale Gesichtspunkte berücksichtigen kann.

Nun wird es immer Menschen geben, die auch einen niedrigen Mindestbeitrag nicht aufbringen können, da ihr Einkommen hierfür nicht ausreicht. Der Mindestbeitrag sollte so festgelegt werden, daß diese Menschen ohnehin über einen Sozialhilfeanspruch verfügen. Mit der Gewährung von Sozialhilfe sollte dann zugleich die Befreiung von der Beitragspflicht verbunden sein, ohne daß dabei der Anspruch auf eine spätere Mindestrente in Frage gestellt wird.

In den Fällen, in denen die Gesamtheit der im Leben erworbenen Ansprüche nicht ausreicht, um die Mindestrente zu finanzieren, müßten die dann noch nötigen Beiträge vom Sozialhilfeträger finanziert werden. Soweit die fehlenden Mindestbeiträge allerdings durch höhere Beitragszahlungen in anderen Phasen des Lebens ausgeglichen werden, wäre dies nicht notwendig.

Das Ausmaß der Umverteilung bei der Sicherstellung einer auf Mindestbeiträgen beruhenden Mindestsicherung ist politisch gestaltbar. Im Prinzip ließe sich ein derartiges System auch ohne Umverteilung ausgestalten. Es ist jedoch zu diskutieren, ob dies sinnvoll ist.

Eine Mindestsicherung auf der Basis von Mindestbeiträgen kann erst auf mittlere Sicht erreicht werden, da in der Vergangenheit auch Ansprüche entstanden sind, die später nicht für eine Mindestsicherung ausreichen. Aus diesem Grunde wird immer wieder vorgeschlagen, eine sozialhilfeähnliche Mindestsicherung über die Rentenversicherung zu gewähren. Offen bleibt dabei, inwieweit diese zu Lasten des Bundes, der Sozialhilfeträger oder der Rentenversicherung gezahlt wird. Als Übergangsregelung ist dies sicher ein sinnvoller Ansatz, da er die verschämte Altersarmut bekämpft. Da die Rentenversicherungsträger eine einfache Einkommens-prüfung in Anrechnungsfällen ohnehin durchführen müssen, trägt ein solcher Vorschlag auch zur Verwaltungsvereinfachung bei. Für den alten Menschen bedeutet es ein Stück Humanität, wenn er sich nur mit einer Sozialbürokratie auseinandersetzen muß.

So begrüßenswert ein solcher Vorschlag als Übergangsregelung ist, so kann er nicht die Notwendigkeit ersetzen, durch eigene Beiträge für das Alter vorzusorgen. Er stellt daher eine Ergänzung und nicht einen Ersatz für die hier vorgeschlagene Mindestsicherung durch Mindestbeiträge dar. 2. Die Anerkennung der Aufgabe der Kindererziehung Kinder sind die reale Basis jeder Alterssicherung. Deswegen muß die Aufgabe der Kindererziehung auch in der Rentenversicherung anerkannt werden, wie oben ausführlicher begründet wurde. Dies ist finanziell möglich, wenn man die abgeleiteten Renten, von wenigen Ausnahmen abgesehen, beseitigt und die Familienförderung an dem Tatbestand „Kinder“ und nicht am Tatbestand „Ehe“ anknüpft.

Konkret sollten für eine ausreichende Zahl von Jahren die Beiträge eines der beiden Ehepartner durch den Staat oder die Solidargemeinschaft übernommen werden. Auf diese Art und Weise wäre sichergestellt, daß während der Zeit der Kindererziehung Ansprüche in ausreichender Höhe entstehen. Zugleich würde der kindererziehende Haushalt während der Zeit der Kindererziehung auf der Beitragsseite entlastet.

Es mag richtig sein, zum Ausgleich von Problemen der Vergangenheit heute Zuschläge zur Rente der Mütter zu gewähren. Auf lange Sicht ist es sinnvoller, dafür Sorge zu tragen, daß Mütter von vornherein derartige Ansprüche erhalten, ohne daß sie hierfür Beiträge zu zahlen haben. Die Beitragsentlastung hilft der Familie gerade dann, wenn ihre finanzielle Situation angespannt ist, da die Kinder das Familienbudget belasten.

Der Umfang, in dem diese Förderung erfolgt, ist letztlich eine politische Entscheidung. Wenn es allerdings darum geht, die Benachteiligung der kindererziehenden Frau zu beseitigen, allgemeiner gesprochen, Mann und Frau eine faire Wahl zwischen Beruf und Familie zu ermöglichen, reicht die Anerkennung eines Jahres der Kindererziehung pro Kind nicht aus. Zumindest wäre es erforderlich, daß für den Zeitraum, in dem Kinder unter drei Jahren im Hause sind, eine Übernahme des Beitrags für einen der Ehepartner erfolgt. Wünschenswert — und bei einem konsequenten Abbau der abgeleiteten Renten auch finanzierbar — wäre eine Förderung, solange ein nicht schulpflichtiges Kind im Hause ist.

Eine solche Regelung kann man als Benachteiligung der Mehrkinderfamilie betrachten, da der Zeitraum, in dem Kinder unter drei oder sechs Jahren im Hause sind, in der Mehrzahl der Fälle geringer sein dürfte als die Summe von jeweils drei oder sechs Jahren fürjedes einzelne Kind. Funktional ist aber die vorgeschlagene Regelung angemessen. Woraufes ankommt ist, daß einer der beiden Eltern entlastet wird, solange ein Kind unter sechs Jahren im Hause ist.

Man muß sich allerdings darüber im klaren sein, daß die Anerkennung der Aufgabe der Kindererziehung in der Rentenversicherung nur einen kleinen Ausschnitt aus der Gesamtzahl der Faktoren darstellt, welche die Entscheidung, Kinder zu haben, beeinflussen. Zumindest kann aber auf diese Art und Weise erreicht werden, daß die Entscheidung für Kinder durch die Rentenversicherung nicht noch zusätzlich negativ beeinflußt wird. 3. Eigenständige Ansprüche für Männer und Frauen in der Rentenversicherung Die de facto bestehende Ungleichbehandlung von Männern und Frauen in der Alterssicherung, wie sie einleitend skizziert wurde, kann unter den Gegebenheiten unserer heutigen Gesellschaft nur durch eine eigenständige Sicherung für Mann und Frau gelöst werden.

Der Gedanke der eigenständigen Sicherung von Frauen ist nicht neu. Er hat die Reformdiskussion der letzten Jahrzehnte immer wieder geprägt. Man findet ihn schon im Bericht der Sozialenquete-Kommission aus dem Jahre 1966. In der Diskussion von SPD und CDU hat er immer wieder eine wichtige Rolle gespielt. Anknüpfend an diese Diskussion wurden von verantwortlichen SPD-Politikern auch die Vorschläge über eine Teilhaberente als eine Form der eigenständigen Sicherung von Frauen betrachtet. Hierüber kann man allerdings streiten. In der CDU wurde das Modell der Partnerrente entwickelt, das die Grundidee der eigenständigen Sicherung aufnahm. Allerdings ist noch nicht abzusehen, ob die Idee der Partnerrente bei der anstehenden Strukturreform der Rentenversicherung Berücksichtigung finden wird.

Ziel einer eigenständigen Sicherung für Mann und Frau ist es, für jede Person einen Alterssicherungsanspruch aufzubauen, der nicht durch Phasen der Erwerbslosigkeit oder Kindererziehung unterbrochen wird. Dies geschieht durch eine Beitragszahlung, die vom Beginn bis zum Ende der Erwerbsfähigkeit reicht. Diese Beiträge können aus verschiedenen Quellen kommen: — In Zeiten der Erwerbstätigkeit aus dem Erwerbseinkommen.

— Solange Kinder unter einem bestimmten Alter im Hause sind, für einen der beiden Ehepartner aus Mitteln der Solidargemeinschaft und/oder des Staates. — In Zeiten, in denen eine Person weder erwerbstätig ist noch Kinder erzieht, müssen die Beiträge vom Ehepartner aufgebracht werden.

— Soweit ein Sozialhilfeanspruch besteht, wird die Beitragszahlung ausgesetzt.

Einer partnerschaftlichen Auffassung der Ehe entspricht es, daß die Rollenverteilung in der Ehe nicht zu wirtschaftlichen Nachteilen für einen der Partner führen soll. Dementsprechend sollten die aus den Beiträgen der beiden Ehepartner entstehenden Ansprüche addiert und dann zu gleichen Teilen auf die Ehepartner verteilt werden. In der Zeit der gemeinsamen Ehe entstehen damit für beide Partner gleichhohe Ansprüche.

Der Ersatz der Hinterbliebenenansprüche durch eigene Ansprüche erlaubt es, den auf die Person bezogenen Beitragssatz zu senken.

In einer 1981 veröffentlichten großen Simulationsstudie (Krupp, Galler, Grohmann, Hauser, Wagner 1981) wurden die damals diskutierten Reformvorschläge für die Rentenversicherung auch in ihren quantitativen Auswirkungen miteinanderverglichen. In dieser Studie ist auch eine Version einer eigenständigen Sicherung von Mann und Frau durchgerechnet worden. Die damals vorgestellte Version unterscheidet sich in Einzelheiten von der in diesem Beitrag präsentierten. Im großen und ganzen gelten die damals errechneten Zahlen aber auch für die nun vorgestellte Version.

Die Höhe der Beitragssätze kann man an einer dort vorgenommenen Modellrechnung veranschaulichen, in der angenommen wurde, daß in der Bundesrepublik Deutschland ein derartiges System existiert, also die zahlreichen Übergangsprobleme eines solchen Systems nicht betrachtet wurden. In diesem Falle träte anstelle des damaligen Beitrags-satzes von 9, 25 Prozent ein solcher von 7, 4 Prozent. Für Ledige und kindererziehende Ehepaare bedeutet dies eine Entlastung. Für Ehepaare, bei denen die Frau nicht erwerbstätig ist und auch keine Kinder erzieht — ein Fall, der in Zukunft ohnehin an Bedeutung verliert —, ergibt sich gegenüber der heutigen Situation eine Mehrbelastung. Unterstellt man, daß der nichterwerbstätige Ehepartner auf der Grundlage des Durchschnittsentgelts aller Versicherten zu versichern ist, ergibt sich maximal eine Beitragsbelastung von 12 Prozent. Würde man demgegenüber für den Ehepartner nur auf einer Mindestversicherung bestehen, wäre die Belastung noch einmal niedriger. Freilich sollte in diesem Falle nicht generell ein eventuell begünstigter Mindestbeitrag zum Zuge kommen.

Für die Mehrzahl der Versicherten bedeutet ein System ohne abgeleitete Sicherung damit eine Entlastung. Lediglich im Fall der nichterwerbstätigen und nichtkindererziehenden Frau gibt es eine zusätzliche Belastung, die sich allerdings in Grenzen hält und das jetzige Belastungsniveau nicht in untragbarer Weise übersteigt.

Die Leistungsseite würde sich gegenüber den heute geltenden Regelungen nicht wesentlich unterscheiden, wenn man einmal davon absieht, daß die Hinterbliebenensicherung beseitigt wird. Diese wäre auf Fälle zu begrenzen, in denen Waisen versorgt werden müssen oder in denen von einem bestimmten Alter an Erwerbstätigkeit für bislang nichterwerbstätige Frauen nicht zumutbar wäre.

Die Einführung eines derartigen Systems wäre nur mittelfristig möglich, da eine kurzfristige Beseitigung abgeleiteter Ansprüche ein unzumutbarer Eingriff in die Lebensplanung derjenigen wäre, die sich auf die Sozialversicherung verlassen haben. Denjenigen, die neu in das System der Sozialversicherung kommen, würde gesagt werden, daß abgeleitete Ansprüche, abgesehen von wenigen Ausnahmen, nicht mehr erworben werden. Sicherungspflicht bestünde fürjeden, für Mann und Frau. Diejenigen, die sich schon im System befinden, könnten für das neue System optieren, müßten aber die Chance haben, ihre Alterssicherung nach dem alten Verfahren zu beenden.

Ein derartiger Übergang hätte im übrigen gesamtwirtschaftlich positive Effekte. In der Übergangszeit stünden relativ hohe Leistungen relativ niedrigen Beiträgen gegenüber, so daß eine Erhöhung der Beitragssätze notwendig ist. Wenn die finanzielle Situation der Rentenversicherung aus demographischen Gründen schwieriger wird, ergibt sich ein doppelter Effekt. Auf der einen Seite sind die zu erbringenden Leistungen geringer, als sie es ohne diese Reform gewesen wären, auf der anderen Seite sind die notwendigen Beitragserhöhungen kleiner. Teilweise beruht dies allerdings darauf, daß die Beiträge in den Jahren davor schon etwas stärker gestiegen sind, als dies ohne Reform der Fall gewesen wäre. Die Entwicklung der Beitragssätze wird auf diese Art und Weise verstetigt, ein Vorgang, der gesamtwirtschaftlich positiv zu beurteilen ist.

In Schaubild 3, das auf die oben erwähnte Simulationsstudie zurückgeht, bei dem aber nun die Übergangsprobleme berücksichtigt wurden, ist die Entwicklung der personenbezogenen Beitragssätze bei einem derartigen System dargestellt. Dabei ist davon ausgegangen worden, daß Arbeitnehmer und Arbeitgeber auch in Zukunft je zur Hälfte die Rentenversicherung finanzieren.

Man sieht, daß es zwar Steigerungen des personenbezogenen Beitragssatzes geben wird, daß aber insgesamt keine dramatischen Steigerungen notwendig sein werden. Es ist sehr wohl vorstellbar, daß diese Beitragserhöhungen verkraftbar sind. Allerdings ist zu berücksichtigen, daß nun für jede Person ein Beitrag anfällt. Vor dem Hintergrund der vergrößerten Zahl von Beitragszahlem ist es nicht überraschend, daß der Beitragssatz begrenzt werden kann.

Der notwendige Arbeitgeberbeitrag orientiert sich einerseits an den zu erbringenden Leistungen, andererseits an der Zahl der Erwerbstätigen. Geht man davon aus, daß die Erwerbstätigkeit sich nicht wesentlich ändert, zeigt die mittlere Kurve in Schaubild 3 den Verlauf. Man sieht auch an dieser Stelle, daß die Beseitigung der Hinterbliebenenversorgung selbst bei kräftiger Förderung der Aufgabe der Kindererziehung mit einem geringeren Beitragsvolumen auskommt, als dies beim geltenden Recht der Fall wäre. 4. Ein fairer Interessenausgleich zwischen den Generationen So wichtig die bisher diskutierten strukturellen Maßnahmen auch sind, so wenig erlauben sie, Niveauprobleme völlig auszuklammern. Dies gilt insbesondere für das Verfahren der sogenannten Brut-13

Geht man zusätzlich davon aus, daß die Erwerbstätigkeit von Frauen kräftig zunimmt, würde auch an dieser Stelle die Beitragsbasis vergrößert werden. Auch für die Arbeitgeberbeiträge wäre dann ein geringerer Beitragssatz möglich. toanpassung, das von seiner Grundkonstruktion her in einer Situation steigender Beitragssätze dazu führt, daß die Einkommen der Rentner stärker steigen als die der Erwerbstätigen.

Die Bruttoanpassung hat in der Vergangenheit dazu beigetragen, daß die Renten einen Rückstand im Vergleich zu den Erwerbstätigeneinkommen aufholen konnten. Die allgemein verbreitete Meinung, daß ein solcher Rückstand bestand und aufgeholt werden müsse, hat zur Akzeptanz der Bruttoanpassung wesentlich beigetragen. Inzwischen hat sich die Situation verändert. Der seinerzeit vorhandene Rückstand ist weitgehend abgebaut worden. Es ist kaum noch strittig, daß ein nennenswerter Niveaurückstand nicht gegeben ist.

Vor diesem Hintergrund wäre ein Übergang zur Nettoanpassung, der sicherstellt, daß die Nettoeinkommen der Rentner sich genauso entwickeln wie die Nettoeinkommen der Erwerbstätigen, sinnvoll. Auf jeden Fall muß verhindert werden, daß die demographisch verursachten Lasten der Alterssicherung nur von den Erwerbstätigen getragen werden. In dem Maße, in dem die Erwerbstätigen durch die Erhöhung der Beiträge Minderungen ihres Nettoeinkommens erfahren, müssen auch die Rentner eine Minderung ihres Alterseinkommens hinnehmen.

In der öffentlichen Diskussion gibt es hierzu viele Vorschläge und Formeln, die an dieser Stelle nicht im einzelnen referiert werden sollen. Häufig wird der Versuch gemacht, zumindest optisch an dem Wort Bruttoanpassung festzuhalten. Ein Beispiel hierfür ist die so „überzeugende“ Wortschöpfung „modifizierte Bruttoanpassung“. Insgesamt spricht mehr für eine klare Regelung, bei der sowohl die Rentenfestsetzung wie die Rentenanpassung sich an den Nettoeinkommen der Erwerbstätigen orientieren. Letztlich ist nämlich auch nicht einzusehen, warum Rentner nicht zumindest indirekt an den Konsequenzen höherer Lohn-und Einkommens-Steuern beteiligt sein sollten.

Die Auswirkungen einer Nettoorientierung der Renten sind gleichwohl nur begrenzt. Im einzelnen hängen sie auch von der gewählten Formel ab. Insgesamt können sie aber dazu beitragen, die Summe aus arbeitgeber-und personenbezogenen Beiträgen noch einmal um etwa zwei Prozentpunkte zu vermindern. An dieser Stelle ist auch die Frage angesprochen, inwieweit Dritte für die Zusatzlasten in Anspruch genommen werden können. Forderungen richten sich hier in erster Linie an den Staat. Die Renten-versicherungsträger schlagen eine Erhöhung des Bundeszuschusses vor. Die Beamten halten es für selbstverständlich, daß die demographisch verursachte Zusatzlast durch den Steuerzahler aufgebracht wird. Die Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst rechnen damit, daß der Staat seine Zuschüsse zur Zusatzversorgung aufstocken wird, wenn die Renten nicht mehr so wie in der Vergangenheit steigen. Einige kleinere berufsständische Versorgungswerke setzen für die Sicherung ihrer Versorgung auf eine staatliche Defizitübernahme.

Der richtige Grundgedanke all dieser Überlegungen ist, daß die demographisch verursachte Alters-last nicht individuell verursacht ist und insofern ein Ausgleich durch den Staat sinnvoll sein kann. Unter verteilungspolitischen Gesichtspunkten wird man auch über alle hier angeschnittenen Probleme reden müssen. Zunächst sollte es aber darum gehen, dafür Sorge zu tragen, daß in den verschiedenen Alterssicherungssystemen vergleichbare Bedingungen geschaffen werden, die insbesondere sicherstellen, daß die jeweiligen Versorgungsempfänger und die jeweiligen Erwerbstätigen an der Bewältigung der finanziellen Schwierigkeiten beteiligt werden. Wenn die Renten aus Gründen, die die gesamte Gesellschaft betreffen, langsamer steigen, als dies sonst der Fall gewesen wäre, muß dies auch für die Versorgungszahlungen im öffentlichen Dienst gelten. Wenn die Erwerbstätigen der Rentenversicherung höhere Beiträge zu zahlen haben, muß man darüber nachdenken, wie auch die Beamten und anderen Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes einen höheren Beitrag für ihre Alterssicherung leisten können.

Gerade wenn man die Differenziertheit eines gewachsenen Alterssicherungssystems erhalten will, muß man für vergleichbare Verhältnisse sorgen. Die Alterssicherungskommission der deutschen Bundesregierung hat hierzu bedenkenswerte Vorschläge unterbreitet.

IV. Fazit

Jede Strukturreform der Alterssicherung, die diesen Namen verdient, muß also eine ganze Anzahl von Reformschritten ergreifen, um die finanzielle Stabilität des deutschen Alterssicherungssystems zu erhalten und zugleich sozial angemessene Lösungen zu erreichen. Insgesamt zeigt sich, daß durchaus Möglichkeiten vorhanden sind, die zu erwartenden Schwierigkeiten der Zukunft zu bewältigen. Es besteht keine Notwendigkeit zu einem grundlegenden Systemwechsel. Insbesondere sollte grundsätzlich an der Lebensstandardorientierung der Alterssicherung festgehalten werden. Es wäre inhuman, wenn man der Mehrheit unserer Bevölkerung zumuten wollte, ausgerechnet im Alter den gewohnten Lebensstandard aufzugeben. Vor diesem Hintergrund kann man allen Vorschlägen, soziale Sicherung auf eine Mindestsicherung begrenzen zu wollen, nur entschieden entgegentreten. Werden die notwendigen Reformschritte ergriffen, sind derartige Einschnitte in das Gesamtsystem auch gar nicht notwendig.

Allerdings muß das System den sich wandelnden gesellschaftlichen Bedingungen angepaßt werden. Viele der hier anstehenden Reformen sind ohnehin seit langem überfällig. Die rückgängige Geburten-entwicklung, die geänderte Rolle der Frau und andere Einstellungen zur Arbeit sind nur einige Gesichtspunkte, die auch in der Alterssicherung berücksichtigt werden müssen.

In diesem Beitrag wurden einige Elemente der notwendigen Strukturreform skizziert. Gesichtspunkt war dabei nicht die Finanzlage einzelner Institutionen, sondern die Überlegung, daß es letztlich auf die Gesamtbelastung ankommt, die der Bürger zur Finanzierung des Alters zu tragen hat. Eine Sicherungspflicht für jeden, eine Mindestsicherung auf der Basis von Mindestbeiträgen, eine stärkere Begünstigung der Kindererziehung durch Übernahme der Beiträge durch den Staat oder die Solidargemeinschaft, eine eigenständige Sicherung für jeden Mann und jede Frau bei weitgehendem Wegfall der abgeleiteten Hinterbliebenensicherung sind die Elemente einer Reform, die zusammengenommen dafür Sorge tragen, daß Menschen von ihrem Einkommen her ein würdiges Alterverbringen können und daß das System insgesamt auch bei starker demographischer Belastung finanzierbar bleibt.

Alterssicherungssysteme sind auf das Vertrauen angewiesen, das die Bevölkerung ihnen entgegenbringt. Dieses Vertrauen zu erhalten, zählt zu den wichtigsten Aufgaben des Politikers. Deswegen kann man nur davor warnen, die notwendige Strukturreform vor sich herzuschieben und sich zunächst auf kosmetische Operationen zu begrenzen, die auf Dauer nicht helfen. Wird die Chance einer rechtzeitigen Strukturreform vertan, wird das Thema der Sicherheit unserer Renten noch für lange Zeit die Diskussion bestimmen. Dabei kann man nicht ausschließen, daß dann das System als ganzes in Frage gestellt wird. Wer das heutige System der Alterssicherung als eines der Grundelemente sozialen Friedens in unserer Gesellschaft erhalten will — und hierfür gibt es gute Gründe —, sollte daher rechtzeitig eine grundlegende Reform anstreben. Je rechtzeitiger diese begonnen wird, um so größer kann die Übergangszeit gewählt werden, in der sich die Menschen auf die neue Situation einstellen können.

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