I. Einleitung
Die Feststellung, daß Umweltprobleme keine Grenzen kennen, ist banal und kompliziert in einem. Unstrittig ist, daß eine weiträumige Luftverschmutzung in Europa existiert und daß sich auch die Schadstoffbelastung der Binnen-und Küstengewässer nicht nach nationalstaatlichen oder bündnis-politischen Grenzverläufen richtet. Kompliziert sind die Vorgänge, wenn man noch danach fragt, ob und wie die internationale Politik mit den objektiv bestehenden Problemen zurechtkommt.
Kann man — wie P. C. Mayer-Tasch — von einer „unökologischen“ Umweltpolitik sprechen, die die mediale Vernetzung von Luft, Boden und Wasser nicht beachte und deshalb nicht nur auf der nationalen, sondern erst recht auf der internationalen Ebene „grenzen-los“ versage? Oder sind die Steuerungs-und Regulierungsversuche mit den Mitteln der traditionellen Umweltaußenpolitik die ähnlich wie das Umweltrecht sich zu einem schier unüberschaubaren Komplex auswachsen, vielleicht sogar wirksamer, als es vordergründig erscheinen mag? Mit dieser Fragestellung werden zwei konträre politologische Positionen angesprochen, wie überhaupt zu sagen ist, daß die wissen-schaftliche Beschäftigung mit Umweltthemen oft sehr stark ins Grundsätzliche geht. Doch hier kann es sich nicht darum handeln, die ökologische Theoriediskussion auszubreiten. Vielmehr soll anhand konkreter Fälle in einer vergleichenden Analyse überprüft werden, wie und wohin sich die Umweltpolitik in Europa entwickelt, wobei Normen und Programme mit der politischen Praxis konfrontiert werden sollen, soweit ein entsprechendes Daten-material dazu vorhanden ist.
Am Anfang steht die Frage, welche Rolle das Umweltthema in den bilateralen Beziehungen zwischen den beiden deutschen Staaten spielt. Danach wird als Exempel einer supranationalen Organisation die Europäische Gemeinschaft betrachtet, die sich immer mehr mit Umweltthemen befaßt und dabei zunehmend an die Grenzen stößt, die sich aus ihrer Struktur und den nationalen Besonderheiten der Mitgliedstaaten ergeben. Und schließlich geht es um verschiedene Kooperationsformen, wie sie sich innerhalb der europäischen Staaten (Rhein, Nordsee) sowie zwischen west-und osteuropäischen Ländern (Ostsee) herausgebildet haben.
II. Grenzüberschreitender Umweltschutz in Europa
1. Bilaterale deutsch-deutsche Umweltpolitik Ähnlich wie andere hochentwickelte Industrieländer hat auch die DDR Umweltprobleme, die teilweise recht gravierend sind. Dies betrifft vor allem die Luftverschmutzung, die primär dadurch entsteht, daß 80 Prozent des Energiebedarfs durch die eigene Braunkohle gedeckt werden, die einen ho-hen Schwefelgehalt aufweist. Die entsprechenden Großfeueranlagen — vor allem im Bereich Dresden/Cottbus und Halle/Leipzig — verfügen über keine Entschwefelungsanlagen. Dafür sorgt die Schornsteinhöhe für eine Verbreitung der Emissionen über größere Distanzen Abgesehen von den Umweltbelastungen und Gesundheitsgefährdun-gen, die dies für die Bevölkerung der DDR und Berlins mit sich bringt, hat sich auf diese Weise die DDR zum Schwefelexporteur Nummer Eins für die Bundesrepublik entwickelt. Diese bekommt an Schwefeldepositionen mehr als das Doppelte aus der DDR, als sie nach der Schwefelbilanz an diese abgibt
Ein weiteres grenzüberschreitendes Umweltproblem ist die Wasserverschmutzung, die durch die chemische Industrie und den Kalibergbau sowie durch unzureichende Kläranlagen hervorgerufen wird. Hier wäre besonders die hohe Salzbelastung der Werra, die Verschmutzung der Berliner Gewässer und der Elbe zu erwähnen. Der dritte Bereich deutsch-deutscher Umweltprobleme betrifft die Abfallbeseitigung, insbesondere von Sondermüll.
Dieser beinhaltet im Gegensatz zu Haus-, Gewerbe-und Sperrmüll oder zu Inertmaterialien (Bauschutt, Asche, Schlacken) toxische und gefährliche Stoffe. Ein Großteil davon wird im Land verbrannt, gelagert oder ins Meer versenkt. Was die grenzüberschreitende Beseitigung von Sondermüll angeht, so importiert die DDR aus Devisengründen etwa drei Viertel des bundesdeutschen Exportvolumens dieser Müllmengen Die großzügige Einrichtung grenznah gelegener Deponien auf DDR-Territorium hat zur Folge, daß das Grundwasser belastet wird und andere Gesundheitsgefährdungen der Bevölkerung in Orten beiderseits der Grenze entstanden sind.
Zur bilateralen Zusammenarbeit der beiden Staaten im Umweltschutz gab es bereits erste Absichtserklärungen im Zusatzprotokoll II zum Grundlagenvertrag von 1972. Doch die Einrichtung des Umweltbundesamtes in Berlin (West) (Juli 1974) wurde von östlicher Seite als Verstoß gegen das Viermächteabkommen angesehen. Die Einbeziehung dieser Behörde in die Vertragsausführungen lehnte die DDR grundsätzlich ab und war nicht bereit, bei der wissenschaftlich-technischen Zusammenarbeit Berliner Forschungseinrichtungen und Wissenschaftler zu beteiligen. Die Verhandlungen stagnierten für viele Jahre.
Ungeachtet dieser Differenzen kam es zu Beginn der achtziger Jahre zu drei Vereinbarungen. Zum Schutz der Berliner Gewässer war die DDR im Jahr 1982 einverstanden, mit finanzieller Unterstützung der Bundesrepublik in Großklärwerke neue Reinigungsstufen einzubauen, um den Phosphatgehalt der Klärwerkabflüsse zu reduzieren. Hinzu trat 1983 eine Vereinbarung zum Schutz des Flusses Roden im bayerisch-thüringischen Grenzgebiet, in dem mit westlicher Hilfe und finanzieller Unterstützung ebenfalls eine Kläranlage ausgebaut wurde.
Im Jahr 1984 wurden schließlich in einer Vereinbarung über den grenzüberschreitenden Kaliabbau im Gebiet der Werra Nachteile behoben, die sich aus dem unregelmäßigen Grenzverlauf für die Berg-baugebiete ergaben Bei der Reduzierung der Werraversalzung und der Einleitung von Kalilaugen ist es — bisher jedenfalls — noch nicht zum Vertragsabschluß gekommen.
Der eigentliche Durchbruch für die bilaterale deutsch-deutsche Umweltkooperation erfolgte erst im Juli 1986 mit der Unterzeichnung des Rahmenabkommens zwischen der Bundesrepublik und der UdSSR über wissenschaftlich-technische Zusammenarbeit, in dem auch die Beteiligung West-Berliner Institute und Fachleute gelöst wurde. Ein Jahr später kam es endlich zur Paraphierung der entsprechenden Verträge zwischen der Bundesrepublik und der DDR, über die seit 1983 verhandelt wurde. Am 8. September 1987 wurden anläßlich des Besuchs des Staatsratvorsitzenden der DDR, Erich Honecker, drei Abkommen unterzeichnet.
Das erste regelt die Zusammenarbeit auf den Gebieten der Wissenschaft und Technik und beinhaltet eine Liste gemeinsamer Vorhaben, die in Angriff genommen werden sollen. Dabei werden konkrete Projekte und Partner bzw. Institute in beiden Ländern genannt. Als zentrale Themen der Umweltforschung sind Verbesserungen der biologischen Leistungsfähigkeit des Waldes, biotechnologische Verfahren der Werkstoffgewinnung, Abfallbeseitigung und Abwasserreinigung sowie Techniken der Rauchgasbehandlung und Verwertung von Flug-asche aus Braunkohlekraftwerken vereinbart worden. Mit dem Wissenschaftsabkommen können bereits bestehende Kontakte vertieft werden, und die Diskussion über Forschungsergebnisse kann vermittels gemeinsamer Symposien, Konferenzen und des Austausches von Wissenschaftlern einen institutionellen Rahmen bekommen.
Das zweite Abkommen betrifft den Strahlenschutz und ist vor allem auf gegenseitige Informationsverpflichtungen abgestellt. Diese beziehen sich auf die allgemeine Entwicklung der Kernenergie, den Austausch von Daten bei erhöhter Radioaktivität und nuklearen Unfällen sowie gegenseitige Informationen bei der Endlagerung radioaktiver Abfälle, wie etwa in der Atommülldeponie der DDR in Bartensleben. Ein Technologietransfer ist weder in dem Vertrag noch in der Anlage dazu vorgesehen. Das für unseren Zusammenhang wichtigste und zugleich konkreteste Abkommen ist die Vereinbarung über die weitere Gestaltung der Beziehungen auf dem Gebiet des Umweltschutzes. Neben dem Austausch von wissenschaftlichen und technischen Informationen sollen Maßnahmen zum Schutz und Erhalt der Umwelt erörtert werden mit dem Ziel, gegebenenfalls neue Regelungen zu treffen. Für fünf konkrete Bereiche ist gemäß Art. 3 des Vertrages ein Arbeitsplan für den Informations-und Erfahrungsaustausch im Zeitraum 1987— 1989 festgelegt worden. Er bezieht sich auf: — Technologien und Maßnahmen zur Reduzierung und Messung von Luftschadstoffen, wie zur Rückhaltung von Schwefeldioxid und Stickoxiden, Verfahren und Methoden zur Aufstellung von Emissionskatastem, Luftreinhaltepläne und der Austausch von Immissionsdaten. — Ursachen von Waldschäden und Maßnahmen zu deren Minderung, und zwar sowohl forstwirtschaftliche Maßnahmen als auch Düngung und Züchtung sowie Erörterungen der komplexen Ursachen von Waldschäden. — Vermeidung, Verwertung sowie schadlose Beseitigungvon Abfallstoffen. Hier ist beabsichtigt, über Methoden und Verfahren zur Vermeidung sowie über Technologien zur Beseitigung von Sondermüll zu konferieren. — Erfahrungen und Maßnahmen auf dem Gebiet des Naturschutzes, wobei neue Schutzgebiete eingerichtet werden können sowie Maßnahmen zum Erhalt und zur Pflege bestandsbedrohter Tier-und Pflanzenarten erfolgen sollen. — Technologien, Erfahrungen und Maßnahmen zur rationellen Nutzung und zum Schutz der Gewässer.
In diesem Bereich sind unter anderem wassersparende Technologien sowie spezielle Abwasserreinigungsverfahren vorgesehen.
In der Anlage des Umweltabkommens sind Expertentreffen projektiert, für die auf beiden Seiten je nach Thematik unterschiedliche Ministerien federführend sind. Auch ist die Einbeziehung von WestBerliner Forschungseinrichtungen und Wissenschaftlern, also auch des Umweltbundesamtes, geplant. Was den Technologieeinsatz angeht, so beabsichtigt die bundesdeutsche Seite nach eigener Auskunft „die in der Bundesrepublik entwickelten hohen Umwelttechnologien zur Minderung der Umweltbelastung in der DDR verwendbar werden zu lassen“ und gleichzeitig auch Maßnahmen im Sinne des vorsorgenden Umweltschutzes zu fördern
Bisher blieben dies jedoch größtenteils Absichtserklärungen, und über die eher mageren Ergebnisse der deutsch-deutschen Umweltpolitik können auch die nunmehr angelaufenen Expertentreffen nicht hinwegtäuschen. Weder ist ein Rückgang der Schwefeldioxid-Emissionen in mitteldeutschen Kohlekraftwerken zu verzeichnen, noch gibt es einen Rückgang der Schadstoffeinleitung aus DDR-Kombinaten in die Werra, die Weser oder die Elbe. Der Hauptgrund ist zweifellos der, daß die DDR ihre Umweltprobleme durch aufwendige technische Innovationen, wie den Bau von Entschwefelungsanlagen oder Klärwerken, finanziell aus eigener Kraft kaum selbst bewältigen kann Die Bundesrepublik ist aber nur bedingt willens und in der Lage, der DDR aus dieser Klemme zu helfen, zumal diese Lösungsversuche mit Sonderbedingungen verknüpft. So fordert die DDR als Voraussetzung für die Sanierung der Elbe, daß die Flußmitte zwischen Schnacken-und Lauenburg als endgültige Grenze akzeptiert wird. Hier gab es von bundesdeutscher Seite wenig Bereitschaft zum Entgegenkommen. Obwohl formal die Einbindung Berlins in das Vertragswerk gelungen ist, verhindern neue diplomatische und finanzielle Schwierigkeiten eine sachorientierte Zusammenarbeit. Und selbst diese, falls sie besser funktionieren sollte, wäre nicht mehr als Schadensbegrenzung, etwa durch einen Technologietransfer für Filter-und Kläranlagen. Von einer ökologischen Umweltpolitik ist die bilaterale Zusammenarbeit noch weit entfernt, sieht man einmal von einigen gemeinsamen Forschungsvorhaben zum Natur-und Artenschutz ab.
Neben unbestreitbaren objektiven Problemen der DDR — etwa bei der Energiepolitik — kommt erschwerend hinzu, daß die Partizipation der Bevölkerung bei Umweltthemen systembedingt sehr gering ist. Obwohl bei Recycling-Maßnahmen ein hohes Umweltbewußtsein vorhanden ist und die Bevölkerung zu Energieeinsparungen und optimaler Ressourcennutzung aufgefordert wird, gilt auf der anderen Seite der Geheimhaltungsvorbehalt bei Umweltdelikten. Ein öffentliches ökologisches Engagement kann mit drakonischen Strafen geahndet werden. Mangelnde Transparenz und Öffentlichkeit verhindern somit einen Umdenkungsprozeß, in dem das Primat der Ökonomie aufgehoben oder durchbrochen wird. Doch dieser Strukturkonflikt ist kein Spezifikum sozialistischer Länder, er giltgleichermaßen auch für marktwirtschaftlich ausgerichtete Systeme im Westen. 2. Supranationale Umweltpolitik im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft Sowohl die Arbeit internationaler Umweltorganisationen wie auch die Ausführung von internationalen Verträgen — in jüngerer Zeitz. B. das Abkommen zum Schutz der Ozonschicht — leiden immer wieder darunter, daß Souveränitätsvorbehalte, lange zeitliche Vorgaben und eingeschränkte Sanktionsmöglichkeiten eine effiziente Implementation der Beschlüsse behindern und verzögern. Strukturell andere Voraussetzungen liegen bei der Europäischen Gemeinschaft vor, deren Umweltpolitik wachsende Bedeutung gewinnt.
Im Gegensatz zu Umweltprogrammen internationaler Organisationen wie der Vereinten Nationen (UNEP), der FAO, der UNESCO, der OECD oder des Europarats hat das Umweltprogramm der EG den Vorteil, daß es für alle Mitgliedstaaten gleichermaßen verbindliche Rechtsnormen schaffen und Gesetzesvorhaben anstoßen kann. Bei einstimmiger Entscheidung ist sogar der Ministerrat dazu befugt, den sofortigen Vollzug seiner Verordnungen vorzuschreiben. Allerdings: Um die Richtlinien der EG-Kommission zu realisieren, sind die Staaten verpflichtet, in einer vorgeschriebenen Frist — meist zwischen zwei und fünf Jahren — ihre nationalen Gesetze dem EG-Recht anzugleichen. Dies bringt oft unnötige Verzögerungen. Auch werden diese Richtlinien bisweilen nur unvollständig und schlecht kontrollierbar in innerstaatliches Recht übertragen und ausgeführt. Weniger rechtswirksam sind Empfehlungen und Stellungnahmen der Kommission und Beschlüsse des Europäischen Parlaments. Doch für die Herausbildung von Normen ist die Programmformulierung durchaus wichtig und langfristig prägend für eine gemeinsame Politik. Dies gilt besonders für die Aktionsprogramme, die auf Vorschlag der Kommission vom Rat verabschiedet werden. Zwar sind dies letztlich Absichtserklärungen von geringer Rechtsverbindlichkeit Sie dokumentieren jedoch ein Problembewußtsein und einen Diskussionsstand, der auf einem beachtlichen Niveau liegt. Die Integration des Umweltschutzes in verschiedene Politikbereiche, präventiver Umweltschutz und die Verhütung von Umweltverschmutzung durch Bekämpfung an der Quelle, aber auch eine bessere Ressourcenbewirtschaftung und verstärkte Überwachungs-und Kontrollmaßnahmen sind tragende Forderungen der Aktionsprogramme
Trotzdem darf die Regelungsfähigkeit der EG im Bereich der Umweltpolitik nicht überschätzt werden. Denn in erster Linie ist die EG eine Wirtschaftsgemeinschaft, wie die frühere Bezeichnung „Gemeinsamer Markt“ deutlich macht. Es geht um gleiche Wettbewerbschancen, freien Warenverkehr, harmonische Wirtschaftsentwicklung und Strukturanpassung, um freien Kapitalverkehr, Niederlassungsrechte und Handel mit Drittstaaten. All dies findet man in den grundlegenden Verträgen der Gemeinschaft. Erst in den siebziger Jahren, als die Diskussion über „Die Grenzen des Wachstums“ aufkam und die erste Umweltkonferenz der Vereinten Nationen stattfand, wurde begonnen, konkrete Aktionsprogramme der EG für den Umweltschutz zu entwickeln. Mittlerweile liegt das vierte Programm vor, in dem die Probleme der Umwelt von 1987 bis 1992 geregelt und behandelt werden sollen. Diese Bemühungen sind nicht denkbar ohne die Impulse des Europäischen Parlaments. Dieses hat Umweltskandale wie den Transport der hochgiftigen Seveso-Giftfässer durch Europa oder die Rhein-Verschmutzung durch Industriefirmen der Anliegerstaaten zum Anlaß genommen, um die EG zum Handeln aufzufordem. Quer durch die verschiedenen Fraktionen finden sich gemeinsame Koalitionen derer, die sich für eine europäische grenzüberschreitende Umweltpolitik engagieren. Sie konnten erreichen, daß Rat und Kommission konkrete Richtlinien erließen, die etwa den Transport gefährlicher chemischer Abfälle regeln oder die Umweltverträglichkeitsprüfung bei industriellen Großprojekten nötig machen. Neu ist auch, daß der Umweltschutz nicht mehr als nachgeordnet im Prozeß der europäischen Einigung angesehen wird, sondern als Zielbestimmung Eingang in die Verträge gefunden hat
Nach der Einheitlichen Europäischen Akte, die die Staats-und Regierungschefs der EG Ende 1985 verabschiedet haben, gehört es zukünftig zur Tätigkeit der Gemeinschaft, Beeinträchtigungen der Umwelt vorzubeugen und dort, wo sich solche ereignen, diese nach dem Verursacherprinzip an der Quelle zu bekämpfen. Außerdem werden die Erfordernisse des Umweltschutzes Bestandteil aller relevan-ten Politikbereiche der EG Vor allem dieser Punkt ist ein Fortschritt, da nun eine Berücksichtigung der Umweltbelange zum Rechtsprinzip erhoben wurde, z. B. in der Landwirtschaft. Nachdem im Mai 1987 in der Republik Irland eine große Mehrheit in einem Referendum die Akte angenommen hat, ist diese endgültig in Kraft getreten, und es lassen sich Rechte und Pflichten für die Mitgliedstaaten daraus ableiten.
Kritiker der Akte, besonders im Europäischen Parlament, haben negativ vermerkt, daß neben der unzureichenden Definition von Umweltpolitik die letztlich entscheidenden Kompetenzen beim Ministerrat bleiben und die Finanzierung und Durchführung der Maßnahmen mit einer Fülle nationaler Vorbehaltsrechte versehen sind. Zugleich darf nicht unerwähnt bleiben, daß das Einstimmigkeitsprinzip im Rat nur einstimmig aufgehoben werden kann. Dies ist für eine rasche und konsequente Entscheidungsfindung nicht gerade förderlich Auf der anderen Seite muß bedacht werden, daß die Aufhebung des Einstimmigkeitsprinzips den „überstimmten“ Regierungen die Möglichkeit eröffnet, sich aus der Gemeinschaftspolitik herauszuhalten und entsprechende Aktivitäten ganz zu unterlassen. So sehr die Deklarationen auch auf ein verstärktes Interesse am Umweltschutz hinweisen — sie werden relativiert durch die Tatsache, daß die finanzielle Ausstattung des Sachgebiets Umweltpolitik in der EG recht dürftig ausfällt. So lag im Jahr 1987 der Anteil für Umwelt-und Verbraucherschutz im EG-Haushalt bei 0, 2 Prozent, und auch die Zahl der EG-Bediensteten, die mit Umweltfragen beschäftigt sind, ist recht gering, verglichen mit anderen Abteilungen in der Kommission Für wichtige Kontrollaufgaben, wie sie sich bei der grenzüberschreitenden Beseitigung giftiger und gefährlicher Stoffe ergeben oder bei der Überprüfung von Grenzwerten bei der Abfallbeseitigung und Luftreinhaltung anfallen, ist die Personaldecke zu knapp. Dies gilt auch für die Bearbeitung von Be-schwerden, die die Einhaltung der Richtlinien betreffen. Wie kompliziert und langwierig der Willensbildungsprozeß zwischen den verschiedenen Gremien abläuft und welche Folgen dies im Entscheidungsfall hat, soll anhand der Einführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) für Großprojekte in den EG-Ländem exemplifiziert werden. Ausgehend von der Erkenntnis, daß die unzureichende Prüfung möglicher negativer Folgen öffentlicher und privater Bauvorhaben zu ökologischen Schäden und einem kostenträchtigen nachträglichen Aufwand für deren Beseitigung führt, falls diese nicht sowieso irreparabel sind, wurde beschlossen, die in den EG-Ländern unterschiedlich gehandhabten Verwaltungsverfahren bei der Planung öffentlicher und privater Vorhaben zu harmonisieren. Zu diesem Zweck schlug die EG-Kommission 1980 dem Rat eine Umweltverträglichkeitsprüfung als bindende Richtlinie vor Kernstück der Vorlage war die Merkmalsprüfung der Projekte, die Veröffentlichung der Unterlagen und eine „geeignete Konsultation der Öffentlichkeit“ durch die Behörden. Das Europäische Parlament prüfte in den zuständigen Ausschüssen und im Plenum den Kommissionsentwurf und verlangte weitere konkrete Änderungen. So bestand es auf dem Verursacher-prinzip und forderte eine „möglichst frühzeitige, objektive und umfassende Unterrichtung der Bevölkerung über ein Planungsvorhaben“. Darüber hinaus wurde die „konstruktive Teilnahme der Bevölkerung am Genehmigungsprozeß“ als unverzichtbarer Bestandteil der UVP erachtet
Neben den Differenzen über verfahrensmäßige und technische Einzelheiten, etwa zur Finanzierung und zur Rechtswirksamkeit von Einsprüchen, gab es zwischen den drei Gremien der EG eine Reihe von kontroversen Punkten. Sie betrafen die Art der Projekte, Verfahrensfragen der Prüfung, die Partizipation der Öffentlichkeit sowie die Beteiligung ausländischer Grenznachbarn an innerstaatlichen Verwaltungs-und Gerichtsverfahren im Umwelt-recht Nach vielfältigen Modifikationen und Neufassungen hat der Rat schließlich im Juni 1985 eine Richtlinie „über die Umweltverträglichkeits- prüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten“ erlassen, die bis zum Juli 1988 in das jeweilige innerstaatliche Recht der Gemeinschaftsstaaten umgesetzt werden muß.
Ohne auf die Schwierigkeiten dieser — nur durch einen Rechtsvergleich ermittelbaren — Umsetzung in die nationalen Rechtssysteme einzugehen, zeigt die Genese der Richtlinie das Dilemma der EG-Umweltpolitik: Zum einen ist die Transparentmachung der Planungsvorhaben in unverbindliche Kann-Vorschriften uminterpretiert worden, aus denen sich einklagbare Beteiligungsrechte kaum mehr ableiten lassen (Art. 6). Zum anderen bleibt es den Mitgliedstaaten Vorbehalten, bestimmte Projekte nach ihrer Auswahl aus den Prüfungsbestimmungen auszugliedem und Ausnahmebestimmungen zu unterwerfen. Schließlich ist nach der Richtlinie ungeklärt, was bei einer öffentlichen und behördlichen Ablehnung des Projekts erfolgt. Offen ist auch, welche Einspruchsmöglichkeiten sich beispielsweise für Nachbarstaaten ergeben. Wie stark in den Richtlinien-Formulierungen ökonomischen Imperativen nachgegeben wurde, zeigt der Art. 10: „Die Bestimmungen dieser Richtlinie berühren nicht die Verpflichtung der zuständigen Behörden, die von den einzelstaatlichen Rechts-und Verwaltungsvorschriften und der herrschenden Rechtspraxis auferlegten Beschränkungen zur Wahrung der gewerblichen und handelsbezogenen Geheimnisse und des öffentlichen Interesses zu beachten.“
Durch Generalklauseln wie „öffentliches Interesse“ oder Geheimnisvorbehalte, aber auch durch eine — im Vergleich zu den ersten Entwürfen — letztlich unklare Definition der Bürgerbeteiligung und der behördlichen Veröffentlichungspraxis hat die UVP viel von der ursprünglichen Intention eingebüßt. Dies gilt insbesondere auch für den Art. 7 der UVP-Richtlinie, in dem grenzüberschreitende Umweltkonflikte zwischen den Mitgliedstaaten behandelt werden. Statt supranationale Partizipationsmöglichkeiten einzuräumen, die auch Klagen von EG-Bürgem vor Verwaltungsgerichten des anderen Staates zulassen, wird auf „notwendige Konsultationen im Rahmen der bilateralen Beziehungen beider Mitgliedstaaten auf der Basis von Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit“ verwiesen. Was aber ist nun. wenn sich, etwa beim grenznahen Bau von Kernkraftwerken, ein Konflikt zwischen den Nachbarstaaten anbahnt oder gar die unmittelbar Betroffenen nach Rechtsmitteln suchen? Durch bloße Konsultationen ist dieser Streitfall, wie aktuelle Beispiele zeigen, nicht zu lösen. In diesem Zusammenhang ist erwähnenswert, daß das Europäische Parlament immerhin den Beschluß gefaßt hat, daß ohne Zustimmung des Nachbarstaates keine neuen Kraftwerke innerhalb einer 100-km-Zone bis zur Grenze errichtet und in Betrieb genommen werden dürfen. Zudem hat es eine gleichberechtigte Mitwirkung des Nachbarlandes bei der Kontrolle und Überwachung der Sicherheit der grenznahen Kernkraftwerke gefordert Es bleibt zu hoffen, daß solche Anstöße auch in Brüssel einmal ihre Wirkung zeigen.
Der Streit um die UVP-Richtlinie weist darauf hin, daß im Entscheidungsprozeß zwischen den Institutionen der EG supranationale Überlegungen, wie sie das Parlament und die Kommission formulieren, erst hinter nationalstaatlichen Interessen und Souveränitätsvorbehalten rangieren. Fast jede Regierung setzt in der Umweltpolitik andere Prioritäten, und im Zweifelsfall wird sie diese hinter die Interessen an der eigenen Wirtschaft und Landwirtschaft stellen. Am Ende kommt es zu den üblichen Kompromißlösungen — auf Kosten des Umweltschutzes. Werden, nur um ein Beispiel zu nennen, nicht auch in Zukunft nationale Alleingänge, etwa Smog-verordnungen oder Katalysatorregelungen, von anderen EG-Ländern als „nicht-tarifäres Handelshindemis“ interpretierbar sein und als Behinderung des freien EG-Binnenmarktes angesehen? Wenn trotzdem ein Staat aufgrund des „hohen Schutzniveaus“ seiner Umweltgesetzgebung einzelstaatliche Maßnahmen beschließt und diese von anderen als wirtschaftliche Diskriminierung und Handelsbeschränkung aufgefaßt werden, kann der Fall vor den Europäischen Gerichtshof gebracht werden. Das Spannungsverhältnis von Ökonomie und Ökologie ist also in der EG kein abstraktes Problem, sondern es hat sehr konkrete Auswirkungen.
Nicht zufällig wird in diesem Zusammenhang auf das Bild eines Flottenverbandes verwiesen: Die Niederlande, Dänemark und seit einigen Jahren auch die Bundesrepublik bilden die Vorhut. Im Konvoi befinden sich Belgien, Frankreich, Luxemburg und Italien, während die Nachhut von den Inselstaaten Großbritannien und Irland sowie den neu hinzugetretenen südeuropäischen Ländern Griechenland, Spanien und Portugal gebildet wird
Es dreht sich dabei, um Mißverständnissen vorzubeugen. nicht unbedingt um einen Nord-Süd-Konflikt, in dem südeuropäische Völker weniger Um- weltbewußtsein aufbringen als Nordeuropäer Gerade das Beispiel der britischen Inseln, das geringe Bewußtsein der Briten für grenzüberschreitende Umweltbelastungen, weist auf einen anderen Tatbestand hin: Mindestens so sehr wie das Un-gleichgewicht zwischen den armen und den reichen Ländern wirkt sich hier das industrielle Gefälle aus.
Dies gilt übrigens nicht nur im EG-Bereich. Fragt man, welche unter den OECD-Staaten für Umwelt-technologien Mittel aufbringen und schärfere Umweltgesetze erlassen, so stößt man auf Länder wie Japan, die Schweiz, Schweden und neuerdings auch die Bundesrepublik Deutschland Länder also, die nicht nur über ein hohes Brutto-Sozialprodukt verfügen, sondern die auch in den industriellen Fertigungstechniken die Nase vom haben.
Aus der Sicht schwächer entwickelter Regionen, oder um im Bild zu bleiben, von Seiten der Nachhut, der Nachhinker und Bremser im Konvoi besteht kaum ein plausibler Grund, eine grenzüberschreitende, gemeinschaftliche Umweltpolitik anzustreben und zu verfolgen. Im Gegenteil: Sie würden aufgrund ihres ökonomischen und technologischen Rückstandes noch mehr ins Hintertreffen geraten, wenn sie ihrer Industrie entsprechende Vorgaben machen würden und für teures Geld Umwelttechnologien einführen oder Lizenzen aufkaufen müßten. Im übrigen sind die Umweltprobleme selber in den strukturschwachen Gebieten an der europäischen Peripherie von ganz anderer Art als in den wirtschaftlichen Ballungsräumen — man denke nur an die Tourismusindustrie in den südeuropäischen Ländern. Der rasche Ausbau von Flughäfen, Fernstraßen und Hotelkomplexen ist mit einschneidenden, zum Teil irreparablen Folgen für die Umwelt verbunden. Der wirtschaftliche Fortschritt wird zwangsläufig mit hohen ökologischen Kosten bezahlt. Dieses Beispiel weist darauf hin, daß Umweltpolitik nicht zu trennen ist von der Regional-, Entwicklungs-, Agrar-und Energiepolitik der Gemeinschaft. Es kommt immer wieder zu Ziel-und Mittelkonflikten
Dabei kann und soll nicht übersehen werden, daß die EG auf der Ebene der Programmformulierung ein authentisch supranationales und ökologisches Konzept von Umweltpolitik vorgelegt und verabschiedet hat. Auch ist die Fülle der erlassenen Verordnungen und Richtlinien sowie der Empfehlungen und Beschlüsse an sich beeindruckend und weist auf eine große Regelungsdichte hin Doch am Beispiel der UVP-Richtlinie — und viele andere Fälle sind im Prinzip ähnlich verlaufen — zeigt sich auch, daß im Spannungsfeld von internationalen Umwelterfordernissen einerseits, nationalstaatlichen Egoismen und Vorbehalten andererseits sich in den komplexen Entscheidungsprozessen eher die restriktiven Positionen der Regierungsvertreter durchsetzen.
III. Multilaterale Umweltkooperation westeuropäischer Staaten
1. Die Zusanunenarbeit der Rheinanlieger Neben derbilateralen Umweltkooperation, die zwischen den beiden deutschen Staaten oder zwischen Österreich und Ungarn besteht, wird auch auf multilateraler Ebene der Versuch gemacht, den Umweltschutz in Europa auszubauen und ökologische Katastrophen zu verhindern. Eigentlich wäre anzunehmen, daß sich die unmittelbar Betroffenen zusammenfinden, so daß es eher zu einer Verständigung über praktische Maßnahmen kommen kann. Ob und wieweit dies zutrifft, soll an einigen Brennpunkten untersucht werden. Naheliegend ist es, mit dem Rhein anzufangen.
Der Rhein ist nicht nur der größte und wasserreichste Fluß Deutschlands, er dürfte auch eines der ökologisch am meisten belasteten Gewässer Europas sein. Zugleich dient er der Trinkwassergewinnung für Millionen von Menschen. Vom Unter-bis zum Oberlauf liegen zahlreiche Industriereviere verschiedener Länder in unmittelbarer Nähe am Rhein: die schweizerische Chemieindustrie, der französische Kalibergbau, die bundesdeutsche chemische Industrie im Rhein-Neckar-, Rhein-Main-Raum und im Ruhrgebiet, zusammen mit anderen Industriekomplexen, seien es Raffinerien, Zell-Stoffindustrien, Kernkraft-oderWärmekraftwerke.
Sie alle nutzen zusammen mit den kommunalen Abwasserbehörden die Strömungsgeschwindigkeit des Rheins zur vorläufigen „Entsorgung“ von Abfällen und Schadstoffen.Bereits in den fünfziger und sechziger Jahren führte die Verschmutzung des Rheins dazu, daß seine Funktion für die Trinkwasserversorgung ernstlich in Frage gestellt war. Deshalb wurde 1963 eine engere Zusammenarbeit der Anliegerstaaten angestrebt und eine gemeinsame Kommission gegründet. Sie versuchte in der Folgezeit, die regionalen Arbeitsgemeinschaften der Wasserwerke zu koordinieren und zu gemeinsamen Anstrengungen zu bewegen, Kläranlagen in großem Maße einzurichten, was faktisch auch geschehen ist. Doch die Bemühungen der öffentlichen Hand reichten nicht aus, die Schadstoffbelastungen wesentlich zurückzudrängen. In den siebziger Jahren kam es daher zu einer Reihe von EG-Richtlinien. Sie definierten Qualitätsziele für die unterschiedlichen Gewässer und verpflichteten die Mitgliedstaaten zur Errichtung «von Meßstationen und zur Anpassung ihrer Kläranlagen an den technischen Fortschritt. Für das Nicht-EG-Land Schweiz war das Europarecht allerdings bedeutungslos.
Aus diesem Grund wurden 1976 zwei Übereinkommen zwischen den Anhegerstaaten zum Schutz des Rheins gegen Verunreinigung durch Chemie und durch Chloride geschlossen, die 1979 bzw. 1985 völkerrechtlich in Kraft getreten sind. Die Internationale Kommission zum Schutz des Rheins gegen die Verunreinigung, die seit 1963 besteht, hat die Aufgabe, die Einhaltung der festgelegten Grenzwerte zu überwachen. Sie veröffentlicht ihre Tätigkeit in jährlichen Berichten. Doch bezieht sich der Vertrag gegen chemische Verunreinigung von 1976 nur auf einen Teil jener Schadstoffe, den die EG-Richtlinien in ihren Schadstofflisten aufführen. Und das Chloridabkommen konnte erst 1985 wirksam werden, da die französische Regierung ihre Zusagen wieder zurückgezogen hatte, die Abfälle aus der Kalisalz-Produktion nicht mehr in den Rhein einzuleiten. Dies geschah, obwohl sich die Niederlande, die Bundesrepublik und die Schweiz — entgegen dem Verursacherprinzip — verpflichteten, einen finanziellen Beitrag zu den dann anfallenden Beseitigungskosten zu leisten Inzwischen ist eine Reduktion der Chloridzuflüsse zu verzeichnen, wobei das auf Halde liegende Abfallsalz nach Angaben des französischen Umweltministers nunmehr per Bahn zum Ärmelkanal transportiert und in die Nordsee eingeleitet werden soll — ein geradezu klassisches Beispiel für die ProblemVerschiebung in der Umweltpolitik.
Was die Implementation der Rheinabkommen in der Mitte der achtziger Jahre angeht, so läßt sich vorliegenden Studien zufolge konstatieren, daß der Sauerstoffgehalt des Flusses sich verbessert hat und durch zusätzliche biologische Kläranlagen die Wassergüte insgesamt im Vergleich zu den siebziger Jahren erhöht wurde. Allerdings ist die Belastung durch Chloride und Tenside sowie die Konzentration gefährlicher Stoffe immer noch gleichbleibend bzw. sie nimmt teilweise sogar noch zu. Nach den Chemieunfällen im November 1986 bei Sandoz, der BASF, Hoechst und Bayer beschlossen die Regierungen der Anliegerstaaten, die Liste der gefährlichen Stoffe zu erweitern, die Meldepflicht zu verschärfen und allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um die Sicherheitsanforderungen zu verbessern. Zudem sollen die Vorbereitungen zu einem Übereinkommen über die Wärmebelastung des Rheins in der gemeinsamen Kommission forciert und die Alarm-und Überwachungssysteme besser koordiniert werden Bei der achten Ministerkonferenz zum Schutz des Rheins wurde im Oktober 1987 schließlich ein stufenweises Aktionsprogramm angenommen, das bis zum Jahr 2000 zu folgenden Ergebnissen führen soll:
— „früher vorhandene höhere Arten (z. B.der Lachs) sollen im Rhein wieder heimisch werden können;
— die Nutzung des Rheinwassers für die Trinkwasserversorgung muß weiterhin möglich sein;
— die Entlastung der Sedimente von Schadstoffen“
Es bleibt abzuwarten, ob und inwieweit das anspruchsvolle Vorhaben, das in drei Phasen eingeteilt wurde, tatsächlich auch durchgeführt wird. Immerhin bekam die Internationale Rheinschutzkommission ein Mandat zur Konkretisierung der Ziele. Wenn sie Erfolg haben soll, dann muß die Kooperation der Nationalstaaten und der Industrie weit über das bisherige Maß hinaus zunehmen. Die schwierige und langwierige Realisierung des Rhein-Chlorid-Vertrages, bei dem es „nur“ um eine ein- zige Schadstoffgruppe ging, zeigt, daß nationale Vorbehalte und ökonomische Hindernisse auch hier zum Hemmschuh werden können. Doch vielleicht haben die Chemieunfälle auch zu einem kollektiven Lernprozeß geführt, denn das oben zitierte „Aktionsprogramm 2000“ geht in seinen präzisen Zielvorgaben zur Wasserqualität und den vorgesehenen Kontroll-und Überwachungsmaßnahmen über die bisherige Art und Weise der Kooperation hinaus. Die Abfallbeseitigungsprobleme sind damit jedoch keineswegs gelöst worden. Sie bestehen weiter, auch wenn man die Folgelasten in andere Gewässer einbringt, zum Beispiel in die Nordsee. 2. Schutz der Nordsee Die Probleme der Nordsee-Verschmutzung sind seit Jahren bekannt und in Analysen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht worden Die Haupt-quelle der Verunreinigung sind die Flüsse: Rhein und Weser, Elbe und Themse sind zusammen mit kleineren Flüssen mit etwa 40 Prozent an der Schadstoffbelastung beteiligt. Bei einzelnen Stoffen wie Phosphor oder Stickstoff macht der Schadstoff-eintrag durch Flüsse sogar mehr als zwei Drittel der Gesamtmenge aus Hinzu kommt die Schadstoffbelastung durch küstennahe Industrien der Anliegerstaaten und die radioaktive Anreicherung der Gewässer durch die Wiederaufbereitungsanlagen in La Hague und Windscale. Der dritte große Verschmutzungsanteil rührt aus der Abfallbeseitigung auf See, sei es durch Einbringung von Klärschlamm, Industrieabfällen und Baggergut, sei es durch die Verbrennung unterschiedlicher Substanzen auf See. Schließlich wären noch die Ölverschmutzungen anzuführen, die durch die Reinigung der Öltanker auf dem Meer, den Flüssen und in den Häfen entstehen oder die durch Unfälle mit Bohrinseln oder Pipelines sowie durch Havarien hervorgerufen werden.
Zur Eindämmung der Meeresverschmutzung durch die europäischen Anrainer wurden in den siebziger Jahren eine Reihe von EG-Richtlinien erlassen sowie mehrere internationale Abkommen abge-schlossen, die unter der Assistenz der UN-Sonder-organisation IMO zustande gekommen sind. Dies alles hat seine Auswirkungen auch auf die Nordsee. Für unseren Zusammenhang ist das „Übereinkommen zur Verhütung von Meeresverschmutzung durch das Einbringen von Abfällen durch Schiffe und Luftfahrzeuge“ (Oslo-Konvention) sowie das „Übereinkommen über die Verhütung der Meeres-verschmutzung durch das Einbringen von Abfällen und anderen Stoffen“ (London-Konvention) von 1972 von Bedeutung. Beide Verträge sind 1975 in Kraft getreten. Die Bundesrepublik hat sie allerdings erst später ratifiziert. Nach diesen Abkommen ist es verboten, eine Reihe von gefährlichen Stoffen ins Meer einfließen zu lassen. Sie sind namentlich in einer Liste aufgeführt. Bei einer weiteren Gruppe von Schadstoffen bedarf es bei einer Einleitung der vorherigen Genehmigung durch den jeweiligen Staat. Modifiziert wurde die Oslo-Konvention im Jahr 1982 durch das „Internationale Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe“ (MARPOL), nach dem, die bisher geltenden Regelungen verschärft und außer Öl auch andere Schadstoffe gar nicht oder nur begrenzt eingeleitet werden dürfen. Schließlich ist noch das „Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung vom Land aus“ (Pariser Konvention) von 1974 zu erwähnen, das 1978 in Kraft trat und 1981 von der Bundesrepublik ratifiziert wurde. Auch sind hier wiederum Stofflisten aufgeführt mit dem Ziel, die Meeresverschmutzung von Land aus entweder zu beseitigen oder „streng zu begrenzen“.
Trotz der völkerrechtlich gültigen Verträge und EG-Richtlinien hat sich die Wasserqualität der Nordsee von Jahr zu Jahr verschlechtert. Es drängt sich die Frage auf, wie sich die Diskrepanz von zunehmender Regelungsdichte einerseits und dem Unvermögen andererseits, die Probleme faktisch in den Griff zu bekommen und einer Lösung zuzuführen, erklären läßt.
Verträge der genannten Art beinhalten Rechte und Pflichten der Vertragspartner erst nach erfolgter Ratifikation. Indem das Ratifikationsverfahren wie im Fall der Bundesrepublik um Jahre hinausgezögert wird, bleibt es erst einmal beim Status quo. Außerdem sind in den meisten Verträgen General-klauseln eingebaut, die den Staaten einen breiten Interpretations-und Ermessensspielraum belassen.
In der Genehmigungspraxis, etwa zur Dünnsäure-Verklappung in der Nordsee, bezog sich die zuständige Behörde, das Deutsche Hydrographische Institut, über viele Jahre hin auf einen solchen Passus und erlaubte großzügig eine entsprechende „Entsorgung“
Doch selbst dort, wo die Behörde einen restriktive-ren Kurs verfolgte, konnte die Genehmigungspflicht durch eine Verladung auf Beseitigungsschiffe in Drittstaaten umgangen werden, da es für den grenzüberschreitenden Transport keine Vorschriften gibt. Aber es waren nicht nur Gesetzeslükken der genannten Art, die das Ziel der Bekämpfung der Nordseeverschmutzung zu konterkarieren vermochten. Unterschiedliche Umweltgesetze in den jeweiligen Ländern, unzureichende Überwachung und Kontrolle der Abfallbeseitigung auf See, geringe finanzielle Strafen und eingeschränkte Sanktionsmöglichkeiten durch die Behörden, wachsende Nutzungsmöglichkeiten der Erdölgewinnung — dies und anderes mehr hat schließlich zu einer Situation geführt, die die Nordsee-Anrainer selbst zum Handeln zwang. In bisher zwei Nordsee-schutz-Konferenzen, 1984 in Bremen und 1987 in London, trafen sich die für Umweltpolitik zuständigen Fachminister.
Das Resultat der Bremer Zusammenkunft war im wesentlichen ein Katalog von Absichtserklärungen, in dem der kleinste gemeinsame Nenner festgeschrieben, die Koordination von Meß-und Überwachungsprogrammen beschlossen und auf bestehende Verträge und EG-Richtlinien hingewiesen wurde Konkreter sind die Ergebnisse der zweiten internationalen Nordseeschutz-Konferenz. Im Vorfeld schon hatte die Bundesregierung einen detaillierten Forderungskatalog vorgestellt, von dem gewichtige Teile auch Eingang in das Abschlußdokument fanden So wurde das Vorsorgeprinzip und die Emissionsbegrenzung an der Quelle anerkannt und damit das vor allem in Großbritannien angewendete Prinzip der Qualitätsziele, also der Bestimmung von Höchstgrenzen der Schadstoffbelastung, überwunden. Zudem einigten sich die Teilnehmer auf eine Halbierung des Nährstoffeintrags und des Eintrags gefährlicher Stoffe von 1985 bis 1995 sowie auf eine Beendigung der Abfallverbrennung auf See bis 1994 und eine vorherige Reduzierung auf zwei Drittel bis 1991.
Als nicht mehrheitsfähig erwiesen sich die Vorschläge der deutschen Seite, die Nordsee nicht nur als Sondergebiet für Schiffsmüll, sondern auch für Öl-und Chemikalienabfälle im Sinne der MAR-POL-Konvention auszuweisen. Auch konnten sich die anderen Staaten nicht dem Vorhaben anschließen, die Abfallbeseitigung der Schiffe in den Häfen unentgeltlich anzubieten oder die Kosten auf die Hafengebühren umzulegen. Was die Abfallbeseitigung auf See angeht, so sollen Industrieabfälle ab 1989 nicht mehr eingebracht werden. Allerdings bestehen hier Ausnahmeregelungen und die Verklappung von Klärschlamm vor der Flußmündung wurde auf dem Stand von 1987 vorerst festgeschrieben. Bei den Tagesordnungspunkten „Schutz des Wattenmeers“ und „Verringerung der radioaktiven Emissionen“ blieb es bei wenig verbindlichen Absichtserklärungen. Beobachter der Londoner Konferenz, und zwar nicht nur aus dem Kreis engagierter Naturschutz-verbände, führen folgende Kritikpunkte zum Ergebnis des Treffens an: Zum einen seien die Einbringungswerte zu langfristig angelegt, so daß sich in den nächsten Jahren an der Praxis vorerst einmal gar nichts ändere. Und selbst wenn es zu prozentualen Reduzierungen käme, sei die Anreicherung von Schadstoffen — etwa von Schwermetallen in der Nahrungskette — immer noch inakzeptabel hoch und könne in der Meeresumwelt zu irreversiblen Schäden führen. Zum anderen sei die Kontrolle des Abfallexports durch Drittstaaten nicht eindeutig geregelt und könne so umgangen werden. Und schließlich seien die Unterlieger der Flüsse, die zur Nordseeverschmutzung beitragen, nicht in die Pflicht genommen worden, z. B. die DDR und die CSSR bei ihren Schadstoffeinleitungen in die Elbe
Es muß offenbar noch einiges geschehen, ehe die Betroffenen einen umfassenden Konsens finden. Dies mag damit Zusammenhängen, daß der Grad der Betroffenheit sehr verschieden ist. So erleichtert ein eher unterentwickeltes Umweltbewußtsein in Großbritannien der dortigen Regierung eine gewisse Großzügigkeit, insbesondere bei der Luftreinhaltepolitik und dem Gewässerschutz. Die bundesdeutsche Umweltaußenpolitik wiederum steht vor dem Problem, daß auch die östlichen Nachbarn, die keinen direkten Zugang zur Nordsee haben, an deren Verschmutzung beteiligt sind. Es ist zu hoffen. daß die Umweltvereinbarungen mit der DDR und der CSSR von 1987 einen ersten Schritt darstellen, um auch in dieser Richtung weiterzukommen.
Doch selbst in dem nicht durch unterschiedliche Ideologien, Staats-und Gesellschaftsordnungen belasteten Kreis der Nordseeanlieger steht man eigentlich erst jetzt am Beginn der Arbeit. Dies zeigt der Hinweis auf den Qualitätszustandsbericht der Nordsee, der erstmals 1987 veröffentlicht wurde und von nun an in regelmäßigen Abständen die Wassergüte anhand verschiedener Indikatoren überprüfen soll. Es bleibt abzuwarten, ob und in welcher Form sich bis zur dritten Nordseeschutz-Konferenz, die im Jahr 1990 in den Niederlanden stattfinden soll, eine Art von Nordsee-Regime entwickelt, in dem nationale Egoismen und kurzfristige Wettbewerbsvorteile zurückgestellt werden zugunsten einer gemeinsamen Strategie zur Problembekämpfung. Einen Vorwurf müssen sich die Regierungen — seien es frühere oder jetzt im Amt befindliche — gefallen lassen: Es wurde spät, vielleicht sogar zu spät, begonnen, sich auf ein Maßnahmepaket zu einigen, das einer weiteren Gefährdung der Nordsee entgegenwirken könnte.
IV. Multilaterale Ost-West-Kooperation: Das Ostseeabkommen
In den hochindustrialisierten Ostseeanrainerstaaten leben über 70 Millionen Menschen in Küstennähe. Entsprechend groß ist die Belastung des Meeres durch Abwässer, Industrieanlagen, Erdölfelder, Schiffahrt und Tourismus. Erschwert wird die ökologische Lage dieses größten Brackwassers der Welt durch die hydrographische Situation: Die Durchschnittstiefe liegt lediglich bei 55 Metern, und es kommt zu einem nur minimalen Austausch des Wassers mit der Nordsee. Eine völlige Umwälzung dauert etwa 20 bis 40 Jahre, was Rückschlüsse auf die stabile Schichtung der Wassermassen zuläßt.
Hauptquelle der Verschmutzung sind zu über 80 % die Flüsse, danach kommt die Verunreinigung durch Städte und Industrien in Seenähe
Bündnispolitisch sind die Ostseeanrainer recht unterschiedlich ausgerichtet: Die Bundesrepublik Deutschland sowie Dänemark gehören der NATO und der EG an, Schweden und Finnland sind neutral, die DDR, Polen und die Sowjetunion sind Mitglieder des RGW und der WVO. Trotz der hohen Dringlichkeit von Schutzmaßnahmen, die sich schon in den sechziger Jahren abzeichnete, konnte es erst nach dem Grundlagenvertrag und der Entspannungspolitik in den siebziger Jahren zu einer zwischenstaatlichen Zusammenarbeit über die Blöcke hinweg kommen. Diese war um so dringlicher, als in der Osloer und in der Pariser Konvention die Ostsee ausdrücklich ausgeklammert worden war. Somit waren die Staaten selbst gefordert, Lösungsmöglichkeiten für die gemeinsamen Probleme zu suchen. In der Danziger „Konvention über die Fischerei und den Schutz der lebenden Ressourcen in der Ostsee und den Belten“ von 1973 ging es vor allem um den Schutz der Fischbestände, doch blieben die Verschmutzungsursachen ausgespart. Mit diesen befaßt sich das „Übereinkommen über den Schutz der Meeresumwelt des Ostsee-raums“, das 1974 in Helsinki unterzeichnet wurde und im Jahr 1980 endlich in Kraft trat.
Ziel des Vertrages ist es, das ökologische Gleichgewicht zu wahren, die Tier-und Pflanzenwelt zu schützen, die Nährstoffe aus der Ostsee langfristig zu nützen und die Küste als Erholungsgebiet zu erhalten. Es wurden Maßnahmen beschlossen, um die Verschmutzung von Land aus, durch Schiffe und durch Abfallbeseitigung auf See zu begrenzen.
Zur Kontrolle und zur Koordination dieser Unternehmungen sowie zur Verbesserung der wissenschaftlichen Zusammenarbeit wurde die soge-nannte Helsinki-Kommission ins Leben gerufen, die mindestens einmal im Jahr zusammentritt. Sie rekrutiert sich aus Vertretern der Mitgliedsländer, hat ein ständiges Sekretariat sowie verschiedene Arbeitsgruppen und Expertengremien. In Form von Empfehlungen versucht sie, Maßnahmen zu initiieren, die sich aus den Zielen des Abkommens ableiten lassen. So wurde beispielsweise für gefährliche Schadstoffe wie DDT und PCB ein absolutes Einbringungsverbot erlassen. Für andere Substanzen wie Quecksilber, Cadmium, Blei und Zink sind Emissionsgrenzwerte festgesetzt worden.
Was die Abfallbeseitigung auf See angeht, so wurde seit Mitte der achtziger Jahre die Ostsee als ein Sondergebiet im Sinne der MARPOL-Regelungen ausgewiesen. Das bedeutet, daß jedwedes Ablassen von Öl und anderen verwandten Schadstoffen für die Anrainerstaaten der Ostsee grundsätzlich verboten ist und diese für entsprechende Abfangvorrichtungen in ihren Häfen zu sorgen haben. Bei der letzten Zusammenkunft der Helsinki-Kommission, die im Februar auf der Ebene der Fachminister stattfand, wurde zudem beschlossen, daß die Ableitung von Schwermetallen, organischen Halogen-verbindungen und vor allem sauerstoffzehrenden Nährstoffen in die Ostsee bis spätestens 1995 um die Hälfte reduziert werden soll. Damit will man der Bedrohung der Meeresfauna durch Sauerstoffmangel entgegenwirken.
Versucht man, eine Art Leistungsbilanz des OstseeÜbereinkommens vorzunehmen, so läßt sich feststellen, daß trotz der relativ späten Inkraftsetzung des Abkommens seit 1980 eine ganze Reihe von Problemen behandelt und geregelt wurden. Im Vergleich zur Nordsee fällt insbesondere die Sondergebietsklausel positiv auf. Es ist in der Ostsee nicht zu jenen Ölverunreinigungen gekommen, wie wir sie von der Nordsee her kennen. Und nach dem Einbringungsverbot von DDT und PCB scheinen Vögel und Fische diese Stoffe in geringerer Konzentration gespeichert zu haben
Dennoch wäre es unangebracht, den ökologischen Zustand der Ostsee, die fast schon umzukippen’ drohte, zu beschönigen. Immerhin gibt es im großen und ganzen noch keine signifikanten Veränderungen der Schadstoffkonzentration. Im Gegenteil: Neue Gefahren, wie die Eutrophierung und das Auftreten hochgradig giftiger und bioakkumulativer Verbindungen geben Anlaß zur Sorge. Hinzu kommt, daß die Verschmutzung von Land aus eher zu-als abnimmt. Dies ist zurückzuführen auf die zum Teil sehr unzureichenden Umweltschutzmaßnahmen in den sozialistischen Ländern aber auch auf den intensiven Kunstdüngereinsatz in der landwirtschaftlichen Produktion der EG-Staaten. Überdies stößt die Überprüfung des praktischen Verhaltens der einzelnen Mitgliedstaaten auf große Schwierigkeiten. Zwar kann die Helsinki-Kommission gemeinsame Messungen außerhalb ihrer Hoheitsgewässer vornehmen, die von den Mitgliedstaaten ermittelten Daten speichern und sie miteinander über längere Zeiträume hin vergleichen. Doch die Meß-und Überwachungsmethoden der einzelnen Länder sind ebenso unterschiedlich wie der Stand der Technik bei Klär-und Wasserwerken und die Emissionsgrenzwerte bei Industrieanlagen. Die Kontrollmaßnahmen der Helsinki-Kommission enden an der Grenze der Territorialgewässer, in denen nationalstaatliche Souveränitätsrechte gelten. Diese Grenzen sind politisch zu überwinden.
Hierfür bietet sich als ein Druckmittel die Verpflichtung zur Berichterstattung an, die sich aus der Mitarbeit in der gemeinsamen Kommission ergibt.
Es wird möglicherweise zur Prestigefrage, ob einem Staat vorgeworfen werden kann, beschlossene Grenzwertfestsetzungen oder Absprachen über längere Zeit hin nicht eingehalten zu haben. Gerade die Treffen der Fachminister unterstreichen die Bemühungen um einen Abbau von Vollzugsdefiziten und Disparitäten in der Kontrolle der vom jeweiligen Land ausgehenden Verschmutzung.
Auch wenn noch Schwierigkeiten bei der Datenerhebung und den Forschungsmethoden von der Helsinki-Kommission eingeräumt werden, so erscheint doch die problemorientierte Zusammenarbeit zwischen den Anrainerstaaten der Ostsee besser zu funktionieren, als dies bei den Nordseeanrainern der Fall ist. Diese Ost-West-Kooperation wäre in einer solchen Ausdehnung nicht möglich gewesen ohne die KSZE-Schlußakte von Helsinki. Dort wurde der Schutz von Umwelt und Natur als „bedeutende Aufgabe“ bezeichnet und eine enge internationale Zusammenarbeit zur Lösung der Probleme angeregt. Als Plattform einer solchen internationalen Kooperation bot sich die Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa (ECE) an. Sie besteht seit 1947, hat 34 Mitgliedstaaten inklusive den USA und Kanada und wurde nach der Stockholmer Umweltkonferenz (1972)
und der KSZE-Konferenz (1975) revitalisiert. Auf sie geht auch das Genfer Abkommen von 1979 über weiträumige grenzüberschreitende Luftverschmutzung zurück, mit dem eine Eindämmung, Verringerung und Verhinderung der Schadstoffmassen „so weit wie möglich“ angestrebt wurde.
In der Folgezeit kam es zu einigen Zusammenkünften, wobei die Münchner Umweltkonferenz im Juni 1984 ein wichtiger Einschnitt war. Neben allgemeinen Erklärungen und Empfehlungen an das Exekutivorgan der Genfer Konvention ging es vor allem um eine jährliche Verminderung der SO 2-Emissionen. Einige westliche Staaten erklärten sich zu einer dreißigprozentigen Reduzierung der Werte von 1980 bis spätestens 1993 bereit, u. a. die Bundesrepublik Deutschland, Schweden, Finnland, Norwegen, Dänemark, Österreich, die Schweiz, Holland und Frankreich. Dem schlossen sich in München die UdSSR, die DDR und Bulgarien an. Einige wichtige Emittentenländer blieben . außen vor", so die USA, Großbritannien, Polen, die CSSR und Italien, wobei sich die beiden letzteren später dem 30-Prozent-Club anschlossen. Keine Einigung gab es über die Verminderung der Stickoxide aus nicht-stationären Quellen (z. B. Autos), etwa durch Ein-B führung des Katalysators. Der bescheidene Erfolg der ECE-Konvention mit dem Instrument der Selbstverpflichtung ist zwar „besser als nichts“, wird aber die regionalen Probleme der Luftverunreinigung vorläufig kaum mildern können. Jedenfalls ist die ECE als Forum für grenzüberschreitende Umweltpolitik erfolgreicher als andere bilaterale und multilaterale zwischenstaatliche Organisationen. Es ist sogar zu fragen, ob die ECE — in Analogie zum Europäischen Parlament — durch eine Art „Umweltparlament“ nicht etwas mehr demokratisiert werden könnte, um ihr dadurch eine Vorreiterfunktion für supranationale Umweltpolitik zuzuweisen.
Real umgesetzt wird die Umweltformel der Helsinki-Konferenz erst dort, wo der Emst der Lage keine Ausflüchte mehr zuläßt. Dies gilt, wie gezeigt wurde, für den Rhein ebenso wie für die Nord-und Ostsee. Bei all diesen drei Regionen ist bis zum Jahr 1995 eine Reduzierung der Schadstoffbelastung um die Hälfte vorgesehen. „Viel zu wenig!“ — meinen Naturschutzverbände wie Greenpeace oder der World Wildlife Fond. „Viel zu viel!“ — klagen die Vertreter der chemischen Industrie. Auf ihre Weise können beide plausible Belege für ihre Standpunkte anbieten. Die einen erklären, daß bei einer Schad-Stoffreduktion von 50 Prozent die vor dem Jahr 1995 bestehende Belastung fortgeführt wird, und selbst bei einer Realisierung dieser Pläne infolge der Anreicherung mit diesen Stoffen in der Nahrungskette ein Abbau erst sehr langfristig absehbar sei. Die anderen beziehen sich auf bereits getätigte Schutzmaßnahmen und einen Rückgang der Schad-Stoffeinleitungen, weisen auf die hohen Kosten für emissionsmindernde Technologien, Filter und Kläranlagen hin und befürchten Wettbewerbs-nachteile für die eigene Industrie und Produktionsvorteile für Unternehmen anderer Länder. Spätestens hier stellt sich die Frage, ob wir vor einem unauflöslichen Dilemma stehen oder ob nicht vielmehr eine Situationsstruktur vorliegt, die ein allgemeines Umdenken verlangt.
V. Schlußbetrachtung
Die volks-und betriebswirtschaftliche Schadensberechnung beim Umweltschutz ist ein Streitpunkt, an dem sich die Geister scheiden. So wurde Umwelt im weitesten Sinn als Kollektivgut bezeichnet, dessen Nutzung zur allgemeinen Konsumption freigegeben ist. In dieser Lage verursacht eine Beteiligung am Schutz der Gemeinschaftsgüter Kosten, während die Nicht-Kooperation folgenlos und kostenneutral ist. Bei einer rationalen Abwägung der Interessen käme es — diesem Modell zufolge — eher zur Nicht-Kooperation und zur weiteren extensiven Nutzung des Kollektivguts Lange Zeit hat die unbegrenzt erscheinende Verfügbarkeit der Umweltmedien Erde, Luft und Wasser die Illusion genährt, daß eine ubiquitäre und uneingeschränkte Nutzung möglich ist. Umweltbelange hatten gegenüber dem Primat des Ökonomischen weder in kapitalistischen noch in sozialistischen Ländern eine Chance.
Aber nicht nur der Markt hat in ökologischer Hinsicht versagt. Auch der Staat, der zunehmend gezwungen wurde, die zum Teil sehr hohen Kosten der Belastung, Ausbeutung und Verschmutzung der Umwelt zu übernehmen, zeigte und zeigt sich außerstande, die Probleme an der Quelle zu lösen.
Beispielsweise, indem er Maßnahmen trifft, damit weniger Abfall bei der Produktion von Gütern und Nahrungsmitteln entsteht oder durch Energieeinsparungen die Folgen extensiver Energienutzung eingedämmt werden. Das Ergebnis ist eine gigantische, grenzüberschreitende Problemverschiebung von einem Medium oder Ort zum anderen: „Vom Wasser in die Luft oder auf den Boden, von Ballungsräumen in die Bergregionen, von den Industrienationen in die Dritte Welt.“
Eine besondere Rolle in diesem Zusammenhang spielt die Technologiepolitik. Etwa drei Viertel der Umweltschutzinvestitionen werden in der Bundesrepublik für die nachsorgenden, die sogenannten „End-of-the-Pipe“ -Technologien aufgebracht. Diese Investitionen können zwar kurzfristig meßbar zu einer Reduktion von Schadstoffen — wie z. B. Schwefel bei Kraftwerken — führen, sind aber sehr teuer und bringen neue Umweltbelastungen durch Abfallprodukte. Hingegen ist bisher die Entwicklung und Anwendung jener Technologien vernachlässigt worden, die energie-und ressourcensparende Produktionsverfahren beinhalten oder gar eine ökologische Modernisierung der Volkswirtschaft vorsehen. Doch hier scheint sich eine Wendung anzubahnen. Auch wenn über arbeitsmarktpolitische Impulse dieser präventiven Um-weltschutzmaßnahmen unterschiedliche Berechnungen bestehen, so ist doch zu konstatieren, daß insgesamt ihr wirtschaftspolitischer Stellenwert zunimmt Ob damit allerdings jenes tradierte Denken und jene Verhaltensmaximen, die die Ökologie der Ökonomie unterordnen, prinzipiell schon überwunden werden, muß man bezweifeln. Und dennoch kann Umweltpolitik nur erfolgreich sein, wenn Wirtschaftsinteressen den Umorientierungsprozeß nicht blockieren.
Sie sind nicht das einzige retardierende Moment, das hat diese Untersuchung gezeigt, aber der Einfluß der Ökonomie ist auch in den verschiedenen Feldern der grenzüberschreitenden Umweltpolitik stark genug, um schnell greifende und dauerhafte Maßnahmen zu verhindern. Eine ernstgemeinte und nicht nur symbolische Kooperation ist nur möglich, wenn gemeinsam beschlossene Selbstverpflichtungen von allen Beteiligten eingehalten werden, und sei es unter Zurückstellung kurzfristiger ökonomischer Vorteile und Marktchancen.
Angesichts der Interdependenz der europäischen Volkswirtschaften gewinnt der Technologietransfer eine immer größere Bedeutung. Er könnte den Umweltschutz auf wirksame Weise unterstützen. Nicht alle EG-Länder sind imstande, dafür entsprechende Mittel aufzubringen; hier wären die reicheren Länder und die Gemeinschaft selbst gefordert. Die osteuropäischen Staaten haben zudem beim Technologieimport Devisenprobleme und andere Prioritätensetzungen. Es bliebe somit als möglicher Ausweg eine Paketlösung, in der der Transfer von Umwelt-technologien mit anderen Problemen der West-Ost-Beziehungen verknüpft werden müßte, was ein Entgegenkommen der RGW-Staaten verlangt Und was schließlich die Überwachung der Abmachungen und Verträge angeht: In der Rüstungskontrollpolitik mit ihrenVerifikationsverfahren wurden in jüngster Zeit Maßstäbe gesetzt, an denen man sich orientieren könnte. Voraussetzung ist allerdings die Einsicht, daß es in vielen Fällen keine Alternative zur grenzüberschreitenden gegenseitigen Hilfe gibt, denn — so das Motto der ersten UN-Umweltkonferenz: „Wir haben nur eine Erde!“