In den letzten Jahren hat sich mehr und mehr gezeigt, daß Japan seine vormals eher passive außen-politische Rolle aufgibt und eigenständige außen-politische Initiativen größerer Tragweite ergreift: durch die personelle und finanzielle Unterstützung von Friedensbemühungen der Vereinten Nationen (Iran, Afghanistan), die Förderung der Friedensverhandlungen in Kambodscha, einen eigenen Plan zur Bewältigung der internationalen Schuldenkrise und durch die Bekämpfung protektionistischer Maßnahmen der Industriestaaten gegenüber den Schwellenländern Asiens Aufgrund dieser Initiativen ist damit zu rechnen, daß Japan künftig zwei eigenständige weltpolitische Aufgaben wahrnehmen wird: Maßnahmen internationaler Friedenssicherung durch eigene personelle und finanzielle Beiträge und eine Vermittlerrolle zwischen Industrie-und Schwellenländern.
Für Europa wie für die Vereinigten Staaten ist es daher vordringlich zu wissen, welche Zielvorstellungen und strategischen Überlegungen der japanischen Außenpolitik langfristig zugrunde liegen — und wie groß ihr außenpolitischer Handlungsspielraum sein wird Die geschwächte internationale Vormachtstellung der Vereinigten Staaten und die stärkere Bereitschaft Japans zur Übernahme größerer außenpolitischer, entwicklungspolitischer und militärischer Lasten weiten den außenpolitischen Aktionsradius Japans erheblich aus — unter der Voraussetzung, daß das politische System in der Lage sein wird, die politischen Wertvorstellungen von Wählern, Interessengruppen und Parteien mit der Artikulation und Durchsetzung außenpolitischer Ziele zu vereinbaren. Forderungen nach einer klareren Darlegung langfristiger außenpolitischer Zielvorstellungen finden in der politischen Elite Japans und in den japanischen Massenmedien zunehmenden Widerhall.
Der japanischen Außenpolitik wird im allgemeinen ein großer Pragmatismus zugeschrieben, soweit eine über die Wahrnehmung außenwirtschaftlicher Interessen hinausgehende, eigenständige auswärtige Politik überhaupt anerkannt wird Diese Charakterisierung wird gelegentlich sogar mit Prinzipienlosigkeit gleichgesetzt, auch wenn im gleichen Zusammenhang eingeräumt wird, die Außenpolitik Japans lasse sich sehr wohl von konzeptionellen Überlegungen leiten Von allen Beobachtern wird jedenfalls ein zunehmendes internationales Gewicht des fernöstlichen Industrie-und Technologiestaates festgestellt. Für diese Bewertung sind folgende Trends verantwortlich: 1. Japans wachsende Stellung auf den internationa len Industrie-und Technologiemärkten, 2.der starke Ausbau des militärischen Potentials dessen Gewicht nicht zuletzt wegen der Bezeich nung „Selbstverteidigungsstreitkräfte“ internatio nal weit unterschätzt wird 3. die rasche und erhebliche Ausweitung der Ent Wicklungshilfeleistungen und nicht zuletzt 4. die Bereitschaft zur Einnahme eigenständigei vermittelnder Positionen in internationalen Streil fragen.
Das wachsende internationale Gewicht Japans läf sich nicht allein mit dem dynamischen Wirtschaft! chen Potential dieses Landes erklären, sondern is auch auf eine Außenpolitik zurückzuführen, die ai einem strategischen Verbund von Außenwir schafts-, Verteidigungs-und Entwicklungspoliti beruht.
I. Die innenpolitische Basis
Die innenpolitische Basis der japanischen Außenpolitik wird seit jeher durch eine Interessenallianz zwischen der Liberaldemokratischen Partei, der Bürokratie, den Industrieunternehmen, Banken und Wirtschaftsverbänden geformt Diese Allianz ist inzwischen nicht mehr so tragfähig und durchsetzungsstark: Seit zwei Jahrzehnten haben die Oppositionsparteien die politische Kontrolle der Großstädte übernommen; Umweltschutzprobleme und Verbraucherfragen nehmen heute einen höheren Stellenwert ein, und auch die Gerichte schalten sich in einem Umfang in politische Streitfragen ein, wie es in früheren Jahrzehnten unvorstellbar gewesen wäre Durch den Zusammenschluß zum Gewerkschaftsbund Rengo hat sich auch das politische Durchsetzungsvermögen der Gewerkschaften verbessert. Die politischen, gesellschaftlichen und ökologischen Kosten der Politik des wirtschaftlichen Wachstums müssen zudem von der die Außenwirtschaftspolitik tragenden Interessenallianz mehr als jemals zuvor berücksichtigt werden. Die neue Parlamentsmehrheit der Oppositionsparteien im Oberhaus setzt die Liberaldemokraten dabei zunehmend unter Druck: Auf der Suche nach neuen Koalitionsmustern muß die Regierungspartei auch die politische und gesellschaftliche Akzeptanz ihrer Politik erweitern. Der starke politische Wettbewerb um die neuen Mittelschichten stärkt die Durchsetzbarkeit von Verbraucherinteressen. Internationale Entspannung und wirtschaftliche Zusammenarbeit veranlassen Japan, seine vormals neomerkantilistische Außenwirtschaftspolitik zu überprüfen. Zugleich wächst der innenpolitische Druck in Richtung einer Verbraucher-und arbeitnehmerfreundlicheren Wirtschafts-und Sozialpolitik. Die politische Konsequenz dieser Zangenbewegung wird der weiter Abbau von bürokratischen Handelshemmnissen sein. Die wechselseitige internationale Abhängigkeit der Industrie-und Entwicklungsländer in einer immer dichteren, stärker verflochtenen Weltwirtschaft gewinnt an Bedeutung. So kündigt sich zwar keine „Generalüberholung“ der japanischen Außenwirtschaftspolitik an, wohl aber eine Kurskorrektur in kleinen Schritten.
Die Rohstoff-und Exportabhängigkeit der japanischen Wirtschaft werden die japanische Regierung auch künftig zu einem eher behutsamen Vorgehen in außenpolitischen Fragen, möglichst im Schulterschluß mit ihren trilateralen Partnern, den Vereinigten Staaten und Europa, veranlassen. Die zugleich schwächer und komplizierter werdende innenpolitische Basis dieser Politik wird die Regierung zwingen, der innenpolitischen Akzeptanz ihrer Außenpolitik mehr Aufmerksamkeit zu schenken. Mit anderen Worten: Der innenpolitische Handlungsspielraum der japanischen Außenpolitik wird enger. Wie sehr Innen-und Außenpolitik miteinander verflochten sind, zeigen im übrigen die Diskussionen um Agrarimporte aus den USA, um die militärtechnologische Zusammenarbeit mit den Vereinigten Staaten, um japanische Investitionen im Nahen Osten und um den Import von Tropen-hölzern und Elfenbein.
Von allen Industriegesellschaften hat Japan Instabilitäten des Weltwährungssystems. Rohstoffknappheit, weltweite Wachstumsprobleme und Inflationsschübe sowie Verschiebungen der internationalen Austauschrelation am besten bewältigt Infolgedessen konnte der fernöstliche Industriestaat Verschiebungen der internationalen Arbeitsteilung trotz großer Abhängigkeit von Rohstoffimporten zu seinen Gunsten ausnutzen. Der Aktionsradius seiner Außenwirtschaftspolitik wie seiner gesamten Außenpolitik wird im Vergleich zu anderen Industriestaaten dadurch erheblich erweitert, daß sich die japanischen multinationalen Unternehmen nahtlos in den Rahmen der staatlichen Wirtschaftsund Außenpolitik einfügen. Aufgrund dieser Asymmetrie zwischen dem internationalen Einfluß japanischer Großunternehmen einerseits und ihrer nationalen Einbindung andererseits braucht das politische System Japans im Bereich der Außenwirtschaftspolitik keine derartigen Autonomieeinbußen hinzunehmen, wie dies in anderen Industrieländern der Fall ist.
II. Der außenpolitische Standort
Aufgrund der hohen Rohstoff-und Energieabhängigkeit Japans kommt der „Interdependenz-Empfindlichkeit“ dieses Landes im trilateralen Kräftefeld Europa-USA-Japan besondere Bedeutung zu. Ausweitung und zunehmende Dichte wechselseitiger ökonomischer Abhängigkeiten schaffen keine deterministischen Vorgaben für die Außenpolitik, sondern erhöhen die Komplexität internationaler Interdependenz und erschweren immer mehr die Auswahl zwischen außenpolitischen Optionen Für das Grundverständnis der japanischen Außenpolitik ist dabei eine zweifache, übergreifende Orientierung der japanischen Entscheidungsträger maßgeblich: Einerseits wird eine Weltmachtrolle Japans angestrebt; andererseits soll und muß die Rohstoffbasis des Landes langfristig gesichert werden.
Die außenpolitische Standortbestimmung der japanischen Regierung dokumentiert ein aufgrund der Wirtschafts-und Technologieerfolge Japans gewachsenes Selbstbewußtsein, aber auch eine zunehmende Bereitschaft zur Übernahme internationaler Verantwortung bei außenpolitischen Aufgaben im globalen Maßstab. Das japanische Außenministerium stützt sich dabei auf folgende Bewertung aktueller Entwicklungstendenzen des internationalen Systems — Der engere Dialog zwischen den Vereinigten Staaten und der Sowjetunion ist entscheidende Grundlage einer dauerhaften Entspannung der internationalen Beziehungen. Diese Entspannungstendenzen haben inzwischen auch die chinesisch-sowjetischen Beziehungen erfaßt. — Die internationale Wirtschaftsordnung ist ebenfalls durch neue Entwicklungstendenzen geprägt, die den Trend zu einer multipolaren Weltordnung verstärken und sich in einer Gewichtsverlagerung innerhalb der großen internationalen Organisationen widerspiegeln Dieser Trend zur Multipolarität der internationalen Beziehungen erfordert auch aus der Sicht der japanischen Regierung kere Bemühungen um die wirtschaftspolitiscl ordination zwischen den führenden Industrie nen. Der Aufstieg Japans und die Renaissan ropas verstärken die multipolaren Entwick tendenzen internationaler Politik. Das a mende internationale Gewicht der USA, vor aber der Sowjetunion, schwächt deren intei nale Stellung in politischer, wirtschaftliche strategischer Hinsicht. Statt der bisher allei schlaggebenden Rolle des Militärpotential« der internationale Einfluß von Staaten künfti und mehr von der Wirtschaftskraft dieser I und ihren Fortschritten in Forschung und T logie abhängen. — Als pazifische Großmacht weist Japan a wachsende wirtschaftliche und politische G der asiatisch-pazifischen Region hin. Die Ani staaten des Pazifik erstellen derzeit einschl der USA und Japans fast 40 Prozent des Bn zialprodukts der Welt. Allein die asiat Schwellenländer erzielen wirtschaftliche \ tumsraten von durchschnittlich ca. zehn F pro Jahr.
Diese außenpolitische Standortbestimmun pflichtet Japan zur Wahrnehmung größerer , ben in der internationalen Politik. Nach Auff des japanischen Außenministeriums stellen s Ziele der Außenpolitik Japans im Hinblick neunziger Jahre folgendermaßen dar — Im Zuge der Ost-West-Entspannung soll größere Beiträge zur Bewältigung regionale flikte und zum wirtschaftlichen Wiederaufb osteuropäischen Länder leisten. Verstärkte hungen sind insbesondere erforderlich zum außenwirtschaftlicher Ungleichgewichte, zi nung von Außenhandelsmärkten, zur För von Auslandsinvestitionen und zur Schu leichterung. — Eine vorrangige Aufgabe sieht die jap; Regierung darin, die Koordination und Ko tion zwischen den Industriestaaten zu verb Zwar werden die japanisch-amerikanischen hungen nach wie vor als „Eckpfeiler“ de nischen Außenpolitik bezeichnet, zugleic werden beide Staaten zur Überwindung des ralismus und — insbesondere in Kooperati den westeuropäischen Staaten — zur wel Zusammenarbeit bei der Lösung internal Konflikte aufgerufen. emierminister Kaifu hat in seiner Regierungserirung vom 2. März 1990 erneut eine aktivere lle Japans in der internationalen Politik angendigt: Zur Förderung einer auf Dialog und Zunmenarbeit beruhenden Weltordnung wolle Jan seine wirtschaftliche und technologische Erfahg bei der Förderung des internationalen Kulturstausches, der Lösung globaler Umweltprobleme vie der Bekämpfung von Drogenhandel und Terismus einsetzen
e sind diese Grundsatzaussagen einzuordnen? m Beobachtern wird diesem Land ein integriertes •nzept der nationalen Wirtschaftsentwicklung t langem unterstellt. Es liegt daher nahe, ein ähnliches Vorgehen in anderen, mit der Wirtschaftspolitik eng verknüpften Politikfeldern zu vermuten. Im Falle Japans erscheint die analytische Trennung von „Wirtschaft“ und „Politik“ zudem als ein euro-zentrierter „Kunstgriff“.
Die Kritik seitens der pazifischen Nachbarn behauptet seit langem, Japan betreibe alte Weltmachtträume mit neuen, friedlichen, ökonomischen Mitteln. Diese Kontinuitätslinie reiche von der Modernisierung von Wirtschaft und Gesellschaft über nationale Entwicklung, Wiederaufbau und Wirtschaftsförderung bis zur Außenwirtschafts-und Entwicklungspolitik mit der Funktion der Markterschließung und Einflußsicherung.
II. Außenpolitische Grundzüge
igesichts einer hohen Anpassungsleistung des poschen Systems hat Japan bisher auf internatioe Forderungen (insbesondere der Vereinigten aten) nach einer stärkeren Übernahme von Verdligungslasten durch eindeutige Prioritätsenteidungen tiefgreifende außenpolitische Prioritäkonflikte vermeiden und seinen außenpolitien Handlungsspielraum sichern können Die ßenwirtschaftspolitik wird durch die Entwickgspolitik ergänzt und gestützt, und diese wie-um substituiert verteidigungspolitische Leistuni. t langem sieht sich Japan als neue ökonomische ipermacht“ der Kritik ausgesetzt, es verweigere i seiner außenpolitischen Verantwortung im in-nationalen (westlichen) System der Lastenteig und verhalte sich als „Trittbrettfahrer“ (free er) der internationalen Staatengemeinschaft f diese Kritik hat die japanische Regierung in ifacher Hinsicht mit Nachdruck reagiert: durch e Verdoppelung der Militärausgaben in den letzzehn Jahren und durch eine über diese Entwickg hinausreichende Ausweitung der Entwickgshilfeleistungen. Dabei wird die Entwicklungse gezielt als außenpolitisches Instrument einget, insbesondere im Verhältnis Japans zu den Vereinigten Staaten sowie zum Ausbau der japanischen Vormachtstellung im asiatisch-pazifischen Raum. Die Berücksichtigung strategischer Kriterien und die enge Koordination der Entwicklungspolitik mit den Vereinigten Staaten unterstreichen die Verankerung dieser Politik in einem vielfach übersehenen — oder doch zumindest unterschätzten — außenpolitischen Gesamtkonzept
Schon der Sicherheitsvertrag mit den Vereinigten Staaten von 1952 hatte das Recht auf Selbstverteidigung, das durch Art. 9 der Japanischen Verfassung zugleich bekräftigt und eingeschränkt worden war, insoweit transformiert, als einerseits die USA den japanischen Inseln durch Truppenstationierung militärischen Schutz vor potentiellen Angreifern gewähren sollten und andererseits Japan künftig seine Verteidigungsfähigkeit durch eigene Maßnahmen, d. h. durch den Aufbau der Selbstverteidigungsstreitkräfte, selbst sicherstellen sollte Dieser Vertrag, der zunächst starke politische Proteste hervorgerufen hatte, wurde seit 1970 Jahr für Jahr verlängert und ist bis heute noch in Kraft. Aus dem früheren Schutzvertrag wurde aber aufgrund des größeren außenpolitischen Gewichts Japans sowie des zügigen Ausbaus der Selbstverteidigungsstreitkräfte in der Zwischenzeit (de facto) ein bilateraler Bündnisvertrag, der der japanisch-britischen Alli-anz in den Jahren 1902 bis 1923 ähnelt Der Ausbau seines Militärpotentials setzt Japan nun selbst in die Lage, ein vormals von den USA vorgegebenes strategisches Ziel zu realisieren: Japan in einem Umkreis von 1 000 Seemeilen verteidigen zu können.
Inzwischen ist die militärische Statur Japans beachtlich Aufgrund kräftiger Erhöhungen des Militärhaushalts in den letzten Jahren wendet Japan unter allen Industriestaaten den dritthöchsten Beitrag für den Verteidigungshaushalt auf Die zunächst selbstgesteckte Höchstgrenze von einem Prozent des Bruttosozialprodukts für Verteidigungsausgaben ist bereits überschritten. Die quantitative Stärke der Armee (245 000 Mann, 44 000 Reservisten) mag noch nicht eindrucksvoll erscheinen; mindestens ebenso wichtig ist aber die Tatsache , daß Japan inzwischen über das Know-how zum Bau hochkomplizierter Waffensysteme verfügt und daß die Vereinigten Staaten in einigen Teilbereichen der auch militärisch nutzbaren Mikroelektronik an japanischem Technologietransfer interessiert sind. Im Rahmen einer Strategie „stabiler Asymmetrie“ stimmt Japan seine sicherheitspolitischen Interessen in Asien mit den Vereinigten Staaten und mit der Volksrepublik China ab. Umfassend (comprehensive) ist diese Sicherheitspolitik insofern, als die außenwirtschaftlichen Beziehungen es diesen Staaten aufgrund ihrer wachsenden Abhängigkeit von japanischem Kapital und japanischer Technologie immer weniger möglich machen, Druck auf Japan auszuüben.
Dreißig Jahre nach dem Abschluß des Sicherheitsvertrages mit den Vereinigten Staaten sieht der Verteidigungsplan (Jikibo) der japanischen Regierung für den Fünfjahreszeitraum bis 1995 eine kräftige Steigerung Prozent) der Verteidigungsausgaben vor, obwohl die Grundlagen der bisherigen Verteidigungsplanung fragwürdig geworden sind: In einer Phase anhaltender Entspannung schreibt die japanische Regierung ihre bisherige Aufrüstungspolitik fort 25). Inzwischen lassen daher die Vereinigten Staaten wie die unmittelbaren pazifi sehen Nachbarn ein stärkeres Interesse erkennen den Ausbau der japanischen Militärmacht zu brem sen und diese wirksamer in ein neugeordnete Bündnis gleichberechtigter Partner zu integrieren Bereits Anfang der siebziger Jahre hat Japan mi der Normalisierung seiner Beziehungen zu Chin: eine wichtige Grundlage einer aktiven Außenpoli tik im asiatisch-pazifischen Raum geschaffen Ii politischer, wirtschaftlicher und militärischer Hin sicht hängt die Sicherheit Japans vom Zustand die ser Region in besonderer Weise ab — und dami zugleich von den Instabilitäten und Gefährdungen die aus Staatenteilungen und den damit verbünde nen Konflikten (Vietnam, Korea, Taiwan) herrüh ren. Schon deshalb, aber vor allem wegen seine hohen Rohstoff-und Energieabhängigkeit, ist Ja pan mehr als alle anderen Industriestaaten außen abhängig und verwundbar.
Hat Japan noch in den ersten Nachkriegsjahrzehn ten seine Außenpolitik weithin zu einer Funktioi seiner Außenwirtschaftspolitik gemacht, so such die zweitgrößte Industrienation der Welt ihre poli tischen Interessen und ihren außenpolitische! Standort nunmehr eigenständiger zu definieren Dieser höhere Stellenwert der Außenpolitik ha sich bereits in der Amtszeit des früheren Premier ministers Yasuhiro Nakasone (1982— 1987) al Streben nach internationalen Mitspracherechtei bemerkbar gemacht.
Ein Ausdruck dieser Neuorientierung war die Un terzeichnung des NATO-Doppelbeschlusses in Wil liamsburg im Jahre 1983 Hier zeigte sich da Bestreben der japanischen Außenpolitik, die bishe rige Fixierung auf die Vereinigten Staaten zu über winden und durch die Anlehnung an die NATO ir allgemeinen sowie die Bundesrepublik Deutsch land im besonderen neue Handlungsspielräume z gewinnen Im Zeitalter der Entspannung fürch tet Japan die Gefahr außenpolitischer Isolation Nach japanischen Vorstellungen sollen die siebe führenden Industrienationen in Zukunft auch si cherheitspolitische Absprachen treffen. In Sicher heitsfragen will die japanische Regierung künftig enger mit dem nordatlantischen Bündnis Zusammenarbeiten. Erstmals hat eine japanische Delegation im Juni 1990 an einem NATO-Seminar teilgenommen
Während außenpolitische und strategische Fragen in den ersten Nachkriegsjahrzehnten einen niedrigen Stellenwert in der japanischen Politik eingenommen haben, tragen die Hegemoniekrise der Vereinigten Staaten sowie Umstrukturierungen der internationalen Arbeitsteilung, insbesondere aber die eigenen Wachstums-und Technologieerfolge Japans dazu bei, das innen-und außenpolitische Selbstbewußtsein zu stärken und die Bereitschaft zur Übernahme internationaler Verantwortung zu wecken. Vor diesem Hintergrund entwickelt sich die interne Diskussion um Japans künftige Position in der Welt. Daß Japan eine stärkere internationale Rolle ausüben will, zeigen seine nachdrücklichen Bemühungen um erhebliche Erhöhungen der Entwicklungshilfeleistungen sowie seine Verteidigungsanstrengungen. Die Einsicht in die Notwendigkeit der Übernahme größerer internationaler Verantwortung ist inzwischen unbestritten
Eine Würdigung derjapanischen Außenpolitik muß die für das japanische politische System kennzeichnende Überzeugung von der geschichtlichen Kontinuität des Staates und der Außenpolitik berücksichtigen Im Schrifttum wird die japanische Außenpolitik seit Beginn der Meiji-Ära im Jahre 1868 durch ein kontinuierliches Streben nach Unabhängigkeit und Sicherung des eigenen Handlungsspielraums gekennzeichnet. Allein diese Einordnung der eigenen außenpolitischen Entscheidungen in einen historischen Zusammenhang fördert eine konzeptionelle Orientierung der Entscheidungsträger, die über ein nur pragmatisches Vorgehen hinausgeht.
IV. Entwicklungstendenzen der japanischen Außenpolitik
Seine vormals defensive außenpolitische Rolle gibt Japan zugunsten eines breiteren und aktiveren internationalen Engagements auf Diese schrittweise Kursänderung, in der sich das größere Gewicht der wirtschaftlichen, entwicklungspolitischen und militärischen Ressourcen Japans niederschlägt, spiegelt sich in der zunehmenden Einbindung Tokyos in die Netzwerke internationaler diplomatischer Aktivitäten wie in seiner aktiveren Rolle bei der Schlichtung internationaler Streitfragen wider. Dies zeigte sich bei der Mitwirkung an der Überwachung demokratischer Wahlen in Nicaragua und Namibia wie bei der Kontrolle des Waffenstillstandsabkommens zwischen Irak und Iran und in anderen Fragen.
Trotz dieser Kursänderung und trotz seiner Ressourcen spielt Japan international jedoch keine dominierende Rolle. So ist der Wandel der Ost-West-Beziehungen an Japan vorübergegangen, ohne größere Reaktionen hervorzurufen — trotz der spektakulären Reise von Premierminister Kaifu nach Berlin, Budapest und Warschau und der dabei unterbreiteten Hilfsangebote im Umfang von zwei Milliarden Dollar für die Staaten Osteuropas. Dem entspricht, daß Japan in seinen Beziehungen zur Sowjetunion — etwa im Gegensatz zu den beiden deutschen Staaten — kaum von den Auswirkungen der Ost-West-Entspannung profitieren konnte. Sowohl der sowjetische Präsident als auch der Außenminister haben Besuche in Tokio bisher immer wieder hinausgeschoben.
Diese Abkoppelung Japans von der Ost-West-Ent-Spannung belastet zugleich die Beziehungen zu den Vereinigten Staaten. Inzwischen setzen die USA ihren Truppenabzug aus Japan fort. Die außenpolitischen Beziehungen Japans zu seinem wichtigsten Partner befinden sich derzeit in einem tiefgreifenden Wandel Erschienen die sicherheitspolitischen Grundlagen dieser Beziehungen bisher unantastbar, so hat die amerikanische Regierung in jüngster Zeit erstmals sicherheitspolitische und handelspolitische Fragen miteinander verknüpft und da-durch die langfristige Wahrung der japanischen Sicherheitsinteressen von einer Regelung der schwelenden handelspolitischen Streitfragen abhängig gemacht. Es ist nur zu verständlich, daß sich das japanische Außenministerium gegen dieses Junktim zur Wehr setzt und die außenpolitische Verknüpfung (linkage) von Sicherheits-und Handelsfragen ablehnt.
Diese Position der Vereinigten Staaten ist mittel-und langfristig um so schwerer durchzusetzen, je weiter die internationale Entspannung und die Durchsetzung demokratischer Regierungsformen voranschreitet. Die Bedeutung der Militärpotentiale für den internationalen Rang von Staaten wird in der Tat abnehmen. Statt dessen wird das internationale Gewicht der Großmächte mehr als zuvor von ihren wirtschaftlichen und technologischen Potentialen sowie ihrer Fähigkeit zur systematischen politischen Nutzung dieser Potentiale bei der Gestaltung der internationalen Beziehungen abhängen. Diese Herausforderung hat die japanische Regierung erkannt und ihr im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit vor allem mit den asiatischen, inzwischen aber auch mit den afrikanischen Entwicklungsländern durch eine starke Ausweitung der öffentlichen Entwicklungshilfeleistungen Rechnung getragen: Seit 1989 ist Japan der größte Geber staatlicher Entwicklungshilfe in der internationalen Gebergemeinschaft und versieht zudem seine Hilfe-leistungen in geringerem Umfang mit wirtschaftlichen und politischen Auflagen als andere bedeutende Geber. Nach den Vereinigten Staaten ist Japan zusammen mit der Bundesrepublik Deutschland, vor Frankreich und Großbritannien, zweitstärkstes Mitglied des Internationalen Währungsfonds geworden.
In anderen Institutionen und Arbeitsfeldern internationaler Politik verhält sich Japan aber immer noch zurückhaltend und folgt weiterhin der Tradition außenpolitischen Unterstatements (low-profile-approach). Gleichwohl wird Japan, solange sein außenpolitisches Handlungsvermögen nicht durch innenpolitische Handlungsunfähigkeit paralysiert wird, sein internationales Gewicht vergrößern und immer mehr zu einem eigenen, aktiven Beitrag bei der Lösung globaler Fragen aufgefordert werden. Dies gilt für die Ost-West-wie für die Nord-Süd-Zusammenarbeit Der Abbau weltweiter militärischer Spannungen wird das internationale Gewicht der ökonomischen und technologischen Potentiale Japans verstärken. Der pazifi-sehen Großmacht wachsen neue, globale Aufgal zu
Die Richtung der japanischen Außenpolitik v auch künftig wesentlich dadurch bestimmt, daß pan einerseits dem asiatischen Kulturkreis ar hört, sich aber andererseits aufgrund seiner po sehen und ökonomischen Strukturen den we chen Industriestaaten zurechnet. Dieses Selbst 1 ständnis verleiht der Dritte-Welt-Politik Jap — abweichend von den politischen, strategisch historischen und humanitären Grundlagen der I Wicklungspolitik der westlichen Industrieländei eine besondere Dynamik, die sich in hohen wachsraten der öffentlichen Entwicklungshilfe pans in den letzten zehn Jahren niedergeschla hat. Diese Expansion kann weder mit humanitä Erwägungen noch mit einem Verpflichtungsgei gegenüber den anderen Geberländem allein 1 reichend erklärt werden.
Das starke Wachstum des Entwicklungshilfe« stellt die Administration allerdings vor erhebl Umsetzungsschwierigkeiten, die sich in einer vorzugung von Großprojekten zur Verbessei der Infrastruktur der Entwicklungsländer un einer Vernachlässigung flankierender Maßnah der technischen und personellen Zusammenai niederschlagen.
Die Dynamisierung der Entwicklungshilfe ist flex einer außenpolitischen Konzeption, die aufgrund der wirtschaftlichen Vormachtstel des Landes zunehmend der Tatsache bewuß daß eine langfristige Absicherung dieser Pos eine Expansion der Sicherheitsleistungen unc Entwicklungshilfe als flankierende Maßnahme fordert
V. Entwicklungshilfe als sicherheitspolitisches Instrument
Die Kritik an der japanischen Entwicklungshilfe ist’ facettenreich Sie bemängelt deren Qualität; der Anteil der nichtrückzahlbaren Hilfe sei im Vergleich zu den anderen Industriestaaten gering, Mißmanagement und Koordinationsprobleme seien an der Tagesordnung; es herrsche eine Tendenz zu Großprojekten vor; Umweltkriterien würden kaum beachtet, und schließlich übten die japanischen Handelshäuser einen starken Einfluß auf die Auswahl und Durchführung der Projekte aus. Es fehlten zudem ein politischer Konsensus, der die Entwicklungshilfe auf Dauer tragen kann, und eine entwicklungspolitische Konzeption, die Zielformulierung und Implementation erleichtere
Die Entwicklungszusammenarbeit wird zugleich als umfassende Sicherheitspolitik verstanden: Nachdem Japan seine Entwicklungshilfe zunächst nur seinen asiatischen Nachbarn, auf die der größte Anteil der japanischen Exporte entfällt, zugewendet hatte, sucht es sich seit Anfang der achtziger Jahre durch Übernahme entwicklungspolitischer Leistungen an Länder wie Pakistan, Türkei und Ägypten stärker an westliche Sicherheitsinteressen anzulehnen.
Die außenpolitischen Motive der japanischen Entwicklungshilfe sind somit komplex. Neben das wirtschaftliche Motiv der Absatz-und Rohstoffsicherung sind in zunehmendem Umfang strategische Überlegungen getreten, Komponenten eines Konzepts der „umfassenden nationalen Sicherheit“. Dessen Deutung „als defensive Reaktion auf äußeren Druck unterschätzt jedoch eine eigenwillige und offensive Komponente in der japanischen Außenpolitik. Der äußere Druck paßte den Führungsgruppen in das außenpolitische Konzept und lieferte ihnen gleichzeitig den Vorwand, Machtambitionen hinter defensiven Formeln zu verbergen und die pazifistischen Oppositionsgruppen inner-und außerhalb des Parlaments nicht zu provozieren.“ Die japanische Entwicklungshilfe dient zugleich —------------wirtschaftlichen, politischen, humanitären und strategischen Interessen.
Am Beispiel der japanischen Entwicklungspolitik zeigt sich besonders deutlich, daß Kongruenz und Inkongruenz der außenpolitischen Teilpolitiken einen Schlüssel für das Verständnis der japanischen Außenpolitik darstellen. Für diese Perspektive sprechen insbesondere folgende Faktoren — die Instrumentalisierung der Reparationszahlungen in den ersten Nachkriegsjahren im Dienste politischer und wirtschaftlicher Zielsetzungen, — die Konzentration der Entwicklungshilfeleistungen auf rohstoffreiche Länder in den siebziger Jahren, — die Instrumentalisierung der Entwicklungshilfe als Mittel der Außenwirtschafts-und Strukturpolitik (der „Einkommensverdopplungsplan“ der Jahre 1961 — 1970 sah eine erhebliche Steigerung der Exporte durch Entwicklungshilfe vor), — die „ 70-10-10-10-Formel“, die einen Anteil in Höhe von 70 Prozent für die asiatischen Nehmer-länder vorsieht (auf die Entwicklungsländer Afrikas, des Nahen Osten und Lateinamerikas entfallen jeweils weitere 10 Prozent) sowie — der Übergang von einer regionalen zu einer globalen Orientierung der japanischen Entwicklungspolitik, die den internationalen Verflechtungen Japans und seinen langfristigen Interessen mehr Rechnung zu tragen versucht.
Diese Bewertung läßt sich auch dadurch untermauern, daß das japanische Außenministerium selbst die Entwicklungspolitik in den Rahmen folgender außenpolitischer Eckwerte eingeordnet hat Herausforderungen der internationalen Probleme wirtschaftlicher Sicherheit, die Verantwortung Japans als wirtschaftliche Weltmacht, wirtschaftliche Eigeninteressen sowie humanitäre Motive und Bindungen aufgrund diplomatischer Beziehungen. Auch hier wird deutlich, daß humanitäre Erwägungen im Vergleich zu anderen Geberländern ein geringeres Gewicht für die Entwicklungshilfe besitzen. Um die rasche Expansion der japanischen Entwicklungshilfeleistungen dennoch erklären zu können, bedarf es daher im Gesamtkomplex der Außenpolitik umso mehr außenwirtschaftlicher und strategischer Kriterien. Außenpolitik*, die dem Ziel der comprehensive security dienen soll, bedient sich der Instrumente der Außenwirtschafts-, Sicherheits-und Entwicklungspolitik, um einerseits die Solidarität mit der westlichen Staatengemeinschaft zu dokumentieren und andererseits die Beziehungen zu den Ländern der Dritten Welt zu intensivieren. Dies zeigt auch die massive japanische Unterstützung des Umweltschutzprogramms Mexikos.
Damit beginnt die japanische Regierung, die Entwicklungspolitik als Instrument globaler Außenpolitik zur Sicherung ihrer Weltmachtposition für das 21. Jahrhundert einzusetzen Diese globale Perspektivenerweiterung der japanischen Außen-, Außenwirtschafts-, Entwicklungs-und Sicherheitspolitik läßt sich auch am Beispiel der Beziehungen Japans zum Nahen Osten illustrieren. Hier führte der Weg von der „Öldiplomatie“ zu einer umfassenderen Politik Auch in dieser Region ist eine primär wirtschaftlich motivierte Politik einem breiter angelegten Ansatz gewichen: Gerade der Mißerfolg der früheren japanischen Nah-und Mittelostpolitik läßt sich mit der Verengung dieser Politik auf Fragen der Ölversorgung erklären.
Bei einer zusammenfassenden Würdigung der japanischen Außenpolitik und ihrer Teilpolitiken fällt auf, daß die sorgfältige Abstimmung dieser Politiken von den westlichen Industrieländern wie von den Entwicklungsländern unterschätzt worden ist. Zu Unrecht wird der japanischen Politik ein bloßer Pragmatismus unterstellt, der ausschließlich an einer Wahrnehmung kurzfristiger außenwirtschaftlicher Interessen orientiert sei. Der langfristige Zeit-horizont dieser Politik, die hohe interne Konsistenz und die hohe Kompatibilität der außenpolitischen Handlungsprogramme werden dabei zwangsläufig unterschätzt — in einer Phase, in der Japan beginnt, eine globale Rolle auszuüben und mehr als zuvor eigenständige außenpolitische Positionen einnimmt. Das Bild einer vorwiegend kurzfristig-pragmatischen Außenpolitik wird vor allem durch innenpolitische Bedingungsfaktoren der Außenpolitik vermittelt das sorgfältige Aushandeln und Abwägen (nemawashi) der außen-und innenpolitischen sowie wirtschaftlichen Interessen durch Ministerialbürokratie und Interessengruppen. Die Kenntnis dieses „Bargaining-Prozesses“ ist gewiß unzureichend. Doch erschöpft er sich keineswegs in bloßen reaktiven Anpassungen an Interessenten-forderungen. Sonst wäre kaum erklärlich, warum es Japan gelungen ist, sein außenpolitisches Instrumentarium und seinen außenpolitischen Aktionsspielraum erheblich zu erweitern.
Auch wenn die japanische Regierung stets bestreitet, es gebe eine in sich geschlossene, zwischen allen Beteiligten abgestimmte Wirtschaftsstrategie, so ist doch der breite innenpolitische Konsensus bemerkenswert, der die politische Wahrnehmung außen-wirtschaftlicher Sicherheitsinteressen trägt. Das gilt vor allem für die Durchsetzung japanischer Wirtschaftsstrategien in der asiatisch-pazifischen Region Es besteht ein innenpolitisches „Informationsklima“, das durch eine enge Abstimmung der Lenkungsinstrumente zwischen den beteiligten Ressorts und durch eine ebenso enge Kooperation zwischen Ministerien und Unternehmen geprägt ist.
VI. Ausblick: Japans Rolle im pazifischen Raum
Die Irritationen im Verhältnis zu den Vereinigten Staaten zwingen Japan in eine neue außenpolitische Rolle — in einer Phase der innenpolitischen Entwicklung, die durch wachsende Zweifel an Glaubwürdigkeit und Leistungsfähigkeit der Regierungspartei und der Ministerialverwaltung gekennzeichnet ist. Nur in begrenztem Umfang vermag die Shakaito (Sozialistische Partei) als stärkste Oppositionspartei, dieses Unbehagen in ein Potential politischen Protestes umzusetzen.
In dieser Phase sieht sich die japanische Außenpolitik neuen Herausforderungen gegenüber:
— Spannungen — sowohl zwischen China und Vietnam als auch zwischen China und den ASEAN-Staaten —, — der weltweiten Bildung von Freihandelszonen, die den Druck der USA wie der pazifischen Nachbarstaaten auf eine Verbesserung des Zugangs zu den japanischen Märkten verstärkt und — der Internationalisierung der japanischen Wirtschaft mit tiefgreifenden Strukturreformen und wirtschaftspolitischen Anpassungsproblemen,
Diese Tendenzen stellen noch größere Anforderungen an die Innovationsfähigkeit von Politik und Verwaltung.
Für Japan bieten sich drei außenpolitische Optionen an 1. Status quo-Orientierung: Japan als nationale Macht Diese gradualistische Strategie würde sich im Rahmen der bestehenden Regelungen vollziehen und das vorhandene Engagement in den Feldern der Außenpolitik schrittweise ausbauen. Die innenpolitischen Durchsetzungsprobleme wären gering. 2. der „Pazifischen Führungsrolle in Gemeinschaft"
durch regionale Integration Die Verwirklichung dieser Option setzt die Schaffung einer pazifischen Freihandelszone voraus. Die Realisierungschancen sind aufgrund der heterogenen Interessen der pazifischen Anrainer in absehbarer Zukunft gering. 3. Internationale Lastenteilung: Japan als globale Macht Japan muß als künftige Weltmacht davon ausgehen, daß es derzeit zwar noch keine globale Macht im herkömmlichen Sinne darstellt, wohl aber globale Interessen verfolgt Bei weiterem Wachstum seiner internen und externen Durchsetzungspotentiale und bei zielgerichtetem außenpolitischen Einsatz dieser Ressourcen ist der Übergang zu einer Weltmachtstellung absehbar. Diese Rolle kann Japan in unterschiedlichen Varianten anstreben, die ihrerseits auf unterschiedlichen innen-und außenpolitischen Voraussetzungen beruhen. Japan kann eine Weltmachtrolle auf der Grundlage einer für beide Seiten befriedigenden Lastenteilung mit den Vereinigten Staaten ins Auge fassen (stärkere Beteiligung an den Verteidigungslasten, Verringerung des amerikanischen Handelsdefizits). In diesem Falle würde Japan eine zu den Vereinigten Staaten komplementäre Wirtschafts-und Militärmacht mit globalen Ansprüchen. Innenpolitische Voraussetzung dieser Option ist eine dauerhafte, starke Bejahung der Partnerschaft mit den Vereinigten Staaten. Die dritte Option läßt sich aber auch in einer „gaullistischen“ Version vorstellen. In diesem Fall würde Japan — über seine gegenwärtige Rolle als pazifische Regionalmacht hinausgehend — eine wirtschaftlich, militärisch und entwicklungspolitisch eigenständige internationale Rolle spielen.
Daß Japan sich der historischen Belastungen seiner außenpolitischen Stellung in Asien bewußt ist, haben jüngst zwei Ereignisse gezeigt: das (einer Entschuldigung gleichkommende) Bedauern über die japanische Kolonialisierung Koreas durch den japanischen Kaiser gegenüber dem Präsidenten Koreas und die Ablehnung gemeinsamer Marinemanöver mit Thailand. Während der erste Schritt zur Entspannung der historisch stark belasteten Beziehungen Japan und Korea beigetragen hat zeigt der zweite, daß sich die japanische Regierung bemüht, die Beziehungen zu den asiatischen Nach-bam nicht durch demonstrative militärische Präsenz zu belasten.
Vorsicht und Behutsamkeit in außenpolitischen Aktionen werden auch durch wirtschaftliche und soziale Indikatoren nahegelegt, die einen Rückgang des Außenhandelsüberschusses, eine stärkere Belastung des Sozialleistungssystems durch eine wachsende Alterspyramide und weiterhin steigende Lebenshaltungskosten andeuten. Japanische Publizisten und Wissenschaftler haben ihrem Land in den letzten Jahren wiederholt eine erstklassige Wirtschaft und eine drittklassige Politik bescheinigt Dieses Bild verdient eine Korrektur: Wenn schon Zweifel an der ersten Diagnose geäußert werden, so erscheint die japanische Außenpolitik umsichtiger und zielorientierter, als vielfach vermutet. Falls Japan seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit wahrt und seine außenpolitischen Perspektiven eindeutiger umsetzt, ist der Schritt von einer Mittel-macht zu einer Großmacht nicht weit.