I. Ein ökologischer Rahmen für die Soziale Marktwirtschaft
Umweltpolitik in der Sozialen Marktwirtschaft ergänzt den sozialen Rahmen der Marktwirtschaft um einen ökologischen und ermöglicht insofern eine konsequente Fortführung ihres Konzeptes. Es kommt jedoch darauf an, in welcher Weise der ökologische Rahmen gezogen und wie er in wirtschaftliches Handeln der Individuen umgesetzt wird. Über die ordnungspolitischen Aspekte des Umweltschutzes, eines wirtschaftlich zentralen Bereiches also, wird seltsamerweise nur wenig nachgedacht. Der ökologische Rahmen wird bis auf weiteres kontinuierlich enger zu ziehen sein. Seine Rahmen-werte sind mengenmäßig in Form von Höchstbelastungswerten zu definieren; das Engerziehen des Rahmens sollte also in Form von verringerten maximalen Immissionswerten erfolgen. Überschreitungen der ökologischen Rahmenwerte dürfen nicht geduldet werden.
Die durch den ökologischen Rahmen fixierten Immissionswerte können allerdings nur durch Beschränkungen der Schadstoffemissionen realisiert werden. Im Prinzip müßte man also ausführliche Diffusionsrechnungen anstellen, um die räumlichen Zusammenhänge zwischen Emission einerseits und Immission andererseits modellhaft zu erfassen und daraus sinnvolle Restriktionen der Schadstoffemission abzuleiten, wie sie mit dem ökologischen Rahmen insgesamt verträglich sind In der Praxis wird das nicht immer möglich sein. Man muß hier zwischen globalen Schadstoffen entscheiden, bei denen räumliche Konzentrationen unbedeutend sind (z. B. Kohlendioxid), und anderen (z. B. Stäube und Kohlenmonoxid), die in lokal konzentrierter Form auftreten können und dann besonders schädigend sind („hot spots“). Bei den letzteren Schadstoffen muß auf die räumliche Verteilung ein besonderes Augenmerk gerichtet werden, was sich bei globalen Schadstoffen erübrigt.
Für globale Schadstoffe gilt generell und für die übrigen mit gewissen Einschränkungen, daß die Einhaltung ökologischer Rahmenwerte zwar die Beschränkung der Emission insgesamt erfordert, nicht aber notwendig auch die Drosselungjeder einzelnen Quelle. Wie die insgesamt noch zulässige Emission auf die einzelnen Quellen umgelegt werden soll, ist ein zentrales ökonomisches Problem, was vielfach übersehen wird. Es gibt nämlich Anlagen, bei denen eine Drosselung der Emission technisch äußerst schwierig und damit extrem teuer ist, während dieselbe Drosselung bei anderen Anlagen kaum Aufwendungen verursacht und daher preisgünstig durchzuführen ist. Eine Umweltpolitik, welche durch kostenbewußte Auswahl der vorzu•nehmenden Drosselung die volkswirtschaftlichen Kosten der Schadstoffreduktion insgesamt minimiert, nennt man ökonomisch effizient. Ökonomische Effizienz des Umweltschutzes wird immer wichtiger, weil dessen Kosten zu explodieren beginnen und unbedingt unter Kontrolle gehalten werden müssen.
Wie auch immer die ökologischen Rahmenwerte implementiert werden, auf zwei Gesichtspunkte ist dabei besonders zu achten. Der erste ist die ökologische Effizienz bzw. die „ökologische Treffsicherheit“ Die Entscheidungen der individuellen Emittenten müssen insgesamt auch tatsächlich dazu führen, daß die ökologischen Rahmenwerte eingehalten werden. Wenn dies nicht der Fall ist, spricht man von einer ökologisch ineffizienten Lösung. Der zweite Gesichtspunkt betrifft die Reibungslosigkeit, mit der eine Verengung des ökologischen Rahmens implementiert werden kann. Welcher Aufwand entsteht dabei, und als wie treffsicher werden sich die Anpassungen insgesamt erweisen?
Den Restriktionen des ökologischen Rahmens entsprechen bestimmte Knappheitspreise, auch Schattenpreise genannt Werden diese den Emittenten für die Nutzung von Umweltressourcen in Rechnung gestellt, so werden die ökologischen Restrik-tionen als Ergebnis des Marktprozesses genau eingehalten. Da der Markt solche Schattenpreise im Falle von Umweltressourcen nicht in Form von Marktpreisen ausbildet, wie das bei „gewöhnli-chen“ Gütern der Fall ist, ergibt sich für die Umweltpolitik in einer Marktwirtschaft das Problem, in welcher Weise man die Schattenpreise von Umwelt-ressourcen ermitteln soll.
II. Ordnungsrecht, Preis-und Mengenlösungen
Vor diesem theoretischen Hintergrund werden die verschiedenen Möglichkeiten untersucht, Umweltpolitik in der Sozialen Marktwirtschaft zu verankern. Es liegt nahe, zunächst das Ordnungsrecht zu prüfen, da sich die Umweltpolitik in der Praxis fast ausschließlich dieses Instrumentariums bedient. Es folgen dann Preislösungen, bei denen der Staat die Nutzung von Umweltressourcen mit Festpreisen belegt, sowie Mengenlösungen, welche die zulässige Emission eines Schadstoffes insgesamt restringieren und durch die Übertragbarkeit von Nutzungsrechten Marktpreise für die Nutzung von Umweltressourcen erzielen. Den Schluß bilden einige pragmatische Kompromißlösungen. 1. Ordnungsrecht Bei aller Unverzichtbarkeit ordnungsrechtlicher Eingriffe darf nicht aus dem Blickfeld geraten, daß es sich beim Umweltschutz nicht zuletzt auch um ein ökonomisches Phänomen handelt. Wenn insgesamt nicht mehr als eine bestimmte Menge emittiert werden darf: Wer soll davon Gebrauch machen? Das Recht, innerhalb eines bestimmten Rahmens die Umwelt zu nutzen, ist eine knappe und wertvolle Ressource; ohne solches Recht sind viele ökonomische Aktivitäten überhaupt nicht auszuführen. Diese knappe Ressource ist nun in verschiedenen Einsätzen von unterschiedlicher Produktivität. Das Recht zur Umweltnutzung erspart ein weiteres Drosseln der Emission, das — je nach Anlage — preiswert oder teuer sein kann. Die Produktivität der Ressource besteht in den eingesparten Kosten einer Drosselung. Wird die Ressource für eine Anlage beansprucht, bei der die Drosselung billig wäre, so ist die Produktivität der Ressource hier unbedeutend. Dieselbe Ressource, an einer anderen Stelle eingesetzt, wo jede Drosselung hohe Kosten verursacht, entfaltet dort hohe Produktivität. Offensichtlich muß eine ökonomisch effiziente Politik darauf achten, die knappen Umweltnutzungsrechte immer nur dort einzusetzen, wo sie die höchste Produktivität erzielen; aber solches Denken ist dem Ordnungsrecht fremd. Es fragt im Prinzip nicht nach Kosten, sondern besteht auf unterschiedsloser Anwendung. Anlage für Anlage werden bestimmte Drosselungen der Emission verfügt, und zwar ohne ein sorgfältiges Studium der erzielten Produktivität.
Es war schon immer besonders teuer, Entscheidungen ohne Rücksicht auf die Kosten zu fällen. Dies trifft auch aufeine Umweltpolitik zu, welche auf die Produktivität einer Ressource in unterschiedlichen Verwendungen nicht achtet: Die Kosten einer rein ordnungsrechtlich orientierten Umweltpolitik sind viel höher als nötig. Auf die Dauer kann sich das eine exportintensive Volkswirtschaft wie die deutsche nicht leisten
Ordnungsrechtliche Umweltpolitik schneidet also schlecht ab, wenn man nach ökonomischer Effizienz fragt Wie ist sie nun aus ordnungspolitischer Sicht zu beurteilen, also bezogen auf die Wirtschaftsordnung der Sozialen Marktwirtschaft? Es wurde gezeigt, daß Umweltnutzer die Schatten-preise von Umweltressourcen bezahlen müßten, wenn die ökologischen Randbedingungen als Ergebnis des Marktprozesses eingehalten werden sollen. Ein solcher Schattenpreis spiegelt den Verzicht Dritter wider, den man selbst zu verantworten hat, da man durch die eigene Nutzung von Umweltressourcen andere daran hindert, diese ihrerseits zu nutzen; denn infolge der ökologischen Restriktionen sind die Nutzungen insgesamt ja beschränkt. Durch die Zahlung von Schattenpreisen tritt man in diesen Verzicht ein und wird so seiner wirtschaftlichen Verantwortung gerecht. Ordnungsrechtliche Lösungen leisten dies nicht. Sie werden in Unkenntnis der Schattenpreise erlassen und ändern an den verfälschten Marktpreisen nichts. Stattdessen hindern sie die Wirtschaftsteil-nehmer an der Befolgung der (falschen) Markt-signale und lähmen dadurch tendenziell die Fähigkeit zur spontanen Selbstorganisation, welche die Marktwirtschaft sonst auszeichnet. Indem sie es versäumen, Schattenpreise in Marktpreise umzuwandeln, machen sie in diesem Bereich selbstverantwortliches Handeln fast unmöglich, das sie durch obrigkeitliches Reglement ersetzen. Wenn solches Reglement überhand nimmt, wird das System mit der Zeit immer starrer und unbeweglicher und wird sich allmählich der Immobilität zentral gesteuerte Planwirtschaften annähern: Die Umweltvorschriften werden immer komplizierter und zugleich widersprüchlicher, bis der einfache Wirtschaftsteilnehmer sich im Vorschriftendschungel überhaupt nicht mehr auskennt.
Man könnte das Umweltsyndrom mit einer Krebserkrankung vergleichen; diese beruht ja darauf, daß die Körperzellen ständig neue Teilungssignale erhalten und umsetzen, so daß es zur maßlosen Wucherung kommt. Im Falle von Umweltressourcen sind die Lenkungssignale des Marktes systematisch verfälscht, da Umweltressourcen als öffentliche Güter einen Preis von Null erzielen, was dem Markt (fälschlich) Wertlosigkeit signalisiert. Ordnungsrechtliche Umweltpolitik attackiert diesen Krankheitsherd nicht; die falschen Marktsignale bleiben. Der Staat versucht zwar, sie nachträglich außer Kraft zu setzen. Aber da die ökonomischen Anreiz-wirkungen der ursprünglichen Signale nach wie vor wirksam sind, kehren sich die Marktkräfte oftmals direkt gegen das vom Staat Intendierte: Der Staat ist dann gezwungen, Umweltschutz gegen den Markt zu betreiben und so einen großen Teil der aufgewandten Energie in Kämpfen gegen ökonomische Hebelwirkungen des Marktes zu vergeuden.
Ein Beispiel möge das verdeutlichen. Da jedes Gramm emittierter Schadstoff gewissermaßen ein Gramm Schadstoff zu viel ist, neigt man intuitiv dazu, alles zur Emissionsbegrenzung nur Mögliche auch vorzuschreiben. Nur das technisch Unvermeidliche darf also in die Umwelt entlassen werden; die Emissionsminderungstechnologien müssen überall dem „Stand der Technik“ entsprechen.
Die Absicht solcher Vorschriften ist klar und löblich: Die ganze Dynamik des technischen Fortschritts soll in den Umweltschutz eingebunden werden und bewirken, daß für den Umweltschutz alle Mittel eingesetzt werden, die zur Verfügung stehen. Aber etwas ganz anderes geschieht tatsächlich. Jede umwelttechnologische Innovation birgt ein schweres Kostenrisiko, wenn sie alsbald allen Emmittenten zur Auflage gemacht wird. Wenn jeder technische Fortschritt infolge härterer Auflagen die Produktionskosten in die Höhe treibt, wird die gesamtwirtschaftliche Wirkung darin bestehen, das Tempo dieses Fortschritts zu verlangsamen. Das Wohlgemeinte entfaltet eine verhängnisvolle Bremswirkung. Das heißt natürlich nicht, daß überhaupt keine neuen Umwelttechnologien mehr entwickelt würden; es heißt aber, daß mehr geschehen und der technische Fortschritt beschleunigt würde, wenn es gelänge, den Umweltschutz wirtschaftlich attraktiv zu machen, statt den Stand der Technik in Auflagen umzusetzen. Eine primär ordnungsrechtlich orientierte Umweltpolitik hingegen hat es ständig mit ökonomischen Hebelwirkungen zu tun, die den eigentlichen umweltpolitischen Intentionen geradewegs zuwiderlaufen. Das wiederum zwingt sie zu schärferen Eingriffen, als sonst nötig gewesen wären. Auch die ordnungspolitische Bilanz der ordnungsrechtlichen Umweltpolitik ist also negativ. Wie steht es mit ihrer ökologischen Effizienz? Das Ordnungsrecht ist generell am Stand der Technik orientiert, nicht aber an einem ökologischen Rahmen. Daher wird es ökologische Rahmenwerte auch eher zufällig und nur gelegentlich erreichen, nicht systematisch. Für die Wirtschaft ist das übrigens ein Schutzschild: Sie kann darauf verweisen, daß gewisse Drosselungen technisch noch nicht möglich seien. Demgegenüber würde eine am ökologischen Rahmen orientierte, marktwirtschaftliche Umweltpolitik gelassen darauf verweisen, daß im Falle technischer Unmöglichkeit eben Schattenpreise für Umweltnutzungen zu zahlen seien; diese aber bewirken, daß die ökologischen Rahmenwerte insgesamt eingehalten werden. Der Wirtschaft fehlen dann glaubhafte Argumente.
Wie wenig das gewöhnliche Umweltrecht auf ökologische Rahmenwerte eingestellt ist, zeigt beispielhaft das Abstellen auf Massenkonzentrationen und Frachtwerte bei Auflagen der technischen Anweisung zur Luftreinhaltung (TA Luft), d. h. auf Schadstoffhöchstmengen pro Kubikmeter Abluft bzw. pro Zeiteinheit Im Hinblick auf die Umweltbelastung ist dies unlogisch: Wird eine zweite Anlage neben die erste gestellt oder die Betriebszeit der vorhandenen Anlage verdoppelt, so verdoppelt sich auch die Emission, ohne daß gegen die Norm verstoßen würde. In ökologischer Sicht sind solche Normen wirkungslos, die emittierten Mengen werden von der Umweltpolitik nicht erfaßt. Die US-amerikanischen Genehmigungsverfahren (permits) sind da konsequenter, da sie der genehmigten Anlage eine bestimmte Emissionsmenge pro Jahr konzedieren, während zugleich die Zahl der permits insgesamt begrenzt ist
Als letztes Kriterium verbleibt die Anpassungsfähigkeit des ordnungsrechtlichen Instrumentariums an verschärfte ökologische Rahmenwerte. Auch hier sieht es nicht gut aus; denn jede einzelne Änderung muß das Gesetzgebungsverfahren bzw.den Verordnungsweg durchlaufen, was überaus zeitauf-wendig ist und angesichts der geringen ökologischen Treffsicherheit der Instrumente keinerlei Gewähr für die Einhaltung der neuen Rahmenwerte bietet.
Insgesamt schneidet die ordnungsrechtliche Umweltpolitik schlecht ab. Sie ist ökonomisch wie ökologisch ineffizient, kollidiert mit den ordnungspolitischen Grundlagen der Sozialen Marktwirtschaft und verhält sich notwendigen Veränderungen des ökologischen Rahmens gegenüber sehr inflexibel. Wieso ist sie dann aber mit Abstand die meistpraktizierte Form angewandter Umweltpolitik? Ökonomen wurden nicht gehört, als diese Politik gegen Ende der sechziger Jahre sehr rasch entwickelt werden mußte; ganz andere Denktraditionen kamen zum Zuge und haben sich weitgehend durchgesetzt, denen aber ökonomische Kategorien fremd sind Im wesentlichen haben Juristen und Ingenieure diese Art von Instrumentarium konzipiert. „Tatsache ist aber, daß alle umweltpolitischen Regelungsbereiche von diesem ordnungsrechtlichen Eingriffs-muster geprägt sind und daß die Eingriffsintensität inzwischen ein Ausmaß erreicht hat, das für andere Instrumente nur noch einen verhältnismäßig engen Spielraum läßt. Dies gilt im gegenwärtigen Rahmen auch für ökonomische bzw. marktwirtschaftliche Instrumente.“ Ein trauriges, aber wahres Verdikt. 2. Marktwirtschaftliche Umweltpolitik Preis-und Mengenlösungen sind die beiden „idealen“ Ausprägungen marktwirtschaftlicher Umweltpolitik. Im Gegensatz zur ordnungsrechtlichen Lösung, die in der Tradition des Polizeirechts wurzelt und im wesentlichen mit Zwängen arbeitet, werden hier die Marktkräfte selbst zum Motor der Umweltpolitik gemacht.
Es wurde bereits dargelegt, daß der unmodifizierte Markt zur Zerstörung der Umwelt tendiert, weil Umweltressourcen als öffentliche Güter keine Marktpreise erzielen. Damit sind sie für den Markt aber wertlos. Dieser nimmt Marktpreise als Maß für geschaffene Werte und Kosten als Maß für Wertvernichtung durch Bindung von Produktionsfaktoren. Wer im Umweltschutz Ressourcen bindet und dabei Kosten hat, wird vom Markt so gestellt, als habe er wertvolle Produktionsfaktoren dafür eingesetzt, ein Ding ohne Wert herzustellen, nämlieh Umweltqualität. Das sanktioniert der Markt mit Verlusten.
Marktwirtschaftliche Umweltpolitik besteht also nicht etwa darin, „den Markt machen zu lassen“. Am Anfang marktwirtschaftlicher Umweltpolitik steht ein Markteingriff. Dieser kann nun entweder darin bestehen, die Preise von Umweltnutzungen durch den Staat zu fixieren und es dem Markt zu überlassen, wieviel Emission sich bei solchen Festpreisen noch rechnet (Preislösungen), oder aber darin, die insgesamt zulässigen Emissionsmengen zu kontingentieren und es dem Markt zu überlassen, welche Preise von Umweltnutzungen sich unter diesen Umständen herausbilden (Mengenlösungen).
Beide Lösungen sind symmetrisch zueinander, aber umweltpolitisch keineswegs äquivalent. Ein Parameter, Preis oder Menge, wird jeweils fixiert, der andere dem Markt überlassen; die Frage ist, welcher zweckmäßiger zu fixieren ist. Gemeinsam ist beiden Lösungen, daß sie das wirtschaftliche Eigeninteresse wecken und unternehmerische Initiative zugunsten des Umweltschutzes freisetzen. „Was kann ich tun, um die hohen Kosten für Umweltnutzungen in den Griffzu bekommen?“, fragen sich die Akteure in beiden Fällen; und häufig besteht die Antwort darin, lieber die eigene Schadstoffemission zu drosseln, statt weiterhin auf Umweltressourcen zurückzugreifen. Das ökonomische Kalkül, nicht der Staat entscheidet darüber, ob der individuell wirtschaftende Mensch Umweltressourcen beansprucht oder nicht; der Staat setzt lediglich den Rahmen. Das führt zu erheblichen Kostensenkungen in der Umweltpolitik und entspricht im übrigen den ordnungspolitischen Grundlagen der Sozialen Marktwirtschaft.
3. Preislösungen: Umweltabgaben
Hier wird also für Umweltnutzungen ein Preis fixiert Dessen Höhe aber ist das Kernproblem bei allen Preislösungen. Bei der Pigou-Steuer zur Internalisierung externer Effekte orientiert man sich an den bewerteten Nebenfolgen wirtschaftlichen Handelns, die zwar schwer zu ermitteln sind, aber doch Anhaltspunkte geben können. Gegen diese Lösung bestehen grundsätzliche Bedenken, weshalb einem ökologischen Rahmen der Vorzug gegeben wird. Die staatlich fixierten Preise von Umweltnutzungen sollen so hoch sein, daß im Ergebnis des Marktprozesses gerade die ökologischen Rahmenwerte ausgeschöpft werden. Mit anderen Worten: Solche Preise müßten den Schattenpreisen von Umweltnutzungen entsprechen, wie sie sich im Falle öffentlicher Güter leider nicht als Marktpreise niederschlagen. Die Schattenpreise von Umweltnutzungen sind also unbekannt.
Anhaltspunkte gibt es indessen auch hier. Wenn die ökologischen Rahmenwerte gerade ausgeschöpft sind, so erfordert dies bestimmte Kosten der Drosselung von Emissionen. Die Grenzkosten — also das, was gerade noch nötig ist, um die letzte den Rahmen überschreitende Schadstoffemission zurückzuhalten — definieren den Schattenpreis der Umweltnutzung durch eine solche Emission; denn diesen Betrag muß ein dritter Betreiber ausgeben, wenn ein anderer bereits die Umwelt nutzt und damit den ökologischen Rahmen ausschöpft, so daß der dritte Betreiber zurückstehen und von der geplanten Umweltnutzung Abstand nehmen muß. In diesen Verzicht eines (unbekannten) Dritten muß der Nutzer durch Zahlung des Schattenpreises eintreten, wenn er eines der knappen Umweltnutzungsrechte für sich reservieren möchte.
Den gesuchten Schattenpreis könnte man also im Prinzip dadurch bestimmen, daß man für jeden Schadstoff die Grenzkosten der Drosselung bei ausgeschöpften ökologischen Rahmenwerten ermittelte. Aber diese Grenzkosten sind in der Praxis kaum zu erheben, weil die gesamtwirtschaftlichen Grenzkostenverläufe unbekannt sind. Die individuellen Grenzkostenverläufe der Anlagen eines Unternehmens werden von diesem als strategische Information gehütet. Würden sie nämlich bekannt, so könnte die Umweltpolitik immer wieder neue Auflagen mit dem Argument durchsetzen, die damit verbundenen Aufwendungen seien nicht hoch. Für Zwecke der Umweltpolitik muß man also davon ausgehen, daß die Schattenpreise der diversen Umweltnutzungsrechte unbekannt bleiben. Damit entfällt aber auch die Möglichkeit, die Festpreise von Umweltnutzungen durch den Staat so zu fixieren, daß die ökologischen Rahmenwerte im Ergebnis eingehalten werden. Preislösungen sind deshalb nicht treffsicher und damit ökologisch ineffizient.
Das gilt umso mehr, als Schattenpreise ja keineswegs konstant sind, sondern sich fortwährend ändern. Bei den „normalen“, privaten Gütern treten sie als Marktpreise in Erscheinung, und jeder kann sich von den unaufhörlichen Verschiebungen des Preisgefüges überzeugen. Bei Umweltressourcen ist es nicht anders, nur treten diese Änderungen nach außen nicht in Erscheinung. Preislösungen müßten sich aber solchen Verschiebungen ständig anpassen, wenn die Einhaltung der ökologischen Rahmenwerte gewährleistet bleiben soll. Wenn schon die Schattenpreise selbst nicht bekannt sind, gilt dies noch mehr für ihre (unsichtbaren) Änderungen.
In der Praxis werden Preislösungen die Form von Umweltabgaben oder Ökosteuem haben, wobei die Abgaben-bzw. Steuersätze nichts anderes als die staatlich fixierten Preise von Umweltnutzungen sind. Es handelt sich also um politische Preise, die administrativ außerordentlich schwer festzusetzen und schwer zu ändern sind. Was solche Preisänderungen im politischen Raum bedeuten, wird jedes-mal klar, wenn die EG-Getreidepreise ausgehandelt werden.
Damit ist aber bereits die Annahme naiv, der Staat könne auch nur bezwecken, die Abgabensätze an den Schattenpreisen von Umweltressourcen zu orientieren. Abgaben und Steuern dienen erfahrungsgemäß primär der Finanzierung von Staatsausgaben; über kurz oder lang dominiert der fiskalische den Lenkungszweck. Beim Aushandeln der Abgabensätze geht es im übrigen um handfeste wirtschaftliche Interessen: Am Ende steht der machbare Kompromiß und nicht der Schattenpreis von Umweltnutzungen. Das macht Umweltabgaben und -steuern als Mittel der Umweltpolitik dubios. Dies alles betrifft die ökologische Effizienz von Preislösungen im Umweltschutz. Anders sieht es aus, wenn man ihre ökonomische Effizienz betrachtet. Ein Betreiber wird die Abgabe zahlen, solange das kostengünstiger ist als der Einbau von Filtern oder anderen Kontrolltechnologien; hingegen wird er die Emission überall da fortsetzen, wo ihre Drosselung teurer käme als das Zahlen der Abgabe. Damit funktioniert eine (korrekt ausgestaltete) Umweltabgabe als „Kostenfilter“. Emissionen werden gedrosselt, wo das relativ kostengünstig zu machen ist, und fortgesetzt, wo die Drosselung besonders aufwendig wäre: Die hohen Kosten werden „herausgefiltert“, und die niedrigen bleiben übrig.
Unter Berücksichtigung der Überlegungen zur Produktivität von Umweltnutzungsrechten als Produktionsfaktoren bedeutet der Einbau eines „Kostenfilters“, daß solche Ressourcen in Verwendungen mit der höchsten Produktivität gelenkt werden, wo sie also den jeweils besten Ertrag erwirtschaften. Dieser besteht darin, daß Aufwendungen für die Drosselung von Emissionen eingespart werden. Wenn infolge einer Umweltabgabe nur noch Emissionen fortgesetzt werden, deren Drosselung besonders aufwendig wäre, so heißt dies, daß die Einsparung maximiert wird, während die Kosten des Umweltschutzes minimiert werden. Die Umweltabgabe ist also ökonomisch effizient und zugleich ökologisch ineffizient. Was sie an Umweltqualität bewirkt, entsteht zu minimalen Kosten; aber diese Umweltqualität wird nicht den ökologischen Rahmenwerten entsprechen. Das bedeutet. daß Umweltabgaben wohl einen generellen Schub in Richtung auf mehr Umweltqualität erzeugen können, niemals aber das eigentlich angestrebte Ziel erreichen werden. Umweltabgaben können immer nur hilfsweise eingesetzt werden, zur Verstärkung anderer Instrumente wie beispielsweise des Ordnungsrechts.
Es muß allerdings sehr deutlich betont werden, daß die ökologische Schubwirkung von Umweltabgaben nur bei korrekter Ausgestaltung gewährleistet ist. Wer die Abgabe zahlt, muß dafür Umweltnutzungsrechte erhalten. Man kann die Abgabe nicht einfach auf das bestehende Ordnungsrecht „draufsatteln“: Marktwirtschaftliche Lösungen können nur funktionieren, wenn Spielraum für unternehmerisches Kalkül gegeben ist. Parlamentarier und Behörden übersehen das nur zu gern.
Ebenso skeptisch ist die Eignung von Preislösungen zu sehen, bei Verschärfungen der ökologischen Rahmenwerte rasch umgestellt zu werden. Solche Verschärfungen erhöhen die Schattenpreise von Umweltnutzungen in unbekannter Weise; es war bereits aufgezeigt worden, daß Preislösungen an geänderte Schattenpreise schlecht anzupassen sind.
Hinzu kommt die Schwerfälligkeit des administrativen und parlamentarischen Prozesses bei der Änderung politischer Preise.
Damit schneiden Abgaben nach ökonomischen Kriterien zwar besser ab als ordnungsrechtliche Lösungen. weil sie wirtschaftlich effizient und mit den ordnungspolitischen Grundlagen der Sozialen Marktwirtschaft verträglich sind. Aber in ökologischer Sicht haben sie ausgeprägte Schwachstellen.
Das liegt daran, daß sie die angestrebten, mengenmäßig definierten Rahmenwerte nur indirekt treffen können, auf dem Umweg über (politische)
Preise. Dabei spielen politische Prozesse, Preiselastizitäten und Überwälzungsvorgänge eine für den Umweltpolitiker vorher schlecht einzuschätzende Rolle. Zum Beispiel ist die Wirkung von Umwelt-abgaben nicht bekannt: Bei wem landen die Belastungen am Ende wirklich? Bei der Vielzahl vorgeschlagener Abgaben könnten sich erhebliche Kumulationen einspielen, die zwar niemand gewollt hat. die aber gleichwohl ganzen Branchen den Garaus machen könnten.
Ein eher politischer Aspekt soll nicht unerwähnt bleiben. Umweltabgaben und Ökosteuern haben Erträge. Von ihrem Zweck her. die Umweltbelastung zu reduzieren, ist das eine Nebenfolge; aber auch diese muß bedacht werden. Die Erträge von Preislösungen im Umweltschutz erhöhen den Staatsanteil, sofern nicht andere Steuern und Abgaben zugleich gesenkt werden. Es gibt inzwischen zwar eine Unzahl von Vorschlägen für Umweltabgaben und Ökosteuern, aber wenig ist darüber zu hören, wie eine Aufblähung des Staatsanteils zu verhindern wäre; solche Erörterungen wurden gelegentlich sogar als „steril“ bezeichnet. Soweit um-weltpolitische Diskussionsbeiträge vorschlagen, aus den Erträgen von Preislösungen Erhöhungen der Sozialleistungen zu finanzieren, würde der Staats-anteil natürlich doch erhöht. Bei Umweltabgaben (nicht Ökosteuem) kommt erschwerend hinzu, daß sie zweckgebunden zu verausgaben sind. Eine Kohlendioxid-Abgabe beispielsweise, die mit sehr hohen Erträgen verbunden wäre, würde im Etat des Bundesumweltministers landen, was diesen sicherlich nicht zu einer Ablehnung dieser Abgabe motivieren wird.
In diesem Zusammenhang wird oft argumentiert, die beste Abgabe sei jene, die sich selbst erübrige, weil sie zur Einstellung der Emissionen führe. Aber eine solche Abgabe wäre dann überflüssig wie ein Kropf und nicht mehr marktwirtschaftlich: Sie liefe auf ein preispolitisch verbrämtes Verbot hinaus. Der Vorteil einer Abgabe gegenüber ordnungsrechtlichen Lösungen besteht darin, daß sie unternehmerische Initiative weckt und zugleich als Kostenfilter ökonomische Effizienz bewirkt. Beides fällt fort, wenn die Abgabe prohibitiv ist, so daß niemand mehr sie zahlt. Die sinnvoll eingesetzte Abgabe muß Erträge bringen und zeigt durch solche Erträge erst, daß sie ihrer Funktion gerecht wird. Denn der Kostenfilter wird nur Emittenten mit niedrigen Kontrollkosten zur Unterlassung bewegen, nicht aber solche mit hohen Kosten — gerade dazu ist der Filter da! Die letztere Gruppe wird also emittieren und zahlen, so daß Erträge anfallen; bleiben diese aus, so ist der Kostenfilter außer Funktion, und ein gewöhnliches Verbot wäre effizienter. 4. Mengenlösungen: Zertifikate Hier werden nicht Preise fixiert, sondern zulässige Mengen: die Emission eines Schadstoffes — beispielsweise von Kohlendioxid — wird mengenmäßig limitiert Darin liegt sogleich das eigentliche politische Dilemma von Mengenlösungen; denn indem der Staat zulässige Höchstmengen explizit formuliert, konzediert er, daß Emissionen in bestimmter Höhe erlaubt sind. Das bringt den Bürger in Aufruhr, der inzwischen erfahren hat, daß unsere Schadstoffemissionen noch immer zu hoch und eine Gefahr für das ökologische Gleichgewicht sind: Wie kann man etwas Schädliches und Gefährliches auch noch erlauben? So geraten Zertifikate in den Geruch des Skandalösen — was es Politikern erschwert, öffentlich für Mengenlösungen einzutreten. Das wäre für ihre Karriere ähnlich verhängnisvoll, als wollten sie sich für den Abbau von Sozialleistungen und eine Minderung der Steuerlast für Besserverdienende einsetzen.
Nun läuft zwar das ordnungsrechtliche Genehmigungsverfahren de facto darauf hinaus, bestimmte Emissionen zu erlauben, nämlich jene, die übrig bleiben, nachdem die Genehmigung erteilt und den Auflagen Genüge getan wurde. Der Unterschied ist jedoch, daß die Erlaubnis zur Emission (ein wertvoller Produktionsfaktor) im Rahmen ordnungsrechtlicher Verfahren nur implizit erteilt wird und nachdem alles getan worden ist, was technisch überhaupt möglich war, um Emissionen zu verhindern — gemäß der Philosophie des Bundes-Immissionsschutzgesetzes. Eine solche Argumentation wird vom Bürger sofort akzeptiert; hier wird verantwortlich gehandelt, denkt er, da wirklich nur die absolut unvermeidliche Umweltbelastung von den Behörden hingenommen wird. In Wirklichkeit werden auch bei diesem Verfahren sehr wohl Emissionsrechte vergeben, wenn auch gratis und ökonomisch ineffizient, so daß der technische Fortschritt gebremst wird. Aber solche Zusammenhänge sind zu abstrakt, um vom Bürger aufgenommen zu werden. Auch Ökosteuern und Umweltabgaben finden noch seine Zustimmung, da es ihm einleuchtet, daß Umweltsünder zur Kasse gebeten werden. Daß sie bei korrekt implementierten Preislösungen tatsächlich Emissionsrechte erwerben, bleibt dem Bürger verborgen, da der Tatbestand der Besteuerung und Abgabenerhebung im Vordergrund steht und von Emissionsrechten nirgends ausdrücklich die Rede ist. Nur Mengenlösungen ziehen den Bürgerzorn auf sich, da bei diesen nicht nur explizite „Rechte“ vergeben werden, die Umwelt zu belasten, sondern solche Rechte dann auch noch gehandelt werden dürfen. Da drängt sich sofort die Assoziation von der Mutter Natur auf, die meistbietend prostituiert wird — ein schändliches und ehrenrühriges Vorgehen.
Angesichts dieser emotionalen Rezeption verwundert es nicht, daß demokratische Umweltpoli-tik sich schwertut mit Mengenlösungen, obwohl diese, wie nachfolgend ausgeführt wird, den übrigen Instrumenten klar überlegen sind. Ohne ein erhebliches politisches Marketing sind solche Lösungen politisch zu sperrig; wenn etwa im Falle der erstrebten Kohlendioxid-Reduktion praktisch nur von Abgaben die Rede ist und so gut wie nie von Zertifikaten, liegt hierin der Grund.
Die Überlegungen zur Funktionsweise von Mengenlösungen, und zwar in ihrer reinsten Form, den Zertifikaten, stellen sich folgendermaßen dar: Die ökologischen Rahmenwerte werden in regional differenzierte Emissionskontingente umgesetzt. Das regionale Kontingent wird sodann in Zertifikate gestückelt, die den Inhaber jeweils zur jährlichen Emission einer ganz bestimmten Menge des betreffenden Schadstoffes berechtigen. Diese Zertifikate sind innerhalb der Region übertragbar. Sie werden unter interessierten Betreibern ausgetauscht und erzielen auf dem Markt regionale Knappheitspreise. Damit werden sie zu privaten Ressourcen, womit das Problem öffentlicher Güter entfällt. Sie sind dann ähnlich einzustufen wie etwa Industrie-grundstücke, Lagerhallen und Maschinen — und nicht anders werden sie von den Betreibern angesehen. Ein Betreiber darf dann — und nur dann — den Schadstoff emittieren, wenn er im Besitz der entsprechenden Zertifikate ist. Die zertifizierten Mengen addieren sich immer gerade zu den ökologischen Rahmenwerten, so daß diese zuverlässig eingehalten werden. Im Unterschied zu ordnungsrechtlichen und zu Preislösungen sind Zertifikate treffsicher, d. h. ökologisch effizient. Da die regional erzielten Zertifikatpreise stets dazu führen, daß als Ergebnis des Marktprozesses die ökologischen Rahmenbedingungen erfüllt werden, handelt es sich bei diesen Preisen um nichts anderes als die langgesuchten Schattenpreise der entsprechenden Umweltnutzungsrechte.
Die Achillesferse von Preislösungen bestand darin, daß die Schattenpreise unbekannt und nicht zu ermitteln waren; hier ergeben sie sich von selbst aus dem Marktprozeß. Auch die häufigen Änderungen der Schattenpreise schlagen sich nunmehr sofort in den Zertifikatpreisen nieder, sie brauchen also nicht erst ermittelt zu werden. Dies entspricht den ordnungspolitischen Leitvorstellungen der Sozialen Marktwirtschaft in perfekter Weise.
Zertifikate sind darüberhinaus nicht nur ökologisch, sondern auch ökonomisch effizient. Statt jährlich eine Abgabe zu zahlen, muß der Emittent die entsprechenden Zertifikate kaufen, deren Preis der kapitalisierten Abgabe entspricht. Damit ist der Kostenfilter von Zertifikaten identisch mit jenem von Preislösungen bei erfüllten Rahmenwerten: Die volkswirtschaftlichen Kosten des Umweltschut43 zes werden wie bei Preislösungen minimiert; nur wird der ökologische Rahmen jetzt tatsächlich eingehalten, was bei Preislösungen die Ausnahme wäre.
Wie steht es mit den nötigen Anpassungen bei Verschärfungen der ökologischen Rahmenwerte? Sie sind denkbar einfach. Wenn das Volumen von CO Emissionen (Kohlendioxid) innerhalb von (angenommen) zehn Jahren um (beispielsweise) zehn Prozent gedrosselt werden soll, so werden CO-Zertifikate nach einem zuvor publizierten Zeitplan während eines Jahrzehnts jährlich um ein Prozent des Ausgangswertes abgewertet. Inhaber haben dann die Wahl, ihre CO 2-Emission entweder jährlich um ein Prozent zu drosseln oder aber entsprechend Zertifikate zuzukaufen. Diese werden von solchen Betreibern in den Markt gegeben, die eine jährliche Drosselung um ein Prozent nicht für sinnvoll halten, sondern stattdessen gleich Kontrolltechnologien installieren, welche die Emission um zehn Prozent drosseln, möglicherweise aber auch um mehr als die geforderte Menge. So etwas ist attraktiv, weil aus dem Erlös der freigesetzten Zertifikate ein kräftiger Zuschuß zu den Investitionskosten erfolgt.
Eine solche Lösung wäre übrigens auch politisch gut umzusetzen. Man würde nicht von Zertifikaten sprechen, sondern davon, daß jeder Betreiber zehn Jahre langjährlich ein Prozent seiner CO 2-Emission zu drosseln habe. Wenn irgendein Betreiber aus technischen oder Kostengründen nicht in der Lage sein sollte, die verlangte Drosselung auszuführen, so müßte er einen anderen Betreiber finden, der dies an seiner Stelle zu tun bereit ist. Betreiber, die über das geforderte Maß hinaus zu drosseln bereit sind, sollten deshalb pro Mengeneinheit einen Gutschein erhalten, während andere, die zu den geforderten Drosselungen nicht in der Lage sind, solche Gutscheine in ihren Besitz bringen müßten. Eine solche Argumentation würde zu den früher erwähnten negativen Reaktionen keinen Anlaß geben.
Zertifikate erfüllen alle ökonomischen Kriterien: Sie sind ökonomisch wie ökologisch effizient, ordnungspolitisch unbedenklich und an veränderte Rahmenbedingungen leicht anzupassen. In ökonomischer wie ökologischer Sicht dominieren sie die übrigen Lösungsansätze.
Dies kann für den CO 2-Fall verdeutlicht werden: Ausgehend von der Zielvorgabe einer Drosselung müßte ein ordnungsrechtliches Vorgehen dafür sorgen, daß durch viele ins einzelne gehende Regelungen insgesamt die gewünschte Drosselung erreicht wird. Das wäre aufwendig und ökologisch nicht treffsicher. Eine Preislösung würde mit Abgaben oder Steuern arbeiten, was — volkswirtschaftlich, nicht betriebswirtschaftlich — kostengünstiger wäre als das Ordnungsrecht, aber keineswegs treffsicher. Wie hoch müßte eine Mineralöl-oder Energiesteuer eigentlich sein, um die gewünschte Reduktion zu erzielen? Außerdem dürfte diese Lösung den Staatsanteil in die Höhe treiben. Schließlich könnte man im Wege der Mengenlösung Zertifikate abwerten, was volks-und betriebswirtschaftlich kostengünstig, ökologisch treffsicher und in bezug auf den Staatshaushalt neutral wäre.
Dabei ist stillschweigend eine von mehreren Möglichkeiten unterstellt worden, Zertifikate zu institutionalisieren die sich in der Diskussion als besonders zweckmäßig herausgestellt hat. Danach werden Zertifikate nach Maßgabe der bisherigen legalen Emission den Betreibern in einem ersten Schritt gratis zugeteilt (grandfathering-Verfahren sie sind unbefristet, so daß Besitzstände gewahrt bleiben. Dies schließt die sonst nicht von der Hand zu weisende Gefahr aus, daß Spekulanten bei einer Versteigerung der Zertifikate den bisherigen Betreibern zuvorkommen.
Eine naheliegende Befürchtung ist, Zertifikate könnten als Hebel zu wirtschaftlicher Macht mißbraucht werden um seine Konkurrenten zu schädigen, könnte ein Betreiber Zertifikate aufkaufen. Aber das ist nicht einfach, wenn diese Konkurrenten aufgrund des grandfathering-Verfahrens ihre Zertifikate bereits in Besitz haben. Zudem wird oft übersehen, daß es sich bei den Märkten für Zertifikate um regionale Faktormärkte handelt, ähnlich etwa dem regionalen Arbeits-oder Immobilienmarkt. Der Konkurrent, den es anzugreifen gilt, begegnet dem Betreiber jedoch meistens auf dem Absatzmarkt; er ist also z. B. Automobilhersteiler oder es handelt sich um ein Stahlwerk. Ihn durch den Aufkauf regionaler Zertifikate schädigen zu wollen, ist nicht anders zu beurteilen, als würde der Betreiber versuchen, alle regional verfügbaren Arbeitskräfte einzustellen oder alle Grundstücke aufzukaufen. Das wäre teuer und wegen der hohen Streuwirkung für den Betreiber ineffizient; denn er müßte ja nicht nur seinen Konkurrenten am Absatzmarkt (beispielsweise das Stahlwerk) bekämpfen, sondern zugleich sämtliche übrigen Betreiber der Region, mit denen er sonst nichts zu tun hat, also beispielsweise eine Lackiererei, einen Brot-hersteller usw. Für den Betreiber ist es deshalb besser, seinen Konkurrenten gezielt auf dem entsprechenden Absatzmarkt anzugreifen.
Im Grunde ist dies nur ein Seitenaspekt eines anderen Gesichtspunktes, dem der räumlichen Differenzierung Bei globalen Schadstoffen wie etwa Kohlendioxid gibt es überhaupt kein Problem: Regionalisierung der Zertifikate ist überflüssig, es gibt deshalb eine Vielzahl von Marktteilnehmern und für Marktmacht keinen Ansatzpunkt. Je mehr es andererseits auf die räumliche Verteilung der Emissionsquellen ankommt und je ausgeprägter die Gefahr von „hot spots“ besteht, desto wichtiger wird die Überwachung kleiner Teilregionen; es kann dann zu „dünnen Märkten“ mit nur wenigen Teilnehmern kommen. Wenn in solcher Situation ein Betreiber die Emission drosseln und die freiwerdenden Zertifikate in den Markt geben will, so mag es geschehen, daß sich auf diesem „dünnen“ Markt kein Käufer findet. Sieht man in der starken regionalen Differenzierung eine Konzession an die Ökologie, so kommt es unter solchen Umständen zu einem „trade off“ zwischen Ökologie und Ökonomie: „Je mehr das Zertifikatsystem ökologischen Erfordernissen Rechnung trägt, indem es den Zusammenhang zwischen Emission und Immission berücksichtigt, um so weniger kann damit gerechnet werden, daß mit seiner Hilfe Effizienz herzustellen ist.“
Dieser Satz gilt indes keineswegs generell. Für globale Schadstoffe trifft er überhaupt nicht zu. bei den übrigen sind Abstufungen zu machen. Oft wird es genügen, wohlbekannte „hot spots“ zu entschärfen. Dann wären ordnungsrechtliche Ergänzungen vorzusehen in der Weise, daß Zertifikate in bestimmten Belastungszonen nur beschränkt oder gar nicht anwendbar sind. Ein Betreiber muß dann vor dem Kauf von Zertifikaten — und das heißt meistens, bevor er sich für einen bestimmten Standort entscheidet — Erkundigungen darüber einziehen, ob und wie weit Zertifikate an einem prospektiven Standort gelten. Das ist nicht ungewöhnlich. Auch heute ist die Standortwahl durch sorgfältiges Erkunden der lokalen und regionalen Besonderheiten vorzubereiten. Gründe gegen einen Markt für Umweltnutzungsrechte sind daraus nicht ersichtlich.
Angesichts der aktuellen Diskussion über CO 2-Abgaben sollte deutlich darauf hingewiesen werden, daß gerade Kohlendioxid ein idealer Kandidat für Mengenlösungen ist. Hier gilt auch das Argument nicht, daß die inzwischen erreichte ordnungsrechtliche Regelungsdichte nur noch wenig Spielraum für andere Instrumente ließe. Was die Informationen angeht, die man für die Errichtung eines Zertifikatssystems braucht (man muß die Emissionsquellen identifizieren und ihren Ausstoß erfassen), so sind exakt dieselben Informationen auch für ein System von Abgaben erforderlich. Einen sachlichen Grund dafür, anstelle von CO 2-Zertifikaten die ökologisch ineffizienten und den Staatsanteil hochtreibenden CO 2-Abgaben zu wählen, gibt es nicht.
Es ist im übrigen bemerkenswert, daß Fragen wie die nach Wettbewerbswirkungen und nach regionaler Differenzierung nicht auch für ordnungsrechtliche und für Preislösungen gestellt werden. Das Ordnungsrecht im Umweltschutz wirkt sich verheerend auf die Wettbewerbsfähigkeit des Mittelstandes im Verhältnis zur Großindustrie aus und wie will man regionale Differenzierung eigentlich bei Abgaben erreichen?
III. Pragmatische Näherungen: Flexible Auflagen
Zwischen den beiden „reinen“ Marktlösungen (Preis-und Mengenlösung) spannt sich ein breites Spektrum pragmatischer Zwischenformen. Hier sei nur exemplarisch auf die „flexiblen Auflagenlösungen“ hingewiesen, wie sie in den USA praktiziert werden
Diese Lösungen — zu deren Darstellung im einzelnen der Raum nicht ausreicht — sind Varianten der Mengenlösung. Normale ordnungsrechtliche Auflagen werden durch die Option ergänzt, dieselbe mengenmäßige Drosselung der Emission, wie sie nach den Auflagen erfolgen müßte, auch anders zu erwirtschaften, und zwar entweder nur im eigenen Betrieb oder gemeinsam mit fremden. Das impliziert die Ablösung der sonst in physischen Anlagen (durch Genehmigung) verkörperten Emissionsrechte von eben diesen Anlagen; die Emissionsrechte eines Betreibers können mit denen benachbarter Betreiber in der Weise gepoolt werden, daß die Betreiber gemeinsam entscheiden können, welche Emissionsrechte „zurückgegeben“ werden sol-len. Solche Alternativstrategien werden geprüft, nicht zuletzt in Hinblick auf mögliche „hot Spots“. Sind sie akzeptabel, so werden sie in den Rang von Vorschriften erhoben: Die Betreiber sind jetzt verpflichtet, die von ihnen selbst ausgearbeiteten Strategien auch anzuwenden. Aufdiese Weise fließt das unternehmerische Know-how der Bewerber vor Ort in die Vorschriften ein, was bemerkenswerte Steigerungen der Effizienz ermöglicht.
Das theoretisch für einige Schadstoffe schwer zu lösende Problem der räumlichen Differenzierung wird ebenfalls pragmatisch behandelt. Die Betreiber müssen nahe beieinander liegen, um eine gemeinsame Strategie der Emissionsminderung anwenden zu dürfen. Was das im einzelnen heißt, hängt von der Natur der emittierten Schadstoffe ab, von der Vorbelastung, der Windrichtung und ähnlichen Faktoren. Drohen „hot spots“, so wird teilweise mit „offset ratios“ gearbeitet, also mit geringeren Austauschsätzen zwischen den Emissionen der verschiedenen Anlagen.
Solche Regelungen werden hier erwähnt, weil sie zeigen, wie zahlreich die Möglichkeiten sind, wenigstens marktwirtschaftliche Elemente in das starre System des Ordnungsrechts einzubauen. Leider wird in der Bundesrepublik bei der Wahrnehmung solcher Möglichkeiten furchtsam und halbherzig vorgegangen, wie die außerordentlich schwachen Ansätze zu Kompensationsregelungen zeigen.