Arbeitslosigkeit in der vereinigten Bundesrepublik Deutschland | APuZ 35/1993 | bpb.de

I. Vielfältige Ursachen steigender Massenarbeitslosigkeit

Als vor fünf Jahren in dieser Zeitschrift „ 15 Jahre Massenarbeitslosigkeit -Aspekte einer Halbzeit-bilanz“ festgestellt wurden, waren Analyse und Prognose äußerst umstritten Nachdem ein Drittel der zweiten Halbzeit vergangen ist, wird im Jahres-durchschnitt 199 für das alte Bundesgebiet eine noch höhere Arbeitslosigkeit erwartet als 1988: 2, 3 Millionen in offizieller Zählung. Damals nicht absehbar, kommen außerdem 1, 1 Millionen im Osten Deutschlands hinzu. Alles sieht eher nach einer Verlängerung der Massenarbeitslosigkeit aus als nach einer grundlegenden Lösung des Problems durch Vollbeschäftigungspolitik.

Die OECD stellte auf dem Wirtschafts-und Finanzministertreffen Anfang Juni 1993 fest, daß die international vergleichbar gemachte gesamtdeutsche Arbeitslosenquote von 7, 7 Prozent im vergangenen Jahr auf 10, 1 Prozent im laufenden und 12, 1 Prozent im kommenden Jahr steigen könnte, wenn Konjunktur, Wachstum und Beschäftigung nicht angekurbelt werden Damit würde Deutschland fast den Durchschnitt der anderen europäischen OECD-Länder erreichen. Insgesamt 36 Millionen Arbeitslose werden 1994 in den westlichen Industrieländern erwartet, davon fast 20 Millionen in der EG; das wäre die höchste Zahl seit deren Bestehen.

1. Konjunkturelle Ursachen

In Westdeutschland kann der Anstieg der Arbeitslosigkeit im ersten Quartal 1993 um fast eine halbe Million gegenüber dem Vorjahr weit überwiegend konjunkturell interpretiert werden. Denn die Beschäftigung sank gegenüber ihrem konjunkturellen Höhepunkt im März/April 1992 ebenfalls um eine halbe Million Erwerbstätige. Die Kurzarbeit verdreifachte sich fast, gut ein Viertel der im Vorjahr geleisteten Arbeitsstunden fiel im Mai 1993 aus; damit ist der Weg in die schwerste Krise seit 20 Jahren markiert. Das reale Bruttoinlandsprodukt lag im ersten Halbjahr um rund drei Prozent unter dem des Vorjahres, zur Jahresmitte liegt die Kapazitätsauslastung mit 76 Prozent ähnlich tief wie 1974/75 und 1981/82. Real lagen die Ausrüstungsinvestitionen im ersten Quartal 1993 um 15, die Bauinvestitionen um gut 5 Prozent unter denen des Vorjahres. Die Ausfuhr, insbesondere von Investitionsgütern, ist eingebrochen. Moderate Lohnabschlüsse, steigende Steuern und Abgaben, Massenarbeitslosigkeit und Rückführungen der zentralen arbeitsmarktpolitischen Aktivitäten (neun Prozent weniger Arbeitsvermittlungen, sieben Prozent weniger Teilnehmer an Fortbildung und Umschulung [FuU], 43 Prozent weniger Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen [ABM] im Juni 1993 gegenüber dem Vorjahr) beeinträchtigten den privaten Verbrauch als größte Nachfragekomponente. Schließlich ist auch der Staatsverbrauch rückläufig, weil Defizite der Bundesanstalt für Arbeit (BA) in Höhe von von 20 Milliarden Mark, hohe Neuverschuldung, Zins und Tilgung auf eine überbordende Staats-schuld zu bewältigen sind.

2. Strukturelle Ursachen

Strukturelle Ursachen der Arbeitslosigkeit kommen mittelfristig hinzu. Die Hälfte der befragten Unternehmen des verarbeitenden Gewerbes hält ihren Personalstand derzeit für zu „hoch“. In den nächsten drei bis fünf Jahren wird wegen eines deutlich abgeschwächten Umsatzwachstums bei unverändertem Produktivitätsfortschritt ein starker Personalabbau erwartet. Gegenüber 1991 könnte dies einen Stellenabbau um eine halbe Million in Betrieben mit 20 und mehr Beschäftigten mit sich bringen 3.

Hinzu kommen Auswirkungen verschärften Wettbewerbs auf europäisch integrierten und globalisierten Märkten, von Abwanderungsdruck in osteuropäische Billiglohnländer und von schlanker Verwaltung, Leitung und Produktion. Bereits Ende 1992 war die Beschäftigung des verarbeitenden Gewerbes überall in Deutschland rückläufig und lag (bei einem Abbau von 841000 Stellen) um 10 Prozent unter dem Vorjahr. Die beschriebenen Prozesse struktureller De-Industrialisierung strahlen erfahrungsgemäß auf produzierendes Handwerk, Mittelstand, Unternehmensdienstleistungen, Forschung und Entwicklung (FuE) usw. negativ aus.

3. Wachstumsdefizite bei hohem Zugang an Erwerbspersonen

Wachstumsdefizitäre Arbeitslosigkeit ergibt sich aus der für die neunziger Jahre zu erwartenden schwachen Wachstumsdynamik, wonach die westdeutsche Wirtschaft 1992/2000 nicht mehr -wie bisher im IAB-Westphal-Szenario unterstellt -um real drei Prozent durchschnittlich wächst, sondern nur noch um zwei Prozent jährlich Rezession, schleppende Weltkonjunktur und eine hausgemachte Stabilisierungskrise vermasselten den Start in die goldenen Neunziger, von Antriebskräften des Binnenmarktes keine Spur. Die Bundesrepublik als Herrin der Ankerwährung des Europäischen Währungssystems (EWS) macht Geldpolitik für alle anderen EG-Länder mit, so daß die deutsche Ausfuhrschwäche als Reimport unserer eigenen Probleme gilt

Zu erwähnen sind schließlich Erwerbspersonenschübe von plus fünf Millionen in den letzten 15 Jahren seit Verlust der Vollbeschäftigung, eine Zuwachsrate, die das westdeutsche Beschäftigungssystem trotz erfreulicher Beschäftigungssteigerung auf Rekordwerte von 29, 5 Millionen in 1992 nicht absorbierte. Zwar mindert die demographische Entwicklung der ansässigen deutschen Bevölkerung das Arbeitskräfteangebot seit Jahren, sogar stärker als vor allem durch steigende Erwerbsbeteiligung der Frauen gewonnen wurde. Doch wird dieser Rückgang (per saldo) mehr als ausgeglichen durch Wanderungsgewinne von deutschen Aus-und Übersiedlem, Pendlern aus den neuen Bundesländern und von Ausländern von innerhalb und außerhalb der EG, von Asylbewerbern, Werkvertragsarbeitnehmern, Saisonkräften usw.

Saisonale Arbeitslosigkeit ist nach wie vor nennenswert, hat doch ein Drittel aller Arbeitnehmer keine ganzjährige Beschäftigung und treten jährlich Millionen Arbeitnehmer in arbeitsmarktpolitische Maßnahmen ein bzw. verlassen diese wieder.

Regionale Arbeitslosigkeit wird an den anhaltenden Differenzen von Arbeitslosenquoten zwischen drei und 18 Prozent, je nach Arbeitsamt, deutlich. Die strukturalisierte Arbeitslosigkeit in Form einer mehr als einjährigen Beschäftigungslosigkeit sank zwar seit ihrem Maximum von 685000 im Jahr 1988 auf 455000 im Jahr 1991, doch stieg sie 1992 wieder auf 474000; das entspricht rund 27 Prozent aller Arbeitslosen. Die Langzeitarbeitslosigkeit, vor allem der Älteren, steigt somit wieder. Selbst wenn die Rezession 1993/94 überwunden sein sollte, ist nach Modellrechnungen eine noch höhere Strukturarbeitslosigkeit zu erwarten als nach den Rezessionen 1975/76 und 1981/82. Schließlich mag es Sucharbeitslosigkeit und unvereinbare bzw. zum Zeitpunkt der Arbeitslosenzählung noch nicht übereinstimmende Angebote und Nachfragen nach Arbeit geben, wobei auch Bedarfsäußerungen der Arbeitgeber von den Arbeitsplatzanforderungen abweichen mögen.

Zwar widerspricht es allen historischen Erfahrungen, daß auf Dauer beträchtliche Beschäftigungsgewinne mit steigenden Inflationsraten zu erkaufen wären. Es kann aber „nicht nachdrücklich genug betont werden, daß überhaupt keine Rede davon sein kann, Arbeitslosigkeit sei notwendig zur Aufrechterhaltung einer stabilen Inflationsrate“

Der Anteil von Einstellungen aus vorangehender Nichtbeschäftigung (Arbeitslose, Nichterwerbspersonen) hat sei Beginn der siebziger Jahre zugenommen. Also haben Beschäftigte (insider) in den achtziger Jahren anteilig mehr Nichtbeschäftigte (outsider) in das Beschäftigungssystem „hereingelassen“. Jedoch kann „dieser Trend nicht als empirische Stütze für Theorien herangezogen werden, die den Anstieg der Arbeitslosigkeit primär mit Regulierungen des Arbeitsmarktes und mit abnehmender Mobilität begründen“ Allerdings fällt auf, daß die Wiederbeschäftigungsquote (Abgang in Arbeit als Prozentsatz aller Abgänge aus Arbeitslosigkeit) bis Mitte der achtziger Jahre auf 74 Prozent stieg, bis Mitte 1992 aber auf 40 Prozent fiel Insofern kamen zwar mehr Nichtbeschäftigte in Erwerbsarbeit, doch ein abnehmender Teil von ihnen war zuvor arbeitslos.

Arbeitslosigkeit ist für die Menschen in den neuen Bundesländern eine völlig neue Erfahrung. Zwar war die DDR-Ökonomie eine der effizientesten der Länder des Rates für gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW) und konnte sich schon beinahe mit südlichen EG-Mitgliedem messen. Dennoch war nach westlichen Effizienzmaßstäben eine Halbierung der Beschäftigtenzahlen binnen drei Jahren notwendig -trotz beträchtlicher Lohnsubventionen durch Treuhandanstalt (THA) und BA. Zu dieser Effizienzmangel-Arbeitslosigkeit kam ungeachtet rasch eingeleiteter umfangreicher arbeitsmarkt-politischer Maßnahmen bald eine Transformationskrisen-Arbeitslosigkeit hinzu. In Zukunft werden diese beiden Formen ostdeutscher Arbeitslosigkeit in die genannten westdeutschen übergehen. Eine getrennte theoretische und empirische Behandlung wird hier deshalb nicht weiter verfolgt.

II. Offene Arbeitslosigkeit und verdeckte Unterbeschäftigung

So erfreulich alle statistischen und sozialstaatlich zulässigen Differenzierungen von Beständen, Bewegungen und Strukturen der Arbeitslosigkeit sind entscheidend bleibt das unerträglich hohe, im Westen stark steigende, im Osten immerhin leicht rückgängige Niveau der offenen Arbeitslosigkeit von 3, 5 Millionen in 1993 und 3, 7 Millionen als Erwartung für 1994 (vgl. Tabelle 1). Der westdeutsche Negativwert erreicht fast den saisonalen Spitzenwert 1986 von 2, 59 Millionen. Selbst für den Fall, daß die westdeutsche Wirtschaft 1994 real wieder wächst, erwartet die Bundesregierung für den Beginn des Jahres über vier Millionen Arbeitslose. Zugänge von 5, 5 Millionen Arbeitslosen in 1992 und Abgänge von 5, 2 Millionen (vgl. Tabelle 2) weisen die derzeitige Arbeitslosigkeit zwar als in Bewegung befindlich, zugleich aber als im Niveau steigend aus, eine Tendenz, die sich in den Bewegungen von Januar bis Mai 1993 verstärkt hat, als westdeutsche Zugänge zur Arbeitslosigkeit um ein Fünftel über denen des Vorjahres lagen, während in Ostdeutschland die Abgänge aus Arbeitslosigkeit immerhin um 20 Prozent Zunahmen. Hinzu kommen bis Mai 1993 knapp eine Million ältere Arbeitnehmer, die nicht als Arbeitslose gezählt werden (Tabelle 3).

Betroffen ist im Westen die stark wachsende Gruppe der 58jährigen und Älteren, vor allem Männer, die der Arbeitsvermittlung nicht mehr zur Verfügung stehen; im Mai 1993 waren 126300 unregistrierte Arbeitslose verzeichnet. Während im Westen der Effekt der Vorruhestandsregelung als „Überdruckventil“ 1993 ausläuft, hatte er im Osten zusammen mit dem Altersübergangsgeld bis zuletzt steigende Bedeutung für fast 900000 Betroffene. Wegen des Auslaufens der Regelung Ende 1992 werden für 1993 nur noch rund eine dreiviertel Million Arbeitnehmer vor der Rente solche Maßnahmen in Anspruch nehmen, statt in die offene Arbeitslosigkeit zu gehen. Da in der DDR u. a. wegen Arbeitskräftemangel und der niedrigen Renten 10 bis 15 Prozent der Rentner arbeiteten, wäre der Altersabgang aus Arbeit in Rente, ohne daß dabei Arbeitslosigkeit entsteht, zu der gesamten Unterbeschäftigung hinzuzurechnen.

Wurden die bisher genannten Gruppen wenigstens außerhalb der Arbeitslosenstatistik erfaßt, so stellt die Stille Reserve (vgl. Tabelle 4) eine Rechen-größe dar, die den Unterschied zwischen dem gesamten Erwerbspersonenpotential und der Summe aus Erwerbstätigen plus Arbeitslosen ausmacht. Während die Stille Reserve im Westen von 1990 bis 1993 um 600000 Personen, bestehend vor allem aus Ausländern, auf 1, 8 Millionen stieg, baut sie sich in den neuen Ländern aus entmutigten Frauen, Jugendlichen und verdrängten Erwerbs-personen auf dem Lande gerade erst auf.

Es hat sich eingebürgert, Teilnehmer an Maßnahmen aktiver Arbeitsmarktpolitik (vgl. Tabelle 5) der gesamten Unterbeschäftigung zuzurechnen, da sie zuvor zu Teilen (im Falle von Kurzarbeit bei durchschnittlichem Arbeitsausfall von 25 Prozent im Westen und 45 Prozent im Osten im Juni 1993) oder voll arbeitslos (im Falle von AB-und FuU-Maßnahmen) bzw. von Arbeitslosigkeit bedroht waren.

Die individuellen Beschäftigungsrisiken, Existenz-nöte, Selbstzweifel und Hoffnungen werden klarer, wenn man sich die -gegenüber den Beständen -wachsende Zahl von Eintritten in diese Maßnahmen, deren zeitliche Befristung und die damit verbundenen mehr oder weniger großen Lohneinbüßen vergegenwärtigt. Waren 1991 noch zwei Drittel der 2, 4 Millionen Teilnehmer ostdeutsche Kurzarbeiter, die bei Null-Stunden-Beschäftigung eher Arbeitslosen gleichstanden, so ist es 1993 die rezessionsbedingte Kurzarbeit im Westen, die allein ein Drittel der Teilnehmer ausmacht. Tabelle 6 zeigt die Entlastung der Arbeitslosenzahl durch ABM, Kurzarbeit, FuU sowie Vorruhestands-und Altersübergangsregelung, also einschließlich der induzierten Altersabgänge laut Tabelle 3.

Vorruhestands-und Altersübergangsregelung machen einen stark steigenden Anteil an der Gesamtentlastung aus: 1991 waren es 25, 7, 1993 sogar 38, 4 Prozent, obwohl Neuzugänge ab 1993 nicht mehr möglich sind. Dadurch steigt die Arbeitslosigkeit älterer Erwerbsfähiger. Doch kann der Einstieg in die Vor-Rente kaum als aktive Arbeitsmarktpolitik gelten, da weder Beschäftigung noch Qualifikation gefördert oder erhalten werden; es erfolgt eine rechnerische Entlastung der Arbeitslosenzahl. So erleichtert mancher auch sein mag, früher aufhören zu können, es gibt keine gleitenden Ausgänge, keine Altersteilzeit, keine Rückkehr-, kaum Nebenerwerbsmöglichkeiten.

Noch entscheidender ist, daß alle vier Maßnahmen 1993 den Arbeitsmarkt weniger als im Vorjahr entlasten: -Nach einem haushaltsrechtlichen Neubewilligungsstopp bei ABM bringen die vom Sturm der Entrüstung ertrotzten zwei Milliarden Mark zusätzlich (ABM-Konsolidierungsprogramm) und die Beschäftigungsförderung nach § 249 h Arbeitsförderungsgesetz (AEG) in Umwelt, sozialen Diensten und Jugendhilfe des Ostens (10440 Teilnehmer im Mai 1993 von geplanten 77 000) keine größere Entlastung als 1992. -ABM-West lag im Mai 1993 um 38, ABM-Ost um 34 Prozent unter dem Vorjahr (zusammen 318200 Teilnehmer), so daß fraglich ist, ob die ausgewiesene Entlastung -trotz Einschluß der § 249 h-Maßnahmen -erreicht wird. -Nachdem Auftragsmaßnahmen der Arbeitsämter zur Förderung der beruflichen Bildung völlig zum Erliegen gekommen sind, andere Neu-bewilligungen möglichst auf 1994 verschoben werden sollen, die Neueintritte 1993 massiv um zwei Drittel unter denen des Vorjahres liegen, so daß schon die Teilnehmerbestände (im Mai 1993) um 5 Prozent im Westen und 16 Prozent im Osten unter denen des Vorjahres liegen, ist auch ein teilweiser Wegfall der Entlastungen durch FuU-Maßnahmen zu erwarten. Diese werden möglicherweise, trotz ihres vorbeugenden Charakters im Westen und ihrer Unerläßlichkeit zur Systemtransformation im Osten, noch über das bisher ausgewiesene Maß hinaus reduziert.

Zusammengenommen liegt das gesamtdeutsche Beschäftigungsdefizit bei dem größten Teil der 1993 rund 3, 5 Millionen Arbeitslosen und der knapp 2 Millionen in der Stillen Reserve sowie bei den knapp 1, 2 Millionen in arbeitsmarktentlastenden Maßnahmen (ohne Vor-Rente) „Geparkten“ (insgesamt also bei 6, 7 Millionen). Diese Situation bedingt erstens auf hohem Niveau konsolidierte, mittelfristig in Budgets, Programm-haushalten und Entscheidungen vor Ort verstetigte Ausgaben der Arbeitsmarktpolitik. Zweitens wird vor allem globale und strukturelle Beschäftigungspolitik für Rezessionsüberwindung, Wachstums-und Strukturförderung unerläßlich. Die bislang verfolgten Muster zur Bewältigung der Massenarbeitslosigkeit ähneln jedoch stark den Passivreaktionen früherer Zeiten

III. Bewegung und Verfestigung der Massenarbeitslosigkeit

1. Bewegung von Arbeitslosigkeit

Arbeitslosigkeit ist stark in Bewegung: Rund das Doppelte des Ausgangsbestandes 1992 von 2, 77 Millionen kam im Laufe des Jahres noch einmal hinzu (5, 54 Millionen), so daß Arbeitslosigkeit in Deutschland 1992 8, 3 Millionen erfaßte, 800000 mehr als 1991 (vgl. Tabelle 7). Freilich konnten auch 5, 2 Millionen Abgänge verzeichnet werden, so daß am Jahresende noch 3, 13 Millionen Men-sehen im Arbeitslosenbestand waren, 357 000 mehr als am Jahresanfang. Von den Abgängen aus Arbeitslosigkeit führte weniger als die Hälfte (rund 42, 7 Prozent) wieder in Erwerbstätigkeit, und zwar im Westen je zur Hälfte durch Vermittlung der Arbeitsämter und Eigeninitiative der Arbeitslosen. Dies kann in den neuen Ländern so nicht ablaufen, weil es dort noch keinen funktionsfähigen Arbeitsmarkt gibt, so daß die Arbeitsvermittlungen im Vordergrund standen.

Besonders in Westdeutschland ist die Beendigung der Arbeitslosigkeit durch Eigeninitiative, Suche oder Arbeitsvermittlung 1992 gegenüber 1991 stark zurückgegangen: -Die konjunkturelle Abschwächung der Beschäftigung und der Neueinstellungen um fast 500 000 ist ausschlaggebend für die schlechteren Wiederbeschäftigungschancen. -Die Einschränkungen der Arbeitsmarktpolitik machten sich deutlich bemerkbar: 1992 wurden gegenüber 1991 16700 weniger AB-Maßnahmen und 20700 weniger Einarbeitungszuschüsse zu Vermittlungshilfen bewilligt. Mit Lohnzuschüssen für Ältere und den Beschäftigungshilfen des Bundesprogramms wurden weniger Langzeitarbeitslose wieder in Arbeit gebracht. -Mehr als verdreifacht (auf 96000) hat sich die Zahl der arbeitslosen Leistungsempfänger, die vom sog. „Nichtverfügbarkeitsprivileg“ (§ 105 c AEG) Gebrauch machten und nicht mehr als Arbeitslose gezählt wurden. -Das Angebot zusätzlicher Arbeitskräfte von Abwanderem und Pendlern aus dem Osten, Aussiedlem, Asylbewerbern, Werkvertragsarbeitnehmem, Leihkräften usw. begünstigte die Einstellung von Nichtarbeitslosen.

Tabelle 8 zeigt, daß der Anteil der Arbeitslosen an allen Abgängen, der (wieder) eine Arbeit aufnahm, von fast zwei Dritteln Anfang der achtziger auf fast drei Viertel Mitte der achtziger Jahre stieg, seither aber rapide auf nun 40 Prozent in 1992 gefallen ist. Für nur 36 Prozent der Abgänge von Frauen aus Arbeitslosigkeit ergab sich neue Erwerbsarbeit. Obwohl die Einstellungen (ohne Auszubildende) in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung von fünf über sieben auf 6, 4 Millionen im Jahr 1992 gestiegen waren, ging die Wiederbeschäftigungsquote mittelfristig stark zurück. Nach erfreulichen Fortschritten Mitte der achtziger Jahre sank 1992 auch der Arbeitsvermittlungsanteil in Form der Beendigung von Arbeitslosigkeit durch Arbeit auf das Niveau der achtziger Jahre.

2. Verfestigung von Arbeitslosigkeit

Der dramatische Rückgang der Wiederbeschäftigung von Arbeitslosen auf 40 Prozent im Jahr 1992 ist Ausdruck des arbeitsmarktwirtschaftlichen Aussiebungsprozesses bei Beschäftigungsabbau und (Wieder-) Einstellungen. Fortgeschrittenes Alter, gesundheitliche Einschränkungen und fehlende Berufsausbildung gelten als Kriterien für die geringen Wiederbeschäftigungschancen von Arbeitslosen. Ein gutes*Drittel des Arbeitslosenbestandes, aber 42 Prozent der Abgänger aus Arbeitslosigkeit hatten 1992 eine abgeschlossene Berufsausbildung, waren jünger als 55 Jahre und hatten keinerlei (vermittlungsrelevante) Gesundheitseinschränkungen. Im Durchschnitt waren Angehörige dieser Gruppe knapp 22 Wochen arbeitslos, nur jeder zehnte länger als ein Jahr Dagegen führen gesundheitliche Einschränkungen oder fortgeschrittenes Alter zu deutlich höherer Dauer und Betroffenheit von Arbeitslosigkeit, insbesondere wenn keine Berufsausbildung abgeschlossen wurde. Diese Gruppe stellt zwar nur ein knappes Viertel aller Arbeitslosen, trägt aber 39 Prozent der Arbeitslosigkeit, die dann durchschnittlich fast 49 Wochen dauert; ein Viertel der Betroffenen ist länger als ein Jahr arbeitslos. Das Alter ist das Merkmal, was die Dauer der Arbeitslosigkeit am stärksten beeinflußt. Für ältere Arbeitslose auch ohne gesundheitliche Einschränkungen stieg das Verbleibsrisiko auf 65 Wochen. Die Konzentration der Arbeitslosigkeit auf die älteren und/oder gesundheitlich eingeschränkten Arbeitslosen wird immer deutlicher. Von 1986 bis 1992 hat sich für sie die Dauer der Arbeitslosigkeit trotz des Beschäftigungsbooms im Vergleich zu anderen weniger oder gar nicht verkürzt.

Der Wiedereinstieg in Arbeit gelang 1992 im Vergleich zur durchschnittlichen Wiederbeschäftigungsquote von 40 Prozent -30 Prozent der 45jährigen oder älteren Abgänger aus Arbeitslosigkeit, -29 Prozent der gesundheitlich eingeschränkten Abgänger, -34 Prozent der ungelernten oder formal nicht qualifizierten Abgänger.

Nur jeder sechste, der alle diese Eigenschaften aufwies, fand 1992 wieder Arbeit, vielfach nur mit mehrjährigen Lohnzuschüssen und Mitteln der Ausgleichsabgabe für Schwerbehinderte.

IV. Kosten der Arbeitslosigkeit

1. Arbeitslosigkeit ist teuer Für die Betroffenen ist wichtig, daß rasch nach Arbeitslosigkeitsbeginn eine lohnbezogene, für die erworbene Anspruchsdauer gesicherte und für die Zeit danach, wenn auch bedürftigkeitsabhängig, eine zeitlich unbefristete Arbeitslosenunterstützung gezahlt wird. Tabelle 9 beziffert das durchschnittliche Arbeitslosengeld im Westen 1992 auf 1300, -DM, im Osten auf 979, -DM; das entspricht 75 Prozent und damit gerade soviel, wie dieArbeitslosenhilfe im Westen ausmacht. Die Arbeitslosenhilfe Ost erreicht nur zwei Drittel des Westniveaus. Die Leistungsunterschiede folgen den Lohndifferenzen, Frauen erhalten folglich weniger als Männer.

Arbeitslosenunterstützung wird nach dem zuletzt in tariflicher Arbeitszeit erzielten, pauschalierten Nettoarbeitsentgelt errechnet. Da dieses Über-stunden und andere Zuschläge, Sonderzahlungen usw. aus dem Durchschnittseinkommen nicht enthält, liegen die Unterstützungsbeträge effektiv unter den amtlichen Lohnersatzraten (Arbeitslosenunterstützung in Prozent des um die gesetzlichen Abzüge verminderten Arbeitsentgelts) und geraten mitunter in die Nähe des Existenzminimums der Sozialhilfe Insofern ist das Abstandsgebot zu den geringsten Löhnen zumutbarer Arbeit gewahrt. Im Mai 1993 gab es im Westen 1, 709, im Osten 0, 922 Millionen Leistungsempfänger. Der Anteil der Leistungsempfänger an den Arbeitslosen ist hoch (West 1992 72, 5; Ost 82, 2 Prozent) und steigend, im Osten auch durch bedürftige Empfänger von Arbeitslosenhilfe. 1992 wurde mit 40, 7 Milliarden DM fast die Hälfte der BA-Ausgaben (43, 5 Prozent) für Arbeitslosenunterstützung verwendet. Allerdings kamen 9, 1 Milliarden DM für die Arbeitslosenunterstützung aus Bundesmitteln.

In Tabelle 10 werden die Einnahmen und Ausgaben je 100 000 Personen für 1993 miteinander verglichen.

2. Gesamtfiskalische Betrachtung

Erst die gesamtfiskalische Betrachtung aller Ausgaben und Mindereinnahmen in den Haushalten der drei Gebietskörperschaften und der drei Sozialversicherungsträger (Arbeitslosen-, Kranken-, Rentenversicherung) ergibt die fiskalischen, allerdings rein gegenwartsbezogenen Gesamt-kosten der Arbeitslosigkeit, wie sie für 1991 in Tabelle 11 für die beiden Teilgebiete ausgewiesen sind. Sie betrugen damals 55 Milliarden DM im Westen und 15 Milliarden DM im Osten, durchschnittlich pro Arbeitslosen und Jahr 32330 DM bzw. gut 17000 DM. Wie stark die gesamtfiskalischen Kosten seither gestiegen sind, mag an der Tatsache abgelesen werden, daß allein die Ausgaben für Arbeitslosengeld und -hilfe von 1991 rund 31 Milliarden Mark über knapp 41 Milliarden 1992 auf über 52 Milliarden DM 1993 steigen werden.

Der Anteil der Lohnersatzleistungen, die direkt an Arbeitslose gezahlt wurden, lag bei 29 Prozent der Gesamtkosten im Westen und 45 Prozent im Osten, 1 vor allem, weil dort Ansprüche auf das höhere Arbeitslosengeld (noch) überwiegen. Während die BA im Westen 38 Prozent der Gesamtkosten trug, waren es im Osten immerhin 69 Prozent. Dagegen übernahm der Bund im Westen immerhin ein Viertel der Gesamtkosten, in Ostdeutschland lediglich 10 Prozent. Bei Ländern und Gemeinden sowie den Sozialversicherungsträgem zeigen sich entsprechende Belastungsunterschiede. Diese stark unterschiedliche Finanzierung der Arbeitslosigkeit, die sich auch in der Beschäftigungsförderung und der Arbeitsmarktpolitik wiederfindet, hat zu der berechtigten Frage geführt, ob diese Belastungen gerecht zwischen BA-Beitragszahlern und Steuerzahlern verteilt sind, auch wenn man bedenkt, daß der Bund 1991 bis 1993 insgesamt rund 34 Milliarden DM an Defiziten der BA auszugleichen hat.

Neben den Kosten ist Massenarbeitslosigkeit mit Produktions-und Wohlfahrtsverlusten sowie mit der vertanen Chance verbunden, die überbor-dende Verschuldung des Staates und seiner Sozialversicherung einzudämmen. Auf der individuellen Ebene kommen längerfristig Dequalifizierung, beruflicher und womöglich sozialer Abstieg, Entwertung des Arbeitsvermögens sowie gesundheitliche und psychosoziale Belastungen hinzu. Dies wiederum erhöht die nirgends ausgewiesenengesellschaftlichen Folgekosten, den späteren Aufwand für erschwerte Arbeitsmarktintegration und die Gefahren mißglückter beruflicher Sozialisation vor allem Jugendlicher, verbunden mit Ausländer-feindlichkeit und Rechtsradikalisierung.

In Tabelle 12 werden die Gesamtkosten der wichtigsten Maßnahmen zur Arbeitsförderung (Fortbildung und Umschulung) und zur Beschäftigungsförderung (ABM) mit den fiskalischen Kosten der Arbeitslosigkeit verglichen. Weiterbildungsmaßnahmen finanzieren sich danach zu 64 Prozent im Westen und zu 52 Prozent im Osten selbst, z. T. sogar für die BA. Bei direkter Beschäftigungsförderung in ABM sind die Selbstfinanzierungseffekte mit 95 bzw. 82 Prozent noch viel höher. Gegenüber der Arbeitslosigkeit, die immer auch vertane Arbeit bedeutet, entstehen in der Bildungsförderung und in ABM nützliche Güter und Dienste, Investitionen in Human-und Sachkapital, Verbesserungen der Infrastruktur und der Investitionsbedingungen sowie Dauerarbeitsplätze

Verschiebebahnhofmentalität bei den fiskalischen Gesamtkbsten der Arbeitslosigkeit, fehlendes Vertrauen in die weitgehenden Selbstfinanzierungseffekte und die gesamtwirtschaftlichen Vorteile aktiver Maßnahmen sowie finanzpolitische Zersplitterung der betroffenen Haushalte verhindern eine im Budgetausgleich finanzierte Beschäftigungspolitik. Statt dessen werden -wie in den beiden vorangehenden Rezessionen auch -zum dritten Mal empfindliche Einschnitte in das aktive Mittelvolumen und in die Lohnersatzleistungen erwogen und durchgesetzt.

V. Ausgabenkürzungen statt Finanzierung von Arbeit

Die BA erwartet für 1994 rund 3, 6 Millionen Arbeitslose, allein im Westen einen Anstieg um 300000 auf 2, 6 Millionen (was die eingangs erwähnte Prognose bestätigt), und kaum Einsparmöglichkeiten bei Arbeitslosen. Dem stehen Defiziterwartungen von 20 bis 25 Milliarden DM sowie ein sehr umfassender, gleichwohl in vielen Positio-nen unrealistischer Katalog von Sparmaßnahmen gegenüber (vgl. Tabelle 13).

Von den Entlastungen des Bundes gemäß den Sparbeschlüssen der Bundesregierung von Ende Juni 1993 im Umfang von 20 Milliarden DM in 1994 und 27 Milliarden DM entfällt die Hauptlast auf die BA und den Sozialetat des Bundesarbeitsministeriums (BMA): 1994 sind es fast 70 Prozent, nämlich 9, 4 Milliarden DM bei der BA und 4, 4 Milliarden DM beim BMA, vor allem bei der Arbeitslosenhilfe. 1995 sind es anteilig ebensoviele Sparanteile, nämlich gut 10 Milliarden DM bei der BA und 8, 8 Milliarden DM beim Bund. Besonders einschneidend sind die Kürzungen der Lohnersatz-leistungen, insbesondere die Absenkung beim Arbeitslosengeld ab 1995 auf 64 Prozent des Arbeitslosengeldes für verheiratete Arbeitnehmer mit Kind bzw. 59 Prozent bei den übrigen Gruppen. Ferner sind die Befristung der bislang bei Bedürftigkeit unbegrenzt gezahlten Arbeitslosenhilfe und die Streichung der originären Arbeitslosen-hilfe bedeutend.

Von den 13, 2 Milliarden DM für Arbeitslosenhilfe aus Bundesmitteln sollen also rund 30 Prozent gekürzt werden. Im Westen sind zur Jahresmitte 1993 rund 532500 Menschen (plus 28 Prozent gegenüber 1991) auf Arbeitslosenhilfe angewiesen, im Osten 232500 (mehr als doppelt so viele).

Durch die Kürzungen bei Arbeitslosengeld und -hilfe entstehen den Gemeinden jährlich höhere Sozialhilfeausgaben von 2, 6 Milliarden DM Der Deutsche Städtetag geht von Mehrbelastungen durch das Sparpaket im Bereich Arbeit/Soziales von bis zu 8, 5 Milliarden DM aus.

Auch die Kürzungen bei den aktiven Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik bringen empfindliche Einschnitte (Summe 1994-96 in Milliarden DM): -Förderung der beruflichen Bildung (Nr. 1, 6 und 8 in Tabelle 13) 9, 92 -Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (Nr. 7) 3, 90 -Kurzarbeit 0, 70 -Aussiedlereingliederung 2, 30

Mitte Juni 1993 kristallisierten sich als Einsparungsschwerpunkte die Herabsetzung der Leistungssätze bei Arbeitslosengeld und -hilfe um etwa drei Prozentpunkte, die Senkung des Unterhaltsgeldes bei der Bildungsförderung auf das Arbeitslosengeld und Ausgabenkürzungen bei ABM heraus.

Je nach Ausgestaltung und Umsetzung dieser Vorschläge werden Einsparungen von insgesamt bis zu 50 Milliarden Mark in den Jahren 1994 bis 1996 erwartet, also mit jährlich 16 Milliarden Mark gut 10 bis 15 Prozent der für 1993 geplanten Ausgaben.

Die Ausgaben der BA sind 1993 einschließlich eines Nachtragshaushalts auf rund 100 Milliarden DM gestiegen. Größte passive Ausgabenposten sind Arbeitslosengeld (zusätzlich Arbeitslosenhilfe aus Bundesmitteln), Altersübergangs-und Konkursausfallgeld. Schleierhaft bleibt, wie Kürzungen um 15 Milliarden DM erreicht werden sollen. Die Kürzungen bei den aktiven Ausgaben um 17 Milliarden DM bedeuten auch mehr Arbeitslose, die zu bezahlen sind. Und die Belastungsverschiebung zu den Gemeinden wirkt rezessionsverschärfend, da sie die Hauptträger öffentlicher Investitionen sind. Die Tendenz zu relativer Verarmung wird verstärkt.

Die beschriebene Vorgehensweise, wird sie denn verfolgt und politisch durchgesetzt, erinnert stark an alle bisherigen Sanierungsstrategien in der Arbeitslosenversicherung: strikte Ausschöpfung der Zumutbarkeitsregeln (vor ihrer Verschärfung), Meldepflichten der Arbeitslosen, Kontrolle des Leistungsmißbrauchs, längeres Warten auf die Arbeitslosenunterstützung. Dann können Abkoppelungen von der Einkommensentwicklung und danach geringere Leistungen folgen. Die Strategien zur Bewältigung der Weltwirtschaftskrise 1929/30 und der Rezessionen 1975/76 und 1981/82 sowie der gegenwärtigen Rezession 1993/94 ähneln sich sehr. Immer wenn Massenarbeitslosigkeit angeblich unbezahlbar wurde, gab es Kürzungen, zunächst bei den aktiven Leistungen der Arbeitsmarktpolitik, dann bei den Lohnersatzleistungen selbst. Was bei den Vereinbarungen zum „Solidarpakt“ noch umgangen wurde, steht nun auf der Tagesordnung. Die Opposition prangert den Sozialabbau an, da er die finanziell Schwächsten treffe und zur Sanierung der Staats-einschließlich der BA-Finanzen ungeeignet sei. Staatssparpolitik müsse den Sozialbereich unangetastet lassen.

Mit über 40 Milliarden DM im Jahr 1992 und bald 50 Milliarden DM 1993 -das sind 1, 6 Prozent des Bruttosozialprodukts -stabilisieren Arbeitslosengeld und -hilfe die Massenkaufkraft. Reicht das Geld vom Arbeitsamt nicht zum Leben, müssen noch mehr Menschen zum Sozialamt der Gemeinden gehen. Oder sollen sie gleich dorthin geschickt werden? Die Gemeinden sind jedoch nicht zur Finanzierung des Gesellschaftsrisikos Arbeitslosigkeit da, sondern sie sollen ihrer Rolle als größter Investor und Infrastrukturanbieter zur Standortsicherung gerecht werden. Noch stärkere Kontrollen, Meldepflichten, längere Wartezeiten, Leistungskürzungen und Sozialhilfeabhängigkeit schaffen bei den 1993 zu erwartenden sechs Millionen Zugängen zur Arbeitslosigkeit (Januar bis Mai: 2, 5 Millionen) erhebliche gesellschaftliche Probleme.

VI. Fazit

Das Erwerbspersonenangebot von gegenwärtig gut 41 Millionen könnte nach PROGNOS bis zum Jahr 2000 kaum und auch danach bis 2010 nur leicht zurückgehen (39, 5 Millionen) Doch wird es in den nächsten Jahren stets über der Beschäftigung liegen, also Arbeitslosigkeit und Stille Reserve in Millionenhöhe ausdrücken. Rückwirkungen anhaltender Unterbeschäftigung in Deutschland auf die Erwerbsbereitschaft der Inländer und Ausländer sowie der Zuwanderer sind schwer abschätzbar. Jedenfalls könnte nach PROGNOS die Arbeitsplatzlücke gleich Erwerbslosigkeit von 5, 2 Millionen 1992 über 6, 75 Millionen 1995 auf 5, 9 Millionen im Jahr 2000 anwachsen und sich dann erst im Jahr 2010 auf 3, 9 Millionen verringern. 1995 kommt die „harte Belastungsprobe“; jeder sechste Arbeitswillige könnte dann ohne Arbeit sein.

Die offiziellen Arbeitslosenzahlen könnten für die Jahre 1993 bis 2000 bei 3, 3 bis 3, 5 Millionen liegen, das hieße bis 2000 rund 40, danach 30 Prozent unter den Erwerbslosenzahlen. Die Arbeitslosenquote in Ostdeutschland könnte bis 2000 fast gar nicht sinken, die in Westdeutschland stark steigen. Vor fünf Jahren führten Analyse und Prognose der Arbeitslosigkeit zu der auch im geeinten Deutschland immer noch zutreffenden Schlußfolgerung, daß Arbeitslosigkeit für eine große Minderheit zu einer kaum gefährlichen gesellschaftlichen Normalerfahrung geworden sei. Sie bleibe hoch, „aber nach gegenwärtigem Kenntnisstand deutlich unterhalb systemgefährdender Grenzen.“ Als Vorbehalt ist heute anzuführen, daß die Ostdeutschen das Phänomen der offenen und arbeitsmarktpolitisch versteckten Massenarbeitslosigkeit erst seit drei Jahre erleben. Ferner liegen keine Erfahrungen vor, zu welchen Reaktionen die geplanten Einschränkungen der BA-Leistungen bei den direkt Betroffenen und bei den öffentlichen Haushalten außerhalb des Bundes führen, die die Kostenverlagerung aufzufangen haben. Längerfristig untergräbt Massenarbeitslosigkeit die wirtschaftlichen und die moralischen Grundlagen der Gesellschaft und der sozialen Komponente der Marktwirtschaft. Sie fördert die Entsolidarisierung und die soziale Spaltung, sie läßt Kriminalität, Ausländerhaß und Fremdenfeindlichkeit sowie Rechtsradikalismus gedeihen. Wegen der verbleibenden immensen Unterschiede im Lebensstandard schon zu unseren nächsten Nachbarn in Europa ist Massenarbeitslosigkeit aber nicht einmal dazu geeignet, den Zuwanderungsdruck einzudämmen.

Anhaltende Massenarbeitslosigkeit erfordert deshalb eine umfassende Beschäftigungs-und eine aktive Arbeitsmarktpolitik auf -gegenüber 1992 -unverändert hohem Ausgabenniveau. Japan, die OECD, die EG insgesamt und mehrere Mitglieder sowie die deutschen Gewerkschaften und Sozialdemokraten fordern eine mehrjährige Strategie für Wachstum und Beschäftigung. Wenn Privatwirtschaft und Arbeitslose allein überfordert sind, die Beschäftigungsaufgabe zu lösen, und wenn die staatliche Politik und Verwaltung sie nicht lösen sollen, obwohl sie die Hälfte des Sozialprodukts ausgeben, die Staatsquote hoch bleibt und weitere Deregulierungen kontraproduktiv wirken, während Rahmenbedingungen in bezahlbaren Grenzen nicht mehr zu verbessern sind, dann muß zwischen Wirtschaft und Staat ein eigenständiger Arbeitsmarkt organisiert und finanziert werden. Deshalb mehren sich in letzter Zeit Forderungen, einen zweiten Arbeitsmarkt einzurichten, der Erwerbslose vorübergehend auffängt und für private wie öffentliche Arbeitsmärkte requalifiziert, statt sie auf einem Abstellgleis loszuwerden. Bestehende Lohndifferenzen und befristete Maßnahmen sind Anreiz genug, jederzeit mit und ohne Arbeitsvermittlung auf die primären Arbeitsmärkte zurückzuwechseln. Speziell ausgehandelte Tarifvereinbarungen wären Vorkehrungen sowohl gegen Bezahlung unter Tarif als auch gegen unzumutbare Arbeit und Arbeitsbedingungen

Erwerbsarbeit ist finanzierbar, indem - - erstens die immense Staatsverschuldung statt passiver Zahlung von Zinsen und Arbeitslosenunterstützung in aktive mittelfristige Förderung von Investitionen und Beschäftigung überführt wird, die die Bezeichnung „deficit spending“ auch verdient. Angesichts der anfänglich recht weitgehenden und mittelfristig vollständigen Selbstfinanzierung solcher Förderprogramme wäre dies eine der wenigen ökonomischen Strategien zur Verringerung der Defizite in allen Haushalten der Gebietskörperschaften und der Sozialversicherungen; zweitens die immensen Direktausgaben für die Arbeitslosenunterstützung von etwa 50 Milliarden DM in 1993 in die Co-Finanzierung von Beschäftigungsprojekten in ganz Deutschland, in Bereichen auch außerhalb von ökologischen, sozialen und jugendpolitischen Maßnahmen und zugunsten der besonderen Zielgruppen der Arbeitsmarktpolitik eingebracht werden.

Die Friedensdividende sinkender Verteidigungslasten könnte für die Konversion der Rüstungsindustrie in zukunftssichemde Produktionen und Arbeitsplätze verwendet werden. Die Verwendung der vielen Milliarden an jährlichen Gewinn-und Vermögenseinkommen für Sachinvestitionen und Arbeitsplätze könnte attraktiver gemacht werden als die reine Geldanlage im In-und Ausland. Schließlich ist Erwerbsarbeit auch teilbar, indem tarifvertraglich und gesetzlich neue und vermehrte Umverteilungen zwischen den zeitlich überbeanspruchten Arbeitsbesitzem und den Arbeitslosen ermöglicht werden. Arbeitszeitverlängerungen bedeuten nur noch mehr Arbeitslose