Kommunale Gebietsreform in den neuen Bundesländern | APuZ 36/1993 | bpb.de

I. Machtwechsel

Als die DDR im November 1989 zusammenbrach, fand ein Führungswechsel zunächst nur an der Staatsspitze statt. Die Bürgermeister und Ober-bürgermeister in den Gemeinden und Städten und die Vorsitzenden des Rates de$Kreises in den Landkreisen (den Titel des Landrats gab es in der DDR nicht) blieben im Amt, und zwar grundsätzlich bis in den Mai 1990 hinein. Am 6. Mai 1990 fanden die ersten freien Kommunalwahlen statt In deren Folge konstituierten sich die kommunalen Vertretungskörperschaften, die Gemeindevertretungen, Stadtverordnetenversammlungen und Kreistage. Erst diese Vertretungskörperschaften konnten neue Bürgermeisterinnen, Bürgermeister und Landräte wählen, und zwar auf der Grundlage des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR (Kommunalverfassung) vom 17. Mai 1990 Nur selten wurden die gewählt, die das Amt bis dahin ausgeübt hatten. Die Bürgermeisterinnen und Bürgermeister in den vielen kleinen Gemeinden hatten zwar nicht viel Macht, sie konnten auch keinen groben Machtmißbrauch betreiben; oft waren sie von der Partei in das Amt „abgeordnet“ worden. „Mach DU das mal“ wurde ihnen gesagt; die Wahl durch die „örtlichen Volksvertretungen“ war dann nur Formsache. Aber sie zeigten sich regimetreu, und häufig brauchte man ihre Fürsprache; nur wenige hatten das Vertrauen der Bürger gewonnen und auch in der Wendezeit so bewahrt, daß sie in ihrem Posten bestätigt wurden.

Wesentlich stärker war die Position des Vorsitzenden des Rates des Kreises. Die Kreisverwaltungen waren nach den Bezirken die mächtigsten „örtlichen Organe der Staatsmacht“ An sie mußten sich die Bürger wenden, wenn sie staatliche Erlaubnisse brauchten -und das war in vielen Fällen notwendig, angefangen von der Bauerlaubnis bis zu Reise-und Ausreisegenehmigungen: Erste Bearbeitungsinstanz waren fast immer die Kreisverwaltungen (bzw. die „Magistrate“ in den „Stadtkreisen“, wie die kreisfreien Städte in der DDR hießen). Diese (vormalige) Bedeutsamkeit der Kreisverwaltungen hat sich vielen fest in das Bewußtsein eingeprägt. Sie dominiert bis heute die Einschätzung über die Wichtigkeit der Kreisverwaltungen.

Die 217 Kreise (191 Land-und 26 Stadtkreise) der DDR verteilten sich auf insgesamt 14 Bezirke (ohne Ost-Berlin). Sie wurden 1952 eingeführt. Nach der Wende war bereits abzusehen, daß die Bezirke ihre alte Machtposition verlieren würden. Neben den wiederhergestellten Ländern konnten sie nicht unverändert bestehen bleiben. In Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Thüringen wurden sie als Verwaltungsinstanz gänzlich aufgegeben. In Sachsen-Anhalt und Sachsen gibt es neue Regierungsbezirke -sie haben aber andere Funktionen als die alten Bezirke.

Von oben betrachtet wurde die Verwaltungsstruktur in der ehemaligen DDR in drei Ebenen relativ schnell neu organisiert: Die Zentralgewalt ging mit dem Beitritt nach Bonn; noch vor dem Beitritt wurde die Gliederung in fünf Länder wiedereingeführt; die Bezirke wurden (grundsätzlich) abgeschafft Was blieb, waren die Landkreise und die Städte und Gemeinden. Sollten sie so bleiben, wie sie waren

II. Kreisgebietsreform

Die Landkreise waren nach der Abschaffung der Länder und der Einführung der Bezirke im Jahre 1952 neu zugeschnitten und in der Regel verkleinert worden. Damit sollten die alten Herrschaftsstrukturen endgültig beseitigt, eine neue Durchgriffsstruktur sollte begründet werden. Aus der Sicht des SED-Staates dürfte dies gelungen sein.

Die Verwaltungswissenschaften postulieren heute, daß ein Landkreis mit dem in der Bundesrepublik üblichen Aufgabenzuschnitt nicht weniger als ca. 100000 Einwohner, möglichst 150000 und mehr Einwohner umfassen sollte. Von den 191 Landkreisen der DDR hatte die Mehrzahl weniger als 100000 Einwohner, die kleinsten brachten es gerade auf 30000 bis 50000 Einwohner. Deshalb lautete die einhellige Schlußfolgerung in allen neuen Ländern: Die Kreise müssen reformiert werden, sie müssen -nach Einwohnerzahl und Gebiet -vergrößert werden. Dadurch gewinnen sie den notwendigen Abstand von den kreisangehörigen Gemeinden -die sogenannte „Leitungsspanne“, die dafür sorgen soll, daß der Kreis als Aufsichtsinstanz sich nicht allzu intensiv einmischt in die Aufgaben der Gemeinden. Sie gewinnen dadurch auch -zwar nicht absolut, aber doch auf dem Wege der Konzentration -an Finanzkraft; sie können die Infrastruktur im Raum besser verteilen und weiträumiger gliedern. Dies ist für jeden nachvollziehbar; deshalb ist man sich auch über die Zielrichtung der Vergrößerung einig. Anders sieht es bei der Gemeindegebietsreform aus, über deren Maßstäbe und Ziele intensiv diskutiert wird. Über Einzelheiten des Zuschnitts der Kreise gab es jedoch die heftigsten Auseinandersetzungen. Mit der größten Leidenschaft wurde um die Standorte der neuen Kreisverwaltungen gerungen es wurde zumindest der Eindruck erweckt, als ginge es um Sein oder Nichtsein der betreffenden Städte. Mindestens zwei, oft drei Faktoren waren für die Heftigkeit des Streits verantwortlich.

Erstens: Es liegt auf der Hand, daß es bei dem Vorgang der Verringerung der Anzahl der Kreise einige Verlierer geben muß -auch persönliche Verlierer, die nicht nur Funktions-und Machtverlust, sondern auch Arbeitslosigkeit befürchten müssen. Damit sind die besten Voraussetzungen für die Bildung von Kampf-und Notgemeinschaften gegeben: Die potentiellen Verlierer setzen ihre ganze Arbeitskraft für dieses Gefecht ein, fertigen Schriftsätze, organisieren Unterschriftenaktionen, mobilisieren Verbündete und erteilen Gutachten-aufträge (deren Ergebnis feststeht).

Zweitens: Im Bewußtsein der Bürgerinnen und Bürger der neuen Länder haben die Kreisverwaltungen immer noch jenen hohen Stellenwert, der ihnen im DDR-System zukam. Die Funktional-reform, mit der Aufgaben nach unten verlagert werden sollen -weg von den Kreisen, hin zu den Gemeinden -, kann und soll erst nach der kommunalen Gebiets-und Verwaltungsreform wirksam werden. Folglich werden die Kreisverwaltungen von den Bürgern funktional stärker eingeschätzt, als sie künftig sein werden. Daß es nicht eben häufig erforderlich sein wird, in der Kreisverwaltung vorzusprechen, ist für viele noch nicht vorstellbar. Also wird um jeden Entfernungskilometer gerungen. Je weiter weg die Kreisverwaltung sitzt (und sie muß sich bei größerem Kreiszuschnitt notwendigerweise für einige Betroffene gegenüber dem jetzigen Zustand entfernen), desto entschiedener wird das Werturteil „zu weit weg, also bürgerfem, also undemokratisch“ gefällt.

Drittens: Kreisgrenzen sind in der Regel mitbestimmend für Wahlkreisgrenzen, wenn nicht sogar identisch mit ihnen. Das ist schon im Hinblick auf Variationen im Wählerverhalten für politische Kandidaten von erheblicher Bedeutung. Außerdem stärkt es die Position des Wahlkreiskandidaten, wenn er in der Hauptstadt seines Kreises -also am Sitz der Kreisverwaltung -wohnt.

Schließlich erhofft sich jeder Kandidat Belohnung durch Wählerstimmen, wenn es ihm gelingt, „seine“ Option durchzusetzen. All dies führt zu außergewöhnlichem Engagement außerhalb jeder Fraktionsdisziplin. Die Abstimmung über die Kreissitze ist „die Stunde der Hinterbänkler“ Die Fraktionsführungen stehen hier auf verlorenem Posten.

Glücklich ist der Landesgesetzgeber, der sich beim Zuschnitt im einzelnen auf objektive Gegebenheiten, überparteilichen Konsens in Grundsatzfragen oder eine freiwillige Einigung der Betroffenen stützen kann. Objektive Gegebenheiten sind natürliche Grenzen, unstreitige landsmannschaftliche Zusammenhänge, historische, allseits akzeptierteGrenzen. Eine vom Konsens getragene Grundsatzentscheidung war beispielsweise im Land Brandenburg das Prinzip, die Mehrzahl der Kreise sektoral in Form von Tortenstücken an Berlin angrenzen zu lassen (um die Hauptstadteinflüsse in die Tiefe des Raumes wirken zu lassen).

Aus pragmatischen Gründen wurde die Reform in allen neuen Ländern zunächst einmal durch Zusammenlegung vorhandener Kreise betrieben -auf dieser Basis kam es in vielen Fällen zu einer nachbarlichen Einigung, die der Gesetzgeber dann nur noch zu ratifizieren brauchte.

Am Ende verblieben aber fast immer einige Fälle, in denen bis hin zu Verfassungsbeschwerden gestritten wurde. Nach dem Stand vom Sommer 1993 ergibt sich zur Kreisreform in den neuen Ländern folgendes Bild:

Im Land Brandenburg ist im Dezember 1992 das Gesetz zur Neugliederung der Kreise und kreis-freien Städte verabschiedet worden. Danach sind durch Zusammenlegung aus den bisherigen 38 Kreisen 14 Großkreise gebildet worden (vgl. Abb. 1 im Anhang). Von den derzeit sechs kreis-freien Städten bleiben vier in diesem Status: Potsdam, Brandenburg, Cottbus und Frankfurt/Oder; Schwedt und Eisenhüttenstadt werden kreis-angehörig. Eine Verfassungsbeschwerde gegen das Neugliederungsgesetz ist bereits beim Bundesverfassungsgericht anhängig: Die Kreistage von Guben und Spremberg wenden sich gegen die Zusammenlegung mit den südlichen Nachbarkreisen Forst und Cottbus-Land; erwünscht ist statt dessen eine Zusammenlegung mit dem nördlichen Nachbarn Eisenhüttenstadt.

Das Neugliederungsgesetz hat mit Bedacht die Namen der Kreise und die Sitze der Kreisverwaltungen nicht festgelegt. Der Gesetzgeber gab sich der Hoffnung hin, daß es den Beteiligten wenigstens in einigen Fällen gelingen würde, zu einer einvernehmlichen Regelung zu kommen. Diese Hoffnung erwies sich jedoch als trügerisch: In keinem einzigen der neuen Kreise ist es zu einem Einvernehmen über den Kreissitz gekommen. Der Gesetzgeber mußte selbst entscheiden, was er am 31. März 1993 mit Hilfe von 14 Einzelgesetzen (für jeden Landkreis ein Gesetz) tat. Im Vorfeld war eine „Öffnungsklausel“ diskutiert worden, die den Kreistagen nach ihrer Neuwahl gestatten sollte, binnen vier Wochen nach der Konstituierung mit Dreiviertelmehrheit einen anderen Kreissitz als den vom Gesetzgeber zunächst vorgesehenen einzufordern. Angesichts der Tatsache, daß der nerven-und kräftezehrende Streit um die Kreissitze damit bis in das Frühjahr 1994 verlängert worden wäre, hat der Landtag „einstweilen endgültig“ entschieden -vorbehaltlich von Verfassungsbeschwerden.

Die Kommunalwahlen (für die Kreistage und die Gemeindevertretungen) wurden in Brandenburg auf den 5. Dezember 1993 dieses Jahres vorgezogen, so daß die Kreistage danach im neuen Kreis-zuschnitt mit ihrer Arbeit beginnen können.

In Sachsen wurde das Kreisreformgesetz am 25. Mai 1993 verabschiedet. Vom August 1994 an (also nach den nächsten Kommunalwahlen) wird es dort statt 48 nur noch 23 Kreise geben, Hoyerswerda wird zur siebten kreisfreien Stadt, neben Chemnitz, Dresden, Görlitz, Leipzig, Plauen (Vogtland) und Zwickau (vgl. Abb. 2 im Anhang). Städte, die den Kreissitz verlieren, erhalten im Rahmen eines Zentralitätsausgleichsprogramms verschiedene „Entschädigungen". Hierzu zählen investive Zweckzuweisungen für fünf Jahre mit einem jährlichen Pauschalbetrag von 300 000 DM und zusätzlich 12 DM je Einwohner; zum Programm gehört auch die Verlagerung von Behörden-standorten und anderes mehr. (Ähnliche Ausgleichszahlungen und -maßnahmen sind auch in den anderen Reformländern vorgesehen.) Die neuen Kreise haben im Durchschnitt knapp 135 000 Einwohner (statt bisher 69 000) und erstrecken sich auf rund 770 Quadratkilometer statt derzeit 369. Die jetzigen Kreise dürfen von der Verkündung des Gesetzes an keine neuen Stellen mehr schaffen und vakante Stellen nicht mehr besetzen.

In Sachsen-Anhalt hat man sich -anders als in den übrigen neuen Ländern -zunächst nur mit einigem Zögern an die Kommunalreform begeben. Eigentlich sollte die kommunale Gebiets-und Verwaltungsreform erst nach den Kommunalwählen von 1994 erfolgen, da „sonst ein Verwaltungschaos drohe“. Aber dann wurde der Sog der intensiven Diskussion zu stark.

Im August 1991 wurde vom Landeskabinett eine Projektgruppe „Leitbilder künftiger Gebietskörperschaften“ eingesetzt, deren Arbeit im April 1992 vom Kabinett zustimmend zur Kenntnis genommen wurde. Im September 1992 wurde ein Referenten-entwurf zur Kreisgebietsreform in das Anhörungsverfahren eingebracht; im Januar 1993 hat das Kabinett den Gesetzentwurf einstimmig gebilligt. Der Landtag beschloß am 3. Juni 1993 die neue Kreis-struktur: Aus den derzeit 37 Kreisen wurden 21 neue (vgl. Abb. 3 im Anhang). Die SPD-Opposition und die PDS kritisierten, daß die Reform aufhalbem Wege steckengeblieben sei, weil zehn von den neuen Kreisen deutlich weniger als 100000 Einwohner hätten, während doch eine Richtzahl von 100000 bis 120000 angestrebt worden sei. Der kleinste Kreis wird der Saalkreis mit 65000 Einwohnern. Halle, Dessau und Magdeburg bleiben kreisfrei. Die Reform konnte sich weitgehend auf freiwillige Absprachen zwischen den derzeitigen Kreisen stützen, so daß in Sachsen-Anhalt vergleichsweise wenig gestritten wurde.

In Mecklenburg-Vorpommern, wo der Landtag am 22. Juni 1993 über die Kreisreform entschieden hat, stritt man beim Zuschnitt der Kreise insbesondere über den Grad der Berücksichtigung der ehemaligen Landesgrenzen zwischen Mecklenburg (das seinerseits aus Mecklenburg-Schwerin und Mecklenburg-Strelitz zusammengesetzt ist) und dem ehemals preußischen (Vor) Pommem Insbesondere die „pommerschen“ Landesteile pochten auf die Einhaltung historischer Grenzziehungen, und einige Kreise kündigten bei Nichtachtung Verfassungsklagen in Karlsruhe an. Davon hat sich der Landesgesetzgeber kaum beeindrucken lassen; die „alte“ Landesgrenze, bei deren Nachvollzug das Städtchen Ribnitz-Damgarten in der Mitte hätte geteilt werden müssen, dem Verlauf des Flüßchens Recknitz folgend, wurde nicht wiederhergestellt. Durch „Gesetz zur Neuordnung der Landkreise und kreisfreien Städte des Landes Mecklenburg-Vorpommern“ vom 1. Juli 1993 wurden aus den zunächst vorhandenen 31 Kreisen zwölf neue, größere gebildet (vgl. Abb. 4 im Anhang); das Gesetz tritt (abgesehen von einigen Grundsatzvorschrifen, die ab sofort gelten) „mit Ablauf des Tages vor den Neuwahlen für die Kreistage“ in Kraft (also im Kontext der Kommunalwahlen 1994). In Mecklenburg-Vorpommern wiesen die Landkreise wegen der vergleichsweise dünnen Besiedlung bis zur Reform im Durchschnitt nur 40000 Einwohner auf; der kleinste Kreis Deutschlands -Röbel -verfügte nur über rund 16000 Einwohner. Die neuen Zahlen ergeben sich aus Abbildung 4. Als kreisfreie Städte sind vorgesehen: Greifswald, Neubrandenburg, Rostock, Schwerin, Stralsund und Wismar.

In schwebte das Damoklesschwert der Thüringen Ungewißheit auch nach dem zweiten Kabinettsentwurf des Gesetzes zur Kreisreform vom 11. Mai 1993 über dem Raum Zella-Mehlis und Suhl, dem „Rennsteiggebiet“, eigentlich über ganz Süd-thüringen bis hin nach Eisenach. Erst die namentliehe Schlußabstimmung in der Landtagssitzung am 15. Juli 1993, in der das Reformgesetz mit 50 von 83 Stimmen verabschiedet wurde, löste den Knoten.

Die Diskussion in Thüringen wurde zunächst im Dezember 1992/Januar 1993 durch einen Vorschlag der „Thüringer Sachverständigenkommission Gebietsreform“ angefacht, in dem statt der vorhandenen 35 Landkreise sechzehn neue Kreise vorgesehen waren. Neben den vorhandenen fünf kreisfreien Städten (Erfurt, Jena, Weimar, Gera, Suhl) sollte auch Nordhausen kreisfrei werden. Zu diesem Vorschlag wurden noch im Dezember 1992/Januar 1993 alle Städte, Gemeinden und Kreise angeschrieben und um Stellungnahme gebeten.

Nach Auswertung der Diskussionsergebnisse hatte sich die Thüringer Landesregierung dem Neuordnungsvorschlag der Kommission vor allem in zwei Punkten nicht angeschlossen: Nordhausen wurde nicht als sechste kreisfreie Stadt vorgeschlagen, der umliegende Kreis nicht mit dem Kreis Sondershausen zusammengelegt; der südthüringische Raum wurde anders gegliedert als nach dem Kommissionsvorschlag.

Der im Mai in den Landtag eingebrachte Regierungsentwurf ließ daher den Landkreis Nordhausen unangetastet. Die Kommission hat sich mit ihrem Sachargument, Thüringen brauche nicht nur eine Städteachse in westöstlicher Richtung -so wie sie mit Gotha, Erfurt, Weimar, Jena zweifellos vorhanden ist -, sondern auch deutliche, durch den Status der Kreisfreiheit gestärkte Schwerpunkte im Norden (durch ein kreisfreies Nordhausen) und im Süden (mit Suhl, das durch Zusammenfassung mit Zella-Mehlis zu stärken sei), nicht durchsetzen können.

Am höchsten schlugen die Wellen im Süd-Westen von Thüringen. Hier ging es einerseits um das Verhältnis von Eisenach und Bad Salzungen (die zu einem neuen Wartburgkreis vereinigt werden), andererseits um das „Rennsteiggebiet“ von Schmalkalden im Verhältnis zum Kreis Meiningen, das weitere Schicksal der Städte Zella-Mehlis und Suhl und die Neuordnung der Kreise Hildburghausen und Sonneberg (die nun alle getrennt bleiben).

Nach dem Reformgesetz vom 15. Juli 1993 wird es in Thüringen insgesamt 17 Landkreise und fünf kreisfreie Städte geben (vgl. Abb. 5 im Anhang). Ab 1998 soll Eisenach als sechste Stadt kreisfrei werden und damit seine Funktion als Sitz eines Teils der Kreisverwaltung des neuen Wartburgkreises verlieren. III. Gemeindegebietsreform Mit viel Pragmatismus ist bei der Gemeindegebietsreform (oder besser: Gemeindeverwaltungsreform) nicht zu rechnen. Hier stehen sich zwei Positionen relativ unvereinbar gegenüber.

Auf der einen Seite stehen die Befürworter von Gebietskörperschaften, die kraft eigener Verwaltungs-und Finanzkraft ihre Angelegenheiten ohne fremde Hilfe und Zuarbeit eigenverantwortlich regeln können. Dieses Kriterium wird nach nahezu einhelliger Ansicht bei Gemeinden erst ab einer Größenordnung von ca. 5000 Einwohnern erfüllt. Erst von dieser Größenordnung an kann in einer Gemeinde ein Mindeststamm eigenen Verwaltungspersonals mit unterschiedlichen Fachkenntnissen sinnvoll eingesetzt und auch bezahlt werden. Nur ein Einzugsgebiet in dieser Größenordnung rechtfertigt eine spezialisierte öffentliche Infrastruktur, trägt technisch hochwertige öffentliche Einrichtungen wie biologische Abwasserkläranlagen mit vierter Reinigungsstufe (Detergentien-Abbau).

Der Forderung nach kommunalen Gebietskörperschaften dieses Zuschnitts hält die andere Seite entgegen, daß eine solche Verwaltungsstruktur nur durch Auflösung, ja Zerstörung der überkommenen Strukturen erreicht werden könne. In der Tat hat die Mehrzahl der Kommunen in den neuen Ländern weniger als 1000, ja weniger als 500 Einwohner (vgl. Tab. 1).

Alle kleinen Dörfer müßten ihre Selbständigkeit aus funktionalen Gründen aufgeben, wollte man sich der Forderung nach Einrichtung von Körperschaften mit wenigstens 5000 Einwohnern anschließen.

Diese Debatte ist nicht neu. Sie hat bereits die kommunale Gebietsreform der Jahre 1967-1978 in den alten Bundesländern beherrscht und zu jeweils verschiedenen Modellen in den Ländern geführt: Nordrhein-Westfalen, Hessen und das Saarland haben sich im wesentlichen den Verfechtern des Groß-Gemeindemodells angeschlossen. Baden-Württemberg, Bayern und Schleswig-Holstein haben auch kleine und kleinste Gemeinden erhalten, allerdings nur in Verbindung mit einer organisatorischen Zusammenfassung in einem übergeordneten Verband: den „Verwaltungsgemeinschaften“ in Baden-Württemberg und Bayern sowie den „Ämtern“ in Schleswig-Holstein. Rheinland-Pfalz und Niedersachsen haben ebenfalls eine Vielzahl von kleinen Gemeinden erhalten, darüber jedoch eine zweite Ebene von kommunalen Gebietskörperschaften mit direkt gewählter Vertretungskörperschaft geschaffen. In Rheinland-Pfalz heißen sie „Verbandsgemeinden“, in Niedersachsen „Samtgemeinden“ -was häufig zu dem Schreibfehler „Gesamtgemeinden“ führt (vgl. Tab. 2).

Aus der Tatsache, daß nahezu alle denkbaren Modelle der kommunalen Organisation in den Alt-bundesländern realisiert worden sind, sollte sich eigentlich die Chance ergeben, nunmehr anhand von konkreten Erfahrungen zu entscheiden. Durch den Vergleich der Ergebnisse der Gebietsreform in den alten Ländern müßten sich eigentlich rationale Kriterien für das Vorgehen in den neuen Ländern ergeben Seltsamerweise ist das nur sehr einge-schränkt der Fall. Alle Modelle funktionieren. Sie werden sowohl kritisiert als auch gelobt. Offensichtlich ist die Entscheidung zwischen den Großgemeinde-Anhängern und den Verfechtern der Selbständigkeit auch kleiner Ortsgemeinden mehr aus Grundsatzpositionen als aus unwiderleglichen Sachargumenten abzuleiten. Allenfalls aus der vorhandenen Siedlungsstruktur ergeben sich ein paar Argumente: In relativ dünn besiedelten, ländlich strukturierten Räumen lassen sich Groß-gemeinden kaum zusammenfügen; in Industrie-regionen fällt es schwerer, die Siedlungsräume zu trennen als sie -auch kommunal-organisatorisch -zu vereinen.

Wo liegen die Grundsatzpositionen, die im übrigen und in der Hauptsache entscheidend sind? Für die Befürworter der möglichst weitgehenden Selbständigkeit auch von Kleingemeinden kann sich örtliche Demokratie nur im realen örtlichen Zusam-menhang verwirklichen. Die Zusammenlegung von mehrere Kilometer auseinanderliegenden Dörfern zu einer „Gemeinde“ erscheint ihnen absurd, weil in einer solchen Gemeinde von örtlicher Gemeinschaft nicht mehr die Rede sein könne. Engagement für das Dorf, für die eigene Sache sei an den physischen Ort gebunden. Dieser müsse seinen Namen, seine Selbständigkeit, seine durch die Selbstverwaltungsgarantie geschützte Wehrhaftigkeit behalten, auch wenn dadurch nur eine Gemeinschaft von weniger als 500 Menschen zusammenkomme.

Dem Bild von der 400-Einwohner-Gemeinde als der „Keimzelle der Demokratie“ halten die auf Verwaltungsfunktionalität bedachten Anhänger der großen Einheitsgemeinde entgegen, daß man diese Wertung nur bei Verkennung der Realitäten aufstellen könne. Die Kleinstgemeinden seien „keine Keimzellen der Demokratie, sondern Keimzellen von Korruption und Erpressung“ Die Nähe der wenigen Ratsmitglieder zu den Grundstückseigentümern und Gewerbetreibenden sei so groß, daß Unbefangenheitstatbestände bei den Abstimmungen im Gemeinderat die Ausnahme seien Die Idylle der ländlichen Gemeinschaft mit ihrem ehrenamtlichen Bürgermeister sei weit entfernt von jeder Realität und verkenne die organisatorischen Notwendigkeiten einer modernen Verwaltung. In Wahrheit könne der Bürgermeister nicht mehr tun als „im Scheine der Stallaterne seine abendlichen Rechtsirrtümer zu begehen“

Zwischen diesen beiden Positionen ist eine wirkliche Einigung kaum möglich. Jede Seite hält die andere für ideologisch verirrt. Es gibt aber Kompromißmodelle, und diese sind für die Gemeindeverwaltungsreform in den neuen Ländern bestimmend. Keiner der Landesregierungen in den neuen Ländern erschien und erscheint es politisch opportun, den Weg Nordrhein-Westfalens oder Hessens nachzuvollziehen und das große Gemeindesterben einzuläuten. Das Engagement vieler Bürger, die sich unmittelbar nach der Wende in ihrer örtlichen Gemeinschaft und damit auch in den Kleingemeinden für die Wiedereinführung der Demokratie einsetzten, soll nicht durch Auflösung der Selbstverwaltungskörperschaften seiner Grundlage beraubt und nachträglich desavouiert werden. Der Kompromiß besteht darin, daß man -kleine Gemeinden zum freiwilligen Zusammengehen mit den Nachbargemeinden auffordert, entweder in der Form des Zusammenschlusses zu einer neuen Einheitsgemeinde oder durch die Vereinbarung einer Verwaltungsgemeinschaft, -die übrigbleibenden Einzelgänger zwar nicht ihres Status als Gemeinden i. S.des Art. 28GG beraubt, aber doch in Verwaltungsverbände einschließt.

Diese Verwaltungsgemeinschaften oder -verbände tragen in jedem der neuen Länder einen anderen Namen und haben voneinander abweichende Aufgaben und Kompetenzen. Der Prozeß ihrer Einrichtung ist auch unterschiedlich weit fortgeschritten. Eine Momentaufnahme nach dem Stand vom Sommer 1993 beschreibt das folgende Kapitel.

IV. Gemeindeverwaltungsreform I in den neuen Ländern*)

1. Mecklenburg-Vorpommern Die beiden nördlichen Bundesländer Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg haben sich zur Einführung der „Ämterverfassung“ entschlossen. Das „Amt“ ist eine preußisch-norddeutsche Erfindung zur Zusammenfassung kleiner Landgemeinden, die sich allein keine professionelle Verwaltung leisten können. Die preußische Kreisordnung von 1872 mit der in Preußen die Prinzipien der kommunalen Selbstverwaltung auch auf dem Lande eingeführt wurden, schrieb den kleinen Gemeinden die Bildung von Ämtern vor. Dort wurde unter Leitung eines Amtsvorstehers die eigentliche Verwaltungsarbeit betrieben. Die Dörfer selbst nahmen über das ehrenamtliche Element -nämlich die Gemeindevertretung und den ehrenamtlichen Bürgermeister -an der Selbstverwaltung teil. » Der Bürgermeister hatte die Gemeinde im Amtsausschuß zu vertreten.

Die Institution des „Amtes“ hat sich bis heute nur in Schleswig-Holstein erhalten In Nordrhein-Westfalen wurde sie 1975 abgeschafft. Immerhin mag die Nennung dieser beiden Alt-Bundesländer erklären, warum man gerade in Mecklenburg-Vorpommern und in Brandenburg auf das Amt zurückgekommen ist: Mecklenburg-Vorpommern wird von Schleswig-Holstein beraten, in Brandenburg ist nordrhein-westfälische Amtshilfe deutlich zu erkennen. Die Ausgangslage in beiden Ländern rechtfertigte den Rückgriff auf die Amtsverfassung: Großgemeinden konnten mit den weit auseinanderliegenden, häufig einwohnerschwachen Landgemeinden im Nordosten Deutschlands nicht gebildet werden; die Aversion gegenüber den „Gemeindeverbänden“ der DDR-Zeit gestattete keine neuen „Gemeindeverbände“, und eine Hochstufung von Kompetenzen hin zu Samtgemeinden war mit der neu gewonnenen Selbstverwaltung nicht vereinbar.

Die Ämterbildung ist in Mecklenburg-Vorpommern inzwischen abgeschlossen: Von den 1082 kreisangehörigen Gemeinden (daneben gibt es fünf kreisfreie Städte, zu denen als sechste Wismar dazukommen wird) sind 1027 in 122 Ämtern zusammengefaßt -überwiegend aufgrund freiwilligen Entschlusses der Beteiligten. Das Amt soll professionell verwaltet werden; dazu hat es einen leitenden Verwaltungsbeamten oder Angestellten (unbefristet) zu bestellen; die politischen und sachlichen Vorgaben werden vom Amtsausschuß beschlossen, dessen Vorsitzender -der Amtsvorsteher -aus der Mitte des Amtsausschusses für die Wahlzeit der Gemeindevertretung gewählt wird. Jedes Amt soll mindestens 5 000 Einwohner umfassen (die inzwischen gebildeten Ämter haben durchschnittlich 5 800 Einwohner). Amtsfreie Gemeinden sollen nicht weniger als 2 500 Einwohner haben. 2. Brandenburg Auch in Brandenburg ist die Ämterbildung seit Ende Dezember 1992 abgeschlossen; insgesamt sind 160 Ämter gebildet worden. Die Amtsausschüsse sind hier anders zusammengesetzt als in Mecklenburg-Vorpommern: Jede Gemeinde entsendet -unabhängig von ihrer Größe -nur zwei Vertreter in den Amtsausschuß -den Bürgermeister und einen von der Gemeindevertretung zu bestimmenden weiteren Vertreter. In Mecklenburg-Vorpommern ist die Anzahl der weiteren Vertreter nach der Einwohnerzahl der entsenden-den Gemeinde gestaffelt; nach Abzug von einem Sockel von 500 Einwohnern -die rechnerisch vom Bürgermeister vertreten werden -kann dort pro angefangene 1500 Einwohner ein weiterer Vertreter in den Amtsausschuß entsandt werden.

Auch die Führungsebene ist unterschiedlich konstruiert: In Brandenburg wird vom Amtsausschuß ein hauptamtlicher Amtsdirektor als Wahlbeamter auf Zeit für acht Jahre berufen; der Amtsvorsteher sitzt dem Amtsausschuß vor. Es gibt hier also kein Nebeneinander von leitendem Verwaltungsbeamten (hauptberuflich) und Amtsvorsteher (ehrenamtlich) wie in Mecklenburg-Vorpommern. 3. Sachsen-Anhalt In Sachsen-Anhalt gibt es (bzw. gab es am Anfang der Reform) 1350 Gemeinden, von denen 540 weniger als 500 Einwohner haben. Durch Koalitionsvereinbarung hatte man sich zunächst darauf festgelegt, in der ersten Legislaturperiode nach den Wahlen von 1990 keine kommunale Verwaltungsreform durchzuführen. Diese Politik konnte man angesichts der offensichtlichen Notwendigkeit der Organisation einer kommunalen Zusammenarbeit unter den kleinen Gemeinden und der vielfältigen Anstöße in den anderen neuen Ländern nicht aufrechterhalten. Deshalb sind die Gemeinden in Sachsen-Anhalt aufgefordert, sich vertraglich zu Verwaltungsgemeinschaften zusammenzuschließen. Deren endgültige Form wurde durch die §§ 75-85 der im Juli 1993 verabschiedeten „Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt“ geregelt -der neuen Gemeindeordnung, die am 1. Juli 1994 in Kraft treten wird Auch in Sachsen-Anhalt bleiben die kleinen Gemeinden selbständig. Ihre Bürgermeister bilden den „Gemeinschaftsausschuß“ der Verwaltungsgemeinschaft. Der Prozeß des Zusammenschlusses zu Verwaltungsgemeinschaften wurde vorbereitet durch ein „Vorschaltgesetz zur Verwaltungs-und Gebietsreform des Landes Sachsen-Anhalt“ und strukturiert durch das „Gesetz zur Neuordnung der kommunalen Gemeinschaftsarbeit und zur Anpassung der Bauordnung“ beide verabschiedet am 9. Oktober 1992. Fest steht, daß sich in Sachsen-Anhalt alle Gemeinden mit weniger als 3 000 Einwohnern zu Verwaltungsgemeinschaften (mit regelmäßig mindestens 5 000 Einwohnern) zusammenschließen sollen und daß dieser Prozeß auf freiwilliger Basis schon weit vorangeschritten ist.

Im Juli 1993 umfaßte die „Resteliste" der kleinen Gemeinden, die noch keine Verbundpartner gefunden hatten oder sich nicht zur Familiengründung hatten entschließen können, nur noch 64 Gemeinden. 4. Thüringen Auch in Thüringen herrscht noch die Freiwilligkeitsphase, wenngleich das angestrebte Ziel klar formuliert ist: Die kleinen Gemeinden sollen sich zu Verwaltungsgemeinschaften mit mindestens 5000 Einwohnern zusammenschließen; nur Gemeinden mit mehr als 3000 Einwohnern sollen gänzlich selbständig bleiben dürfen. Im Umfeld der fünf kreisfreien Städte sind -anläßlich des Kreisreformgesetzes -insgesamt 45 Umland-Gemeinden in die Kemstädte eingemeindet worden Zum Trost wird ihnen (voraussichtlich) eine Ortschaftsverfassung mit direkt gewähltem Ortsbürgermeister, einem Ortsbeirat und gewissen Kompetenzen zur eigenen Entscheidung angeboten.

Die Freiwilligkeitsphase soll bis zu den nächsten Kommunalwahlen im Jahr 1994 aufrechterhalten werden. 5. Freistaat Sachsen Auch in Sachsen sollen sich die kleinen Gemeinden in „Verwaltungsverbänden“ (das sind neue Körperschaften des öffentlichen Rechts) oder „Verwaltungsgemeinschaften“ (hier übernimmt eine „erfüllende Gemeinde“ die Verwaltungsgeschäfte für die Gemeinschaftsmitglieder) mit mindestens 5000 Einwohnern organisieren Je kleiner eine Gemeinde ist, desto weniger Befugnisse darf sie behalten. Dörfer mit weniger als 2000 Einwohnern werden (in der Regel) nur noch eine „papierlose“ Verwaltung haben dürfen -das heißt einen ehrenamtlichen Bürgermeister und einen Gemeinderat, der sich bei jeglicher Verwaltungstätigkeit der Dienste des Verwaltungsverbands bzw.der Verwaltungsgemeinschaft bedienen muß. Erst ab 2000 Einwohnern wird man mit eigenem Personal neben dem Verwaltungsverband bzw.der Verwaltungsgemeinschaft arbeiten dürfen. ,

In Sachsen steht -wie in Thüringen -die Eingemeindungsproblematik zugunsten der größeren Kemstädte deutlicher auf der Tagesordnung als in den nördlichen Ländern. Wie die kreisfreien Städte Thüringens machen auch die (derzeit noch)sechs kreisfreien Städte Sachsens Ansprüche auf Gebietserweiterung geltend: Leipzig, Dresden, Chemnitz, Zwickau, Görlitz, Plauen -sie alle wollen größer werden. Die eingemeindungsbefangenen kleinen Nachbarn mobilisieren jeden erdenklichen Widerstand -im Ergebnis wohl nicht immer mit Erfolg. Immerhin haben sie jedoch erreicht, daß im Kreisreformgesetz keine Eingemeindungen in die „Stadtkreise“ vorgenommen worden sind. 6. Fazit Die Kreisgebietsreform in den neuen Ländern ist seit dem 15. Juli 1993 mit der Verabschiedung des Kreisreformgesetzes in Thüringen abgeschlossen; die Gemeindegebiets-und -Verwaltungsreform ist in ihren Strukturen vorgezeichnet, wird gesetzgeberisch jedoch erst im Zusammenhang mit den nächsten Kommunalwahlen vollständig festgeschrieben werden Bis dahin müssen die Landtage in den neuen Ländern auch darüber befinden, welche Veränderungen sie an der Kommunalverfassung -also der inneren Organisation der Kommunen -vornehmen wollen.

V. Kommunalverfassung

In den neuen Ländern galt bis vor kurzem noch eine einheitliche Kommunalverfassung -die noch von der Regierung de Maizire eingebrachte und am 17. Mai 1990 demokratisch von der Volkskammer verabschiedete Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990 Dieses Gesetz (das „Gesetz über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR“) ist durch den Einigungsvertrag als Landesrecht in den Gesetzesbestand der neuen Länder überführt worden. Die Kommunal-verfassung ist in allen fünf neuen Ländern bereits ergänzt und modifiziert, in Sachsen durch eine neue Gemeindeordnung vom 21. April 1993 für die Gemeinden und in Sachsen-Anhalt durch eine neue Gemeindeordnung und eine neue Kreisordnung vom 8. Juli 1993 gänzlich abgelöst worden

Die Novellierungen nehmen keine Totalrevision der Kommunalverfassung von 1990 vor, denn diese Verfassung hat sich in weiten Teilen bewährt. Auch die Neufassungen in Sachsen und Sachsen-Anhalt lehnen sich überwiegend an den Text der Kommunalverfassung von 1990 an. Folgende Punkte werden jedoch überall zumindest überprüft, wenn nicht neu geregelt: -Die Wahlperiode der Gemeindevertretung: Sie beträgt derzeit vier Jahre. Die Reformüberlegungen tendieren in Richtung Verlängerung.

Die Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen hat eine Wahlperiode von fünf Jahren festgesetzt;

das gleiche gilt nach der neuen Gemeindeordnung in Sachsen-Anhalt.

-Pflichtausschüsse: Derzeit müssen die Gemeinden zumindest einen Hauptausschuß bilden, die größeren auch einen Finanzausschuß. Tendenz:

Die Bildung von Ausschüssen (beschließenden und nur beratenden) wird den Gemeinden freigestellt.

-Wahlgrundsätze für den Bürgermeister: Nach der Kommunalverfassung von 1990 wurden die Bürgermeister und Landräte von den Gemeindevertretungen bzw. Kreistagen für eine Amtszeit von vier Jahren gewählt. Tendenz der Reformdiskussion:

Direktwahl der Bürgermeister durch die Bürgerschaft nach süddeutschem Muster für eine längere Amtsperiode als vier Jahre (in Sachsen und in Sachsen-Anhalt: sieben Jahre; in Brandenburg hat man sich nach heftigen Geburtswehen in der SPD/FDP/Bündnis 90-Koalition auf die Direktwahl aller Bürgermeister geeinigt; die Wahlperiode wird acht Jahre betragen).

-Rechtsstellung des Bürgermeisters: Nach geltendem Recht leitet der Bürgermeister die Gemeindeverwaltung und vertritt die Gemeinde nach außen. Derzeit ist er aber nicht -wie nach dem süddeutschen Modell -Vorsitzender der Gemeindevertretung. In Sachsen hat man dies bereits geändert. Dem werden sich aber wohl nicht alle neuen Länder anschließen. Sachsen-Anhalt ist bei der Trennung zwischen Ratsvorsitz und Bürgermeisteramt geblieben. -Die Einführung einer Ortschaftsverfassung und von Stadtbezirken (in Sachsen ist beides in der neuen Gemeindeordnung enthalten; die GO von Sachsen-Anhalt enthält Regelungen zu einer Ortschaftsverfassung).

-Die Möglichkeit einer vorzeitigen Beendigung der Amtszeit des Bürgermeisters: Derzeit ist eine Abwahl mit Zweidrittelmehrheit aller Mitglieder der Gemeindevertretung möglich; in Sachsen kann der Bürgermeister nach der neuen Gemeindeordnung nur noch in einem förmlichen, von der oberen Rechtsaufsichtsbehörde einzuleitenden Verfahren abgelöst werden, indem seine Amtszeit „für beendet erklärt“

wird. In Sachsen-Anhalt kann eine Abwahl durch die wahlberechtigten Bürger stattfinden, wenn dieses Verfahren vom Gemeinderat mit Dreiviertelmehrheit eingeleitet wird. -Die Einzelheiten der Regelung von Bürgerantrag, Bürgerentscheiden und Bürgerbegehren: In der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990 sind dazu in § 18 folgende Regelungen enthalten:

Bürgerantrag: Danach können die Bürger beantragen, daß in der Gemeindevertretung eine wichtige Gemeindeangelegenheit behandelt wird, wenn sie zum Wirkungskreis der Gemeinde gehört. Dem Bürgerantrag ist stattzugeben, wenn er von mindestens zehn Prozent der wahlberechtigten Bürger unterzeichnet ist.

Bürgerentscheid: Die Gemeindevertretung kann mit der Mehrheit der Stimmen aller Mitglieder beschließen, daß eine wichtige Gemeindeangelegenheit den Bürgern zur Entscheidung in geheimer Abstimmung vorgelegt wird. Für eine positive Entscheidung ist die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich, wobei die Mehrheit zugleich mindestens 25 Prozent der Stimmberechtigten umfassen muß.

Bürgerbegehren: Über eine wichtige Gemeindeangelegenheit können die Bürger bei der Gemeindevertretung einen Bürgerentscheid beantragen. Dem Antrag muß gefolgt werden, wenn er von mindestens zehn Prozent der Gemeindebürger mit ihrer Unterschrift unterstützt wird.

Die neue Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen vom 21. April 1993 hat hier folgende Veränderungen vorgenommen (§ 24):

Ein Bürgerantrag kann nicht nur von wahlberechtigten Bürgern, sondern von allen Einwohnern, die das sechzehnte Lebensjahr vollendet haben, rechtswirksam unterstützt werden. Die Hauptsatzung kann ein geringeres Quorum als zehn Prozent, jedoch nicht weniger als fünf Prozent, festsetzen. Der Gemeinderat kann die Durchführung eines Bürgerentscheids nicht schon mit einfacher Mehrheit aller Mitglieder, sondern nur mit Zweidrittelmehrheit beschließen.

Ein Bürgerbegehren muß mindestens von 15 Prozent der Bürger der Gemeinde unterzeichnet sein; die Hauptsatzung kann das Quorum auf bis zu fünf Prozent herabsetzen.

Auch die neue Gemeindeordnung für Sachsen-Anhalt enthält Neuregelungen zum „Einwohnerantrag“, zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, die denen in Sachsen ähnlich, aber nicht mit ihnen identisch sind. Die Vorschriften über die unmittelbare Beteiligung der Bürger haben in den Kommunalordnungen der neuen Länder offensichtlich einen höheren Stellenwert als in den meisten Gemeindeordnungen der Alt-Bundesländer. Daran läßt sich ablesen, daß die Städte, Gemeinden und Kreise in den neuen Ländern als Ebenen der Politik und nicht nur als Verwaltungseinheiten begriffen werden. Darin könnte sich ein neues Leitbild abzeichnen.

VI. Ausblick

Den „genossenschaftlich aufgebauten Volksstaat“ als „einheitlichen Volksstaat deutscher Nation“ forderte Hugo Preuß in seiner Habilitationsschrift „Gemeinde, Staat, Reich“ im Jahre 1889 und später auch in seinem Hauptwerk, der „Entwicklung des deutschen Städtewesens“ Unter dem „genossenschaftlich aufgebauten Volksstaat“ verstand Hugo Preuß einen von unten nach oben aufgebauten, von der kleineren Gemeinschaft zur größeren sich fortsetzenden demokratischen Staat. Die Formel vom „genossenschaftlich aufgebauten Volksstaat“ klingt heute fremd. Das Wort „genossenschaftlich“ erinnert an Raiffeisenkassen oder auch an die Genossinnen und Genossen im Zentralkomitee der Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands. Beim „Volksstaat“ liegt die Assoziation zur „Volksdemokratie“ nicht fern. Aber in der Sache trifft Hugo Preuß das, was heute von vielen als Leitbild akzeptiert wird: Die Freiheit beginnt „unten“, in der örtlichen Gemeinschaft. Der Staat muß so aufgebaut sein, daß nur soviel nach „oben“, an zentrale Instanzen abgegeben werden sollte, wie es aus sachrationalen Gründen erforderlich ist. Städte und Gemeinden, die Bundesländer und der Zentralstaat sind nach Hugo Preuß strukturell gleich: Sie alle sind Gebietskörperschaften; sie unterscheiden sich nur durch ihre Kompetenzen, definitiv durch den Grad ihrer Gebietshoheit: Bund und Länder können nicht gegen ihren eigenen Willen aufgelöst werden, wohl aber eine Gemeinde.

Hugo Preuß focht mit seinem Leitbild gegen eine andere Staatsauffassung, nach der der Staat nicht von unten, sondern von oben, von der Souveränität her zu definieren ist Nach dieser Auffassung kann staatliche Ordnung (und damit auch die Freiheit in der Ordnung) nur garantiert und erhalten werden, wenn es im Staat im Zweifel nur eine Entscheidungsinstanz, nämlich den Inhaber der Souveränität, gibt. Nur dadurch könnten Partikularismus und zentrifugale Tendenzen wirksam in Schach gehalten werden. Maßgeblicher Träger der Souveränität könne (auch im Bundesstaat) nur der Zentralstaat sein. Kraft seiner Souveränität sei der Staat den ihm eingegliederten Gebietskörperschaften strukturell und prinzipiell übergeordnet. Nur er sei Inhaber der letzten Entscheidungsgewalt, der Souveränität; von seiner nur durch die Verfassung begrenzten Machtfülle könne er aus Gründen der Verwaltungszweckmäßigkeit das nach unten abgeben, was das Mitwirkungsinteresse der Bürger herausfordere. Auf einer solchen Delegation von oben nach unten beruhe auch das Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung.

Nach dieser Auffassung dürfen sich die Bürger auf kommunaler Ebene zwar selbst verwalten, aber nicht selbst regieren. Sie nehmen delegierte, aber nicht eigene Verantwortung wahr. Dieses Verständnis von Selbstverwaltung war im Deutschen Kaiserreich herrschend Es galt auch noch in der Weimarer Republik Etwas Ähnliches gewährte auch der „demokratische Zentralismus“: Die Bürger der DDR durften und sollten mitwirken, soweit dies im Interesse der zentralen Planung und Lenkung lag. „Bürger mach mit!“ hieß eine der Spruchband-Losungen des SED-Staates. Aber darin lag keine Hinwendung zur bürgerschaft-liehen Mitbestimmung, sondern nur eine Strategie, mit der die Diktatur kaschiert und die Bindung an den Einheitsstaat und an die Einheitspartei gefestigt werden sollte.

In der Bundesrepublik sind Gewaltenteilung und Demokratieprinzip in der Verfassung verankert. Auch für den Stellenwert der kommunalen Selbstverwaltung beginnt sich allmählich eine neue, zeitgemäße Auffassung durchzusetzen: Die Gemeinden und Kreise werden nicht mehr nur als Verwaltungseinheiten, sondern als Bund und Ländern strukturell gleichwertige Ebene im demokratischen Staatsaufbau begriffen. Nach juristisch immer noch vorherrschender Auffassung sind die kommunalen Vertretungskörperschaften zwar keine „echten Parlamente“ wie die Landtage und der Bundestag, aber als „demokratisch gewählte Beschlußorgane“ dem „Bereich der Legislative“ zuzuordnen, wenn und insofern sie Ortsgesetze (Satzungen) erlassen. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zeichnet sich ab, daß die Städte, Gemeinden und Kreise allmählich ihrem Stellenwert entsprechend eingeordnet werden: als Bund und Ländern grundsätzlich gleichwertige, unterste -und von daher gesehen: erste -Ebene des mehrstufig organisierten Gemeinwesens „Bundesrepublik Deutschland“. Jede Ebene hat ihre eigenen Aufgaben und Kompetenzen, die gegenüber dem Zugriff der anderen Ebenen durch die Verfassung geschützt sind. Zu den Aufgaben der örtlichen Ebene zählt nicht nur der effiziente Verwaltungsvollzug, sondern auch und gerade die Vermittlung der tragenden Prinzipien dieses Staats: daß die Staatsgewalt nicht „von oben“ kommt, sondern sich „von unten“ entwickelt in Wahlen und Abstimmungen, daß dies aber nur funktioniert, wenn sich möglichst viele Bürger engagieren und beteiligen am Prozeß der Willensbildung und Entscheidungsfindung.

Wenn man dieses Leitbild akzeptiert, dann gewinnt man einen brauchbaren Maßstab zur Beantwortung der Frage, ob sich die neuen Länder bei der kommunalen Gebiets-und Verwaltungsreform auf dem richtigen Weg befinden. Für die Demokratie wichtiger als effizienzbezogene Mindestgrößen sind politisch-sozial funktionie-rende örtliche Gemeinschaften, auch wenn sie als Verwaltungseinheiten zu klein sind. Die Verwaltung der Bundesrepublik ist gut genug organisiert, um auch kleine Gemeinden auszuhalten. Bedroht ist die Bereitschaft, sich außerhalb der Privatsphäre zu engagieren. Mittlerweile sinkt selbst die Wahlbeteiligung auf bedenkliche Werte herab. Je mehr die Gemeinden sich vom Bürger entfernen, desto mehr wird dieser Prozeß der Privatisierung und Politikverdrossenheit gefördert. Es ist gut zu wissen, daß die Verantwortlichen in den neuen Ländern diese Gefahr erkannt und bei der kommunalen Gebietsreform -allem Anschein nach -weitgehend gemieden haben.B 36