„Wir waren damals in der Zeit der sogenannten Landflucht“, erinnert sich Erich Straub an die frühen fünfziger Jahre, an die Zeit aufseinem Bauernhof in Bermaringen auf der Schwäbischen Alb. „Wir hatten in der Landwirtschaft keine Arbeitskräfte mehr“, fährt der Bauer, später Ortsvorsteher und Vorsitzender des Kreisbauernverbandes Ulm, fort. „Die eigenen Söhne und Töchter sind immer mehr abgewandert in die Stadt. Haben Arbeit gesucht, wo man mehr verdienen kann, und die Betriebe waren noch sehr arbeitsintensiv ausgerichtet -wir brauchten also Leute für die Handarbeit. Und da hat man uns die Italiener empfohlen.
I. Wie die „Gastarbeiter“ zu uns kamen
Was Erich Straub so beschreibt, ist nichts anderes als der Beginn der Ausländerbeschäftigung in der Bundesrepublik Deutschland, die ihre Wurzeln im Württembergischen hat. Der Bauernverband Württemberg-Baden bemühte sich seit 1953 -allerdings zunächst vergeblich italienische Landarbeiter auf die Höfe zu holen. Die Behörden waren damals von diesen ersten Versuchen, Saisonarbeiter für ein halbes Jahr (wie in der Schweiz) ins Land zu locken, nicht begeistert. Landesarbeitsamt, Arbeitsministerium, aber auch die Gewerkschaften hatten Bedenken. Jährlich meldeten die Bauernverbände in der ersten Hälfte der fünfziger Jahre einen Fehlbedarf von bis zu 100 000 Arbeitskräften an, obwohl noch im Durchschnitt dieser Jahre mehr als eine Million Arbeitslose registriert wurden und die Arbeitslosenquote 1955 beispielsweise 5, 6 Prozent betrug. Freiwillig war damals offensichtlich kaum ein Arbeitsloser bereit, zu den kargen Lohnbedingungen in der Landwirtschaft zu arbeiten. Ungeregelte Arbeitszeiten, Arbeit bei Wind und Wetter und oft an Sonn-und Feiertagen schreckten die meisten ab. Obwohl die Bauernverbände immer wieder auf ihre Probleme aufmerksam machten und ein staatliches Anwerbeabkommen forderten, blieben die Behörden bei ihrer Ablehnung. Karl Lutterbeck vom Bauernverband Württemberg-Baden machte sich deshalb auf eigene Faust auf nach Oberitalien, um die ersten Landarbeiter zu holen. Erst bei der dritten Fahrt, bei der man den italienischen Vizekonsul aus Freiburg mitnahm, gelang es, die Sache perfekt zu machen.
II. Schwielen an den Fingern
Im Arbeitsamt in Udine sammelten sich 600 Arbeitswillige, die nach Deutschland wollten. Daraus suchten sich die Vertreter des Bauernverbandes etwa 300 Bewerber aus. Karl Lutterbeck, damals Sozialreferent, schildert in Sendungen des Süddeutschen Rundfunks die Auslese so: „Da saßen wir an einem Tisch, so wie bei einer Musterungskommission, und die defilierten dann also an uns vorbei. Und dann haben wir sie uns nach der Größe, nach der Stärke, nach Körperbau angeguckt. Manchmal haben wir uns auch die Hände zeigen lassen, ob sie auch möglichst große Hände und feste Schwielen an den Fingern haben. Daraus meinten wir zu sehen, daß er also das Arbeiten gewöhnt ist. Ab und zu guckte man einem dieser Italiener in den Mund, um festzustellen, ob auch seine Zähne einigermaßen in Ordnung sind!“
So kamen die ausgesuchten 300 Landarbeiter 1955 nach Stuttgart, wo sie von ihren Bauern am Bahnhof in Empfang genommen wurden. Deutsche und Italiener hatten so ihre Probleme. Da war das Heimweh, das den einen oder anderen Landarbeiter wieder nach Hause trieb. Schwierigkeiten bereitete damals auch das Essen. Most und Backsteinkäse waren eine ungewohnte Kost für die Italiener, Das Landesarbeitsamt in Stuttgart veröffentlichte deshalb eigens eine Pressemitteilung: „Ratschläge für die Zubereitung von Speisen nach italienischer Art. Die italienischen Arbeitskräfte bereiten ihre Speisen gerne selbst zu. Soweit aber Italiener vom Arbeitgeber verpflegt werden, sind folgende Ratschläge des Italienischen Konsulats in Stuttgart für die Zubereitung von Speisen für italienische Arbeitskräfte zu empfehlen: „Der Italiener liebt im allgemeinen keine dünnen und flüssigen Soßen, insbesondere keine Mehlsoßen. Zu Teigwaren, die nicht zu weich gekocht werden sollten, gibt man Tomatensoße. Der Italiener ist nicht gewohnt, Obstsäfte, Most zu trinken. Zum Essen trinkt er mit Vorliebe Wein und Wasser. Während des Tages -und abends -auch Milch.“
III. „Die türkischen Arbeitnehmer haben sich durchaus bewährt“
Am 20. Dezember 1955 Unterzeichneten Vertreter der deutschen und der italienischen Regierung eine Anwerbevereinbarung, so daß ein Jahr später offiziell die ersten ausländischen Arbeitskräfte in die Bundesrepublik kommen konnten. Der italienische Arbeitsmarkt war schon bald im wahrsten Sinne des Wortes „leergefegt“. Weitere Anwerbeabkommen wurden deshalb 1960 mit Spanien und Griechenland, 1961 mit der Türkei, 1964 mit Portugal, 1965 mit Tunesien und Marokko und 1968 mit Jugoslawien abgeschlossen. 1962 zog der für die Anwerbung von ausländischen Arbeitern zuständige Referent der Bundesanstalt für Arbeit, Helmuth Weicken, eine positive Bilanz der Beschäftigung türkischer Arbeitskräfte in der Bundesrepublik Deutschland: „Die türkischen Arbeitnehmer haben sich bei ihrer Arbeit in der Bundesrepublik durchaus bewährt. Die deutschen Arbeitgeber werden daher auch in Zukunft daran interessiert sein, Arbeitskräfte aus der Türkei vermittelt zu erhalten. Diese Entwicklung dürfte im allgemeinen deutsch-türkischen Interesse liegen, denn es darf erwartet werden, daß die Beschäftigung der türkischen Arbeitskräfte in der Bundesrepublik zu einer Vertiefung und Festigung der traditionellen deutsch-türkischen Beziehungen beiträgt. Für die Bundesrepublik bedeutet die Beschäftigung der türkischen Arbeitskräfte eine wertvolle Mithilfe zur Aufrechterhaltung des deutschen Produktionsniveaus.“ Auch der Sachverständigen-rat wies in einem Gutachten schon bald auf die gesamtwirtschaftlichen Vorteile der Ausländer-beschäftigung hin: „Die Ausländer ermöglichen den deutschen Arbeitnehmern, in qualifiziertere Berufe aufzusteigen, sie decken einen großen Teil des Bedarfs der Wirtschaft an regionaler Mobilität.“
IV. Großer Bahnhof für den einmillionsten „Gastarbeiter“
Das Anwerbeabkommen mit der Türkei wurde vor allem deshalb abgeschlossen, weil die Deutsche Bundesbahn einen hohen Arbeitskräftebedarf für den Reinigungsdienst hatte. Schon 1964 machten die Tageszeitungen mit der Schlagzeile auf: „Die Gastarbeiter werden bei uns seßhaft.“ Im gleichen Jahr kam der einmillionste „Gastarbeiter“ nach Deutschland In Köln wurde dem Portugiesen Armando Rodriguez im wahrsten Sinne des Wortes ein „großer Bahnhof“ mit Pauken und Trompeten bereitet. Zur Begrüßung bekam der einmillionste „Gastarbeiter“ ein Moped geschenkt. Der 38jährige Zimmermann fand Arbeit in einer Holz-fabrik in Süddeutschland. Es ging ihm gut. In inen Briefen, die er mit Geldüberweisungen regelmäßig nach Hause schickte, schwärmte der Portugiese von Deutschland, schrieb, wie beliebt er im Gastland und bei seinem Chef sei. Bei einem Arbeitsunfall zog er sich eine Magenverletzung zu. Ein deutscher Arzt gab ihm den Rat, zunächst einmal nach Portugal zurückzugehen, wo ein Magentumor festgestellt wurde.
Der einmillionste „Gastarbeiter“ gab seine Anstellung in Deutschland auf und blieb in Portugal. Niemand habe ihm gesagt -so berichtete seine Familie einer deutschen Besuchergruppe -, daß er Anspruch auf Krankengeld hatte. So gab die Familie sämtliche Ersparnisse, die der einmillionste „Gastarbeiter“ während der Jahre in Deutschland beiseite gelegt hatte, für Medikamente und den Arzt aus. Schließlich wurde das Geld knapp, und die Familie ließ sich die Rentenansprüche auszahlen. 1981 starb der einst so hochgefeierte Portugiese in seiner Heimat. Von seinem Gastarbeitertraum blieb nichts übrig als ein kleines Häuschen für die Tochter.
Mit einem Sonderzug jugoslawischer Arbeitnehmer, die durch die Bundesanstalt für Arbeit angeworben worden waren, traf am 5. August 1970 der fünfhunderttausendste baden-württembergische „Gastarbeiter“ in Stuttgart ein: Zvonimir Kanjir aus Kroatien. Das Geschenk für ihn: ein Kofferradio. Zum Begrüßungskomitee gehörten der Präsident des Landesarbeitsamtes, der jugoslawische Generalkonsul, der Vorsitzende der Arbeiterwohlfahrt und der Vorsitzende des DGB-Landesbezirks sowie der Repräsentant einer namhaften Automobilfirma, die den Jugoslawen als Arbeitskraft brauchte.
Mit Sekt und Blumen begrüßten der Präsident der Bundesanstalt für Arbeit, Josef Stingl, und Bayerns Arbeitsminister Fritz Pirkl im Jahre 1972 die 19jährige Jugoslawin Vera Rimski in München, als, wie es damals hieß, den zweimillionsten „Gastarbeiter“. Stingl schenkte ihr ein tragbares Fernsehgerät, Pirkl überreichte ein Buch. Eine Zeitung schrieb: .. Josef Stingl dankte der Jugoslawin und allen anderen Gastarbeitern für den großen Anteil, den sie zum Bruttosozialprodukt beitragen und damit den hohen Lebensstandard in der Bundesrepublik überhaupt erst ermöglicht hätten.“
V. Phasen der Ausländerpolitik
Daß die Arbeitskraft und nicht die Menschen damals im Mittelpunkt standen, bestätigt Hans-Jörg Eckhardt vom Landesarbeitsamt Baden-Württemberg, der eine Zeitlang bei einer Anwerbekommission tätig war: „Bitte sofort fünf Stück Hilfsarbeiter“ -so hätten damals Anforderungen der Arbeitgeber per Fernschreiben gelautet.
Die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte lief weiter auf Hochtouren. 1968 machte eine Tageszeitung mit der Schlagzeile auf: „Türken am meisten gefragt“. Der Chronist hielt fest: „Besonders begehrt sind von der deutschen Industrie wieder die Gastarbeiter, Türken werden nach Angaben der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung am meisten angefordert. Deshalb sind sie auch am schwersten zu haben. Zehn Wochen müssen die Firmen allein auf Hilfsarbeiter warten. Türkinnen sind dagegen schon eher zu bekommen, vor allem die Analphabetinnen. Insgesamt stehen die Gastarbeiter in diesem Spätsommer hoch im Kurs. Weitgehend ausverkauft sind auch die Italiener, bis auf eine kleine Zahl von Handwerkern wie Schneider, Maler und Elektromechaniker oder verwandte Berufe.“ 1. Die erste Phase von 1955 bis 1973:
Ausländerbeschäftigung als vorübergehende Erscheinung Die Ausländerpolitik war in ihren Anfängen dadurch gekennzeichnet, daß die Bundesregierung ausländische Arbeitskräfte im Interesse der Wirtschaft anwarb. Es herrschte Übereinstimmung darüber, daß die Ausländerbeschäftigung eine vorübergehende Erscheinung sei und die ausländischen Arbeitnehmer über kurz oder lang wieder heimkehren würden. So gab es in der Ausländer-politik -abgesehen vom Ausländerrecht und seinen Ausführungsbestimmungen -lange Zeit kein Konzept infrastruktureller, sozial-und bildungspolitischer Maßnahmen. Schon früh wurden demgegenüber die bis heute eigentlich unverändert gebliebenen Eckpfeiler der Ausländerpolitik eingeschlagen: Danach ist die Bundesrepublik kein Einwanderungsland. Das Ausländergesetz aus dem Jahre 1965 wurde fünfundzwanzig Jahre lang als Fremden-und Ausländerpolizeirecht verstanden, mit einem vielfältigen Abwehrinstrumentarium einschließlich Ausweisung und Abschiebung.
Ausländerpolitik wurde und wird heute immer noch in erster Linie als Arbeitsmarktpolitik gesehen. Im Mittelpunkt stehen die Belange bzw. Interessen des deutschen Arbeitsmarktes, wie sie von den politisch Verantwortlichen in Bund und Ländern definiert werden. Danach richten sich alle Maßnahmen und Konzepte, die Ausländer in der Bundesrepublik betreffen. 2. Die zweite Phase von 1973 bis 1979:
„Konsolidierung“ der Ausländerbeschäftigung Die Auseinandersetzung über Vor-und Nachteile der Ausländerbeschäftigung setzte Anfang der siebziger Jahre vor allem deshalb ein, weil immer mehr ausländische Arbeitnehmer ihre Familien nachholten und erkennbar wurde, daß die Ausländerbeschäftigung eben kein vorübergehendes Phänomen bleiben sollte. Die Diskussion über Kosten und Nutzen der Ausländerbeschäftigung sowie die Furcht vor sozialen Konflikten schlug sich im Anwerbestopp für ausländische Arbeitnehmer nieder, der am 23. November 1973 verhängt wurde. Damit ergänzte die sozialliberale Bundesregierung ihre Ausländerpolitik durch den Grundsatz „Konsolidierung“, das heißt Begrenzung der Zahl der ausländischen Arbeitnehmer und Anpassung an die Aufnahmefähigkeit der gesellschaftlichen und sozialen Infrastruktur. Außerdem wurde zum ersten-mal eine Eingliederungspolitik für ausländische Familien angekündigt, die langfristig in der Bundesrepublik bleiben wollten.
Der Anwerbestopp forderte den Familiennachzug jedoch geradezu heraus. Das gilt auch für eine Maßnahme aus dem Jahre 1975, nach der die Kindergeldsätze für ausländische Kinder, die im Heimatland geblieben waren, gekürzt wurden. Die Statistik zeigt deutlich, wie die Zahl der Zuzüge durch diese beiden Maßnahmen -Anwerbestopp und Kürzung des Kindergeldes -angestiegen ist. 3. Die dritte Phase von 1979 bis 1980: Integrationskonzepte im Mittelpunkt In einer dritten kurzen Phase von 1979 bis 1980 standen Integrationskonzepte im Mittelpunkt der Ausländerpolitik. In diesem Zusammenhang legte der erste Ausländerbeauftragte der Bundesregierung und frühere Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen, Heinz Kühn (SPD), ein Memorandum vor. Kühn kritisierte die bisherige Ausländerpolitik, die zu sehr von arbeitsmarktpolitischen Gesichtspunkten geprägt worden sei. Er forderte die Anerkennung, der „faktischen Einwanderung“ und ein Kommunalwahlrecht für Ausländer. Die Bundesregierung blieb 1980 mit ihrem Beschluß zur Ausländerpolitik jedoch weit hinter den Forderungen ihres eigenen Ausländerbeauftragten zurück und lehnte zum Beispiel seinen Vorschlag für ein Ausländerwahlrecht oder Einbürgerungserleichterungen für die ausländischen Jugendlichen ab. 4 4. Die vierte Phase von 1981 bis 1990: „Wende in der Ausländerpolitik“ und Kampf um das neue Ausländergesetz Aus einem kurzen Wettlauf um Integrationskonzepte wurde 1981 plötzlich ein Rennen nach einer Begrenzungspolitik. Die von SPD und FDP gebildete Bundesregierung geriet dabei immer mehr unter den Druck der CDU/CSU-Opposition, der von den unionsregierten Bundesländern noch verstärkt wurde. Unter Zugzwang gesetzt, legte sie am 2. Dezember 1981 selbst ein Konzept für eine Begrenzungspolitik vor. Zur Begründung führte die Bundesregierung die Furcht vor sozialen und politischen Spannungen an, die den gesellschaftlichen Frieden in der Bundesrepublik gefährden könnten. Im Februar 1982 bekräftigte die Bundesregierung ihre ausländerpolitische Grundposition und kündigte noch für das gleiche Jahr eine Novelle des Ausländergesetzes mit dem Ziel an, klare Grundlagen für die Lebensplanung der Ausländer zu schaffen.
Im März 1982 brachten die CDU/CSU-regierten Bundesländer den „Entwurf eines Gesetzes zur Konsolidierung des Zuzugs und zur Förderung der Rückkehrbereitschaft von Ausländern (Ausländerkonsolidierungsgesetz)“ im Bundesrat ein und verstärkten so den Druck auf die Bundesregierung. Am 14. Juli 1982 beschloß noch die alte SPD/FDP-Bundesregierung Maßnahmen zur Förderung der Rückkehr ausländischer Arbeitnehmer, die in das Gesetzgebungsverfahren einfließen sollten. Der damalige Bundesarbeitsminister Heinz Westphal (SPD) konnte sich allerdings mit einer Neuregelung zur weiteren Herabsetzung des Nachzugsalters der Kinder von Ausländern von sechzehn auf sechs Jahre nicht durchsetzen. Darüber war es im Kabinett und im Vorfeld der Entscheidung zu einer heftigen Kontroverse mit den FDP-Ministem gekommen. Aufgrund des Regierungswechsels verzögerten sich die in Angriff genommenen legislativen Maßnahmen zur Förderung der Rückkehr-bereitschaft und die Novellierung des Ausländer-gesetzes nochmals.
Nach dem Regierungswechsel zur CDU/CSU/FDP-Koalition nahm die Ausländerpolitik im Ergebnis der Koalitionsverhandlungen im September 1982 einen breiten Raum ein. Die Bundesregierung werde -so hieß es -sofort eine Reihe von Maßnahmen beschließen, die Anreize für die Stärkung der Rückkehrbereitschaft von Ausländem böten. Schon vor dem Regierungswechsel war die Ausländerfrage zwei Jahre lang bundesweit von der CDU/CSU thematisiert und zur „Unterminierung der Basis ihrer Gegner“ benutzt worden. Vieles spricht für die These, daß diese Kampagne mit zum Machtwechsel beigetragen hat. Allerdings darf nicht übersehen werden, daß schon die alte Bundesregierung restriktive Maßnahmen eingeleitet und weitere Verschärfungen, beispielsweise beim Familiennachzug, angekündigt hatte. Die „Wende“ in der Ausländerpolitik, bei der Maßnahmen zur Begrenzung der Zahl der in Deutschland lebenden bzw. nach Deutschland kommenden Ausländer im Mittelpunkt standen, hatte schon 1981 eingesetzt.
Die neue Bundesregierung bezeichnete die Ausländerproblematik im Oktober 1982 als einen der vier Schwerpunkte ihres Dringlichkeitsprogramms -gleichberechtigt neben der Wirtschafts-und Außenpolitik: ein einmaliger Vorgang in der deutschen Nachkriegsinnenpolitik. Eine endgültige Regelung der Rückkehrförderung wurde allerdings durch die Auflösung des Bundestages und die Neuwahlen abermals verzögert. Statt konkrete Maßnahmen zu treffen, setzte die Bundesregierung eine Kommission „Ausländerpolitik“ ein, der Vertreter von Bund, Ländern und Gemeinden angehörten.Schon Ende 1982 begann auch in der neuen Bundesregierung der Streit um die Ausländerpolitik. Vor allem die CSU kritisierte den Widerstand des Koalitionspartners FDP gegen die Begrenzung des Familiennachzugs. Die Auseinandersetzung um das Nachzugsalter für Kinder von in Deutschland lebenden Ausländern bestimmte lange Zeit die ausländerpolitische Diskussion. Unter einem offensichtlich im Hinblick auf die Bundestagswahlen vom 6. März 1983 künstlich geschaffenen Zeitdruck legte die Kommission „Ausländerpolitik“ im Februar ihren Bericht vor, dem jedoch schon aufgrund der kontrovers geführten Diskussionen in der Kommission wenig Aussagekraft zuzuschreiben ist. So nahm die Bundesregierung das Papier nur zur Kenntnis, ohne über die darin enthaltenen Vorschläge zu entscheiden. Insgesamt läßt der Bericht allerdings eine Tendenz zu weiteren Verschärfungen in der Ausländerpolitik erkennen.
Nach den Wahlen beschloß die Bundesregierung im Juni 1983 einen „Gesetzentwurf zur Förderung der Rückkehrbereitschaft von Ausländern“, womit ein Schlußstrich unter die drei Jahre lang geführte Diskussion über die Rückkehrmaßnahmen gezogen wurde. Im Laufe des Jahres 1983 erreichten die regierungsamtlichen Ankündigungen eines neuen (restriktiveren) Ausländergesetzes einen Höhepunkt. In einem „Schubladenentwurf“ des Bundesinnenministeriums wurde der Versuch unternommen, sämtliche Möglichkeiten zur Verringerung der Ausländerzahlen, die die Kommission „Ausländerpolitik“ aufgezeigt hatte, auszuschöpfen.
Alles in allem ist seit 1981 eine starke Politisierung des „Ausländerproblems“ festzustellen, die unter der neuen Bundesregierung noch zugenommen hat. Die Auseinandersetzung darüber spitzte sich immer mehr auf die Frage nach der Herabsetzung des Nachzugsalters für ausländische Kinder zu. Obwohl die Bundesregierung im Dezember 1983 entsprechende Pläne dazu abgelehnt hatte, ging der Streit weiter, wobei der damalige Bundesinnenminister Friedrich Zimmermann auf seiner Gegenposition, das NachzugAlter auf sechs Jahre zu senken, beharrte. Außerdem ist seit dem Machtwechsel in Bonn im Jahr 1982 eine Kompetenzverlagerung in der Ausländerpolitik vom Bundesarbeits-zum Bundesinnenministerium festzustellen, was sich daraus erklärt, daß restriktive Maßnahmen immer mehr ins Zentrum der ausländerpolitischen Entscheidungen rückten.
Der Entwurf für ein neues Ausländergesetz und die Pläne für weitere Einschränkungen beim Familiennachzug verschwanden in den Jahren 1985/1986 vorerst in der Schublade, was vor allem am Widerstand der FDP in der Bundesregierung lag. Erst im Frühjahr 1988 gelangte ein zweihundert Seiten starker Entwurf zum Ausländergesetz aus dem Bundesinnenministerium an die Öffentlichkeit, der wiederum auf breiter Front von der FDP, den Oppositionsparteien, Verbänden und CDU-Sozialausschüssen wegen seiner restriktiven Vorstellungen kritisiert wurde. Das Bundesinnenministerium spielte die Bedeutung des Papieres herunter und wies darauf hin, daß es sich dabei noch nicht einmal um einen Referentenentwurf handele. Der umstrittene Zimmermann-Entwurf wurde schließlich sang-und klanglos wieder zurückgezogen.
Erst dem neuen Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble gelang es, einen Entwurf für ein neues Ausländerrecht einzubringen. Der als eilbedürftig bezeichnete Gesetzentwurf konnte schließlich am 26. April 1990 gegen die Stimmen der Opposition den Bundestag in zweiter und dritter Lesung passieren. Am 11. Mai billigte der Bundesrat mit den Stimmen der unionsregierten Länder die Novelle, so daß das neue Ausländerrecht am 1. Januar 1991 in Kraft treten konnte. Anträge von SPD-geführten Ländern auf Anrufung des Vermittlungsausschusses wurden im Bundesrat abgelehnt.
Als positiv ist an dem neuen Ausländergesetz zu werten, daß es endlich Klarheit in die Diskussion brachte. Trotz einiger Verbesserungen blieb es jedoch in weiten Teilen rückständig, wie beispielsweise von der Ausländerbeauftragten des Berliner Senats, Barbara John (CDU), kritisiert wurde: Vor allem würden Fragen der Aufenthaltsberechtigung eher schlechter als besser geregelt. Gerade junge Ausländer, die am Beginn ihrer beruflichen Laufbahn stehen, brauchten aber unbedingt Aufenthaltssicherheit. Außerdem seien die Möglichkeiten einer erleichterten Einbürgerung oder gar Doppelstaatsangehörigkeit unzureichend gelöst.
Alles in allem enthält das Gesetz viele kleinliche Bestimmungen und wird den Anforderungen, die an ein modernes Ausländergesetz zu stellen sind, nicht gerecht. Besonders hervorzuheben ist in diesem Zusammenhang Paragraph 10 des neuen Ausländergesetzes, der im Falle einer Neuanwerbung die Möglichkeit schafft, ausländische Arbeitskräfte nach dem Rotationsprinzip für einen begrenzten Zeitraum anzuwerben. Auf der anderen Seite schreibt das neue Gesetz aber den Anwerbestopp gesetzlich fest. Dieser Widerspruch ist nur damit zu erklären, daß im Falle eines Arbeitskräfte-mangels die Möglichkeit eröffnet werden sollte, Lücken auf dem Arbeitsmarkt aufzufüllen.
Als besonderer Mangel des neuen Ausländergesetzes erwies sich bald, daß es ausländischen Ehepartnern kein eigenständiges Aufenthaltsrecht einräumte. Weiter ist kritisch anzumerken, daß bis zum heutigen Tage keine Verwaltungsvorschriften vorliegen und daß durch die vorläufigen Anwendungshinweise „Verschärfungen durch die Hintertür“ eingetreten sind. 5. Die fünfte Phase von 1990 bis 1995: Asylpolitik im Vordergrund -„Gastarbeiter“ geraten in Vergessenheit Zu Beginn der neunziger Jahre wiederholte sich die Diskussion um die Zuwanderung nach Deutschland: Waren es vor zehn Jahren die Türken, die im Brennpunkt einer Begrenzungspolitik standen, konzentrierte sich die Debatte nun auf Asylsuchende und Flüchtlinge. Die politische Auseinandersetzung und die Schlagzeilen in den Medien sind beinahe austauschbar: Man braucht nur „Türken“ durch „Asylbewerber“ zu ersetzen. In beiden Fällen drohte das „volle Boot Bundesrepublik Deutschland“ durch die angeblich zu hohen Zahlen der -damals -Türken bzw. -heute -Flüchtlinge und Asylsuchenden zu kippen.
Auch für die Sozialdemokraten wiederholte sich die Geschichte der Einwanderungspolitik. Im Dezember 1981, bevor sie die Macht in Bonn verlor, hatte die SPD und die damalige sozialliberale Bundesregierung -von der CDU/CSU und einer beunruhigten Wählerschaft in die Enge getrieben -noch schnell eine Rückkehrpolitik für Türken formuliert. 1993 stimmte sie nach jahrelangen Auseinandersetzungen schließlich der Änderung des Art. 16 des Grundgesetzes zu, wogegen sie sich jahrelang gewehrt hatte. Wieder spielte -dieses Mal mit Blick auf das „Superwahljahr 1994“ -die Befürchtung eine wichtige Rolle, die Legitimationsbasis in der Bevölkerung zu verlieren.
Die Parallele zwischen den Türken damals und den Asylsuchenden heute macht auch deutlich, wie wenig aus der ausländerpolitischen Debatte gelernt wurde. Zu Beginn der achtziger Jahre lebte etwa eine Million Türken in Deutschland, deren Zahl es angeblich zu verringern galt. Heute sind es fast doppelt so viele, was nun offenbar keine Rolle mehr spielt. Kaum jemand erinnert sich noch an diesen Zusammenhang oder an Zitate von verantwortlichen Politikern wie „Es kommt, solange ich in Hessen was zu sagen habe, kein Türke mehr ins Land“. Das gilt auch für den Satz eines anderen Politikers, der sagte: „Mein Ziel ist die Lösung eines Ausländerproblems, das im wesentlichen türkische Familien betrifft.“
In den letzten Jahren ist die Tatsache fast völlig in Vergessenheit geraten, daß die Mehrheit der rund sieben Millionen Ausländer in Deutschland als „Gastarbeiter“ ins Land geholt wurde, hier geboren oder als Familienangehörige nachgezogen ist. Hinzu kommt das Problem, daß zwei Themen immer öfter miteinander vermischt werden: die Zuwanderung von Aussiedlem und Asylbewerbern und die in Deutschland lebenden Ausländer. Alle Versuche, das Bewußtsein für die neue Einwanderungssituation im vereinigten Deutschland zu schärfen und eine umfassende Einwanderungs-und Integrationspolitik auf den Weg zu bringen, sind gescheitert. Diese „konzeptionelle Sprachlosigkeit gegenüber einer der dringendsten gesellschaftspolitischen Zukunftsaufgaben “ war ein Grund für den Rücktritt der Beauftragten der Bundesregierung für die Integration der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familien, Liselotte Funcke, im Juli 1991. In ihrem Rücktrittsschreiben an den Bundeskanzler machte die FDP-Politikerin auf die wachsende Fremdenfeindlichkeit und Gewalt gegen Ausländer aufmerksam: „Die ausländische Arbeitnehmerbevölkerung sieht sich einer wachsenden Abwehr in der deutschen Bevölkerung und sogar tätlichen Angriffen ausgesetzt, ohne daß von politischer Seite ihre Anwesenheit begründet und ihre erwiesenen Leistungen gewertet werden. Ermutigungen zur Integration sind kaum erkennbar, ebensowenig wirksame Maßnahmen und ausreichender Schutz gegen fremdenfeindliche Jugendbanden. Die deutsche Bevölkerung ist zunehmend verunsichert angesichts einer ständigen ungeregelten Zuwanderung, füf deren Bewältigung sie kein politisches Konzept erkennen kann. Die sich daraus ergebenden Ängste schlagen sich -wie aus meinem Briefeingang hervorgeht -nicht selten in mehr oder weniger heftigen Beschuldigungen gegen die Ausländer nieder und belasten damit die Stimmung auf beiden Seiten. Die Gefahr einer Eskalation ist nicht von der Hand zu weisen.“ Vier Monate lang blieb das Amt der Ausländerbeauftragten angesichts einer sich verschärfenden Krise unbesetzt. Erst im November 1991 konnte die Bundestagsabgeordnete und frühere General-sekretärin der FDP, Cornelia Schmalz-Jacobsen, die Nachfolge antreten. Zu der erhofften Aufwertung des Amtes kam es nicht, auch die finanzielle und personelle Ausstattung blieben weit hinter den Erwartungen zurück.
VI. Zusammenfassung und Ausblick
1. Die „Gastarbeiter“ gehen in Rente Die ausländischen Arbeitskräfte, von denen die ersten vor vierzig Jahren ins Land geholt wurden, sind längst zu Einwanderern geworden. Etwa 350000 befinden sich bereits im Rentenalter Bis zum Jahre 2010 wird ihre Zahl auf über eine Million ansteigen. Viele von ihnen haben in einer ständigen „Rückkehrillusion“ gelebt und bleiben jetzt in Deutschland, weil sie fast alle Verbindungen zur alten Heimat verloren haben und ihre Kinder und Enkel in Deutschland leben. Erste italienische oder türkische Altenclubs sind bereits entstanden, Modellmaßnahmen für die „Gastarbeiter der ersten Stunde“ eingeleitet. Insgesamt gesehen ist die deutsche Altenpflege und Sozialpolitik jedoch noch unzureichend auf die „Gastarbeiterrentner“ eingestellt 2. Gewinn und Verlust Eine Kosten-Nutzen-Analyse der Beschäftigung von Ausländern nach 40 Jahren ist nicht möglich und schon deshalb problematisch, weil dabei Menschen gegen Geld aufgerechnet würden. Wenn dennoch so etwas wie eine Bilanz gezogen werden soll, kann auf jeden Fall darauf hingewiesen werden, daß sich in den Entsendeländem durch die (aufgrund der Anwerbung ausgelöste) Migration vor allem in den sechziger Jahren die Arbeitslosigkeit verringerte. Außerdem führten die Überweisungen der „Gastarbeiter“ in den Heimatländern zu einem Zuwachs an harten Devisen und sind immer noch für viele Länder lebensnotwendig Trotzdem gilt als gesichert, daß die Arbeitsmigration keine Entwicklungshilfe für die Herkunftsländer war und ist denn das meiste Geld floß in die Unterstützung der Familien daheim und in den privaten Konsum.
Auf unserer „Habenseite“ steht -und das darf nicht in Vergessenheit geraten -, daß die ausländischen Arbeitskräfte entscheidend beim Aufbau der Bundesrepublik Deutschland mitgewirkt haben. Eine aktuelle Bilanz belegt, wie sehr die öffentlichen Finanzkassen noch immer von der Ausländerbeschäftigung profitieren. Nach einer Berechnung des Rheinisch-Westfälischen Instituts für Wirtschaftsforschung (RWI) in Essen schlägt sich dies als Plus in Höhe von 41 Milliarden Mark im Jahr nieder Das Institut der Deutschen Wirtschaft in Köln (IW) hat wiederholt die Bedeutung der Ausländerbeschäftigung unterstrichen und in einem Fazit hervorgehoben: „Ausländer nehmen den Deutschen keine Arbeitsplätze weg, sondern sie füllen Lücken auf dem Arbeitsmarkt.“ Die Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte ist nach wie vor unverzichtbar für Deutschland, könnten doch viele Branchen ohne sie gar nicht existieren.
Trotz Massenarbeitslosigkeit und Wirtschaftskrise hat die Beschäftigung ausländischer Arbeitskräfte seit der deutschen Vereinigung stark zugenommen. Mit rund 2, 23 Millionen sozialversicherungspflichtig Beschäftigten erreichte sie im September 1993 fast wieder den Höchststand in der Nachkriegsgeschichte aus den Jahren 1972/73 Seit 1991 werden ausländische Saisonarbeitnehmer für Beschäftigungen bis zu drei Monaten zugelassen. Hinzu kommen Gastarbeitnehmer und Werkvertragsarbeitnehmer, die einen Rückfall in die alte „Gastarbeiterära“ und das totgeglaubte „Rotationsprinzip“ signalisieren. Allein 1992 wurden von der Bundesanstalt für Arbeit rund 1, 35 Millionen Arbeitserlaubnisse für Ausländer erteilt. Die meisten davon -etwa 995 000 -waren allgemeine Arbeitserlaubnisse, die nur erteilt werden, wenn für den Arbeitsplatz kein Deutscher oder kein ihm gleichgestellter ausländischer Arbeitnehmer zur Verfügung steht. In den Jahren 1993 und 1994 wurden rund 1, 3 bzw. 1, 2 Millionen Arbeitserlaubnisse ausgestellt. Etwa zwei Drittel davon waren wiederum allgemeine Arbeitserlaubnisse für Arbeitsplätze, für die keine deutschen oder EU-Arbeitnehmer zur Verfügung standen. 3. Deutschland ist Einwanderungsland Jahrelang war die deutsche Ausländerpolitik auf „Integration und Rückkehr“ ausgerichtet. Es hat sich gezeigt, daß sich beide Zielvorstellungen nicht gleichzeitig erreichen lassen, daß dies vielmehr zu einem „Wechselbad“ für die Betroffenen führt, von denen eine Entscheidung für Verbleib oder Rückkehr verlangt wurde. Eine klare Zukunftspla-nung wurde so vielen „Gastarbeiterfamilien“ in der Vergangenheit erschwert.
In vielen Bereichen wurden im Laufe der Jahre zwar integrationspolitische Verbesserungen erreicht. Eine ganze Reihe von Problemen blieben jedoch ungelöst So fühlt sich so mancher „Gastarbeiterrentner“ keineswegs bei uns zu Hause. Die meisten sprechen schlecht Deutsch, sind rechtlich kaum abgesichert und verlieren bei längerem Aufenthalt im Herkunftsland ihre Aufenthaltserlaubnis für Deutschland. Auch von den Kindern und Enkeln der ausländischen Arbeitnehmer hört man so gut wie nichts mehr. Sie gelten als bestens angepaßt, insbesondere die Italiener als „halbe Deutsche“. Doch hinter den Kulissen sieht die Situation anders aus: Der Anteil der Kinder italienischer Herkunft an den Überweisungen in Sonderschulen für Lernbehinderte ist dreimal so hoch wie der deutscher Schüler.
Im Jahre 40 nach der Ankunft der ersten „Gastarbeiter“ besteht der eigentliche Skandal unserer Integrationspolitik weiterhin fort, ohne daß ihn die deutsche Öffentlichkeit zur Kenntnis nimmt: Nach wie vor besuchen 200 000 bis 300 000 der nichtdeutschen Jugendlichen weder eine Schule, noch absolvieren sie eine Berufsausbildung Die Experten rätseln seit langem, wo sich diese Jungen und Mädchen, die in keiner Statistik auftauchen, eigentlich befinden. Auch wenn diese jungen Leute hier geboren und aufgewachsen sind, brauchen sie eine Arbeitserlaubnis, falls ihre Eltern nicht aus der Europäischen Union kommen. Im Alter von 16 Jahren werden diese in der Bundesrepublik groß gewordenen Jugendlichen -auch die aus der Europäischen Union -„aufenthaltserlaubnispflichtig“, wie es im Amtsdeutsch heißt: Sie müssen sich bei der Ausländerbehörde eine Aufenthaltserlaubnis holen. Durch diese Vorschriften, vor allem aber durch unsere Einbürgerungsbestimmungen, die im Kern aus dem Jahre 1913 stammen, erhöhen wir also rein statistisch Jahr für Jahr die Ausländerzahlen in der Bundesrepublik.
Alle Daten und Fakten belegen, daß wir in einem Einwanderungsland leben. In der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg waren in Deutschland gewaltige Aus-und Einwanderungsbewegungen zu verzeichnen So sind von 1960 bis 1990 rund 16 Millionen Ausländer in die Bundesrepublik zugezogen. Im gleichen Zeitraum haben über 12 Millionen Personen mit nichtdeutscher Staatsangehörigkeit Deutschland wieder verlassen. Jedes Jahr findet eine hohe Abwanderung statt, was jedoch kein Thema in Politik und Medien darstellt.
Die Bundesrepublik war -was die Zuwanderung angeht -in den letzten Jahren weltweit die Nummer eins, und sie hat mehr Menschen im Jahr aufgenommen als die klassischen Einwanderungsländer USA und Kanada zusammen. Trotzdem sind wir nach offizieller Lesart der Politik kein Einwanderungsland. Es ist geradezu tabu, von „Einwanderung“ zu reden, obwohl Artikel 73 des Grundgesetzes klar von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf dem Gebiet der „Einwanderung“ spricht.
Deutschland sollte sich endlich von der Lebenslüge verabschieden, „kein Einwanderungsland“ zu sein Die Wirklichkeit hat diese Schutzbehauptung längst widerlegt. Dabei geht es den Befürwortern einer realistischen Politik keineswegs darum, Tür und Tor für Einwanderer aus aller Herren Länder zu öffnen, wie oft unterstellt wird. Es geht darum, die offizielle Sprachregelung endlich der Realität anzupassen. Eine klare, berechenbare und zukunftsorientierte Ausländerpolitik hätte eine nicht zu unterschätzende Signalwirkung: einerseits auf die betroffenen ausländischen Minderheiten, denen eindeutig mitgeteilt würde, daß sie in unserer Ge-Seilschaft auf Dauer willkommen sind. Andererseits würde dadurch auch der deutschen Öffentlichkeit endlich „reiner Wein“ eingeschenkt und ausländer-feindlichen Tendenzen eine klare Absage erteilt.
Viele der dann notwendig werdenden juristischen und politischen Bestimmungen -unter anderem über das Ausländergesetz, das aber reformbedürftig ist -sind schon vorhanden Es geht eigentlich nur noch darum, diese Regeln und Regularien in ein klares und überschaubares Gesamtkonzept zu fassen und der aktuellen Lage anzupassen. Ein Anspruch auf die deutsche Staatsangehörigkeit durch Geburt oder erleichterte Einbürgerungsbestimmungen unter Inkaufnahme von Doppelstaatsangehörigkeiten sind dabei wichtige Beispiele für eine vorausschauende Integrationspolitik.
Es liegen gesicherte Erkenntnisse darüber vor, daß langfristig die Zahl der deutschen Jugendlichen nicht ausreichen wird, um den Bedarf an Facharbeitern zu decken oder die Renten zu sichern. Wir sollten froh darüber sein, daß wir durch die vorhandene und zu steuernde Einwanderung eine solche negative Entwicklung zumindest abfedem können und sollten Zuwanderung auch als Bereicherung begreifen Nur durch eine solche Sichtweise und politische Neuorientierung würde das Einwanderungsland Deutschland endlich einen positiven Schlußstrich unter seine 40jährige Geschichte der Anwerbung ziehen und seiner Verpflichtung gerecht werden, die dadurch entstanden ist, daß Millionen von ausländischen Arbeitskräften ins Land geholt wurden.