I. Vorbemerkung
Die Vereinten Nationen spiegeln in ihrer Geschichte seit ihrer Gründung im Jahre 1945 in dem Wechsel zwischen großen Erwartungen enttäuschten Hoffnungen in der Haltung der Regierungen und der öffentlichen Meinung in den Mitglieds-ländern gegenüber der Weltorganisation wie ein Seismograph die Situation der internationalen Beziehungen. Sie zeigen die Fähigkeit oder Unfähigkeit der Regierungen zur Kriegsverhütung, Konfliktschlichtung und konstruktiven friedlichen Zusammenarbeit über die Grenzen verschiedener Kulturen, Wirtschaftssysteme und Ideologien hinweg. Um die heutige Situation der Vereinten Nationen besser verstehen und ihre Handlungsfähigkeit realistisch einschätzen zu können -sowohl hinsichtlich der Friedenssicherung als auch bei der Lösung der anderen globalen Probleme wie Bevölkerungswachstum, Umweltverschmutzung, Unterernährung -, ist es hilfreich, einen Blick in ihre Geschichte zu werfen, um zu sehen, wie die Vereinten Nationen Lösungskonzepte für die internationale Zusammenarbeit in den verschiedenen Problembereichen entwickelt haben.
II. Die Vereinten Nationen von 1945 bis 1954: Erste Bewährungsprobe trotz der Konfrontation der Supermächte
Schon bald nach ihrer Gründung wurden die Vereinten Nationen durch die zunehmende Konfron tationspolitik zwischen den USA und der UdSSR in ihrer Arbeit erheblich beeinträchtigt. Die UdSSR machte ab Februar 1946 im Sicherheitsrat von ihrem Vetorecht als ständiges Mitglied Gebrauch: Sie verhinderte z. B. die Verabschiedung von Resolutionen zum griechischen Bürgerkrieg in den Jahren 1946/47, zur Berlin-Blockade und im Koreakrieg. Außerdem blockierte sie bis zu einer Einigung im Jahr 1955 durch ihr Veto weitgehend die Aufnahme neuer Mitglieder weil die westlichen Staaten im Sicherheitsrat und in der General-versammlung die Aufnahme osteuropäischer Staaten ablehnten.
Dennoch kam es nicht zu einer völligen Lähmung der Arbeit der Vereinten Nationen. Zum einen gab es Konflikte, bei denen beide Großmächte im Sicherheitsrat zusammenarbeiteten: Das galt für die Konflikte im iranischen Aserbeidschan und in Palästina, in denen die UdSSR auf den Gebrauch ihres Vetos im Rat verzichtete, obwohl sie im ersteren Fall direkter Konfliktbeteiligter war und durch die Resolutionen des Rates politisch-moralischer Druck auf sie ausgeübt wurde, sich aus Aserbeidschan zurückzuziehen, was sie schließlich auch tat.
Bei den übrigen Konfliktfällen, in denen die UdSSR durch ihr Veto die Verabschiedung von Resolutionen verhinderte, zeigte sich, daß die Vereinten Nationen über andere wirkungsvolle Mittel verfügten, die Konfliktschlichtung zu fördern. Im Falle des griechischen Bürgerkriegs wandte der Westen zum ersten Mal die später öfter praktizierte Methode an, sich statt an den durch Veto blockierten Sicherheitsrat an die Generalversammlung zu wenden, deren Beschlüsse nicht durch ein Veto blockiert werden können. Die General-versammlung beschloß im Griechenland-Konflikt die Einsetzung eines -für die weitere UN-Arbeit typischen -Instruments, eines Untersuchungsausschusses zur Tatsachenermittlung. Im Falle der Berlin-Blockade, die auf die Tagesordnung desSicherheitsrats Ende September 1948 auf Antrag der Westmächte gesetzt wurde, verhinderte die UdSSR zwar die Verabschiedung von Ratsresolutionen, jedoch kam es in der Folgezeit zu diplomatischen Aktivitäten in den Vereinten Nationen. Im Oktober 1948 vermittelte UN-Generalsekretär Lie auf Bitten des amerikanischen UN-Delegierten Jessup über seine Mitarbeiter Sobolew (UdSSR) und Feiler (USA) Gesprächskontakte mit dem stellvertretenden sowjetischen Außenminister Wyschinskij; die Verhandlungsinitiative blieb jedoch ohne Erfolg. Als sich US-Präsident Truman am 31. Januar 1949 entschloß, ein indirektes Verhandlungsangebot, das Stalin in einem Interview mit einer US-Nachrichtenagentur unterbreitet hatte, mit einem Signal der Gesprächsbereitschaft zu beantworten wählten die USA für die geheimen Gesprächskontakte bewußt die Vereinten Nationen Der amerikanische UN-Delegierte Jessup traf sich wiederholt mit dem sowjetischen UN-Delegierten Malik und handelte mit diesem die Beendigung der Blockade aus Trotz des durch Veto blockierten Sicherheitsrats hatten sich die Vereinten Nationen im Berlin-Konflikt als Konfliktschlichtungsinstrument bewährt.
Die größte Bewährungsprobe hatten die Vereinten Nationen in ihrem ersten Jahrzehnt im Koreakrieg zu bestehen: Sie mußten auf eine militärische Aggression Nordkoreas gegenüber Südkorea reagieren. Der Sicherheitsrat konnte anfangs energische Maßnahmen gegen den Aggressor ergreifen, weil die UdSSR aus Protest gegen die Weigerung der Sicherheitsratsmehrheit, die Volksrepublik China an Stelle der Republik China (Taiwan) in die Vereinten Nationen aufzunehmen, den Ratssitzungen von Januar bis August 1950 fernblieb. Der Rat verurteilte Nordkorea als Aggressor und forderte die UN-Mitglieder am 27. Juni 1950 in einer Resolution auf, der Republik Korea „diejenige Unterstützung zu leisten, die sich als notwendig erweisen mag, um den bewaffneten Angriff zurückzuschlagen und den Weltfrieden und die internationale Sicherheit in dem Gebiet wiederherzustellen“ Es kam zu einer primär von den USA getragenen militärischen Aktion von 16 Staaten gegen Nordkorea und, nach dem Kriegseintritt der Volksrepublik China auf nordkoreanischer Seite, zu einem sich ausweitenden Krieg.
Nachdem die UdSSR im August 1950 in den Sicherheitsrat zurückgekehrt war und dort weitere Beschlüsse im Korea-Konflikt durch ihr Veto blokkierte, übernahm die Generalversammlung mit Hilfe des von ihr neugeschaffenen Instruments, der „Uniting-for-Peace-Resolution“ die Initiative durch eine Reihe von Beschlüssen zum Korea-Konflikt, wie z. B. die Empfehlung an die Mitgliedstaaten, ein Waffenembargo gegen die Volksrepublik China und Nordkorea zu verhängen Einige UN-Mitgliedstaaten warnten davor, auf diese Weise Entscheidungen gegen die Interessen der UdSSR zu fällen. Sie sahen darin die Gefahr einer Kriegseskalation.
Der Koreakrieg war ein wichtiger Einschnitt in der Geschichte der Vereinten Nationen: Es war das erste Mal, daß mit ausdrücklicher Ermächtigung des Sicherheitsrats eine multinationale Einheit einem Staat, der von einem Aggressor angegriffen worden war, zu Hilfe eilte, eine der Hauptaufgaben der Vereinten Nationen als kollektives Sicherheitssystem. Der Koreakrieg offenbarte jedoch auch die Risiken dieses Systems in den Vereinten Nationen: Wenn eine der beiden Groß-mächte bei einem Friedensbruch den Maßnahmen nach Kapitel VII nicht zustimmt, ihr Veto aber nicht zum Tragen kommt, wie es im Koreakrieg der Fall war, besteht das große Risiko, daß beide Großmächte unmittelbar militärisch aufeinander-treffen würden. Diese Gefahr einer unmittelbarenKonfrontation, die die UN-Charta durch das VetoRecht der ständigen Mitglieder im Sicherheitsrat verhindern wollte, war durch den zeitweiligen Auszug der UdSSR aus dem Sicherheitsrat und später durch die Verlagerung der Entscheidungen in die Generalversammlung mit Hilfe der „Uniting-for-Peace-Resolution“ entstanden.
Nicht nur die Fähigkeit der Vereinten Nationen zur wirksamen Friedenssicherung und Konfliktdeeskalation wurde durch den Kalten Krieg erheblich beeinträchtigt, sondern auch ihre Arbeit in einem weiteren Aufgabenbereich, den ihr die Charta zugewiesen hatte, der Abrüstung. Die Verhandlungen in der Abrüstungskommission der Vereinten Nationen kamen zu keinerlei Ergebnissen, so daß die Kommission 1965 ihre Tagungstätigkeit einstellte, bis sie 1978 aus dem Dornröschenschlaf geweckt wurde
Fällt die Bilanz der Vereinten Nationen in ihrer ersten Dekade in der Friedenssicherung eher gemischt und in der Abrüstung unbefriedigend aus, gelang ihr auf dem Gebiet der Menschenrechte eine epochemachende Tat, die Verabschiedung der „Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte“ im Jahr 1948, welche die universelle Gültigkeit aller Menschenrechte betont und alle wichtigen Menschenrechte aufzählt. Obwohl sie als Resolution der Generalversammlung völkerrechtlich keine rechtliche Verbindlichkeit hat, übte sie eine große rechtspolitische Wirkung auf die Menschenrechtsdiskussion in vielen Ländern aus. Zugleich nahm 1946 auch die Menschenrechtskommission des Wirtschafts-und Sozialrats ihre Arbeit auf, die seither die Menschenrechtssituation in den Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen anhand von Staatenberichten und durch Einsetzung von Berichterstattern prüft und -in nichtöffentlichen Verfahren -Beschwerden über systematische Menschenrechtsverletzungen nachgeht.
Außerdem gründeten die Vereinten Nationen Sonder-bzw. (Unterorgane für soziale und humanitäre Aufgaben, so z. B. 1946 das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF), 1949 den Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) und ein Programm für Entwicklungshilfe (EPTA) welche die Grundlage für die kontinuierliche und wirksame Arbeit der Vereinten Nationen in diesem Bereich in den Jahrzehnten danach bildeten, wenn sie auch stets unter ihrer mangelnden Finanzausstattung zu leiden hatten.
III. Die Vereinten Nationen von 1955 bis 1970: Neue Mehrheiten -neue Herausforderungen
1955 kam es nach einer Einigung zwischen den USA und der UdSSR über die vorliegenden Aufnahmeanträge zu einer Vergrößerung der Mitgliederzahl der Vereinten Nationen von bis dahin 60 auf 76. Die einsetzende Entkolonisierung in der Dritten Welt führte dann in den nächsten Jahrzehnten zu einer enormen Vergrößerung der Mitgliederzahl: 1960 hatten die Vereinten Nationen bereits 100 Mitglieder, 1965 8, 1970 127 11 Die tiefgreifende Veränderung in der Mitgliederstruktur hatte Auswirkungen auf die Willensbildung in den Vereinten Nationen, die sich 1963 in zwei Chartaänderungen niederschlugen, mit denen die Zahl der nichtständigen Mitglieder im Sicherheitsrat von sechs auf zehn und die Mitgliederzahl des Wirtschafts-und Sozialrats von 18 auf 27 und 1971 auf 54 erhöht wurde
Vor allem aber änderte sich das Diskussionsklima in der Generalversammlung, wo von jetzt ab die Themen der Dekolonisierung und der Weltwirtschaftsprobleme größeres Gewicht bekamen und die USA und ihre Verbündeten es zunehmend schwerer hatten, Mehrheiten für ihre Resolutionen zu finden, die sie bis 1955 relativ leicht gefunden hatten. Die neuen Mitglieder interessierte der Ost-West-Konflikt kaum, dafür um so mehr koloniale Befreiungskämpfe und Entwicklungshilfe. Tatsächlich liegt ein Verdienst der Vereinten Nationen für diesen Zeitabschnitt darin, aufgrund der Lobbyarbeit der neuen Mitglieder in ihren Institutionen in vielfältiger Weise den schwierigen Entkolonisierungsprozeß begleitet und erleichtert zu haben Ebenso nutzten die Mitgliedstaaten der Dritten Welt ihr wachsendes Stimmengewicht in der Generalversammlung zur Gründung von weiteren multilateralen Entwicklungshilfe-Institutionen und einer Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD), von der sie sich eine Verbesserung ihrer Situation im Welthandel erhofften, zumal sie in den bestehenden UN-Sonderorganisationen in diesem Bereich -der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds (IWF) -aufgrund des dort vorhandenen Stimmenübergewichts der Industrieländer durch den Stimmrechtsschlüssel nach Kapitaleinlage keine Verhandlungschancen für sich sahen.
In der Friedenssicherung gab es in diesem Zeitabschnitt drei große internationale Krisen, in denen die Vereinten Nationen in zwei Fällen erfolgreich als Schlichter auftraten (im Suez-Konflikt und in der Kuba-Krise) und in einem Fall sich überforderten (im Kongo). Eine wichtige Bewährungsprobe für das System der Friedenssicherung in den Vereinten Nationen stellte der Suez-Konflikt 1956 dar: Zum einen gelang es den Vereinten Nationen, trotz der direkten Beteiligung von zwei ständigen Sicherheitsratsmitgliedern -Großbritannien und Frankreich -handlungsfähig zu bleiben, weil die USA starken politischen Druck auf beide ausübten, einer Vermittlungslösung zuzustimmen, und weil -nachdem Großbritannien und Frankreich durch ihr Veto den Sicherheitsrat blockiert hatten -der Rat mit den Stimmen der USA und der UdSSR nach dem Verfahren der „Unitingfor-Peace-Resolution“ die Einberufung einer Notstandssondertagung der Generalversammlung beschlossen hatte. Die Generalversammlung beschloß aufVorschlag von GeneralsekretärHammarskjöld, UN-Truppen zur Überwachung der Einhaltung des vorher ausgehandelten Waffenstillstandes aufzustellen; dies waren die ersten UN-Friedens-truppen und bedeutete eine Weiterentwicklung der Charta, in der solche UN-Truppen, die keine militärischen Sanktionen gemäß Kapitel VII nach einem Friedensbruch durchführen sollen, sondern lediglich mit Zustimmung der Konfliktparteien einen Waffenstillstand sichern, nicht vorgesehen waren. Heute sind sie zweifellos das wichtigste Instrument der Vereinten Nationen.
Der Einsatz der UN-Friedenstruppen im Kongo-Konflikt von 1960 bis 1963 offenbarte die Probleme beim Einsatz von UN-Friedenstruppen, wenn diese sich nicht strikt auf die Aufgabe beschränken, erreichte Waffenstillstände zu sichern, sondern direkt in einen Konflikt militärisch eingreifen, vor allem, wenn es -wie in diesem Fall -um einen innerstaatlichen Konflikt geht, weil sie dann bei den Konfliktbeteiligten ihr Ansehen als Neutrale und Vermittler verlieren können
In der Kuba-Krise 1962, die die akute Gefahr eines nuklearen Krieges zwischen den USA und der UdSSR heraufbeschwor, vollbrachten die Vereinten Nationen eine ihrer wichtigsten Leistungen. Auf dem Höhepunkt der Konfrontation, als sowjetische Schiffe sich auf dem Wege nach Kuba befanden, für deren Seegebiet US-Präsident Kennedy eine Quarantänezone für sowjetische Schiffe definiert hatte, war UN-Generalsekretär U Thant in der Lage, durch gleichlautende direkte Schreiben an Chruschtschow und Kennedy am 24. Oktober, in denen er sie um eine begrenzte Stillhaltefrist bat, und durch weitere getrennte Schreiben am 25. Oktober, in denen er beide Seiten erneut aufforderte, weitere Konfrontationen zu vermeiden, den Eskalationsmechanismus zu stoppen In seiner Antwort, die U Thant am 26. Oktober erreichte, stimmte Chruschtschow ihm hinsichtlich der Risiken der Lage zu und erklärte, er habe deshalb angeordnet, daß die sowjetischen Schiffe außerhalb der Quarantänezone bleiben sollten. Dies sei aber nur eine zeitweilige Maßnahrrte Kennedy sicherte in seinem Schreiben U Thant zu, daß die Schiffe der USA möglichst jede Konfrontation mit Schiffen der UdSSR zu vermeiden suchten, solange diese außerhalb der Quarantänezone blieben. Es müsse aber sofort über den Abzug der Raketen verhandelt werden *Mit diesen Antworten der beiden Politiker war die Eskalation gestoppt und Zeit für Verhandlungen gewonnen worden. Danach kam es in einem direkten Briefwechsel zwischen Chruschtschow und Kennedy zwischen dem 26. und 28. Oktober zu einer Ver ständigung über die Beilegung der Krise. Am Morgen des 29. Oktober gab die US-Regierung bekannt, daß man sich mit der UdSSR über die Beilegung der Raketenkrise geeinigt habe und verkündete, daß die USA ihre Quarantäne ab 30. Oktober aufheben würden. Die Vereinten Nationen hatten bei dem Krisenmanagement in der KubaKrise entscheidenden Anteil: Die Initiative von U Thant trug dazu bei, die direkte Konfrontation zu vermeiden, gab beiden Seiten Zeit, nach anderen Lösungen zu suchen, und erlaubte es ihnen, ohne Gesichtsverlust bisherige Positionen zu räumen, um sich auf eine friedliche Lösung des Problems zu einigen.
Auf dem Gebiet der Menschenrechte bauten die Vereinten Nationen ihr Schutzsystem aus: Sie verabschiedeten 1966 die für alle Unterzeichnerstaaten rechtlich verbindlichen Konventionen über die bürgerlichen und politischen Rechte sowie über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte, die beide 1976 in Kraft traten. Als Ergänzung zu diesen grundlegenden Menschenrechts-pakten verabschiedeten sie in den folgenden Jahrzehnten eine größere Zahl von Konventionen und Resolutionen zum Schutz einzelner Personengruppen und Menschenrechte, die in der Regel spezielle Vertragsausschüsse zur Überwachung der Konventionen und zur Entgegennahme von Beschwerden über Menschenrechtsverletzungen schufen. So entstand ein differenziertes Instrumentarium zum internationalen Schutz der Menschenrechte das auf vielfältiger Informationssammlung und teils vertraulichen, teils öffentlichen Anhörungen der Staaten, auf die sich die Berichte über Menschenrechtsverletzungen beziehen, beruht und -für ein internationales Verfahren mit souveränen Staaten als Akteuren -recht wirksam ist
IV. Die Vereinten Nationen von 1971 bis 1986: Friedenssicherung in der Krise
Die siebziger Jahre waren in den Vereinten Nationen das Jahrzehnt der großen Hoffnungen der Staaten der Dritten Welt. Besonders nachdem im Oktober 1971 auf Beschluß der UN-Generalversammlung die Volksrepublik China die Republik China (Taiwan) als UN-Mitglied ersetzte, fühlten sich viele Staaten der Dritten Welt in ihrer Position gestärkt, da die Volksrepublik China als ständiges UN-Sicherheitsratsmitglied und als Sprecher sowie Interessenvertreter der Dritten Welt auftrat
Im Mittelpunkt der Arbeit der Vereinten Nationen stand in diesem Zeitabschnitt das Bemühen um die Reform der Weltwirtschaft: Im Vertrauen auf ihr starkes Stimmgewicht von rund hundert Staaten versuchte die Dritte Welt, in der UN-Generalversammlung und in den Welthandelskonferenzen der UNCTAD eine durchgreifende Umstrukturierung der Weltwirtschaft zu erreichen. So wurde von einer UN-Sondergeneralversammlung 1974 im Konsensverfahren eine „Erklärung über die Errichtung einer neuen Weltwirtschaftsordnung“ angenommen, Sie wurde ergänzt durch eine „Charta der-wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten“, die die UN-Generalversammlung im Dezember 1974 als Resolution verabschiedete
Zu den Programmpunkten der „Neuen Weltwirtschaftsordnung“ (NWWO) zählten u. a. faire Preisrelationen für die Dritte Welt, die schrittweise Beseitigung von tarifären und nichttarifären Handelshemmnissen, um für die Staaten der Dritten Welt den Zugang zu den Märkten der Industrieländer zu erleichtern, sowie vermehrte öffentliche Entwicklungshilfeleistungen, vor allem durch multilaterale Organisationen. Weil die Erklärung über die Reform der Weltwirtschaftsordnung von allen Mitgliedstaaten -auch den Industrieländern des Westens -angenommen worden war, waren die Staaten der Dritten Welt optimistisch, daß die zügige Umsetzung der einzelnen Reformschritte gelingen würde. Tatsächlich gelang es ihnen aber -wegen des diplomatisch geschickten, aber in der Sache harten Widerstandes der Industrieländer -in den folgenden Jahren nicht, bei den Welthandelskonferenzen der UNCTAD und bei den Ver-, handlungen in der Weltbank, im Internationalen Währungsfonds und im Allgemeinen Zoll-und Handelsabkommen (GATT) über kleinere Zugeständnisse hinaus eine entscheidende Strukturänderung des Welthandelssystems zu erreichen. Die UNCTAD-Konferenz 1983 in Belgrad signalisierte schließlich -nach der Auffassung vieler Konferenzbeobachter -das Scheitern der Bemühungen der Dritten Welt um eine „Neue Weltwirtschaftsordnung“ was verheerende Konsequenzen für die Lebensbedingungen der Bevölkerungsmehrheit in den meisten Staaten der Dritten Welt hatte
In der Friedenssicherung befanden sich die Vereinten Nationen in den siebziger und achtziger Jahren in einer tiefen Krise: Sie blieben zwar weiterhin im Nahen Osten und auf Zypern mit einer Reihe von Friedenssicherungsmissionen präsent, aber in beiden Konfliktzonen konnten sie erneute militärische Auseinandersetzungen nicht verhindern. Ebensowenig konnten sie zur Beilegung neu-entstehender kriegerischer Konflikte in Nicaragua, der Westsahara, Kambodscha und Afghanistan und des sich ausweitenden Krieges zwischen dem Iran und dem Irak in diesem Zeitraum einen Beitrag leisten. Das Hauptproblem lag in dieser Phase der internationalen Politik darin, daß den Lösungsvorschlägen der Vereinten Nationen wenig Beachtung geschenkt wurde. So sprach Perez de Cuöllar in seinem Jahresbericht 1983 an die Generalversammlung von einem „Prozeß der Zersetzung des Multilateralismus und des Internationalismus“, welcher die Arbeit der Vereinten Nationen sehr beeinträchtige. Er beklagte die Tendenz der Großmächte, sich in regionalen Konflikten mit Waffenhilfe zu engagieren: „In einigen Fällen ging dies so weit, daß regionale Konflikte buchstäblich zu Stellvertreterkriegen der mächtigeren Nationen ausarteten. In solchen Situationen besteht die Tendenz, die beratenden Organe der Vereinten Nationen zu umgehen bzw. auszuschalten oder ... sich ihrer ausschließlich zum polemischen Schlagabtausch zu bedienen.“
Lediglich die Erfolge der Abrüstungsgremien der Vereinten Nationen besserten etwas die Bilanz in der Friedenssicherung auf: Die Vereinten Natio neu waren zwar nach wie vor nicht der Ort konkreter Abrüstungsverhandlungen, welche die beiden Supermächte bilateral führten, sie boten aber, vor allem mit ihren Sondergeneralversammlungen über Abrüstung 1978, 1982 und 1987 unter großer Beteiligung von nichtstaatlichen internationalen Organisationen (NGOs) und einem großen Presseecho, erfolgreich Anregungen für die eigentlichen Abrüstungsverhandlungen der Großmächte und schufen ein dafür geeignetes Klima in der Weltöffentlichkeit
Ausgeweitet wurde die Krise in der Friedenssicherung zu einer allgemeinen Existenzkrise der Vereinten Nationen durch die Politik des Rückzugs und der Beitragsverweigerung der USA unter Präsident Reagan Mitte der achtziger Jahre. Ausgelöst wurde diese Politik durch die Verärgerung der USA über Abstimmungsniederlagen in der Generalversammlung und über Sicherheitsratsresolutionen, bei denen sie sich gezwungen sahen, ihr Veto einzulegen, um Sanktionsmaßnahmen gegen Südafrika und Südrhodesien und Kritik an der Politik Israels gegenüber den Nachbarstaaten und den Palästinensern zu verhindern. Hinzu kamen Vorwürfe innerhalb der USA gegenüber dem Verwaltungsapparat der Vereinten Nationen: Er arbeite ineffizient und verschwende Geldmittel. 1983 kündigten die USA aus Protest gegen die Politisierung und Verschwendungssucht der UNESCO, wie die UN-Botschafterin der USA, Jeanne Kirkpatrick geltend machte, ihren Austritt aus derselben zum Jahresende 1984 an, im Dezember 1984 erklärte Großbritannien seinen Austritt zum Jahresende 1985.
Erheblich gravierender waren die Folgen der Weigerung der USA im Jahr 1986, ihren Beitragsverpflichtungen in voller Höhe nachzukommen. Als Auswirkung einer wachsenden Kritik im US-Kongreß, die man dort an dem Prinzip der Stimmen-gleichheit unabhängig von der Beitragsleistung eines Mitgliedslandes übte, wurde in einem Gesetz, dem sogenannten Kassebaum-Amendment, beschlossen, bis zur Erreichung eines nach Beitragsanteilen gewichteten Stimmrechts den Beitrag der USA zum regulären Haushalt der Vereinten Nationen von 25 auf 20 Prozent zu senken Diese Beitragskürzung führte zu Zahlungsrückständen der USA in Höhe von mehreren hundert Millionen Dollar Hinzu kamen Zahlungsrückstände der UdSSR. Um die Zahlungsfähigkeit der Vereinten Nationen zu retten, einigte man sich in den zuständigen Gremien Ende des Jahres 1986 mit den USA auf einen Kompromiß. Man beließ es zwar beim gleichen Stimmrecht aller Staaten auch in Haushaltsfragen, de facto aber wurde ein Vetorecht der großen Beitragszahler eingeführt, weil seitdem in den zuständigen UN-Ausschüssen die Entscheidungen einstimmig getroffen werden müssen. Damit war zumindest der Bankrott der Vereinten Nationen abgewendet worden.
V. Die Vereinten Nationen seit 1987: Neue Chancen -neue Probleme
1. Die Wiederannäherung der USA und der UdSSR an die Vereinten Nationen Bis Ende der achtziger Jahre waren -vor allem in der Friedenssicherung und Konfliktschlichtung -die Möglichkeiten der Vereinten Nationen relativ beschränkt geblieben, weil das entscheidende UN-Organ, der Sicherheitsrat, durch die mangelnde Zusammenarbeit der beiden Supermächte USA und UdSSR kaum arbeitsfähig war. Zwar war es in der Phase der Entspannungspolitik nach der KubaKrise zu einer begrenzten Kooperation der Groß-mächte gekommen, sie wurde aber immer wieder von Krisen unterbrochen. So war der Sicherheitsrat z. B. nicht in der Lage, im Afghanistan-Konflikt und im Golfkrieg zwischen Iran und Irak wirksam zu handeln, weil in beiden Konflikten beide Großmächte beteiligt waren: im Afghanistan-Konflikt die UdSSR als Aggressor und die USA als Waffenlieferant für die afghanischen Widerstandsgruppen, im Iran-Irak-Krieg beide Groß-mächte als Waffenlieferanten.
Erst ein radikaler Kurswechsel der UN-Politik der UdSSR im Kontext des neuen außenpolitischen Konzepts von Gorbatschow, der nach einigem Zögern von ähnlichen politischen Schritten der USA in den Vereinten Nationen beantwortet wurde, ermöglichte einen grundlegenden Wandel der Arbeit der Vereinten Nationen. Der Kurs-wechsel der UdSSR wurde in einem Prawda-Artikel Gorbatschows vom 17. September 1987 mit dem Titel „Realität und Garantien für eine sichere Welt -Vorschläge für ein effizienteres VN-System“ dokumentiert, in dem er vorschlug, die Rolle des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen aufzuwerten -durch regelmäßige Sitzungen der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats auf Außenministerebene und durch die Übernahme einer Garantierolle der fünf ständigen Mitglieder für die Sicherheit in den einzelnen Weltregionen. Weiter forderte er eine Ausweitung der friedens-sichernden und konfliktvorbeugenden Funktion der UN-Friedenstruppen.
Ihren stärksten Ausdruck fand der neue Kurs der UdSSR in einer Rede, die Gorbatschow am 7. Dezember 1988 vor der UN-Generalversammlung hielt: So schlug er vor, die Waffenruhe in Afghanistan durch UN-Friedenstruppen zu überwachen, und er forderte die Einberufung einer UN-Afghanistan-Konferenz Er sprach sich für eine Stärkung der Vereinten Nationen aus und hob die neuen Herausforderungen und Möglichkeiten hervor: „Der UNO eröffnen sich neue Möglichkeiten in allen Bereichen, die natürlich in ihren Kompetenzbereich fallen: dem militärpolitischen, dem ökonomischen, dem wissenschaftlich-technischen, dem ökologischen und dem humanitären Bereich.“ Außerdem erklärten die UN-Diplomaten der UdSSR, ihre rückständigen Beiträge zum regulären UN-Haushalt und zu den UN-Friedenssicherungsmissionen bezahlen zu wollen.
Nach anfänglichem Zögern reagierten die USA auf das sowjetische Angebot zur Kooperation in den Vereinten Nationen positiv Das erste Zeichen der neuen Zusammenarbeit innerhalb der Ver einten Nationen war die Verabschiedung der Resolution 598 im Juli 1987, durch die der Sicherheitsrat den Irak und Iran aufforderte, mit sofortiger Wirkung alle militärischen Aktionen zu beenden und ihre Truppen auf die international anerkannten Grenzen zurückzuziehen Diesem ersten Signal der Zusammenarbeit folgten als nächste Schritte die Unterzeichnung des Afghanistan-Abkommens in Genf im April 1988 und im August 1988 der Abschluß des Waffenstillstandsabkommens zwischen Irak und Iran. In beiden Fällen wurde der Einsatz von UN-Beobachtern bzw. UN-Friedenstruppen beschlossen. Darüber hinaus entwickelten die UN-Diplomaten der USA und der UdSSR gemeinsame Initiativen zur Lösung der Konflikte in Angola, Namibia, Kambodscha und der Westsahara
Dennoch blieb Präsident Reagan weiterhin reserviert gegenüber einer Zusammenarbeit mit der UdSSR in den Vereinten Nationen. Er reagierte sehr zurückhaltend auf Gorbatschows Angebot zur Zusammenarbeit in seiner Rede vom Dezember 1988 vor der UN-Generalversammlung: Reagan betonte in seiner Stellungnahme vor der Presse, daß Vorsicht geboten sei -„die USA müssen bei ihrer Politik der Friedenssicherung durch Stärke bleiben, da die grundsätzlichen Unterschiede zwischen den USA und der UdSSR weiter bestehen“
Erst mit dem Wechsel der Präsidentschaft zu George Bush vollzog sich ein grundlegender Wandel in der Politik der USA gegenüber den Vereinten Nationen. Bush, der 1971/72 UN-Botschafter der USA gewesen war, betonte in seiner ersten Rede vor der UN-Generalversammlung im September 1989: „Die Vereinten Nationen können große Dinge tun. Nein, sie sind nicht perfekt, aber sie sind ein vitales Forum, wo die Nationen der Welt versuchen, Konflikt durch Konsens zu ersetzen, und sie müssen ein Forum für den Frieden bleiben. Die Vereinten Nationen bewegen sich in Richtung auf dieses Ideal, und sie haben dabei die Unterstützung der Vereinigten Staaten von Amerika.“ Er kündigte außerdem an, die Beitragskürzungen der USA beenden und die Zahlungsrückstände reduzieren zu wollen. 2. Neue Erfolge, aber auch neue Probleme bei der Friedenssicherung Durch die Zusammenarbeit der Großmächte seit 1988 nahmen die Möglichkeiten der Vereinten Nationen in der Friedenssicherung erheblich zu. Zum einen machte der Sicherheitsrat im Fall der irakischen Invasion in Kuwait erneut Gebrauch von Kapitel VII der Charta, indem er erst einen Wirtschaftsboykott verhängte und danach die Mitgliedstaaten zu militärischen Sanktionen gegen den Irak ermächtigte. Dabei wurde die mangelnde Kontrolle des militärischen Vorgehens der Kuwait-Koalition durch den Sicherheitsrat sowohl von UN-Generalsekretär Pdrez de Cuellar als auch von einigen UN-Mitgliedstaaten kritisiert. Ein Novum in der Geschichte stellte der Beschluß des Sicherheitsrats über die Waffenstillstandsbedingungen für den Irak dar, weil er das Land nicht nur zu einer Waffenruhe, sondern auch zu einer weitgehenden Abrüstung seiner nuklearen, biologischen und chemischen Waffen verpflichtete, die durch UN-Kommissionen überwacht wird.
Durch die Zusammenarbeit der Großmächte konnte außerdem eine Reihe internationaler Konflikte mit Hilfe der Vereinten Nationen gelöst oder zumindest einer friedlichen Lösung erheblich näher gebracht werden: Südafrika, Namibia, Angola, Kambodscha und Nicaragua. Die Friedensmissionen in diesen Krisengebieten waren dabei schwieriger, umfangreicher und kostspieliger als „frühere Friedensmissionen, weil die Mandate nicht mehr nur die klassische Friedenssicherung von Waffenstillständen vorsahen, sondern den Einsatz von UN-Friedenstruppen zum Schutz humanitärer Hilfsaktionen für Bürgerkriegsflüchtlinge, zur Absicherung von Schutzzonen für vom Völkermord bedrohte ethnische Minderheiten und/oder für den Wiederaufbau demokratischer Strukturen inklusive Wahlvorbereitung und -beobachtung in den Konfliktgebieten, wie z. B. in Kambodscha.
Zugleich nahm die Zahl der Friedensmissionen rasch zu. Ende 1994 waren es 16, mit denen Kosten von 3, 5 Mrd. US-Dollar im Jahr 1994 verbunden waren, wobei diese Kostensteigerungen nicht auf eine entsprechende Bereitschaft der Mitgliedstaaten stießen, diese zu tragen, so daß die Vereinten Nationen zur Zeit erneut vor einer tiefgreifenden Finanzkrise stehen.
Außerdem haben die Friedensmissionen in Somalia und Bosnien-Herzegowina deutlich gemacht, vor welchen Problemen die Vereinten Nationen bei Friedensmissionen zum Schutz humanitärer Hilfe und zur Verhinderung von Menschenrechtsverletzungen in Staaten mit Bürgerkriegen stehen -andererseits lassen das Ausmaß der Menschenrechtsverletzungen und des Elends ihre Anwesenheit geboten erscheinen. 3. Weltkonferenzen zur Lösung der globalen Probleme Mußten die Vereinten Nationen in den siebziger und achtziger Jahren -vor allem durch den Widerstand der Industrieländer gegen kostenträchtige multilaterale Hilfsprogramme und gegen die Forderung nach Umstrukturierung des Weltwirtschaftssystems -in ihrem Bemühen, die zunehmenden sozialen, ökonomischen, ökologischen und humanitären Probleme in vielen ihrer Mitgliedstaaten -insbesondere in der Dritten Welt -zu lindern, wiederholt Niederlagen einstecken, versuchten sie in den neunziger Jahren, durch intensiv vorbereitete Konferenzen Lösungskonzepte für die immer akuter werdenden globalen Probleme zu finden: 1992 fand die Konferenz über Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro statt, 1993 die Weltmenschenrechtskonferenz in Wien, 1994 die Weltkonferenz über Bevölkerung und Entwicklung in Kairo und im März 1995 die Welt-konferenz für soziale Entwicklung in Kopenhagen. Im September 1995 fand die Vierte Weltfrauenkonferenz in Bejing statt.
Im Ergebnis sind bei allen Konferenzen sowohl Erfolge als auch Niederlagen zu verzeichnen. Als Erfolg ist die große Beteiligung der NGOs zu be-werten, die starke Präsenz von Spitzenpolitikern der Mitgliedstaaten und das breite Echo der Konferenzen in den Massenmedien. Nur Teilerfolge gab es hinsichtlich völkerrechtlich verbindlicher Abkommen zu verzeichnen, in der Regel ließ man es bei Absichtserklärungen und Aktionsprogrammen bewenden; lediglich bei der Umweltkonferenz in Rio verabschiedete man zwei Rahmenkonventionen zum Artenschutz und zum Klimaschutz, die allerdings zu ihrer Wirksamkeit noch inhaltlicher Festlegungen durch weitere Konferenzen bedürfen Angesichts der großen Zahl von Menschenrechtsverletzungen in vielen Mitgliedstaaten ist es als ein wichtiger Erfolg der Weltmenschenrechtskonferenz zu werten, daß der Versuch einer Reihe von Mitgliedstaaten, das Prinzip der Universalität der Menschenrechte zu relativieren abgewehrt werden konnte und -als Reaktion auf ein entsprechendes Votum der Konferenz -die UN-Generalversammlung im Dezember 1993 das Amt eines Hohen Kommissars für Menschenrechte geschaffen hat, die im Februar 1994 den UN-Botschafter Ecuadors, Josä Ayala Lasso, zum Hochkommissar für Menschenrechte ernannte
Sieht man von diesen eher bescheidenen Fortschritten im Bereich des Völkerrechts einmal ab, waren die Vereinten Nationen -wegen der Uneinigkeit und der mangelnden Bereitschaft vieler Nationen, Elemente ihrer nationalen Souveränität an internationale Organisationen zu übertragen und Einbußen beim nationalen Bruttosozialprodukt zugunsten eines bestandsfähigen Wachstums und einer gerechteren Verteilung der Ressourcen hinzunehmen -nicht in der Lage, durch die Welt-konferenzen wirksame Beiträge zur Lösung der globalen Probleme zu leisten. 4. Die Debatte um die Strukturreform der Vereinten Nationen Sowohl unter dem Eindruck der gewachsenen Handlungsmöglichkeiten als auch der zunehmenden globalen Probleme haben die Vereinten Nationen seit dem Ende der achtziger Jahre parallel zu der inhaltlichen Diskussion über die Lösung der globalen Probleme eine Strukturdebatte geführt. Der erste Kristallisationspunkt dieser Debatte war das Gipfeltreffen der Staats-und Regierungschefs der Sicherheitsratsmitglieder am 31. Januar 1992. Der Rat gab dem UN-Generalsekretär den Auftrag, Empfehlungen zum Ausbau der Friedenssicherung auszuarbeiten. Boutros-Ghali legte diese Studie, die „Agenda für den Frieden“ im Juni 1992 vor; sie wurde inzwischen durch Studien zur Abrüstung -„Neue Dimensionen der Rüstungsregulierung und Abrüstung“ -und zur Entwicklungshilfe -„Agenda für Entwicklung“ -ergänzt.
Die Debatte um eine Strukturreform der Vereinten Nationen, z. B. durch eine Vergrößerung des Sicherheitsrats durch neue ständige Mitglieder und die Umstrukturierung und neue Aufgabenzuweisung für den Wirtschafts-und Sozialrat, ist in vollem Gange. Zeitpunkt und Ausmaß der Reformen sind dabei kontrovers, wie sich deutlich aus den Stellungnahmen der Regierungen der Mitgliedstaaten im Sommer 1993 auf eine entsprechende Anfrage des UN-Generalsekretärs im Aufträge der Generalversammlung ablesen läßt.
Versucht man, aus der Betrachtung der Geschichte der Vereinten Nationen eine Lehre für die Reformdiskussion zu ziehen, könnte sie lauten: Chartaänderungen, wie sie in bezug auf den Sicherheitsrat und den Wirtschafts-und Sozialrat vorgeschlagen werden, die schwierig zu erreichen sind und zudem weitere Wünsche nach anderen Chartaänderungen nach sich ziehen können, waren in der Geschichte der Vereinten Nationen nur selten erforderlich Die Vereinten Nationen haben -unterhalb der Schwelle von Chartaänderungen -immer wieder praktische Lösungen in akuten Krisen gefunden: Bei der Blockierung des Sicherheitsrats durch Großmachtvetos entschied man sich -mit dem Instrument der „Uniting-for-Peace-Resolution“ -für die Verlagerung der Entscheidungen in die Generalversammlung; um Waffenstillstände in Konfliktgebieten sichern zu können, schuf man die UN-Friedenstruppen, in beiden Fällen ohne jegliche Chartaänderungen.
Wenn die Vereinten Nationen Schwierigkeiten in der Friedenssicherung und der Lösung der anderen globalen Probleme hatten und haben, lag und liegt das nicht an den Strukturen der Vereinten Nationen -sie haben sich als flexibel und effektiv genug erwiesen -, sondern an der Uneinigkeit der Mitgliedstaaten und an ihrer mangelnden Bereitschaft, die entsprechenden politischen und wirtschaftlichen Maßnahmen durchzuführen.