Der Finanzausgleich im deutschen Föderalismus | APuZ 24/1997 | bpb.de

I. Einführung

Der Finanzausgleich bildet einen der zentralen Bausteine des Föderalismus in Deutschland. Aufgrund seiner komplizierten und unübersichtlichen Regelungen stellt er allerdings auch eines der schwierigsten Themen der Finanzpolitik dar, mit dem sich vor allem Fachleute beschäftigen, das aber für den Laien kaum nachzuvollziehen ist. Im vorliegenden Beitrag geht es darum, den deutschen Finanzausgleich in einfacher und transparenter Weise darzustellen und seine wichtigsten ökonomischen Probleme zu diskutieren.

II. Die Aufgaben des Finanzausgleichs

Es ist kennzeichnend für jeden föderalen Staat, daß staatliche Aufgaben von verschiedenen staatlichen Ebenen -bei uns: Bund, Länder und Gemeinden -wahrgenommen werden. Wie die Verteilung der Aufgabenkompetenzen zwischen den Gebietskörperschaften aussieht, ergibt sich zum einen aus Vorgaben der Verfassung, zum anderen als Ergebnis politischer Entscheidungen. Ohne darauf im einzelnen einzugehen, ist dabei klar, daß die einzelnen staatlichen Ebenen Finanzmittel -also vor allem Steuermittel -benötigen, um ihre jeweiligen Aufgaben erfüllen zu können. Im vorliegenden Zusammenhang interessieren dabei die Einnahmen von Bund und Ländern Der Finanzausgleich regelt nun -grob gesprochen -zum einen die Verteilung der Finanzmittel zwischen Bund und Ländern und zum zweiten die Aufteilung zwischen den verschiedenen Bundesländern Beim Finanzausgleich geht es also um zwei eigentlich recht unterschiedliche Fragen:

Erstens soll er das Problem lösen, welcher Teil der staatlichen Mittel dem Bund und welcher Anteil den Ländern zur Verfügung gestellt wird. Dies kann man als die vertikale Dimension des Finanz-ausgleichs ansehen. Zweitens hat der Finanzausgleich die Aufgabe, festzulegen, wie die für die Länder vorgesehenen Einnahmen zwischen den einzelnen Bundesländern aufgeteilt werden. Diese Frage stellt die horizontale Dimension des Finanz-ausgleichs oder kurz: den horizontalen Finanzausgleich dar. Im deutschen Finanzausgleich ist es dabei ein zentrales Ziel, einen Ausgleich zwischen finanzschwachen („armen“) und finanzstarken („reichen“) Ländern zu schaffen. Es erscheint naheliegend, die Aufgaben des vertikalen und des horizontalen Finanzausgleichs nacheinander zu lösen. Aus verschiedenen -teilweise auch verfassungsrechtlichen -Gründen ist aber der deutsche Finanzausgleich so gestaltet, daß diese beiden Dimensionen des Finanzausgleichsproblems auf vielfältige und ökonomisch teilweise problematische Weise miteinander vermischt werden.

III. Die Steuereinnahmen in Deutschland

Wie funktioniert nun der deutsche Finanzausgleich? Da es beim Finanzausgleich um die Finanzmittel von Bund und Ländern geht, ist es nützlich, zunächst einmal einen Blick auf die Einnahmen der Gebietskörperschaften in Deutschland zu werfen. Dabei spielen natürlich die Steuern als wichtigste Einnahmequelle die größte Rolle und stehen deswegen auch beim Finanzausgleich im Vordergrund. In der Bundesrepublik erbringen Einkommen-und Körperschaftsteuer sowie die Umsatzsteuer (umgangssprachlich: die Mehrwertsteuer) rund zwei Drittel der gesamten Steuereinnahmen der Gebietskörperschaften. Das Aufkommen dieser drei Steuern steht Bund und Ländern, teilweise auch den Gemeinden, gemeinsam zur Verfügung. Bei einer solchen Beteiligung von Bund und Ländern an einer Steuer spricht man von einem Steuerverbundsystem: diese drei Steuern werden in diesem Zusammenhang auch als Gemeinschaft-steuern bezeichnet. Das Aufkommen der anderen Steuern steht dagegen jeweils nur einer Gebiets-körperschaft zu; hier liegt dann eine sogenannte Steuertrennung vor So erhält z. B.der Bund gegenwärtig (noch) die Einnahmen aus der Mineralölsteuer, während z. B. die Erbschaftsteuer den Ländern zufließt.

Daneben stellt sich aber auch die Frage, welche Gebietskörperschaft über die Entscheidungskompetenzen bei den einzelnen Steuern verfügt, also z. B. die Höhe der Steuer festlegt. Bis auf wenige unbedeutende Ausnahmen ist bei allen Steuern der Bund für die Gesetzgebung und z. B. für die Wahl der Steuersätze zuständig. Die Länder sind (vor allem bei den Steuern, an deren Aufkommen sie partizipieren) an der Gesetzgebung über den Bundesrat beteiligt; ein einzelnes Bundesland hat aber keine Möglichkeit, seine landeseigenen Steuern zu ändern, also z. B. die Steuersätze zu reduzieren oder zu erhöhen Daher ist ein Bundesland wie Nordrhein-Westfalen nicht in der Lage, selbständig eigene Steuereinnahmen zu erzielen. Dies stellt vor allem im internationalen Vergleich eine ungewöhnliche Situation dar: In allen anderen Föderalstaaten, wie z. B.den USA, Kanada oder der Schweiz, steht den Gliedstaaten das Recht zu, eigenständig Steuern zu erheben. Wie wir später sehen werden, spielt dieser Punkt bei der Reform-diskussion des Finanzausgleichs eine wichtige Rolle.

IV. Die Stufen des Finanzausgleichs

Doch nun zurück zum Finanzausgleich: Zunächst einmal erhalten also Bund und Länder ihre bundes-bzw. landeseigenen Steuern; daneben steht -als wichtigster Einnahmeposten -der „Topf“ der Gemeinschaftsteuern zur Verfügung, der zwischen Bund und Ländern aufgeteilt werden muß. Den deutschen Finanzausgleich kann man sich nun als ein System in mehreren Stufen vorstellen: -Auf der ersten Stufe werden die Gemeinschaft-steuern zwischen Bund und Ländern (und auch den Gemeinden) aufgeteilt. Es geht also um die vertikale Einnahmenverteilung. -Auf der zweiten Stufe geht es darum, den Anteil am Topf der Gemeinschaftsteuern, der den Bundesländern insgesamt zusteht, den einzelnen Ländern zuzurechnen, also z. B. das Aufkommen der Einkommensteuer in Bayern, Bremen usw. zu ermitteln. Dieser Vorgang wird Steuerzerlegung genannt, bei dem es zumindest konzeptionell zunächst einmal nur um eine korrekte Ermittlung des Steueraufkommens in den Ländern geht. Dennoch spielt auch hier schon der Gedanke der Umverteilung von „reichen“ zu „armen“ Bundesländern eine wichtige Rolle, obwohl dieser Ausgleich eigentlich die nächste Stufe betrifft.

-Ausgehend vom Ergebnis der Steuerzerlegung findet auf der dritten Stufe nun der sogenannte Länderfinanzausgleich im engeren Sinne statt.

Im Kern wird dabei zwischen finanzschwachen („armen“) und finanzstarken („reichen“) Ländern nach einem komplizierten Regelwerk eine Umverteilung durchgeführt, bei der die finanz-starken Länder Zahlungen an die finanzschwachen Länder leisten.

-Auf der vierten Stufe kommt nun merkwürdigerweise wieder der Bund ins Spiel. Er gewährt den Bundesländern eine Vielzahl von speziellen Zahlungen, die sogenannten Bundesergänzungszuweisungen.

Es kommt hier also (zu Lasten des Bundes) zu einer nachträglichen Korrektur der ursprünglichen vertikalen Einnahmenverteilung.

Im folgenden werden wir nun diese Stufen im einzelnen näher beleuchten.

V. Die vertikale Einnahmen-verteilung

Die Aufteilung der Gemeinschaftsteuern, also Einkommen-, Körperschaft-und Umsatzsteuer, ist teilweise schon in der Verfassung (Art. 106 GG) geregelt. Dort ist vorgesehen, daß Bund und Länder jeweils die Hälfte des Aufkommens der Einkommen-und Körperschaftsteuer erhalten sollen Durch die Verankerung in der Verfassung ist naturgemäß eine Veränderung dieser Bestimmungen nur sehr schwer möglich. Um aber eine gewisse Flexibilität bei der vertikalen Verteilung zwischen Bund und Ländern zu erreichen, wird die Aufteilung der Umsatzsteuer durch ein -relativ leicht veränderbares -Bundesgesetz geregelt. Die Umsatzsteuer wird deswegen auch als variables Element der Finanzverfassung angesehen, über das die Anpassungen der Einnahmenverteilung zwischen Bund und Ländern erfolgen sollen. Dementsprechend ist die Verteilung der Umsatzsteuer oft geändert worden. Es ist nicht weiter erstaunlich, daß bei der Festlegung der Verteilungsanteile -auch entgegen den Beteuerungen der Beteiligten -nicht alleine sachliche Erwägungen, sondern auch durchaus eigennützige Motive von Bund und Ländern eine Rolle spielen. Über die Jahre hinweg ist dabei der Anteil der Länder am Aufkommen der Umsatzsteuer kontinuierlich gestiegen. Dies ist ein Beleg für die These, daß sich die finanzielle Position des Bundes relativ zu der der Länder verschlechtert hat Gegenwärtig erhält der Bund 50, 5 Prozent und die Länder dementsprechend 49, 5 Prozent von den Einnahmen der Umsatzsteuer.

VI. Die Steuerzerlegung

Nun zur zweiten Stufe des Länderfinanzausgleichs: Wenn der Anteil, den die Bundesländer an den Gemeinschaftsteuern erhalten, feststeht, geht es darum, diese Steuereinnahmen den sechzehn Ländern zuzuordnen. Es geht also um das praktische Problem, zu bestimmen, wie hoch das Aufkommen der Einkommensteuer z. B. im Land Thüringen ist. Man will aus dem „Topf“ der Gemeinschaftsteuern, der den Ländern zusteht, zurückrechnen, welche Steuereinnahmen in den einzelnen Ländern angefallen sind. Diese Aufgabe der Steuerzerlegung sieht auf den ersten Blick recht einfach und banal aus; tatsächlich handelt es sich aber um ein kompliziertes Problem, das viele Tücken in sich birgt. Ein einfaches Beispiel illustriert dies schon: Welchem Bundesland soll man die Einkommensteuer eines Pendlers zurechnen, der z. B. in Schleswig-Holstein wohnt, aber in Hamburg seinen Arbeitsplatz hat? Auf diese oder ähnlich gelagerte Fragen lassen sich kaum völlig befriedigende Antworten finden; und man muß sich letztlich mit pragmatischen Lösungen zufrieden geben. Bei der Einkommensteuer (genauer: bei dem Anteil, der auf die Länder entfällt) geht man so vor, daß sie nach dem Wohnsitz der Steuerpflichtigen -im Beispiel also Schleswig-Holstein -zugerechnet wird.

Bei der Körperschaftsteuer gilt das sogenannte Betriebsstättenprinzip, das hier nicht näher erläutert werden soll

Besonders schwierig ist die Steuerzerlegung bei der Umsatz-(einfacher: Mehrwert-) Steuer. Die Steuerzahlung der einzelnen Konsumenten ist hier von vornherein unbekannt; wegen der Gestaltung der Umsatzsteuer, z. B. durch den Vorsteuerabzug, ist es schwierig, sinnvoll die Einnahmen der einzelnen Länder zu bestimmen. Im Kern hat dies vor allem damit zu tun, daß die Umsatzsteuer ihrer Natur nach eine typische gesamtwirtschaftliche Steuer ist. Man mag sich deswegen wundern, warum gerade diese besonders schwer zu zerlegende Steuer die Rolle des variablen Elements im Finanzausgleich übernimmt.

Praktisch wird nun die Umsatzsteuer nach einer sehr einfachen Regel, nämlich je Einwohner, zerlegt. Jedes Bundesland erhält je Einwohner den gleichen Betrag an Umsatzsteuer. Tendenziell begünstigt diese Regelung, da die Umsatzsteuer eine Steuer auf den Konsum darstellt, Bundesländer mit relativ niedrigen Konsumausgaben. Da Einkommen und Konsum eng Zusammenhängen, spricht einiges für eine Begünstigung einkommensschwacher Länder

Es gibt allerdings hier nun eine wichtige Komplikation: Auf diese Weise werden nur 75 Prozent des Umsatzsteueraufkommens verteilt; bei den verbleibenden 25 Prozent wird dagegen der soge-nannte Umsatzsteuervorwegausgleich durchgeführt. Bevor darauf eingegangen wird, ist es aber nützlich, die bisherigen Überlegungen zusammenzufassen, um nicht den roten Faden zu verlieren: Wenn wir das (besonders wichtige) Beispiel der Umsatzsteuer betrachten, bedeutet die erste Stufe des Finanzausgleichs, daß von 100 DM Umsatz-steuereinnahmen dem Bund 50, 50 DM, den Ländern 49, 50 DM zustehen. Von diesen 49, 50 DM der Länder werden 75 Prozent, also rund 37, 50 DM, je Einwohner auf die Länder verteilt, also auf der zweiten Stufe „zerlegt“. Die verbleibenden rund 12, 50 DM unterliegen nun dem sogenannten Umsatzsteuervorwegausgleich.

Der Umsatzsteuervorwegausgleich führt einen wichtigen neuen Aspekt ein. Bei der bisherigen Steuerzerlegung ging es konzeptionell darum, die in den Ländern anfallenden Steuereinnahmen korrekt zu bestimmen, und zwar erst einmal losgelöstvon der Frage, ob die resultierende Aufteilung in irgendeinem Sinne gerecht oder wünschenswert ist. Der Umsatzsteuervorwegausgleich führt aber nun den Gedanken der Umverteilung zwischen „armen“ und „reichen“ Ländern ein. Rechtlich ist diese Umverteilung mit der Wahrung der „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ begründet -ein Begriff, der mehrfach im Grundgesetz auftaucht und zumindest in der verfassungsrechtlichen Wirklichkeit unbestritten ist.

Konkret funktioniert der Umsatzsteuervorwegausgleich nun folgendermaßen Zunächst einmal werden die Steuereinnahmen, die jedem Land zur Verfügung stehen, berechnet. Dabei geht es um die in der Steuerzerlegung ermittelten Einnahmen jedes Landes aus der Einkommen-und Körperschaftsteuer Zum zweiten werden jetzt aber auch die Landessteuern, wie z. B. die Kfz-Steuer, berücksichtigt Aus dem Gesamtbetrag dieser Steuereinnahmen kann man dann die Steuereinnahmen je Einwohner, die jedem Land zur Verfügung stehen, errechnen. Die Steuermittel je Einwohner lassen sich als Indikator für die Steuerkraft eines Bundeslandes ansehen, die sich typischerweise zwischen den Ländern unterscheidet. Vor allem die ostdeutschen Länder weisen wegen der bekannten wirtschaftlichen Probleme eine relativ niedrige Steuerkraft auf.

Ziel des Umsatzsteuervorwegausgleichs ist es, die Steuerkraft der Länder anzugleichen. Dazu wird zunächst bestimmt, wie stark die Steuerkraft eines Landes von der durchschnittlichen Steuerkraft aller Länder abweicht. Der 25-Prozent-Anteil am Umsatzsteueraufkommen der Länder wird nun dazu benutzt, Zahlungen -sogenannte Ergänzungsanteile -an die Länder mit unterdurchschnittlicher Steuerkraft zu leisten, und zwar so, daß diese Länder 92 Prozent der durchschnittlichen Steuerkraft erreichen. Betrachten wir als Illustration ein Beispiel mit zwei Ländern. Land 1 hat Steuereinnahmen von 80 DM (je Einwohner), Land 2 von 120 DM, so daß die durchschnittliche Steuerkraft 100 DM beträgt. Land 1 würde demnach aus den 25 Prozent des Umsatzsteueraufkommens der Länder eine Zahlung von DM je Einwohner erhalten.

Beim Umsatzsteuervorwegausgleich wird also der 25-Prozent-Anteil des Umsatzsteueraufkommens (die anderen 75 Prozent werden je Einwohner verteilt) zunächst zur Zahlung für Ergänzungsanteile benutzt, so daß jedes Land 92 Prozent der durchschnittlichen Steuerkraft erreicht. Der verbleibende Rest des Umsatzsteueraufkommens wird dann wiederum nach der Einwohnerzahl verteilt 12. In der alten Bundesrepublik hat der Umsatzsteuervorwegausgleich eine eher untergeordnete Rolle gespielt. Seit der Einbeziehung der neuen Länder in den Finanzausgleich hat seine Bedeutung aber rasant zugenommen. So sind den neuen Ländern 1995 rund 14, 5 Mrd. DM aus dem Umsatzsteuervorwegausgleich zugeflossen, was rund zehn Prozent des gesamten Umsatzsteueraufkommens der Länder entspricht.

Der Umsatzsteuervorwegausgleich erscheint aus verschiedenen Gründen problematisch Unter systematischen Gesichtspunkten nimmt er keine Steuerzerlegung im eigentlichen Sinne, sondern bereits eine Umverteilung vor, die aber konzeptionell auf der nächsten Stufe -dem Länderfinanzausgleich -angesiedelt ist. Besonders problematisch ist, daß der Umsatzsteuervorwegausgleich dabei andere Verteilungskriterien zugrunde legt als der Länderfinanzausgleich, nämlich z. B. eine soge-nannte Einwohnerveredelung vornimmt, worauf im folgenden eingegangen wird.

VII. Der Länderfinanzausgleich im engeren Sinne

Ausgehend von der Steuerzerlegung, wird nun der Länderfinanzausgleich (i. e. S.) vorgenommen, der sicherlich das schwierigste Kapitel im deutschen Finanzausgleichssystem darstellt. Der Grundgedanke ist dabei -wiederum unter dem Stichwort „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ -, einen Ausgleich zwischen sogenannten finanzschwachen und sogenannten finanzstarken Ländern herbeizuführen. Die erste Frage -und das entscheidende Problem -ist, wie man präzise bestimmt, ob ein Land finanzschwach oder finanzstark ist. Dazu wird erst einmal die sogenannte Finanzkraft jedes Bundeslandes berechnet. (Der Begriff der Finanzkraft ist sorgfältig vom Konzept der Steuerkraft zu unterscheiden.) Die Finanzkraft ergibt sich zum einen aus den Steuereinnahmen der Länder Zum zweiten werden aber -nach einem komplizierten Verfahren -50 Prozent der Gemeindesteuern hinzugerechnet Die Finanzkraft(meßzahl) soll die Finanzausstattung eines Landes (vor Länderfinanzausgleich) angeben. Ähnlich wie beim Umsatzsteuervorwegausgleich wird nun konzeptionell die Finanzkraft je Einwohner eines Bundeslandes der durchschnittlichen Finanzkraft aller Länder gegenübergestellt. Es gibt aber einen wichtigen Unterschied; es findet nämlich eine sogenannte Einwohnerveredelung statt. Dies bedeutet, daß die Einwohner der Bundesländer Bremen, Hamburg und Berlin mit dem Faktor 1, 35 eingehen, also rechnerisch die Einwohnerzahl der Stadtstaaten um 35 Prozent erhöht wird, was diese Länder natürlich begünstigt Begründet wird diese Privilegierung mit der Benachteiligung der Stadt -im Vergleich zu den Flächenstaaten, z. B. durch das Pendlerproblem. Ob dieses Argument stichhaltig ist, ist allerdings umstritten; dementsprechend ist vielfach die Abschaffung der Einwohnergewichtung gefordert worden

Unter Berücksichtigung der Einwohnerveredelung kann man berechnen, welche Einnahmen jedem Land bei einer gleichmäßigen Verteilung zustehen würden, bei der jedes Land über die gleiche Finanzausstattung je (gewichtetem) Einwohner verfügt. Dieser Betrag wird als die Ausgleichsmeßzahl bezeichnet; sie gibt als Verteilungsideal eine gleiche Finanzausstattung je Einwohner vor.

Aus dem Vergleich von Finanzkraftmeßzahl und Ausgleichsmeßzahl wird nun bestimmt, ob ein Land als finanzschwach oder finanzstark eingestuft wird, ob es also im Länderfinanzausgleich Empfänger oder Zahler ist. Übersteigt die Ausgleichsmeßzahl die Finanzkraftmeßzahl, ist das Land ausgleichsberechtigt: Seine Finanzausstattung liegt unter der, die es bei einer gleichmäßigen Verteilung der Finanzkraft erreichen würde. Der umgekehrte Fall beschreibt die Situation eines ausgleichspflichtigen Landes. Ein einfaches Beispiel illustriert den Zusammenhang: Es gebe zwei Flächenländer mit gleicher Einwohnerzahl, deren Finanzkraft bei 50 bzw. 150 liege. Die Ausgleichsmeßzahl für jedes Land liegt bei 100, so daß Land 1 ausgleichsberechtigt und Land 2 ausgleichs-pflichtig wäre.

In der Bundesrepublik waren 1995 alle neuen Länder (einschließlich Berlin), aber auch die alten Länder Niedersachsen, Bremen, Saarland und Rheinland-Pfalz ausgleichsberechtigt, die anderen (alten) Länder waren demnach ausgleichspflichtig.

Im nächsten Schritt werden nun die Zahlungen bestimmt, die die ausgleichsberechtigten Länder erhalten und die die ausgleichspflichtigen zu leisten haben. Auch hier sieht der Länderfinanzausgleich ein äußerst komplexes Geflecht von Regelungen vor. Betrachten wir zunächst den Fall eines ausgleichsberechtigten Landes: Vorgesehen ist, daß ein Bundesland zunächst einmal Zuweisungen erhält, bis es 92 Prozent seiner Ausgleichsmeßzahl erreicht. Liegt die Finanzkraft zwischen 92 und 100 Prozent der Ausgleichsmeßzahl, wird diese Differenz zu 37, 5 Prozent ausgeglichen. Im obigen Beispiel erhält Land 1 also zunächst 42, so daß es (50 + 42) genau bei 92 Prozent seiner Ausgleichsmeßzahl von 100 liegt. Der verbleibende Fehlbetrag von acht wird zu 37, 5 Prozent ausgeglichen, so daß Land 1 noch einmal drei erhält und insgesamt über 95 verfügt.

Eine wichtige Konsequenz dieser Regelung ist, daß jedem Bundesland auf jeden Fall 95 Prozent der durchschnittlichen Finanzausstattung im Länderfinanzausgleich garantiert werden. Diese garantierte Mindestausstattung hat natürlich vor allem für die neuen Länder, aber durchaus auch für einige alte Länder wie das Saarland große Bedeutung. Insgesamt hat 1995 die Summe der Zuweisungen an ausgleichsberechtigte (finanz-schwache) Länder bei rund elf Mrd. DM gelegen. Dabei hat das Land Berlin u. a. wegen der Einwohnerveredelung allein rund vier Mrd. DM erhalten. Hierbei ist allerdings zu bedenken, daß im Rahmen des Umsatzsteuervorwegausgleichs noch einmal rund 14 Mrd. DM an finanzschwache Länder geflossen sind. Dies verdeutlicht auch schon, daß ein erheblicher Teil der Umverteilung zwischen „Arm und Reich“ nicht über den Länderfinanzausgleich, sondern über den Umsatzsteuervorwegausgleich erfolgt. Da der Umsatzsteuervorwegausgleich ganz anders, z. B. ohne Einwohnerveredelung, funktioniert, führt er aberzu etwas anderen Verteilungsergebnissen, die dann wiederum durch den Länderfinanzausgleich verändert werden. Dies ist einer der Gründe, warum der deutsche Finanzausgleich als wenig transparent und (unnötig) kompliziert gilt.

Nun zu den ausgleichspflichtigen Ländern, die Beiträge leisten müssen, um die Zuweisungen an die ausgleichsberechtigten Länder zu finanzieren. Schon die bisherigen Überlegungen haben gezeigt, daß der deutsche Finanzausgleich alles andere als ein einfaches und transparentes System darstellt. Die für die ausgleichspflichtigen Länder vorgesehenen Regelungen übersteigen aber in ihrer Kompliziertheit alles Bisherige Der Grund ist, daß der Länderfinanzausgleich hier zwei (möglicherweise) in sich widersprüchliche Ziele verfolgt: Einerseits sollen die Zahlungen der ausgleichs-pflichtigen Länder eine Obergrenze haben, andererseits sollen die Zahlungen aber ausreichen, um die Zuweisungen an die finanzschwachen Länder aufzubringen. Die gewundenen Gesetzesformulierungen versuchen, diese widersprüchliche Zielsetzung zu umschiffen.

Zunächst zur Obergrenze für die Beiträge eines ausgleichspflichtigen Landes: Bei den finanzstarken Ländern übersteigt die Finanzkraft die Ausgleichsmeßzahl, es liegt also in diesem Sinne ein Überschuß vor. Im Kern sollen die Regelungen erreichen, daß dieser Überschuß höchstens zu 80 Prozent abgeschöpft wird. Im einzelnen ist vorgesehen, daß der Teil der Finanzkraft, der die Ausgleichsmeßzahl um ein Prozent übersteigt, mit 15 Prozent und die nächsten neun Prozent mit 66 Prozent belastet werden. Darüber hinausgehende Überschüsse werden zu 80 Prozent abgeschöpft. Im obigen Beispiel, bei dem die Ausgleichsmeßzahl bei 100 und die Finanzkraft von Land 2 bei 150 liegt, müßte Land 2 also 0, 15 + 6+ 32= 38, 15 zahlen.

Reichen diese Beiträge nicht aus, um die Zuweisungen an die finanzschwachen Länder zu finanzieren, kann der mittlere Abschöpfungssatz von 66 bis auf 80 Prozent angehoben werden Im Jahr 1995 hat eine solche Anhebung genügt, um die Zuweisungen an die finanzschwachen Länder zu finanzieren Es ist allerdings nicht auszuschließen, daß in Zukunft die so ermittelten Beiträge nicht ausreichen, um die Zuweisungen an die ausgleichsberechtigten Länder zu finanzieren In diesem Fall ist vorgesehen, daß einerseits die Beiträge nochmals angehoben, aber auch die Zuweisungen gesenkt werden. Sowohl die Belastungsgrenze für die Zahlerländer als auch die garantierte Mindestausstattung der Empfängerländer würden in einer solchen Situation dann nicht länger gelten.

1995 haben die Länder Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Schleswig-Holstein und Hamburg im Rahmen des Länderfinanzausgleichs Zahlungen von rund elf Mrd. DM geleistet. Den Löwenanteil haben dabei die ersten vier Länder erbracht, wobei Nordrhein-Westfalen als größtes Bundes-und Zahlerland die Spitzenposition einnimmt.

Wie ist der Länderfinanzausgleich nun zu beurteilen? Der Länderfinanzausgleich wird aus verschiedenen Gründen kritisiert, worauf wir weiter unten noch eingehen werden. Hier soll nur auf ein Mißverständnis hingewiesen werden: Vielfach wird der Länderfinanzausgleich als besonders bedeutsam für die Umverteilung zwischen finanzschwachen und finanzstarken Ländern angesehen. Tatsächlich spielt aber -wie wir gesehen haben -der Umsatzsteuervorwegausgleich eine ebenso große Rolle; tatsächlich waren 1995 die Zahlungen an finanz-schwache Länder hier sogar größer als beim Länderfinanzausgleich. Fassen wir die bisherigen Überlegungen zusammen: Nach der vertikalen Einnahmenverteilung, die die Verteilung der Einnahmen zwischen Bund und Ländern regelt, bestimmen die Steuerzerlegung und der Länderfinanzausgleich (i. e. S.) die horizontale Dimension des Finanzausgleichs -also die Verteilung zwischen den Ländern. Gedanklich ist damit der Finanzausgleich eigentlich abgeschlossen. Tatsächlich kommt aber jetzt noch einmal die vertikale Dimension dadurch ins Spiel, daß der Bund nun eine Reihe von Zahlungen, die sogenannten Bundesergänzungszuweisungen, an die Länder gewährt.

VIII. Die Bundesergänzungszuweisungen

Auf dieser letzten Stufe des Finanzausgleichs werden durch die Bundesergänzungszuweisungen sowohl die horizontale als auch die vertikale Einnahmenverteilung noch einmal verändert. Seit der Wiedervereinigung haben sich die Bundesergän-zungszuweisungen zu einem zentralen Element der Finanzverfassung entwickelt.

Es gibt verschiedene Typen von Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) Die erste Form -die sogenannte Fehlbetrags-BEZ -knüpft unmittelbar an die Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs an. Wie oben beschrieben, garantiert der Länderfinanzausgleich den finanzschwachen Ländern (grundsätzlich) eine Mindestausstattung von 95 Prozent der durchschnittlichen Finanzausstattung aller Länder. Durch die Fehlbetrags-BEZ verpflichtet sich der Bund, diese Mindestausstattung auf 99, 5 Prozent anzuheben. Im Gegensatz zu den anderen BEZ, die der Bund gewährt, sind bei der Fehlbetrags-BEZ die Zahlungen des Bundes nicht in der Summe fixiert, sondern werden so bestimmt, daß eine Finanzausstattung von 99, 5 Prozent erreicht wird. 1995 beliefen sich die Zahlungen des Bundes dabei auf rund sechs Mrd. DM. Ökonomisch laufen die Fehlbetrags-BEZ darauf hinaus, daß einem finanzschwachen Bundesland -unabhängig von seiner Finanzkraft -eine Finanz-ausstattung (fast) in Höhe der durchschnittlichen Finanzausstattung garantiert wird. Darin sehen viele Ökonomen eine bedenkliche Nivellierungstendenz, die finanzschwachen Ländern nur wenig Anreiz gibt, durch eigene Anstrengungen ihre Finanzkraft zu verbessern

Neben den Fehlbetrags-BEZ gewährt der Bund nun noch verschiedene Bundesergänzungszuweisungen. um einen Sonderbedarf an Finanzmitteln bei einzelnen Ländern zu decken -die sogenannte Sonderbedarfs-BEZ. Hierzu zählen einmal Zahlungen an die neuen Länder in Höhe von 14 Mrd. DM, die der Bund bis zum Jahr 2004 zugesagt hat; allerdings ist eine Überprüfung im Jahre 1999 vorgesehen Obwohl diese Sonderbedarfs-BEZ wegen ihrer fehlenden Zweckbindung gelegentlich kritisiert werden, leuchtet ihre Rolle angesichts des temporären Sonderbedarfs der neuen Länder zumindest grundsätzlich ein.

Daneben gibt es aber noch drei weitere Typen von Sonderbedarfs-BEZ, von denen nicht zuletzt auch die alten Länder profitieren. Einmal erhalten neun kleinere Bundesländer Bundesergänzungszuweisungen, um die überdurchschnittlich hohen Kosten staatlich-politischer Administration in den kleinen Ländern auszugleichen. Dahinter steht der Gedanke, daß die Kosten der Eigenstaatlichkeit z. B. durch eigene Landesparlamente und -regierungen für kleine Bundesländer besonders hoch sind. Ob dieses Argument stichhaltig ist oder ob es nur darum geht, bestimmte Sonderzahlungen an einzelne Länder bequem zu rechtfertigen -darüber kann man durchaus geteilter Meinung sein. Interessant ist jedenfalls, daß das (kleine) Bundesland Hamburg, das relativ finanzstark ist, von dieser Regelung ausgenommen ist. Insgesamt belaufen sich diese unbefristeten BEZ auf jährlich 1, 54 Mrd. DM. Außerdem erhielten fünf alte Bundesländer, darunter z. B. das Saarland, noch soge-nannte Übergangs-BEZ von insgesamt 1, 4 Mrd. DM im Jahr 1995, die in den folgenden Jahren schrittweise abgebaut werden.

Schließlich bekommen die Bundesländer Bremen und Saarland von 1995 bis 1998 jährlich Zahlungen von 1, 8 bzw. 1, 6 Mrd. DM vom Bund, um die Haushaltsnotlage in diesen beiden Ländern -sprich: ihre finanzielle Schieflage -auszugleichen. Die beiden Länder sind daher auch verpflichtet, diese Mittel zur Rückzahlung von Staatsschulden einzusetzen. Diesen Zahlungen des Bundes liegt letztlich ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts zugrunde, das den Bund verpflichtet, Bundesländern mit Haushaltsnotlagen finanziell beizustehen. Diese Unterstützung wird vor allem von Ökonomen sehr kritisch gesehen, weil sie letztlich dazu führt, daß die Folgen einer undisziplinierten Finanzpolitik und einer übermäßigen Staatsverschuldung in einem Bundesland auf Dritte -nämlich den Bund -abgewälzt werden können; kurz: sie begünstigt tendenziell eine undisziplinierte Finanzpolitik in den Bundesländern.

Insgesamt hat der Bund durch die Bundesergänzungszuweisungen 1995 Zahlungen in Höhe von rund 25 Mrd. DM an die Länder geleistet. Damit bilden die Bundesergänzungszuweisungen, die ursprünglich eine nachgeordnete Rolle spielten, mittlerweile ein zentrales Element des deutschen Finanzausgleichssystems. Diese Entwicklung wird aus verschiedenen Gründen kritisiert: Die BEZ übernehmen wie die Fehlbetrags-BEZ Funktionen, die eigentlich den horizontalen und nicht den vertikalen Finanzausgleich betreffen, verwischen also die beiden Dimensionen des Finanzausgleichs. Zum zweiten sind einzelne Elemente der BEZ, wie z. B. bei den Haushaltsnotlagen, problematisch. Schließlich ist anzuführen, daß -nicht zuletzt aufgrund des Wachstums der Bundesergänzungszuweisungen -sich ein Ungleichgewicht bei der vertikalen Einnahmenverteilung zwischen Bund und Ländern herausgebildet hat.

IX. Reformbedarf

Nachdem in den vorhergehenden Abschnitten der Finanzausgleich dargestellt und bereits auf einige kritische Einzelpunkte hingewiesen wurde, stellt sich nun natürlich die Frage, wie dieses System zu beurteilen ist. Hier soll vor allem auf drei besonders drängende Probleme hingewiesen werden, die das Gesamtsystem des deutschen Finanzausgleichs betreffen und aus denen sich ein unmittelbarer Reformbedarf ergibt.

-Das gegenwärtige System des Finanzausgleichs ist extrem kompliziert, unsystematisch und schwer zu durchschauen. Ein Ziel einer Reform sollte daher auf jeden Fall sein, ein einfaches und transparentes Verfahren für den Finanzausgleich zu entwickeln. Dazu ist in den letzten Jahren eine ganze Reihe von Vorschlägen vorgelegt worden, so z. B. vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesfinanzministerium.

-Der hohe Nivellierungsgrad des Finanzausgleichs, der (inkl. Bundesergänzungszuweisungen) eine Mindestausstattung von 99, 5 Prozent für finanzschwache Länder garantiert, hat problematische Anreizwirkungen. Insbesondere führt das gegenwärtige System dazu, daß Bundesländer, die ihre eigene Finanzkraft erhöhen, von dieser Erhöhung selber nur wenig profitieren. Dies gilt sowohl für finanzschwache als auch finanzstarke Länder, weil es als Folge einer höheren Finanzkraft z. B. im Länderfinanzausgleich zu einem Rückgang der Zuweisungen bzw. zu einem Ansteigen der Beiträge kommt. Daher haben die Länder wenig Anreize, ihre Finanzkraft zu erhöhen. Zugleich werden bei den Ländern konsumtive gegenüber investiven Ausgaben begünstigt. Deswegen ist hier eine Reform besonders dringlich. -Im Gegensatz zu anderen föderativen Staaten haben in Deutschland die Bundesländer (praktisch) keine Möglichkeit, selbständig Steuern zu erheben. Es ist daher zu überlegen, den Bundesländern zumindest in gewissen Grenzen ein eigenes Besteuerungsrecht einzuräumen.

Dies hätte eine ganze Reihe von Vorteilen; unter anderem könnte es dazu beitragen, das Problem der Haushaltsnotlagen zu entschärfen, indem es zu einer finanzpolitischen Disziplinierung der Bundesländer beiträgt.