I. Einleitung
1979 erschütterten die Schockwellen der Revolution im Iran die regionale Ordnung in der Golf-Region. Die Revolution fegte ein Regime hinweg, das von den USA auf der Grundlage der Nixon-Doktrin zum Eckpfeiler der strategischen Interessen des Westens in der Region hochgerüstet worden war und zusammen mit Saudi-Arabien als stabiler Sicherheitsgarant gegen revolutionäre Bestrebungen und Regime galt Unter der Parole , Nieder mit Amerika -weder Ost noch West'sollte eine fundamentale Abkehr von der abhängigen kapitalistischen Entwicklung der Schah-Zeit vollzogen werden, flankiert durch eine Außenpolitik, die auf Unabhängigkeit von den Supermächten setzte und den Export der islamischen Revolution im Interesse der der Entrechteten mostazafin, und Enterbten', regional und global unter der Führung der Islamischen Republik auf die außenpolitische Agenda setzte
In den westlichen Medien wie auch seitens der US-Administration wird der Iran bis in die jüngste Zeit vor allem als terroristischer , Schurken-Staat'perzipiert, der auf der Grundlage einer panislamistischen Ideologie die islamische Revolution sowohl in die konservativen Golfstaaten als auch in den Maghreb und nach Zentralasien tragen und die Neue Weltordnung unter Führung der USA unterminieren wolle. Neben dem Vorwurf des internationalen Terrorismus wird dem Iran angelastet, seine Dominanz im Vorderen Orient errichten zu wollen und eine atomare Rüstung anzustreben
In der wissenschaftlichen Literatur wird das außenpolitische Verhalten der Islamischen Republik seit ihrer Etablierung und dessen zentrale Bestimmungsfaktoren kontrovers diskutiert. Umstritten ist insbesondere, ob bzw. inwieweit die Außenpolitik der Islamischen Republik primär durch ideologische und kulturelle Faktoren, durch persönliche Eigenheiten und Einstellungen ihrer Führungspersönlichkeiten oder vielmehr durch realpolitische Erwägungen und Machtinteressen rationaler Akteure'auf der Grundlage historischer und geopolitischer Traditionen, struktureller Rahmenbedingungen sowie ökonomischer Erfordernisse motiviert ist und welche Dynamik sie aufweist
Hunter plädiert für eine multidimensionale Analyse der iranischen Außenpolitik und verweist auf die Komplexität von deren Bestimmungsfaktoren. Sie empfiehlt, „Irans Verhalten ... als das eines revolutionären Staates in unterschiedlichen Phasen der internen Konsolidierung und Anpassung an seine äußeren Rahmenbedingungen zu analysieren“
Hieran anknüpfend, sollen im folgenden die vielschichtigen internen und externen Dimensionen der iranischen Außenpolitik in ihrer strukturellen Interdependenz und Interaktion untersucht werden. Im Interesse eines besseren Gesamtverständnisses wird zunächst ein systematischer Überblick über die Etablierung und interne Entwicklungsdynamik politischer Herrschaft in der Islamischen Republik gegeben, denn „Teherans Außenpolitik ist weitgehend in klarer Wechselwirkung zwischen seiner innenpolitischen Situation . . . und seinem äußeren Umfeld . . . gestaltet worden“ Danach werden die zentralen Bestimmungsfaktoren analysiert, die den empirischen Entwicklungen und Eviden-zen des außenpolitischen Verhaltens des Iran zugrunde liegen In einem weiteren Abschnitt wird gezeigt, wie die skizzierten Determinanten in den unterschiedlichen Phasen der Etablierung, Konsolidierung und , Modernisierung der Islamischen Republik Iran die außenpolitischen Strategien, deren Kontinuitäten, Widersprüchlichkeiten und Inkonsistenzen geprägt haben. Abschließend werden die Handlungsspielräume, Herausforderungen und Perspektiven der iranischen Außenpolitik für die dritte Dekade des Bestehens der Islamischen Republik beleuchtet.
II. Etablierung, Konsolidierung und Modernisierung der Islamischen Republik -ein Überblick
Der Zusammenbruch der Pahlawi-Herrschaft markierte das Scheitern einer Strategie der abhängigen Entwicklung und einer Modernisierungspolitik, die auf der Grundlage gigantischer ÖlEinkünfte dem Land zwar eine der höchsten Wachstumsraten der Welt beschert, zugleich aber massive sektorale und regionale Verzerrungen, soziale Disparitäten und Verwerfungen mit sich gebracht hatte.
Während in den dynamischen Sektoren die modernen Mittelschichten und die Arbeiterschaft expandierten und materiell privilegiert wurden, sahen sich große Teile der Bevölkerung außerhalb der modernen Sektoren zunehmend marginalisiert und in ihrer Existenz bedroht. Dies galt insbesondere für das Heer der entwurzelten, landflüchtigen Bauern, die in den Slums der Großstädte ein elendes, perspektivloses Dasein fristeten, täglich konfrontiert mit dem Luxuskonsum der als , verwestlicht wahrgenommenen oberen Bevölkerungsschichten. Auch die traditionalen Eliten des Bazars und der schiitischen Geistlichkeit sahen sich unter dem Druck der westlich orientierten Modernisierungs-und Säkularisierungspolitik des Schah-Regimes zunehmend ins soziale Abseits gedrängt.
Die Erdöl-Einkünfte stärkten die selbstherrliche, autokratische und repressive Machtausübung des Schah, der sämtliche politischen Partizipationswünsche rigoros blockierte. Dies entfremdete insbesondere die modernen Mittelschichten und die Arbeiterschaft und verschärfte die Legitimationskrise des Regimes, das in der Revolution unter dem Druck einer breiten -sozial, politisch und ideologisch -heterogenen Koalition zusammenbrach.
Im Zuge der revolutionären Entwicklung gelang es dem islamistischen Teil der Geistlichkeit, sich an die Spitze des revolutionären Bündnisses zu setzen, das säkular und national orientierte bürgerlich-liberale Kräfte wie marxistisch orientierte Gruppierungen umfaßte. Die Islamisten verfügten mittels der Infrastruktur der Moscheen und religiösen Institutionen nicht nur über weitreichende und überlegene Organisations-und Mobilisierungskapazitäten, sondern mit Ayatollah Khomeini auch über eine charismatische Führungspersönlichkeit sowie über eine massenwirksame Ideologie, die die aktuellen soziopolitischen Forderungen großer Teile der Bevölkerung in den Symbolen und Termini des eigenen kulturellen Erbes und der vertrauten religiösen Tradition artikulierte. Die Islamisten versprachen, durch eine spezifisch , islamische Entwicklungsstrategie die Abhängigkeit vom westlich dominierten Weltwirtschaftssystem zu beenden, die . authentische kulturelle Identität des Landes wiederherzustellen und im Rahmen einer eigenständigen Entwicklung eine an den Bedürfnissen der städtischen und ländlichen Unterschichten orientierte gerechte , islamische Gesellschafts-und Staatsordnung zu schaffen.
Wenige Monate nach dem Sturz des Schah zerbrach das revolutionäre Bündnis, und der anfängliche . Frühling der Freiheit fand ein rasches Ende. Gestützt auf ihre paramilitärischen Verbände, gingen die Islamisten sukzessive daran, die liberalen und marxistischen Kräfte wie auch nichtkonforme Teile der Geistlichkeit politisch auszuschalten und den Staatsapparat zu erobern. Unzählige Frauen und Männer, die die Revolution aktiv mitgetragen hatten, wurden ins Exil getrieben oder hingerichtet. Eine rigorose patriarchalische Reglementierung des Geschlechterverhältnisses und Schleier-zwang für die Frauen sollten augenfällig den Anbruch der versprochenen , islamischen Ordnung signalisieren und symbolisieren Zwischen 1980 und 1984 konsolidierten die Islamisten ihr Machtmonopol und etablierten sich als neue Staatsklasse. Diese war intern in verschiedene, relativ eigenständige Segmente gegliedert, die sich in ihren ideologischen und programmatischen Orientierungen wie auch in ihren sozialen Affinitäten unterschieden. Ein Teil vertrat Positionen, die mit den Interessen der Großkaufleute des Bazars und des Großgrundbesitzes harmonierten (konservatives Segment), ein Teil sah sich als Sprachrohr der ländlichen und städtischen Unterschichten (radikales Segment), und ein dritter Teil orientierte sich an den Interessen der modernen Mittelschichten (pragmatisches Segment)
Die Jahre 1984-1989 waren durch den Krieg mit dem Irak geprägt sowie durch Auseinandersetzungen innerhalb der Staatsklasse über den wirtschafts-, entwicklungs-und außenpolitischen Kurs Unter dem Druck internationaler und soziopolitischer Rahmenbedingungen wurden die entwicklungspolitischen Transformationskonzepte der revolutionären Frühphase schnell verwässert bzw. aufgegeben. So blockierten die konservativen Kräfte innerhalb der Staatsklasse insbesondere die geplante radikale Landreform Das westliche Wirtschaftsembargo, die verheerenden Auswirkungen des Krieges und der Ölpreisverfall ließen die Handlungsspielräume für eine grundlegende wirtschafts-und entwicklungspolitische Umorientierung dahinschmelzen.
Ungeachtet der internen Rivalitäten und Machtkämpfe, die institutionell in einer multipolaren Machtstruktur ihren Ausdruck fanden, waren sämtliche Segmente der neuen islamistischen Staatsklasse dem theokratischen Herrschaftskonzept und Khomeini als oberstem religiösem Rechtsgelehrten (faqih) verpflichtet. Dieser hatte laut Verfassung der Islamischen Republik in allen strategischen und personalpolitischen Fragen die letztendliche Entscheidungsbefugnis und war nur Gott gegenüber verantwortlich. In den internen Auseinandersetzungen fungierte er faktisch als eine Art Schiedsrichter und Wahrer des strömungsübergreifenden Gesamtinteresses der Staatsklasse an Machterhalt und Selbstprivilegierung Dementsprechend paßte er zunehmend pragmatisch die revolutionäre religiös-politische Ideologie den politischen , Sachzwängen an und ordnete sie dem Primat islamistischer Herrschaftssicherung unter.
Eine deutliche Zäsur in der Entwicklung der Islamischen Republik erfolgte 1989 mit dem Tod Khomeinis, der über eine unbestrittene religiöse und politische Legitimation verfügt hatte, von der sein Nachfolger Khamenei weit entfernt war. In der Nach-Khomeini-Ära, der , Zweiten Republik wurde der Prozeß der Entideologisierung fortgeführt und eine Modernisierung des politischen Systems eingeleitet. So wurde die Stellung des faqih durch eine Verfassungsreform formalisiert und relativiert; seine nach wie vor umfassenden Machtbefugnisse wurden klarer institutionell eingebunden, Mechanismen einer kollektiven Führung und die konsensualen Elemente des politischen Entscheidungsprozesses wurden gestärkt.
Die Präsidentschafts-und Parlamentswahlen eröffnen der Bevölkerung ein Ventil für die verbreitete Unzufriedenheit und eine -allerdings strikt kontrollierte -Möglichkeit, systemimmanente Kritik zu artikulieren
Angesichts wachsender Wirtschafts-und Legitimationsprobleme erfolgte nach dem Endes des Krieges und dem Tod Khomeinis unter Führung des Staatspräsidenten Rafsanjani, der das pragmatische Segment der Staatsklasse vertrat, eine Reintegration des Iran in das Weltwirtschaftssystem. Der Staat stützte sich wieder weitestgehend auf den Öl-Sektor, leitete eine wirtschaftliche Liberalisierung ein und orientierte sich zunehmend an den Empfehlungen der internationalen Finanzorganisationen.
Die entwicklungspolitische Bilanz der Islamischen Republik nach zwei Jahrzehnten ist widersprüchlich. Zwar sind die revolutionären Versprechungen einer unabhängigen, eigenständigen Entwicklung im Interesse der unteren Bevölkerungsschichten nicht erfüllt worden, die Abhängigkeit vom Öl und dem Weltwirtschaftssystem besteht fort, die soziale Polarisierung und die Massenarmut wächst Immerhin sorgen aber die zahlreichen sozialen Stiftungen die mit der Revolution geschaffen wurden, dafür, daß niemand verhungern muß, obwohl die Bevölkerungszahl sich in den letzten 20 Jahren nahezu verdoppelt hat (von ca. 35 auf über 60 Millionen) und die staatlichen Erdöl-Einkünfte massiv rückläufig sind.
Fortschritte gab es im Bereich der ländlichen Entwicklung; der Bildungssektor expandierte, die Alphabetisierung wurde intensiviert. Nach anfänglichen massiven Rückschlägen, insbesondere im rechtlichen Bereich, ist es den Frauen gelungen, sich stärker als je zuvor ihren Platz im Bildungssektor und auf dem Arbeitsmarkt zu erobern Wenngleich die Abgeordnete und Frauenrechtlerin Azam Taleghani aufgrund ihrer Geschlechts-zugehörigkeit noch von der Kandidatur zu den Präsidentschaftswahlen 1997 ausgeschlossen wurde, haben die Frauen politisch an Boden gewonnen
Die Wahl Khatamis zum Präsidenten 1997 hat eine neue Etappe in der Entwicklung der Islamischen Republik eingeleitet. Sie zeigt, daß das politische System des Iran heute so diversifiziert und komplex ist, daß niemand mehr eine derart eindeutige Hegemonie ausüben kann wie der Schah in den siebziger Jahren. Damit ist es auch erheblich stabiler. Die starke Segmentierung ermöglicht es der islamistischen Staatsklasse, Unzufriedenheit im Rahmen des bestehenden Systems relativ flexibel aufzufangen, den Legitimationsdruck in den Bahnen eines , islamistischen Pluralismus zu kanalisieren und ein Krisenmanagement durch eine Umgruppierung der politischen Elite zu betreiben.
Gleichzeitig hat mit der Wahl Khatamis eine lebendige Zivilgesellschaft ihren Wunsch nach demokratischen Rechten und individuellen Freiheiten zum Ausdruck gebracht und eine Reform des politischen Systems von innen heraus angemahnt, indem sie einem relativen , Außenseiter'der islamistischen Staatsklasse ihre Stimme gab.
III. Determinanten der iranischen Außenpolitik
1. Externe und politisch-ökonomische Faktoren Das außenpolitische Verhalten des Iran ist wesentlich im Kontext der Besonderheiten des regionalen Systems des Vorderen Orients zu interpretieren.
Im Zuge einer außergewöhnlich weitreichenden wirtschaftlichen und militärischen Durchdringung der Region haben sich die westlichen Metropolen lokale Klienten-Staaten in der Dritten Welt geschaffen, deren Abhängigkeit autonome Handlungsspielräume nach außen stark begrenzt.
Zugleich schafft die globale Durchdringung und lokale Unterordnung langfristig eine wesentliche Ursache für regionale politische Instabilität, weil hierdurch die lokalen Klientel-Staaten und das regionale System insgesamt tendenziell delegitimiert werden. Dementsprechend erlebte der Vordere Orient in seiner jüngeren Geschichte immer wieder periodische Wellen des Widerstands gegen ausländische Einmischung Die instabile Arena, in der die Staaten der Region operieren, legt es nahe, in der Außenpolitik nationalen Sicherheitsinteressen und Strategien der Machtbalance eine hohe Priorität einzuräumen. Als Antwort auf die mehrdimensionale Durchdringung und hegemoniale Einflußnahme sind Staaten wie der Iran darüber hinaus bestrebt, regionale Dominanz zu erringen, um von den globalen Einwirkungen profitieren zu können, ihre relativen Handlungsspielräume auszuweiten und somit zumindest die Bedingungen der Unterordnung zu den eigenen Gunsten zu modifizieren Um ihre fortbestehende ökonomische und technologische Abhängigkeit von den Zentren zu verringern, mögen sie zudem bemüht sein, ihre ökonomischen Verbindungen zu diversifizieren sowie durch verstärkte bilaterale Beziehungen ein multipolares Umfeld als Gegengewicht zur Hegemonie der USA zu schaffen. Bisweilen versuchen Regionalmächte wie die Islamische Republik auch, die zunehmende Bedeutung transnationaler Akteure im globalen System , komplexer Interdependenz'im Sinne eigener Einflußnahme zu instrumentalisieren, indem etwa islamistische Bewegungen weltweit gegen die metropolitane Dominanz mobilisiert werden
Dreh-und Angelpunkt der spezifischen strukturellen Abhängigkeit der Region von den Metropolen ist das Erdöl. Für die Erklärung der außenpolitischen Dynamik der Islamischen Republik spielt die politische Ökonomie somit eine Schlüssel-rolle Das , schwarze Gold'hat sowohl die spezifische Form der Einbindung des Vorderen Orients in das Weltwirtschaftssystem als auch den Charakter politischer Herrschaft entscheidend geprägt. Staaten wie der Iran wurden zu Rentierstaaten, deren Staatsbudget aus einem extrem hohen Anteil externer Einkommen, Renten genannt, besteht. Diese machen die Staatsbürokratie relativ unabhängig vom inländischen Mehrprodukt, bewirken aber eine extreme Abhängigkeit von der Aufrechterhaltung des Rentenzuflusses, denn Legitimation und Machterhalt der Staatsbürokratie sind abhängig von der Fähigkeit, die externen Einkommen zu sichern, die intern nach herrschaftslogischen Gesichtspunkten verteilt werden. Deshalb können Finanzkrisgn schnell zu Existenzkrisen des gesamten politischen Systems werden wie dies in der Endphase des Pahlawi-Regimes der Fall war.
Hauptinstrument der Rentenbeschaffung ist die Außenpolitik in Verbindung mit der Außenhandelspolitik, die zum zentralen Politikfeld der Staatsführung wird. Sie dient „einer Art Abschöpfung international zirkulierender Ressourcen durch staatliche Akteure zugunsten interner Entwicklungsprozesse, Klientelbildung, Legitimationsbeschaffung und Selbstprivilegierung“
Die dauerhafte politische Absicherung der Rentenströme erfordert eine stabile Integration in das kapitalistische Weltwirtschaftssystem. Rentierstaaten können nicht daran interessiert sein, daß der Erdölexport von regionalen politischen Turbulenzen gestört wird und haben in der Regel einen prowestlichen Kurs im Einklang mit den Imperativen der Weltwirtschaft und des internationalen Systems verfolgt. Im Zuge der Revolution 1979 ist der Iran zeitweilig von diesem Regelverhalten abgewichen und hat eine antiwestliche und dem kapitalistischen Weltwirtschaftssystem gegenüber distanziertere Außenpolitik eingeleitet. Im Zeichen ihrer Abhängigkeit von der Ölrente verabschiedete sich die iranische Staatsklasse jedoch zügig von ihren anfänglichen sozialrevolutionären Zielsetzungen und paßte sich Ende der achtziger Jahre wieder den Rahmenbedingungen des kapitalistischen Weltsystems an.
Partielle Inkonsistenzen und Widersprüchlichkeiten der außenpolitischen und außenwirtschaftlichen Strategie sind im wesentlichen auf Konflikte zwischen den verschiedenen Segmenten der Staatsklasse zurückzuführen und auf die legitimatorische Bedeutung der revolutionären Ideologie. Langfristig gilt, daß auch eine unter revolutionären Prämissen angetretene Staatsklasse an der Aufrechterhaltung optimaler internationaler Bedingungen für einen ungebremsten Rentenfluß interessiert sein muß Für die Nach-KhomeiniÄra konstatieren Ehteshami und Hinnebusch eine stärkere Abhängigkeit vom Erdöl denn je und eine entsprechende „Ökonomisierung der Außenpolitik“
Neben den skizzierten strukturellen Rahmenbedingungen hat die historische Erfahrung des Iran, aufgrund seiner strategischen Position als Land-brücke zwischen Europa und Asien und später als Erdöl-Staat immer wieder massiver Einmischung seitens diverser Großmächte wie Rußland, England und USA ausgesetzt zu sein, den Erhalt von Unabhängigkeit und nationaler Integrität zu einem zentralen außenpolitischen Thema gemacht und die außenpolitische Doktrin eines , negativen Gleichgewichts', wie sie sich in dem Slogan . Weder Ost noch West'niederschlägt, hervorgebracht In Anbetracht der ethnischen Heterogenität des Landes ist zudem die Wahrung des regionalen nationalstaatlichen Gefüges in den bestehenden Grenzen zu einem grundlegenden Ziel iranischer Außenpolitik geworden. „Für den Vielvölkerstaat Iran käme ein Rütteln am nationalstaatlichen Gefüge der Region, sei es aus ethnischen oder sonstigen Gründen, einem den Bestand Irans gefährdenden sicherheitspolitischen Dammbruch gleich.“ 2. Interne Faktoren Interne Faktoren wie die Segmentierung der Staatsklasse und die Rivalitäten und Entscheidungsprozesse innerhalb der politischen Elite sind für die Außenpolitikanalyse der Islamischen Republik von besonderer Bedeutung. Die Dynamik der internen Machtauseinandersetzungen beeinflußte die Außenpolitik in doppelter Hinsicht: Zum einen suchten die rivalisierenden Segmente der Staatsklasse außenpolitische Positionen als „Waffen im innenpolitischen Machtkampf“ zu instrumentalisieren, zum anderen waren sie bestrebt, ihre ideologischen Zielsetzungen auch in der Außenpolitik durchzusetzen und sich durch außenpolitische Erfolge wie auch als Führungsmacht transnationaler islamistischer Bewegungen nach innen wie nach außen zu legitimieren. Mit der vorgeblichen Orientierung an den Interessen der umma, der weltweiten islamischen Gemeinschaft, ließen sich schließlich auch eklatante Verletzungen internationalen Rechts ideologisch rechtfertigen.
Für ein revolutionäres Regime, das sich wesentlich durch den radikalen Bruch mit einem Ancien regime legitimiert, das als , Lakai des Imperialismus diskreditiert war, ist eine antiimperialistische Programmatik in der Anfangsphase konstitutiv. Calverts , dramatic actor’-Modell zufolge haben entsprechende außenpolitische Zielsetzungen angesichts fehlender Umsetzungsmöglichkeiten jedoch weitgehend rhetorische Qualität; spektakuläre Einzelaktionen und Konfrontationen wie etwa die Besetzung der US-Botschaft sind dann eher symbolische Krisen-Inszenierungen, die der innenpolitischen Mobilisierung dienen oder als Ablenkung von internen Problemen fungieren
Die skizzierten Determinanten der außenpolitischen Programmatik und Praxis sind in den einzelnen Entwicklungsphasen der Islamischen Republik in je unterschiedlicher Gewichtung wirksam geworden, wie im folgenden gezeigt wird. Dabei kommt den strukturellen systemischen und politisch-ökonomischen Rahmenbedingungen langfristig die entscheidende Bedeutung zu. Sie geben den Handlungsrahmen vor, den auch eine unter revolutionären Zielsetzungen angetretene Staats-klasse bei Strafe des Untergangs nicht dauerhaft durchbrechen, sondern allenfalls modifizieren und ausweiten kann.
IV. Die Außenpolitik der Islamischen Republik: zwischen Konfrontation und Kooperation
1. Konfrontation und Revolutionsexport Die Außenpolitik des Pahlavi-Regimes war durch eine enge Westbindung mit einer weitreichenden wirtschaftlichen und militärischen Abhängigkeit sowie eigene nationale Großmachtambitionen in der Region und darüber hinaus gekennzeichnet gewesen. Als pro-westlicher Ordnungsfaktor und hochgerüsteter Gendarm am Golf und im Interesse eigener Hegemonialansprüche intervenierte der Schah beispielsweise 1972 in Oman, um den Sultan gegen die Befreiungsbewegung in Dhofar zu stützen und das , Nadelöhr für die Öltanker, die Straße von Hormuz, abzusichern. Er annektierte 1971 drei in der Meerenge von Hormuz liegende, strategisch wichtige Inseln, versuchte das Regime in Baghdad durch die Unterstützung der irakischen Kurden zu schwächen, unterhielt enge Beziehungen zu den westlich orientierten arabischen Staaten, zu Israel und Südafrika und spielte eine Schlüsselrolle im von den USA geschaffenen CENTO-Pakt (Central Treaty Organization = regionaler Militärpakt zwischen der Türkei, Pakistan und Iran), durch den der sowjetische Einfluß in Asien eingedämmt werden sollte. Im Laufe der siebziger Jahre intensivierte das Pahlavi-Regime eigene Großmachtbestrebungen, nahm eine exponierte Rolle in der OPEC ein, profilierte sich als Anwalt von . Dritte-Welt-Interessen und forderte eine Reform der Weltwirtschaftsord Die Abhängigkeit des Schahs vom Westen und seine Rolle als . Handlanger des US-Imperialismus waren einer der zentralen Angriffspunkte der Revolutionäre gewesen. Dementsprechend setzten sie eine grundlegende Wende in der Außenpolitik entlang der ideologischen Grundprinzipien auf die Tagesordnung: Unabhängigkeit von den Supermächten, Kampf gegen Israel, islamischer Internationalismus und Zugehörigkeit zur Dritten Welt Hinsichtlich der Gewichtung, Interpretation und Umsetzung dieser Leitlinien gab es innerhalb der revolutionären Koalition durchaus unterschiedliche Vorstellungen. Faktisch war die Außenpolitik in den ersten Monaten nach dem Sieg der Revolution vor allem durch die Dynamik der innenpolitischen Auseinandersetzungen bestimmt. Die gemäßigte provisorische Regierung Bazargan verfolgte eine Politik des , negativen Gleichgewichts in der Tradition Mossadeghs und strebte mehr Unabhängigkeit von den USA, aber keinen Bruch an Die Islamisten propagierten demgegenüber eine Strategie der Konfrontation und des Revolutionsexportes. Diese fungierte wesentlich als Instrument im innenpolitischen Machtkampf und sollte die Massen für eine , islamische Republik mobilisieren, wie die Inszenierung der Geisel-Krise durch die Islamisten exemplarisch deutlich macht:
Im November 1979, wenige Monate nach dem Sieg der Revolution, besetzten Studenten der soge-nannten Imam-Linie die US-Botschaft und nahmen zahlreiche amerikanische Diplomaten als Geiseln. Diese von Khomeini gebilligte spektakuläre Aktion, die eine radikale Abkehr von der Außenpolitik des Ancien regime demonstrierte, diente den Islamisten dazu, die bürgerlich-nationalen und liberalen Kräfte der Regierung Bazargan, die weiterhin normale zwischenstaatliche und kooperative Beziehungen zu den USA aufrechterhalten wollten, innenpolitisch als , Agenten des US-Imperialismus zu diskreditieren, sie von der politischen Bühne zu verdrängen (Rücktritt Bazargans), die radikalen linken Kräfte auszumanövrieren und zu spalten und die Machtmonopolisierung in den Händen der Islamisten voranzutreiben
Wenngleich innenpolitisch motiviert, hatte die Geiselaffäre enorme außenpolitische Auswirkungen und führte den Iran gegenüber dem Westen in die Isolation.
Der militärische Angriff des Irak im September 1980 begünstigte ironischerweise die Konsolidierung der Staatsmacht in den Händen der Islamisten. Er verschaffte ihnen die Legitimation, weitere innenpolitische Rivalen auszuschalten, die eigenen bewaffneten Sicherheitsorgane auszubauen und politisch aufzuwerten und im Namen des nationalen Notstands jegliche Repressionsund Gleichschaltungsmaßnahmen zu rechtfertigen. Die reguläre Armee, deren Loyalität gegenüber den Islamisten als zweifelhaft galt, wurde durch den Krieg fern vom innenpolitischen Schauplatz gebunden. Die bewaffneten Verbände der Revolutionswächter und der Kriegsfreiwilligen (basiji) bildeten ein starkes Gegengewicht und boten den Islamisten die militärische Machtbasis, den Staats-präsidenten Bani Sadr zu demontieren, der in der Armee einen starken Rückhalt hatte und aufgrund seiner Bemühungen um eine eigenständigere Politik dem totalitären Machtanspruch der Islamisten zunehmend im Wege stand
In Wechselbeziehung mit der internen Konsolidierung ihrer Macht gingen die Islamisten dazu über, mittels eines konfrontativen und expansiven Kurses die , Islamische Revolution in die Region zu tragen. Das Bestreben, ideologisch verwandte Regime zu etablieren, zielte neben der Legitimation nach innen wesentlich darauf ab, die Machtbalance in der Region zugunsten der Islamischen Republik, ihres Überlebens und ihres Führungsanspruches zu verändern Propaganda-Offensiven, in denen die Entrechteten'der Golfmonarchien populistisch zum Sturz ihrer Unterdrücker aufgerufen wurden, sowie die-Unterstützung dortiger subversiver Aktivitäten, Demonstrationen während der jährlichen Pilgerreise in Saudi Arabien, die Entsendung von Revolutionsgarden in den Libanon, die transnationale Unterstützung schiitischer und islamistischer Gruppierungen im gesamten Vorderen Orient dienten der Realisierung dieser Zielsetzung.
Mit der Entscheidung 1982, im Krieg gegen den Irak in die Offensive zu gehen, versuchte der Iran, einen bedrohlichen Nachbarn und regional-politischen Rivalen auszuschalten, den alten Traum von der Hegemonie am Golf praktisch umzusetzen, diesmal unter dem Banner des Islam, und die Rentenbasis der Islamischen Republik merklich auszuweiten (militärisches rentseeking).
Der außenpolitische Konfrontations-und Expansionskurs führte zur weitgehenden Isolierung des Iran in der Region und in der arabischen Welt. Nur Syrien, Libyen, Algerien und Südjemen ergriffen aus je spezifischen Eigeninteressen Partei für den Iran 2. De-Radikalisierung der Außenpolitik und Kooperation Nachdem sich die Islamisten endgültig als Staats-klasse etabliert hatten, setzte seit Mitte der achtziger Jahre ein Prozeß des Umdenkens auch in der Außenpolitik ein. Die ökonomischen Schwierigkeiten infolge des Krieges hatten sich durch einen dramatischen Rückgang der Öl-Einkünfte aufgrund des Verfalls der Ölpreise 1986 verschärft. Der Staat stürzte in eine schwere Budgetkrise und die Abhängigkeit vom Öl erwies sich einmal mehr als , Achillesferse“ der politischen Elite. Angesichts der zunehmend verzweifelten militärischen und wirtschaftlichen Situation und des dramatisch wachsenden Legitimationsverlusts in der Bevölkerung erklärte Khomeini 1988 die Annahme des Waffenstillstands. Damit siegte das realpolitische Interesse der islamistischen Staats-klasse am Machterhalt über radikale ideologische Parolen.
Nach dem Ende des Krieges und verstärkt nach dem Tod Khomeinis 1989 übernahm das pragmatische Segment der Staatsklasse mit Rafsanjani die Führung in der Außenpolitik, beendete den Kurs der Konfrontation, suchte die internationale Isolation zu überwinden und leitete eine grundlegende Re-Orientierung und Re-Integration des Iran in die internationale Ordnung ein. Die wesentlichen Ziele des neuen Kurses waren Wiederaufbau und wirtschaftlicher Aufschwung, Wiederherstellung des Einflusses in der Region und regionalpolitische Stabilität. Die integrationistische Wende führte auf lange Sicht zu einer Außenpolitik, die zunehmend Kontinuitäten mit derjenigen des Ancien regime aufwies.
Als erstes erfolgte eine diplomatische Charme-Offensive und eine Politik der Versöhnung gegenüber den Golfstaaten und den anderen Staaten der arabischen Welt, gefolgt von einem stärkeren Engagement in regionalen und internationalen Organisationen wie der UNO und der Islamischen Konferenz. Der Überfall des Irak auf Kuwait 1990 stärkte Teherans Einfluß in der Region und erneuerte sein Profil als stabilisierender Faktor. Der Iran verurteilte die irakische Invasion, unterstützte die UN-Position und war bestrebt, einen maximalen Vorteil aus der Krise und der Isolation des Irak zu ziehen. Neben verbesserten Beziehungen zu den arabischen Staaten, insbesondere auch zu Saudi Arabien, und einer De-Radikalisierung der Libanon-Politik erfolgte eine Annäherung an die westeuropäischen Staaten, deren Unterstützung für die wirtschaftliche Rekonstruktion dringend benötigt wurde
Einen herben zeitweiligen Rückschlag erlitt die integrationistische Strategie und die Annäherung an den Westen durch die Rushdie-Affäre. Khomeinis Verdammung des britischen Schriftstellers Salman Rushdie und die Verhängung des Todesurteils diente zum einen als Ablenkung von dem für das Regime unrühmlichen’ Kriegsende und sollte die nationale und internationale , islamische 1 Legitimation des Regimes bekräftigen. Wesentlich ging es dabei zum anderen aber einmal mehr um die Inszenierung einer außenpolitischen Krise als Instrument im internen Machtkampf. Die Gegner des pragmatischen Kurses, die sich zunehmend aus Schlüsselpositionen verdrängt und politisch marginalisiert sahen, versuchten die Pragmatiker zu desavouieren und zu schwächen, verlorenes Terrain zurückzugewinnen und den eingeschlagenen außenpolitischen Kurs der Versöhnung mit dem Westen umzukehren
Bis in die jüngste Zeit gibt es widersprüchliche Aussagen aus den Kreisen der iranischen Elite über die Implementierung der Rushdie-Fatwa. So erklärte im Februar 1997 der Leiter der mächtigen Revolutionsstiftung des 15. Khordad, Ayatollah Sane ’i, daß seine Stiftung das Kopfgeld auf den Schriftsteller erhöht habe. Kurz darauf stellte Rafsanjani klar, die Stiftung sei keine Regierungsorganisation und ihre Entscheidung habe nichts mit der Politik der Regierung zu tun. Diese Widersprüche wie auch andere Inkonsistenzen und Schwankungen in der Außenpolitik der , Zweiten Republik 1 verweisen auf die Fortdauer eines komplexen multipolaren Machtgefüges im Iran das den außen-politischen Entscheidungsprozeß prägt. So gibt es neben und hinter dem von der Bevölkerung gewählten Staatspräsidenten und der Regierung noch weitere Machtzentren, die sich der offiziellen Kontrolle teilweise entziehen, relativ autonom agieren und inoffiziell oder semi-offiziell außen-politisch aktiv sind Insbesondere die mächtigen Revolutionswächter versuchen seit 1989, die außenpolitischen Entspannungsbemühungen zu konterkarieren, durch die transnationale Unterstützung islamistischer Oppositionsgruppen dieTraditionslinie des militanten Revolutionsexportes fortzuführen und die Machtverteilung innerhalb der Staatsklasse zu ihren Gunsten zu revidieren 3. Die iranische Außenpolitik nach dem Ende der Bipolarität Die Änderung der geopolitischen Rahmenbedingungen durch den Zerfall der Sowjetunion und die Transformationsprozesse in Zentralasien stellten die iranische Außenpolitik nach 1989 vor neue Herausforderungen, eröffneten weitreichende Perspektiven und führten zu einer veränderten außen-politischen Schwerpunktsetzung. Die vergeblichen Bemühungen Teherans um gemeinsame Sicherheitspartnerschaften mit den arabischen Golfstaaten hatten die Grenzen der Annäherung und des iranischen Einflusses in der Golfregion deutlich gemacht, und die iranische Regierung ging zunehmend dazu über, ihre Einflußsphäre nach Mittelasien auszuweiten. 1992 wies der stellvertretende Außenminister Maleki darauf hin, daß Iran in dem arabisch dominierten Subsystem des Mittleren Ostens politisch und kulturell eher am Rande stehe und sich künftig als Hauptakteur in dem neu zu bestimmenden zentralasiatischen Subsystem engagieren werde Im Einklang mit der neuen Schwerpunktsetzung wurden die traditionellen Beziehungen zu Pakistan und zur benachbarten Türkei im Rahmen der Ecohomic Cooperation Organization (ECO) reaktiviert und verstärkt, der sich 1992 noch sechs der ehemaligen Sowjetrepubliken und Afghanistan anschlossen Entgegen alarmistischer Befürchtungen im Westen hat die Islamische Republik auf einen Revolutionsexport unter dem Banner des Islam wie auch auf eine Destabilisierungspolitik unter Ausspielung der ethnischen Karte in Zentralasien weitgehend verzichtet. Im Vielvölkerstaat Iran hätten Bestrebungen, über den Appell an sprachliche und ethnische Affinitäten die Konsolidierung der neu gegründeten zentralasiatischen Republiken zu unterminieren und separatistische Bestrebungen zu ermutigen, zentrifugale Tendenzen gestärkt und eine Gefährdung der eigenen nationalstaatlichen Integrität heraufbeschwören können. Eine prioritäre ideologische Einflußnahme unter dem Vorzeichen des , Islam'liefe Gefahr, vor allem Saudi Arabien in die Hände zu arbeiten, das mittels finanzieller und personeller Aktivitäten zur Verbreitung des wahhabitischen Islam seinen Einflußbereich nach Zentral-und Südwest-Asien (insbesondere Afghanistan und Pakistan) auszuweiten bemüht ist
Für Irans Außenpolitik in Zentralasien haben ökonomische Interessen und Sicherheitsbelange real-politischen Vorrang vor ideologischen Fragen. So wird das Verhältnis zur Türkei keineswegs vom ideologischen Gegensatz zwischen Islamismus und Säkularismus dominiert; neben der wirtschaftlichen Kooperation in der ECO existiert vielmehr eine deutliche Konkurrenz um Märkte und politische Einflußnahme; hinzu kommen divergierende Sicherheitskonzepte. Zum Beispiel wurde das türkisch-israelische Militärabkommen vom Februar 1996 von der iranischen Regierung als potentiell bedrohlich eingestuft
Guten Beziehungen zu Moskau wird seit 1989 eine hohe außenpolitische Priorität eingeräumt. Auch hier haben realpolitische Erwägungen und geopolitische Interessenkonvergenzen Vorrang vor ideologischen Gesichtspunkten. So unterstützte die iranische Regierung nicht die islamistischen Rebellen gegen die an Rußland orientierte Regierung Tadschikistans und blieb neutral, als 1990 sowjetische Truppen die schiitische Rebellion in Aserbaidschan gewaltsam unterdrückten Auch auf eine Verurteilung der russischen Tschetschenien-Politik wurde verzichtet. Teheran wie Moskau sind gleichermaßen daran interessiert, dem wachsenden Einfluß der USA in Zentralasien entgegenzuwirken. Irans Alptraum besteht darin, daß die zentralasiatischen Republiken genauso unter Amerikas Einfluß geraten könnten wie die Staaten des Persischen Golfs. Nicht zuletzt deshalb ist die iranische Führung ebenso wie Moskau bestrebt, die Beziehungen zwischen der Türkei und den zentralasiatischen Republiken und so indirekt Amerikas Einfluß in der Region zu schwächen
In Anbetracht der feindseligen Haltung der US-Administration, die in der Strategie des , dual Containment'gegenüber Iran und Irak (1994) und der Verhängung eines totalen Handelsembargos (1995) ihren besonderen Ausdruck fand, werden engere Beziehungen zu Rußland als unverzichtbares Gegengewicht zum wachsenden US-Einfluß in Zentralasien perzipiert. Der ehemalige Außen-minister Velayati rechtfertigte die Annäherung an , un-islamische Regime gegenüber innenpolitischer Kritik damit, daß der dominante Einfluß der USA eingedämmt werden müsse, damit „wir wieder Luft zum Atmen bekommen“ Als besondere Gefährdung iranischer Interessen werden in diesem Zusammenhang die Bemühungen der USA gewertet, eine Diversifikation und Ausweitung der iranischen Renteneinnahmen zu blockieren, die Teheran durch Beteiligung an Ölförder-und Pipeline-Projekten in der zentralasiatischen Region anstrebt
Intensive diplomatische Kontakte und wirtschaftliche Beziehungen sind das Hauptaktionsfeld in den iranischen Beziehungen zu den neuen Staaten. Der Ausbau des Transport-und Kommunikationsnetzes macht Iran zum Transitland Im Mai 1996 eröffnete der Iran ein neues Eisenbahnnetz, das Zentralasien und China mit dem Persischen Golf verbindet und darüber hinaus über die Türkei die kürzestmögliche Verbindung nach Europa herstellt, die nicht über Rußland führt. Mit einem europäischen Unternehmen sind Verhandlungen über eine Eisenbahnlinie zum Indischen Ozean im Gange. Die neuen Eisenbahnverbindungen etablieren den Iran als Drehscheibe zwischen dem Osten und dem Westen; sie verschaffen dem Iran neue Vorteile im , großen Spiel'um Öl, ökonomischen und politischen Einfluß in Zentralasien und dienen gleichzeitig dem Bestreben, die amerikanische Eindämmungs-und Isolierungspolitik zu unterlaufen
Die amerikanische Isolierungs-und Embargopolitik, der sich auch westeuropäische Handelspartner des Iran und Japan (Deutschland nicht) teilweise anschlossen, veranlaßte die iranische Führung insgesamt zu einer gewissen Umorientierung in der Außenwirtschaftspolitik, die auf eine verstärkte Süd-Süd-Kooperation und eine Reduzierung der Abhängigkeit von den Industriestaaten abzielte. Insbesondere die Beziehungen zu den ASEAN-Staaten wurden seit 1994 forciert, aber auch die politischen und wirtschaftlichen Beziehungen zu den blockfreien Staaten Afrikas und Lateinamerikas wurden intensiviert. Ungeachtet massiver Kritik aus Washington avancierte das wirtschaftlich starke und rohstoffreiche Südafrika schnell zum wichtigsten Handelspartner des Iran in Afrika. Die National Iranian Oil Company (NIOC) bemüht sich um eine umfassende afrikanisch-iranische Erdöl-Kooperation, durch die der Einfluß multinationaler Konzerne zurückgedrängt werden soll
Der Wirtschaftsexperte und ehemalige Finanzminister des Iran (vor 1979), Amuzegar, bemerkte zu den außenpolitischen Auswirkungen der US-Sanktionen: „Trotz der Sanktionen -oder vielleicht wegen ihnen -hat Teheran jetzt enge Bindungen an Rußland, China, Indonesien und Brasilien, die zusammen beinahe die Hälfte der Weltbevölkerung ausmachen. Die Beziehungen zu den meisten Ländern in Afrika und Asien sind freundschaftlich, und mit der Europäischen Gemeinschaft sind sie geschäftsmäßig, trotz wiederkehrender verbaler Auseinandersetzungen, die Salman Rushdie und andere hochrangige Menschenrechtsfälle betreffen. Es gibt Hunderte von Verträgen über Freundschaft, Kooperation, Handel und kulturellen Austausch sowohl mit sich entwickelnden wie auch mit entwickelten Ländern auf sechs Kontinenten.“ Als 1996 1500 Unternehmen aus 54 Ländern an der Internationalen Handelsmesse in Teheran teilnahmen, wurde dies von der iranischen Regierung als Triumph über die Bemühungen der USA gefeiert, den Iran zu isolieren
Wenngleich die wirtschaftlichen Beziehungen des Iran mit diversen Ländern des Südens vertieft wurden, sind die traditionellen Handelsbeziehungen mit dem Westen nach wie vor unverzichtbar und prioritär. Allerdings hat sich die Gewichtung innerhalb der OECD-Staaten verschoben: Nachhaltig an Bedeutung verloren haben die USA, insbesondere zugunsten Deutschlands und Japans. Insgesamt beliefen sich die Einfuhren aus den OECD-Staaten auf 70 Prozent der iranischen Gesamtimporte
In jüngster Zeit zeichnet sich eine Annäherung zwischen den USA und Iran ab. So forderten 1997 renommierte amerikanische Außenpolitikberater wie Brzezinski ein Umdenken in der US-Politik gegenüber Iran. Dabei wurde die relative Wirkungslosigkeit der Sanktionen hervorgehoben, die nicht zuletzt den Iran an die Seite Rußlands treiben und die USA und ihre engsten Verbündeten spalten würden. Betont wurden amerikanisch-iranische Interessenkonvergenzen hinsichtlich der wirtschaftlichen Erschließung Zentralasiens und der Wiederbelebung der ökonomischen Zusammenarbeit
Die iranische Regierung signalisierte ihrerseits ein Interesse an verbesserten Beziehungen zu den USA in einem CNN-Interview Präsident Khatamis im Januar 1998, das US-Präsident Clinton mit der Hoffnung beantwortete, daß „bald der Tag kommen wird, an dem wir uns wieder guter Beziehungen zum Iran erfreuen werden“ Nach der Unterzeichnung eines Zehnjahresvertrags mit der italienischen Gesellschaft ENI und der französischen Elf Aquitaine zur Ausbeutung von Ölfeldern im Persischen Golf bot der iranische Außenminister Kharasi unlängst auch US-Gesellschaften eine Beteiligung an Erdöl-Projekten in Iran an
V. Fazit und Perspektiven
Die außenpolitische Dynamik der Islamischen Republik in den ersten zwei Jahrzehnten ihres Bestehens ist in der Interdependenz und Interaktion von strukturellen systemischen und ökonomisehen Rahmenbedingungen einerseits und den internen Erfordernissen der Etablierung, Konsolidierung und Legitimierung der Herrschaft einer neuen politischen Elite andererseits gestaltet worden, die intern stark segmentiert ist. Während für die Anfangsphase der Islamischen Republik eine ideologisch motivierte Abkehr von der Außenpolitik des Ancien regime konstitutiv war, realisierte die neue Staatsklasse unter Führung ihres pragmatischen Segmentes bald die Grenzen ihres außen-politischen Handlungsspielraumes und leitete im Interesse des Machterhaltes eine De-Radikalisierung und Re-Orientierung in den internationalen Beziehungen des Iran ein.
Das Erbe der Revolution, das ideologische Selbstverständnis der Islamischen Republik und die Rivalitäten innerhalb der Staatsklasse mögen weiterhin eine ideologische Legitimierung der Außenpolitik in islamischen Termini nahelegen. Faktisch machen die ökonomischen Notwendigkeiten, die Abhängigkeit vom Öl, von ausländischen Investitionen, Importen und Krediten eine pragmatische Außenpolitik, die auf ein stabiles regionales Umfeld und kooperative Beziehungen zum Westen abzielt, zur zentralen Bedingung für die Herrschaftssicherung der nachrevolutionären Staats-klasse. Gleichzeitig sollen mittels einer Diversifizierung der außenwirtschaftlichen Abhängigkeiten und des Strebens nach Einflußsphären die Handlungsspielräume ausgeweitet werden.