Governance von Biodiversität | Biodiversität | bpb.de

Laut Bundesamt für Naturschutz steht Biodiversität „für die Vielfalt des Lebens auf unserer Erde und ist die Variabilität aller lebender Organismen und der ökologischen Komplexe, zu denen sie gehören“. Sie umfasst drei Bereiche: die Vielfalt der Ökosysteme, die Artenvielfalt und die genetische Vielfalt innerhalb der Arten.

Versteht man Politik als Aufgabe, vor dem Hintergrund gesellschaftlicher Interessenkonflikte kollektiv verbindliche Regeln zu schaffen, heißt das für die Biodiversitätspolitik, dass politische Entscheidungen zum Schutz der natürlichen Vielfalt mit anderen Zielen und Interessen abzuwägen sind. Das Feld der Biodiversitätspolitik ist dabei geprägt vom Zusammenspiel unterschiedlicher Akteure, institutioneller Regeln sowie politischer Maßnahmen und Instrumente. Dieses vollzieht sich jedoch keineswegs im luftleeren Raum: Andere Politikbereiche, beispielsweise die Landwirtschafts- oder die Verkehrspolitik, haben ebenfalls maßgeblichen Einfluss auf die Biodiversität und ihre Governance, die sich im politischen Mehrebenensystem von der globalen bis zur lokalen Ebene erstreckt.

Die politischen und gesellschaftlichen Debatten über Biodiversität knüpfen an bereits länger laufende naturschutzpolitische Diskussionen an, die insbesondere zu Beginn der 1990er Jahre an Fahrt aufnahmen. Als zunehmend bedrohtes Gut ist Biodiversität seither verstärkt in den öffentlichen Fokus gerückt. Im Folgenden werden zunächst einige Wegmarken der internationalen Biodiversitätspolitik skizziert, danach werden verschiedene Governance-Ansätze vorgestellt, um dann abschließend die damit verbundenen Herausforderungen aufzuzeigen.

Meilensteine der Biodiversitätspolitik

Für die Entwicklung der internationalen Biodiversitätspolitik ist das 1992 geschlossene Übereinkommen über die biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity, CBD) von zentraler Bedeutung. Es wurde im Rahmen der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro abgeschlossen und bis heute von 196 Staaten unterzeichnet. Sie verpflichteten sich damit rechtsverbindlich zum Erhalt der biologischen Vielfalt. Zur CBD-Umsetzung gehört, dass sich alle zwei Jahre Vertreter der Vertragsstaaten zu „Conferences of the Parties“ (COP) treffen, um konkrete Ziele und Maßnahmen zu vereinbaren.

Ein weiterer Meilenstein war 2012 die Gründung des UN-Biodiversitätsrats IPBES (Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services). Diese „Zwischenstaatliche Plattform für Biodiversität und Ökosystemleistungen“ soll analog zum Weltklimarat IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) als Beratungsinstitution zwischen Wissenschaft und Praxis fungieren und politische Entscheidungsträger zu Stand und Entwicklung der Biodiversität beraten. Während das Politikberatungskonzept des IPBES international durchaus diskutiert wurde, wertete die damalige Bundesregierung die Ansiedlung des IPBES-Sekretariats in Bonn als großen Erfolg für das deutsche Engagement zum Schutz der biologischen Vielfalt.

2019 erregte der Biodiversitätsrat mit seinem ersten globalen Bericht (Global Assessment Report) zum Zustand der Biodiversität und Ökosystemdienstleistungen international Aufmerksamkeit: Rund eine Million Arten seien durch menschliche Aktivitäten vom Aussterben bedroht. Durch diese und weitere beunruhigende Prognosen hat sich im gesellschaftlichen Diskurs der Begriff der „Biodiversitätskrise“ herausgebildet, mit dem die alarmierenden Folgen des Rückgangs der Biodiversität für den Menschen betont werden. Die Klima- und die Biodiversitätskrise werden dabei als zusammenhängende Phänomene angesehen, die nur gemeinsam bewältigt werden können.

Das 2022 auf der Weltnaturkonferenz (COP15) beschlossene „Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework“ markiert einen weiteren Meilenstein der internationalen Biodiversitätspolitik. Die CBD-Staaten verpflichteten sich darin, bis 2030 den Verlust der biologischen Vielfalt zu stoppen, unter anderem indem 30 Prozent der weltweiten Land- und Meeresfläche unter Schutz gestellt und 30 Prozent der geschädigten Ökosysteme wiederhergestellt werden sollen. Mit der Einrichtung eines Fonds (Global Biodiversity Framework Fund) soll sichergestellt werden, dass dafür ausreichend finanzielle Mittel zur Verfügung stehen.

Die Beschlüsse der internationalen Biodiversitätspolitik fanden schon bald ihren Niederschlag auf europäischer und nationaler Ebene. So beschloss die deutsche Bundesregierung bereits 2007 eine Nationale Biodiversitätsstrategie (NBS 2007), in der Ziele und Maßnahmen definiert wurden, um die CBD-Vorgaben erfüllen zu können. Nach der Weltnaturkonferenz 2022 wurde sie zur Nationalen Strategie zur Biologischen Vielfalt 2030 (NBS 2030) fortgeschrieben. Diese umfasst einen Strategieteil, der durch einen Aktionsplan mit konkreten Maßnahmen ergänzt wird, die bis 2027 umgesetzt werden sollen.

Die NBS 2030 ist eingebettet in entsprechende Vorgaben der Europäischen Union: Gemäß der 2020 vorgestellten EU-Biodiversitätsstrategie sollen bis 2030 zum einen 30 Prozent der europäischen Land- und Meeresfläche in Schutzgebiete umgewandelt werden, zum anderen bereits geschädigte Ökosysteme wiederhergestellt werden. Die Strategie ist Bestandteil des European Green Deal, der 2019 als zentrales Wachstums- und Transformationsprogramm vorgestellt wurde, mit dem Europa bis 2050 klimaneutral werden möchte.

Biodiversitätsbezogene Ziele finden sich zudem in der Agenda 2030 der Vereinten Nationen, die 2015 beschlossen wurde: Unter den darin festgehaltenen 17 Zielen für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs) sind unter anderem das SDG 14 „Leben unter Wasser“ und das SDG 15 „Leben an Land“ explizit dem Schutz der jeweiligen Ökosysteme gewidmet. 193 Staaten haben sich zwar nicht rechtlich bindend, aber politisch verpflichtet, diese Nachhaltigkeitsziele bis 2030 zu verwirklichen.

Die vorgestellten Meilensteine von der internationalen bis zur deutschen Ebene zeigen, dass sich rund um das Thema Biodiversität seit den 1990er Jahren ein globaler politischer Diskurs entwickelt hat, der zunehmend an Bedeutung gewonnen hat. Auch wenn man sich die Strategien im Einzelnen anschaut, entsteht der Eindruck, dass dem Schutz der biologischen Vielfalt allerorten politisch hohe Priorität zukommt. Doch ist dem wirklich so?

Von Strategien zu Governance-Instrumenten

Für eine realistische Bewertung gilt es zunächst, sich vor Augen zu führen, welche Bedeutung politische Strategien eigentlich haben. Idealtypisch sollen Strategien einen politischen Rahmen schaffen, der verbindliche Vorgaben für konkrete Maßnahmen schafft. Tatsächlich bestehen sie jedoch oftmals aus unverbindlicher politischer Rhetorik: Den Zielen stehen nur selten wirksame Maßnahmen gegenüber, die Diskussionen darüber werden in die Zukunft verlagert. Dabei wird bisweilen der Eindruck erweckt, dass die Definition von Zielen schon ausreicht, um deren Realisierung zu garantieren. Strategien sind also ein wichtiges Instrument, um öffentliche Diskurse über politische Probleme, mögliche Folgen und Maßnahmen zu stimulieren – für die Umsetzung braucht es jedoch handfeste und verpflichtende politische Maßnahmen. Entscheidend ist daher die wirksame Governance von Biodiversität.

Governance umfasst die verschiedenen Eingriffsmöglichkeiten, die dem Staat zur Verfügung stehen, um politische Ziele zu erreichen. Die Politikwissenschaft unterscheidet dabei zwischen regulativen, ökonomischen und informationellen Governance-Instrumenten. Regulative Instrumente sind verbindliche Vorgaben des Staates, zum Beispiel Ge- oder Verbote, Grenzwerte oder Standards. Ökonomische Instrumente beeinflussen das Verhalten der Adressaten durch finanzielle Anreize. Ein aktuelles Beispiel aus der Klimapolitik ist das System der CO₂-Preise bzw. des Emissionshandels. Möglich ist aber auch, gewünschtes Umweltverhalten durch Subventionen zu fördern. Informationelle Instrumente können eingesetzt werden, um durch einen geänderten Informationsstand entsprechendes Verhalten anzuregen. Politische Strategien wie die NBS 2007 und 2030 oder neue Informationen zur Biodiversität, wie sie zum Beispiel das Bundesamt für Naturschutz bereitstellt, können in diesem Sinne als Instrumente verstanden werden, die Bürgerinnen und Bürger zu biodiversitätssensiblem Handeln bewegen sollen. Auf die ersten beiden Governance-Arten wird im Folgenden anhand von Beispielen näher eingegangen.

Regulative Governance: Die Wiederherstellungsverordnung

Ein wichtiges regulatives Governance-Instrument der EU-Biodiversitätspolitik ist die sogenannte Wiederherstellungsverordnung, die seit August 2024 in Kraft ist. Durch sie sind die Mitgliedsstaaten unter anderem dazu verpflichtet, „geschädigte Ökosysteme wiederherzustellen und in einen guten Zustand zu versetzen“. Dies gilt für mindestens 30 Prozent der geschädigten Lebensräume bis 2030, und für 90 Prozent bis 2050. Bereits bestehende Gebiete des 1992 gegründeten Schutzgebietsnetzes „Natura 2000“ sollen ein wichtiger Grundstock der Wiederherstellungsräume sein. Damit knüpft die Verordnung an frühere naturschutzpolitische Konzepte an, die bereits auf der Ausweisung von Schutzgebieten mit verschieden strengen Schutzkategorien basierten. Neu ist jedoch, dass es nicht nur um den Schutz bestimmter bedeutsamer Arten geht, sondern auch um die Wiederherstellung bereits geschädigter Ökosysteme im Sinne neuerer Konzeptionen von Biodiversität.

Die Wiederherstellungsverordnung wirkt unmittelbar in die Mitgliedsstaaten: Sie sind dazu verpflichtet, die Verordnung durch nationale Maßnahmen umzusetzen. So müssen alle EU-Staaten bis zum 1. September 2026 nationale Wiederherstellungspläne an die Kommission melden. Ein wichtiges regulatives Instrument in diesem Zusammenhang ist die Ausweisung und Meldung geeigneter Schutzgebiete: Wie alle EU-Staaten muss auch Deutschland bis 2030 30 Prozent seiner Landesfläche unter wirksamen Biodiversitätsschutz stellen.

In Deutschland gibt es eine Vielzahl unterschiedlicher Schutzgebiete, die zusammengenommen mehr als 30 Prozent der Staatsfläche ausmachen. Schaut man jedoch auf Flächen mit besonders strengen Schutzkategorien oder solche, die den Ansprüchen der EU-Wiederherstellungsrichtlinie bereits genügen, fällt die Bilanz gemischt aus: Laut einer Studie von 2023 belegt Deutschland nach den strengen Regeln der Internationalen Union für Naturschutz (IUCN) mit 0,6 Prozent geschützter Fläche einen der letzten Plätze. Als Naturschutzgebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes ausgewiesene Flächen machen aktuell 6,5 Prozent der Gesamtfläche aus (Abbildung 1). Eine Studie im Auftrag des Naturschutzbundes Deutschland (NABU) zeigt ebenfalls, dass hinsichtlich der Meldung geeigneter Flächen an die EU noch einiges zu tun ist: Demnach erfüllen 6 Prozent der deutschen Naturschutzflächen, die bereits an die EU gemeldet wurden, die in der Wiederherstellungsverordnung geforderten Standards; 12 Prozent sind gemeldet, hier gibt es aber noch weiteren Handlungsbedarf, um den Anforderungen zu genügen; die übrigen 12 Prozent, die notwendig sind, um die 30-Prozent-Marke zu erreichen, sind noch gar nicht gemeldet (Abbildung 2).

Ökonomische Governance: Finanzielle Förderprogramme

Ein anderes wichtiges Governance-Instrument besteht in finanziellen Anreizen, insbesondere durch Förderprogramme. Hierfür stellt die Bundesregierung im Bundesnaturschutzfonds (BNF) jährlich rund 100 Millionen Euro zur Verfügung. Knapp die Hälfte davon fließt allein in das Bundesprogramm Biologische Vielfalt, das 2011 eingerichtet wurde, um die Umsetzung der Nationalen Biodiversitätsstrategie zu unterstützen. Gefördert werden Konzepte und Projekte hinsichtlich bestimmter Schwerpunkte, unter anderem Stadtnatur, Arten in besonderer Verantwortung Deutschlands sowie Hotspots der biologischen Vielfalt Deutschlands. Weitere Schwerpunkte des BNF bilden mit jeweils 14 Millionen Euro der Wildnisfonds und das Artenhilfsprogramm sowie mit knapp 13 Millionen Euro das Programm „chance.natur“. Letzteres wurde 1979 geschaffen, um Naturschutzgroßprojekte in Regionen zu fördern, die national bedeutsame und gefährdete Gebiete im Sinne von Naturschutz und Biodiversität entwickeln möchten. 8 Millionen fließen in das Programm „Blaues Band Deutschland“ zur Auenrenaturierung an Bundeswasserstraßen.

Neben den nationalen Naturschutzprogrammen gibt es zahlreiche weitere finanzielle Anreizinstrumente zur Förderung von Biodiversität. Relevant ist insbesondere die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP), die auf verschiedenen Wegen Fördermittel für Landwirtschaftsbetriebe bereitstellt, die biodiversitätsrelevante Maßnahmen umsetzen. Von zentraler Bedeutung ist hier unter anderem der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). Da aktuell mindestens 30 Prozent der ELER-Fördermittel für umwelt- und klimaschutzrelevante Maßnahmen eingesetzt werden müssen, werden auf diesem Wege auch biodiversitätsrelevante Maßnahmen finanziert.

Die Beispiele der Wiederherstellungsverordnung und der Förderprogramme zeigen: Governance-Instrumente in der Biodiversitätspolitik sind vor allem regulative Instrumente, mit denen bestimmte Ökosysteme bewahrt bzw. Vorschriften zu deren Wiederherstellung etabliert werden sollen, oder ökonomische Instrumente, mit denen relevante Akteure durch finanzielle Anreize dazu gebracht werden sollen, biodiversitätsrelevante Maßnahmen im Sinne vorgegebener Standards und Ziele umzusetzen. Trotz dieser und weiterer Instrumente stellt sich aber die Frage, ob das alles ausreichend ist und welche Probleme für eine effektive Biodiversitätsgovernance (weiterhin) bestehen.

Grenzen der Governance

Die beschriebenen Strategien und Maßnahmen haben zwar dazu beigetragen, politische Kapazitäten für den Biodiversitätsschutz aufzubauen, dennoch bleibt die Umsetzung der NBS 2030 eine gewaltige politische Herausforderung. Die meisten Ziele der NBS 2007 wurden bereits verfehlt. Auch was die Meldung von deutschen Schutzgebieten für die Umsetzung der EU-Wiederherstellungsverordnung angeht, sieht die erste Zwischenbilanz eher gemischt aus.

Doch warum ist es so schwierig, Biodiversitätsziele politisch umfassend umzusetzen? Dafür gibt es mehrere Gründe. Zunächst einmal ist Biodiversität ein Politikbereich, in dem es zwischen den Akteuren besonders starke Interessenkonflikte gibt. Ähnlich wie bei der klassischen Naturschutzpolitik geht es dabei um die schwierig auszuhandelnde Balance zwischen Schutz und Nutzung der Natur. Zwar umfasst der moderne Biodiversitätsbegriff ausdrücklich eine nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen, doch was als nachhaltig gilt, ist keineswegs endgültig geklärt, sondern ebenfalls Gegenstand politischer und wissenschaftlicher Debatten. Auch bei Biodiversität besteht der klassische umweltpolitische Grundkonflikt zwischen Ökologie und Ökonomie. Während Naturschutzverbände sich für eine strenge Biodiversitätspolitik einsetzen, sind es vor allem die Natur bewirtschaftende Akteure wie Landwirte, die durch strengere Auflagen höhere Kosten befürchten und eher ihre Nutzungs- und Produktionsinteressen durchsetzen möchten.

Hinzu kommt, dass es sich bei Biodiversität um ein sogenanntes persistentes Umweltproblem handelt – ein Problem also, das von Dauer ist und sich trotz hohem Einsatz nicht rasch lösen lässt. Zudem gibt es keine klar abgrenzbare Gruppe an Verursachern, und einfache technische Lösungen stehen nicht bereit. Die Probleme bestehen außerdem schon lange und sind mit bestimmten nur schwer umkehrbaren Pfaden gesellschaftlicher Entwicklung verbunden – einfache Win-win-Lösungen, bei denen viele gleichzeitig gewinnen, gibt es nicht. Bei der Biodiversität ist eine weitere Schwierigkeit, dass es sich um ein komplexes globales Problem handelt, dessen Folgen – etwa, wenn Arten aussterben – nicht mehr rückgängig gemacht werden können.

Bei Biodiversität stößt die traditionelle sektorale Naturschutzpolitik mit ihren Fachverwaltungen an Grenzen, da in vielen anderen Politikbereichen Entscheidungen getroffen werden, die negative Auswirkungen auf biologische Vielfalt haben. Jede Ausweisung eines Gewerbegebiets und jede Verkehrsinfrastrukturmaßnahme hat biodiversitätsrelevante Folgen, sei es durch die Inanspruchnahme von Fläche oder die Verschmutzung der Umgebung. Streng genommen haben auch persönliche Konsumentscheidungen oder Aktivitäten wie der Bau eines Eigenheims, das Anlegen eines Schottergartens, wöchentliches Rasenmähen, der Verzehr bestimmter Lebensmittel oder die Nutzung eines Autos schleichende, aber weitreichende biodiversitätsrelevante Folgen (wobei es sehr schwer ist, klare Ursache-Wirkungszusammenhänge auszumachen).

Gerade weil die Zusammenhänge so komplex sind und es zahlreiche Einflussfaktoren gibt, sind es oft politische Entscheidungen aus anderen Politikbereichen, die den Biodiversitätszielen zuwiderlaufen. Es fehlt an einer übergreifenden Abstimmung der Erfordernisse der Biodiversitätspolitik mit allen Politikbereichen, deren Programme und Maßnahmen Auswirkungen auf die Biodiversität haben. Anders ausgedrückt: Ein gewichtiges Governanceproblem in der Biodiversitätspolitik ist die fehlende „Politikintegration“. Das bedeutet, dass Biodiversitätsziele beispielsweise in der Verkehrspolitik nicht die Rolle einnehmen, die sie hinsichtlich der Wirkung des Verkehrs auf Biodiversität eigentlich haben müssten.

Eine aktuelle Studie unter Beteiligung des Autors zeigt etwa, dass es bei der gemeinsamen Umsetzung bestimmter biodiversitätsrelevanter Richtlinien der EU, nämlich der Wasserrahmen- und der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie, zu Problemen bzw. Zielkonflikten kommt, weil es an Kohärenz zwischen Wasser- und Naturschutzpolitik mangelt. Hinzu kommt, dass es ab Beginn der 2000er Jahre im Naturschutzbereich einen massiven Verwaltungs- und Personalabbau gab. Die notwendigen Ressourcen für die Umsetzung der Biodiversitätsmaßnahmen müssen daher oft erst noch oder wieder geschaffen werden. Auch die Finanzierung der Maßnahmen ist den ambitionierten Zielen der EU-Biodiversitätsstrategie und der deutschen NBS 2030 noch nicht angemessen.

Zielkonflikte

Ein bedeutendes Problem bei der Governance von Biodiversität ist, dass es bei der Umsetzung biodiversitätspolitischer Maßnahmen sehr häufig zu Landnutzungskonflikten kommt. Wie dargelegt, soll auch in Deutschland bis 2030 rund ein Drittel der Landfläche nach Biodiversitätserfordernissen geschützt bzw. wiederhergestellt werden; gleichzeitig existieren aber konkurrierende Landnutzungsinteressen, beispielsweise für die Agrarproduktion, den Wohnungsbau, für Verkehrsinfrastruktur oder den Ausbau der Erneuerbaren Energien. Für Letztere hat sich die Bundesregierung das Ziel gesetzt, zwei Prozent der Landfläche für Windkraftanlagen zur Verfügung zu stellen. Die Umsetzung der NBS 2030 lässt also gewaltige politische Interessenkonflikte erwarten, bei denen die Nutzungsinteressen bisher häufig mächtiger waren als die Biodiversitätsinteressen.

Politisch erschwerend kommt hinzu, dass Biodiversität auch mit anderen nachhaltigkeitsrelevanten Zielen wie dem Klimaschutz in Konflikt geraten kann. Dieses „Green-Green-Dilemma“ wird zum Beispiel sichtbar, wenn Windkraftanlagen in Wäldern gebaut werden sollen und es Widerstände von Naturschützern gibt, die eine Gefährdung der lokalen Biodiversität sehen. Selbst wenn man Biodiversitätsmaßnahmen als Beitrag zum natürlichen Klimaschutz sieht, kann es zwischen der Biodiversitäts- und der Klimapolitik zu Interessenkonflikten kommen, obwohl die Akteure beider Bereiche dem jeweils anderen Bereich eigentlich aufgeschlossen gegenüberstehen (sollten). Im öffentlichen und politischen Diskurs wird dies noch verschärft, weil der Klimawandel im Allgemeinen deutlich mehr Aufmerksamkeit erfährt als der Verlust der Biodiversität – obwohl die Folgen für den Menschen keineswegs weniger dramatisch sind.

Kurzum: Die wesentlichen Governance-Probleme der Biodiversitätspolitik sind vielfältig. Dazu zählen unterschiedlich mächtige politische Interessen, eine spezielle ressortübergreifende Problemstruktur mit globalem Charakter, zu erwartende Landnutzungskonflikte und ein hoher Finanzierungsbedarf für Maßnahmen bei zunehmend angespannten Haushalten. All diese Herausforderungen stimmen eher skeptisch, was das Erreichen der deutschen und europäischen Biodiversitätsziele bis 2030 angeht.