Weltweiter Menschenrechtsschutz durch die Vereinten Nationen | Vereinte Nationen | bpb.de

Es waren die unvorstellbaren Menschheitsverbrechen des Zweiten Weltkrieges wie die Shoah, der durch das Deutsche Reich verübte Völkermord an den europäischen Jüdinnen und Juden, welche die Gründungsstaaten der Vereinten Nationen (VN) 1945 dazu bewegten, den weltweiten Schutz grundlegender Menschenrechte zur zweiten Säule ihrer Arbeit neben der Friedenssicherung zu machen. Sie folgten dabei der Einsicht, dass das Schicksal von Menschen nicht einfach der Willkür einer (Gewalt-)Herrschaft unter dem Schutz staatlicher Souveränität unterworfen sein darf. In dieser Perspektive stellt die Beachtung grundlegender humanitärer Standards ein gemeinsames Anliegen der gesamten Menschheit dar, das auch das innerstaatliche Handeln einer Regierung bindet und das dem legitimen Anspruch von Staaten auf Achtung ihrer Souveränität Grenzen setzt.

Damit wiederum stellt sich eine Reihe schwieriger Fragen: Wer ist befugt, welche menschenrechtlichen Normen aufzustellen und ihre internationale Beachtung einzufordern? Mittels welcher Mechanismen können diese wirkungsvoll überwacht werden? Wie kann die Einhaltung von Menschenrechten durch internationale Unterstützung gefördert werden? Und schließlich: Welche Maßnahmen kann die internationale Gemeinschaft im Falle gravierender Menschenrechtsverletzungen ergreifen, wenn die verantwortlichen Regierungen zu deren Abstellung nicht in der Lage oder nicht willens sind?

Die Vereinten Nationen haben hierfür den Weg zunächst der Erklärung und dann der systematischen Erfassung aller Menschenrechte in zahlreichen Vertragswerken (Kodifizierung) sowie der Schaffung von juristischen und politischen Schutzmechanismen gewählt. Im Mittelpunkt steht dabei immer die Mitwirkung von Staaten und Regierungen – aber auch von gesellschaftlichen Akteuren und Individuen – am Menschenrechtsschutz auf der Grundlage eines Verständnisses von Souveränität als Verantwortung für die in ihrem Hoheitsgebiet lebenden Menschen. Dies hat sich als ein pragmatischer und im Ergebnis auch erfolgreicher Weg erwiesen. Er war und ist aber auch schwierig und langwierig, weil in der politischen Praxis das Verhältnis von universalen Menschenrechtsansprüchen und staatlicher Souveränität immer wieder verhandelt und justiert werden muss.

Die Internationale Menschenrechtscharta

Anders als im Falle der Friedenssicherung enthält die VN-Charta keine eigenen Kapitel und Vorschriften zur Ausgestaltung des Menschenrechtsschutzes durch die VN. Diese scheiterten 1945 ebenso wie die Aufnahme eines Menschenrechtskatalogs am Widerstand vor allem der Sowjetunion und Großbritanniens, die der neuen Organisation keine Kompetenzen zum Eingreifen in die Staatensouveränität geben wollten. Allerdings betont bereits die Präambel der Charta den „Glauben an die Grundrechte des Menschen, an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit“. Zudem ist in Artikel 1, Ziffer 3 festgelegt, „eine internationale Zusammenarbeit herbeizuführen, um […] Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion zu fördern und zu festigen.“ In Artikel 55 (c) findet sich ein Verweis auf die „allgemeine Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte und Grundrechte“ und in Artikel 68 wird explizit die Schaffung einer Kommission zur Förderung der Menschenrechte festgelegt. Damit gibt die Charta einen programmatischen Rahmen für den Menschenrechtsschutz vor, dessen konkrete Ausgestaltung durch weitere Verträge und Schutzmechanismen aber außerhalb der Charta verortet wird.

1946 gründete der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) die VN-Menschenrechtskommission (MRK) und beauftragte sie, eine internationale Menschenrechtscharta vorzulegen. Schnell wurde jedoch klar, dass ein rechtlich bindendes Dokument angesichts der politischen Differenzen zwischen den Lagern des aufziehenden Kalten Krieges nicht erreichbar war. Die unter dem Vorsitz von Eleanor Roosevelt (1884–1962) tagende MRK beschloss daher, zunächst einen umfassenden Menschenrechtskatalog in Form einer unverbindlichen Erklärung vorzulegen und dann in Verhandlungen über bindende Menschenrechtsverträge einzusteigen. Auf dieser Grundlage gelang es der Kommission rasch, in 30 Artikeln ein Menschenrechtsstatut vorzulegen, welches als die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR; Universal Declaration of Human Rights) am 10. Dezember 1948 in Paris von der VN-Generalversammlung als Resolution 217 (III) mit 48 Ja-Stimmen bei acht Enthaltungen verabschiedet wurde.

Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte

Gleich in Artikel 1 setzt die AEMR dem nationalsozialistischen Rassenwahn ihre wichtigste Aussage entgegen: „Alle Menschen sind frei und gleich an Würde und Rechten geboren. Sie sind mit Vernunft und Gewissen begabt und sollen einander im Geiste der Brüderlichkeit begegnen.“

QuellentextWas sind Menschenrechte?

Der Begriff „Menschenrechte“ legt eine materiell-rechtliche Klarheit nahe, die bei näherem Hinsehen so nicht gegeben ist. Als wesentliche Grundlage kann aber gelten, dass es sich dabei um ein Set von Rechten handelt, die jedem Menschen einfach kraft seiner Geburt und unabhängig von Geschlecht, Alter, Religion, ethnischer, nationaler, sozialer Herkunft oder sexueller Orientierung zu eigen sind. Als wichtigste Gruppen (im VN-Sprachgebrauch auch „Generationen“ genannt) von Menschenrechten gelten:

1. klassische individuelle Schutzrechte vor staatlicher bzw. gesellschaftlicher Willkür, wie das Recht auf Leben und Unversehrtheit, auf Freiheit der Meinung, Rede oder Religion, auf Rechtsstaatlichkeit

2. soziale, wirtschaftliche und kulturelle Anspruchs- und Teilhaberechte wie Bildung, Arbeit, menschenwürdige Arbeitsbedingungen oder materiell gesicherte Existenz

3. kollektive Ziele wie ein Recht auf Entwicklung, eine gesunde Umwelt oder das Recht auf Frieden

Die diesen Generationen zugrundeliegenden Auffassungen offenbaren einerseits kategoriale Unterschiede im Verständnis von Menschenrechten, die geeignet sind, die Menschenrechtsidee politisch-ideologisch zu instrumentalisieren. So betonten westliche Staaten eher die Freiheitsrechte und sozialistische Staaten eher die Teilhaberechte. Andererseits jedoch stehen sie in einem engen, einander ergänzenden Sinnzusammenhang, weshalb auch von der Interdependenz der Menschenrechte gesprochen wird. Dieser Zusammenhang wird bereits im Rechtskatalog der am 10. Dezember 1948 von der VN-Generalversammlung verabschiedeten Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) deutlich.

In Artikel 2 folgt das hieraus resultierende Diskriminierungsverbot, bevor in Artikel 3 bestimmt wird: „Jedermann hat das Recht auf Leben, Freiheit und Sicherheit der Person.“ In den nachfolgenden Artikeln wird dieses Fundamentalrecht dann durch zahlreiche bürgerliche und politische Einzelrechte weiter ausgestaltet. Hierzu gehören das Verbot der Sklaverei (Artikel 4) wie auch der Folter (Artikel 5), der Anspruch auf rechtsstaatliche Behandlung (Artikel 7) und faire Gerichtsverfahren (Artikel 10 u. 11), der Schutz der Privatsphäre (Artikel 12), des Eigentums (Artikel 17), der Meinungs- (Artikel 18) und Versammlungsfreiheit (Artikel 20) sowie das Recht, eine Familie zu gründen (Artikel 16). Für das Jahr 1948 durchaus nicht selbstverständlich wurde diesen klassischen Rechten auch ein individueller Anspruch auf politisches Asyl (Artikel 14) sowie auf eine eigene „Staatsangehörigkeit“ (Artikel 15) hinzugefügt. Mit Artikel 21 werden breite politische Teilhaberechte begründet, die bereits ein „Menschenrecht auf Demokratie“ anklingen lassen, bevor dann Artikel 22 fordert:

„Jedermann hat als Mitglied der Gesellschaft Recht auf soziale Sicherheit und hat Anspruch darauf, durch innerstaatliche Maßnahmen und internationale Zusammenarbeit unter Berücksichtigung der Organisation und der Hilfsmittel jedes Staates in den Genuss der für seine Würde und die freie Entwicklung seiner Persönlichkeit unentbehrlichen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu gelangen.“ Auch dieser grundlegende Anspruch wird in den folgenden Artikeln näher ausgeführt, indem dort das Recht auf bezahlte und menschenwürdige Arbeit (Artikel 23), grundlegende Lebensstandards (Artikel 25), Bildung (Artikel 26) und kulturelle Teilhabe (Artikel 27) festgeschrieben wird. Artikel 28 wiederum eröffnet allen Menschen das Recht, in einer sozialen und internationalen Ordnung zu leben, in der die in der AEMR niedergelegten Rechte verwirklicht werden können. Den Anregungen aus dem asiatisch-konfuzianischen Kulturkreis aber auch der sozialistischen Welt entspricht Artikel 29, der dem Individuum neben allen Rechten auch bestimmte Pflichten an der Gemeinschaft auferlegt. Artikel 30 jedoch limitiert mögliche Beschränkungen der Rechte zugunsten der Pflichten zumindest dahingehend, dass erstere nicht abgeschafft werden dürfen. Insgesamt spiegelt die AEMR die Interdependenz (= gegenseitige, miteinander verflochtene Abhängigkeit) unterschiedlicher Gruppen von Menschenrechten wider, für die sich später das Generationen-Modell einbürgerte.

Als Resolution der VN-Generalversammlung entfaltete die AEMR keine rechtliche Bindungskraft. Das Bekenntnis zu ihr fiel den Staaten aber gerade deshalb leicht, weil die Umsetzung in deren eigener Zuständigkeit verblieb. So entstand mit der AEMR ein universal akzeptierter Bestand an Menschenrechtsnormen, der die Basis für die weitergehenden und vor allem verbindlichen Menschenrechtsverträge bildete.

QuellentextZur Universalität der Menschenrechte

In ihrer Präambel wird die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte „als das von allen Völkern und Nationen zu erreichende gemeinsame Ideal“ bezeichnet. Tatsächlich war das Streben nach Universalität der in der Erklärung niedergelegten Menschenrechte ein zentrales Anliegen der Autorinnen und Autoren der AEMR. Die achtzehn Mitglieder der Menschenrechtskommission entstammten den unterschiedlichsten politischen, religiösen oder gesellschaftlich-traditionalen Hintergründen, vermieden es aber, diese direkt in die Formulierung der Rechte einfließen zu lassen. Den alle Kulturen vereinenden Ausgangspunkt bildete dabei die staatlichen, religiösen und gesellschaftlichen Bestimmungen vorgelagerte Menschenwürde – in Anlehnung an Immanuel Kant – verstanden als „Selbstbestimmung über die eigenen Belange“ (Dietmar von der Pfordten, Philosoph).

Der Philosoph und Historiker Heiner Bielefeldt schlägt vor, die Universalität der Menschenrechte aus gemeinsamen Unrechtserfahrungen abzuleiten: Die Willkürliche Diskriminierung und Verletzungen elementarer Persönlichkeitsrechte werden kulturübergreifend als falsch und der Schutz vor ihnen als richtig wahrgenommen.

Die großen Menschenrechtsverträge: Zivil- und Sozialpakt

Mit der Erarbeitung und Verabschiedung der AEMR war der erste Schritt zur Internationalen Menschenrechtscharta rasch und erfolgreich vollzogen worden. Die Arbeit an einem völkerrechtlichen Vertragswerk zum Schutz der in der AEMR niedergelegten Menschenrechte gestaltete sich indes schwierig, weil angesichts der Systemrivalität zwischen den USA und der Sowjetunion weltanschaulich geprägte Auffassungsunterschiede sowohl hinsichtlich der zu schützenden Rechte als auch der Verfahren zu ihrer Überwachung etwa über individuelle Beschwerden hervortraten.

Die VN-Menschenrechtskommission (MRK) hatte 1949 einen ersten, achtzehn Artikel umfassenden Entwurf für einen Pakt über bürgerliche und politische (Schutz-)Rechte vorgelegt, der die Empfehlungen vor allem westlicher Regierungen berücksichtigte. Er beinhaltete aber keine Festlegungen bezüglich wirtschaftlicher, sozialer und kultureller (Teilhabe-)Rechte, auf denen die sozialistischen Staaten bestanden. Nach vielen Diskussionen verlangte die Generalversammlung schließlich die Ausarbeitung zweier getrennter Verträge.

Es folgten lange Jahre der Diskussion jedes einzelnen Artikels, da die Mitgliedschaft der VN durch den Prozess der Dekolonisation stark gewachsen und viel heterogener geworden waren. Am 16. Dezember 1966 wurden schließlich der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR; auch Zivilpakt) einschließlich eines Fakultativprotokolls – einer unabhängigen Ergänzung des Paktes, die freiwillig unterzeichnet wird – zur Individualbeschwerde sowie der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (ICESCR; auch Sozialpakt) einstimmig durch Resolution 2200 A (XXI) der Generalversammlung angenommen. Beide Pakte bilden seither zusammen mit der AEMR die Internationale Menschenrechtscharta. 1989 wurde der Zivilpakt um ein Fakultativprotokoll zur Abschaffung der Todesstrafe ergänzt, 2008 verabschiedete die VN-Generalversammlung das Fakultativprotokoll zum Sozialpakt über die Zulassung von Individualbeschwerden.

Wie schwer den Staaten die Akzeptanz internationaler Kontrolle ihrer Menschenrechtspolitik weiterhin fiel, zeigt das zögerliche Ratifikationsverhalten, also die offizielle, rechtlich verbindliche Bestätigung durch die Staaten, die zuvor unterzeichnet hatten: Beide Pakte traten erst 1976 in Kraft, nachdem jeweils 35 Staaten ihre Ratifikationsurkunden beim VN-Generalsekretär hinterlegt hatten. Beide Pakte enthalten eine Reihe gemeinsamer Bestimmungen, wie das Diskriminierungsverbot und das Gleichberechtigungsgebot, unterscheiden sich aber hinsichtlich der Gruppen zu schützender Rechte, ihrer Durchsetzungsfähigkeit und den Möglichkeiten zu ihrer Einschränkung. So können die Rechte aus dem Zivilpakt ohne weiteres in staatliche Verpflichtungen überführt werden, der Sozialpakt verlangt dagegen von seinen Mitgliedern, aktiv auf die Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Teilhaberechte hinzuarbeiten. Beide Pakte verfügen zudem über unabhängige Überwachungsmechanismen.

Der langen Dauer ihrer Entwicklung zum Trotz gelang mit der Internationalen Menschenrechtscharta der Durchbruch in den weltweiten Bemühungen um einen wirksamen Schutz des Individuums vor staatlicher und gesellschaftlicher Willkür. Auf ihrer Grundlage haben sich die Menschenrechte im globalen öffentlichen Bewusstsein zunehmend als ein kollektives Gut etabliert.

Umfassender Menschenrechtsschutz – Abkommen und Mechanismen

Unmittelbar nach ihrer Gründung und der Ausarbeitung der AEMR unternahmen die MRK wie auch die ebenfalls 1946/47 gegründete Kommission zur Rechtsstellung der Frau umfangreiche Aktivitäten zur Verhinderung von Diskriminierung und zum Minderheitenschutz. Im Vordergrund stand dabei das Bemühen, Personengruppen, die besonders häufig und gravierenden Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt waren und sind, adäquate Hilfe zukommen zu lassen. Diese Bemühungen wurden durch die 1993 in Wien abgehaltene VN-Weltkonferenz für Menschenrechte weiter verstärkt und führten zu einem Schub an Ratifikationen, neuen Übereinkommen und Institutionen (zum Stand der Ratifikation der Abkommen siehe Grafik).

Abkommen

So sorgten die Erinnerung an die Shoah, aber auch die rassistische Diskriminierung im Apartheidsystem Südafrikas und vor allem die große Zahl in den 1950er- und 1960er-Jahren aus der Kolonisation befreiter Staaten dafür, dass das 1965 abgeschlossene Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung bereits 1969 in Kraft treten konnte.

Die Gleichberechtigung von Mann und Frau ist zwar bereits in der VN-Charta in Präambel und Art. 1, Ziff. 3 verankert. Dennoch bedurfte es langer und großer Bemühungen, wie der Ausrufung des Internationalen Jahrs der Frau (1975) und der „Dekade der Frau“ (1976–1985), um weltweit ein größeres öffentliches Bewusstsein für die Menschenrechte der Frauen zu schaffen. Das wichtigste Ergebnis in den Bemühungen um die Frauenrechte bildete – jedenfalls im rechtlichen Kodifikationsprozess – die 1979 verabschiedete und 1981 in Kraft getretene Konvention über die Beseitigung jeder Form der Diskriminierung der Frau. Die Konvention ist sowohl auf der Wiener Menschenrechtskonferenz 1993 wie auch auf der Weltfrauenkonferenz 1995 in Peking ausdrücklich bestätigt worden.

Folter und erniedrigende Behandlung gehören zu den offenkundigsten Verstößen gegen die Menschenwürde. Diese noch immer in vielen Staaten der Welt verbreiteten Praktiken abzuschaffen, ist das Ziel der Anti-Folter-Konvention, die 1984 durch die Generalversammlung angenommen wurde und 1987 in Kraft trat.

Der Schutz von Kindern als besonders schwachen und gefährdeten Personen gehört zu den zentralen Zielen des internationalen Menschenrechtsschutzes und ist bereits in der AEMR sowie dem Zivil- und Sozialpakt verankert. Vielfältige Aktivitäten zur Mobilisierung des weltweiten Interesses an diesem Anliegen führten schließlich zur Konvention über die Rechte des Kindes, die 1989 angenommen wurde und 1990 in Kraft trat. Ihr gehören 196 Staaten und Gebiete an, darunter alle VN-Mitgliedstaaten außer den USA. Die Konvention wird ergänzt durch drei Zusatzprotokolle: zum Schutz von Kindern in bewaffneten Konflikten, zum Schutz vor sexueller Ausbeutung sowie zur Zulassung von Individualbeschwerden.

Arbeitsmigration ist seit Jahrzehnten ein weltweit verbreitetes und wachsendes Phänomen. Oft sehen sich Wanderarbeiterinnen und -arbeiter in den Aufnahmestaaten jedoch Arbeitsbedingungen ausgesetzt, die weit unter den durch die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) oder andere Institutionen festgelegten Standards liegen. Um ihnen zu einer zumindest basalen menschenrechtlichen Absicherung zu verhelfen, wurde 1990 die Internationale Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen verabschiedet. Allerdings dauerte es mehr als zwölf Jahre, bis die Konvention 2003 in Kraft treten konnte. Im Januar 2025 waren ihr erst 60 Staaten beigetreten, darunter keines der größeren Zielländer von Arbeitsmigration.

Fragen im Zusammenhang mit Behinderungen wurden lange nicht als Menschenrechtsangelegenheit, sondern eher unter den Vorzeichen der Gesundheits- oder Sozialfürsorge betrachtet. Vom 1981 durch die VN ausgerufenen „Jahr der Behinderten“ dauerte es 25 Jahre, bis die VN-Generalversammlung 2006 das Internationale Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen annahm, das dann 2008 in Kraft trat. Seine Bestimmungen sind auf die Bedürfnisse der betroffenen Menschen zugeschnitten und geben den Regierungen, Parlamenten und Gesellschaften klare Orientierungen, welche Bedingungen für ein würdiges Dasein von Menschen mit Behinderungen geschaffen werden müssen.

QuellentextDie UN-Behindertenrechtskonvention

Die UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) ist als internationales Vertragswerk zum Schutz der Menschenrechte 2008 international in Kraft getreten. Sie ist nunmehr für 186 Staaten der Vereinten Nationen (UN) rechtsgültig (Stand: 1. Juni 2023); für Deutschland ist sie seit dem 26.3.2009 rechtlich verbindlich. Sie nimmt hierzulande den Rang eines Bundesgesetzes ein. Alle staatlichen Stellen in Bund und Ländern müssen die UN-BRK damit beachten.

Das Ziel des Übereinkommens ist es, die gleichberechtigte gesellschaftliche Teilhabe und den Genuss der Menschenrechte für Menschen mit Behinderungen sicherzustellen (vgl. dort Art. 1). Die UN-BRK enthält damit keine Sonderrechte oder Privilegien für „Behinderte“, sondern sie konkretisiert den allgemeinen menschenrechtlichen Anspruch auf Gleichheit in Würde und Freiheit so, wie es die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 bereits proklamierte.

Damit die UN-BRK aber nicht Theorie bleibt oder sich als Stoff für Sonntagsreden erschöpft, verpflichtet das völkerrechtliche Instrument den Staat, dieses „Versprechen“ mit geeigneten Maßnahmen praktisch einzulösen (vgl. Art. 4 UN-BRK).

Die UN-BRK sieht vor (Art. 35 UN-BRK), dass ein Staat regelmäßig von den Vereinten Nationen überprüft wird. Dabei begutachtet ein unabhängiges Expertengremium, ob die Rechte gewährleistet sind und wie im Allgemeinen die Umsetzung im Land gelingt. Grundlage für die Befassung ist ein Bericht des Staates sowie anderer unabhängiger Quellen. […]

Im Zeitpunkt des Inkrafttretens 2009 war Deutschland alles andere als eine inklusive Gesellschaft. Denn in den Lebensbereichen Bildung, Wohnen und Arbeit gab es zum Beispiel viele Strukturen, die eher eine trennende Wirkung hatten und Menschen mit Behinderungen praktisch aussonderten:

67.000 Menschen mit Beeinträchtigung lebten 2008 in großen, für sie geschaffenen Wohneinrichtungen. In Werkstätten – fern vom ersten Arbeitsmarkt – waren zur gleichen Zeit 228.000 Menschen beschäftigt. Über 385.000 Schülerinnen und Schüler, (also 80 Prozent der Personen mit einem sonderpädagogischen Förderbedarf insgesamt) besuchten keine allgemeine Schule, sondern Sonder- oder Förderschulen.

Die Sondersysteme in den Bereichen Wohnen, Arbeit und Bildung galten und gelten bei vielen in Deutschland als Errungenschaften der Nachkriegsentwicklung. Menschen, die sie nutzen, kritisieren sie in der Regel nicht grundsätzlich, sondern schätzen sie auch mangels echter Alternativen im Mainstream.

Dennoch kritisierte der UN-Ausschuss der Vereinten Nationen […] im Jahre 2015 die Existenz dieser Einrichtungen. Als Sondersysteme grenzten sie Menschen aus und stünden unter Verdacht, Menschen mit Behinderungen den Weg (zurück) in den Mainstream eher zu erschweren als zu befördern. Besser im Sinne der UN-BRK sei es, gleich alle Systeme von Anfang an inklusiv zu gestalten – sei es im Bereich Wohnen, Arbeit oder Bildung. […]

Kritik der ersten Jahre galt zum Beispiel auch den sogenannten Wahlrechtsausschlüssen: Schätzungsweise über 85.000 Menschen waren wegen ihrer Behinderung von Bundes- und den allermeisten Landtagswahlen ausgeschlossen.

Die Wahlrechtsausschlüsse sind heute für die Bundes- und Landtagswahlen überwunden. Den Anstoß zu diesen positiven Veränderungen gaben Menschen mit Behinderungen selbst. Eine Gruppe von Einzelpersonen beschwerte sich vor dem Bundesverfassungsgericht. Sie hatten zur Bundestagswahl 2013 keinen Wahlschein erhalten. Nach langem Zögern gab ihnen das Gericht in Karlsruhe im Januar 2019 – kurz vor der darauffolgenden Bundestagswahl – Recht, was zu einer Änderung der Bundesgesetzgebung führte und die Änderung zahlreicher Landesgesetze nach sich zog.

Valentin Aichele, „UN-Behindertenrechtkonvention – Anspruch und Wirklichkeit“, bpb.de vom 6. Juni 2023. Online: Interner Link: www.bpb.de/521733

Kritik an ihrer Umsetzung in Deutschland

Das Deutsche Institut für Menschenrechte hat die weiterhin unzureichende Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention in Deutschland bemängelt. „Ein echter Paradigmenwechsel in Politik und Gesellschaft hin zu Inklusion und Selbstbestimmung ist auch 14 Jahre nach Inkrafttreten der UN-Behindertenrechtskonvention nicht festzustellen“, teilte das Institut mit. Die Dynamik bei der Umsetzung habe in Bund, Ländern und Kommunen trotz einiger Fortschritte inzwischen deutlich nachgelassen.

Das Deutsche Institut für Menschenrechte ist als unabhängige Menschenrechtsinstitution bei den Vereinten Nationen akkreditiert. Eine bei ihr angesiedelte Monitoring-Stelle überwacht die Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention in Deutschland.

In der Abwägung unterschiedlicher politischer Prioritäten habe die Konvention spürbar an Gewicht verloren, sagte Leander Palleit, Leiter der Monitoring-Stelle, zur Vorlage eines Berichts zur Lage von behinderten Menschen in Deutschland. Dieser wurde anlässlich einer bevorstehenden Prüfung durch den UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen am 29. und 30. August [2023] in Genf erstellt.

Konkret kritisiert die Monitoring-Stelle vor allem das stark ausgebaute System von Sonderstrukturen in Deutschland – sowohl in der schulischen Bildung und bei der Beschäftigung in Werkstätten als auch in Form von großen stationären Wohneinrichtungen. „Es wird zwar viel über Inklusion diskutiert, konsequent in die Tat umgesetzt wird sie allerdings nicht“, sagte Palleit.

Der Bericht weist darauf hin, dass in vielen Bereichen Menschen mit Behinderungen und ihre Bedürfnisse nach wie vor kaum oder gar nicht mitgedacht werden. So fehle ein durchgängiges Bewusstsein für Barrierefreiheit als Grundvoraussetzung einer gleichberechtigten Teilhabe, hieß es. Das gelte beispielsweise für Wohnungsbau, Katastrophenschutz sowie Zugang zu Arztpraxen.

Probleme, wie etwa fehlende Verpflichtungen zur Barrierefreiheit im privaten Sektor, seien zwar seit Langem bekannt, aber politisch nicht bearbeitet. „Hier fehlt es an der notwendigen menschenrechtlich gebotenen politischen Priorisierung“, hieß es in dem Bericht.

David Rech, „Institut bemängelt Umsetzung von Behindertenrechten in Deutschland“, ZEIT Online vom 15. August 2023. Online: Externer Link: www.zeit.de/gesellschaft/2023-08/deutsches-institut-menschenrechte-un-behindertenrechtskonvention-mangel

Als bislang letzter internationaler Menschenrechtsvertrag trat 2010 das Internationale Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen in Kraft. Lange galt das Verschleppen und Verschwindenlassen missliebiger Personen als Machtwerkzeuge von Militärdiktaturen. In der Zwischenzeit ist das erzwungene Verschwinden zu einem globalen Phänomen mit zehntausenden von Opfern in mehr als einhundert Ländern geworden. Das Übereinkommen bestätigt das Verbot des Verschwindenlassens und schließt jede Möglichkeit zu dessen Rechtfertigung aus. Der niedrige Stand der Ratifikationen zeigt jedoch, dass es bis zu einer weltweiten Gültigkeit der Bestimmungen noch ein weiter Weg ist.

Schutzmechanismen

Alle Menschenrechtsverträge enthalten Bestimmungen zur Überwachung ihrer Vorschriften durch sogenannte Vertragsausschüsse, die sich aus 10 bis 23 unabhängigen und unparteiischen Persönlichkeiten mit hoher Expertise im jeweiligen Menschenrechtsfeld zusammensetzen. Sie werden von den Mitgliedstaaten der jeweiligen Verträge nominiert und gewählt. Aufgrund ihrer Verankerung in den völkerrechtlichen Verträgen, wird die Arbeit der Ausschüsse auch als „juristisches Verfahren“ bezeichnet. Diese geben den Ausschussmitgliedern Mechanismen zur Hand, deren wichtigster das Staatenberichtsverfahren ist. Hierzu muss jeder Vertragsstaat in Berichten an den jeweiligen Ausschuss über den Stand der Implementierung und der Befolgung der vereinbarten Normen Rechenschaft ablegen. Diese Staatenberichte werden durch die Ausschüsse geprüft und das Ergebnis (je nach Ausschuss) in Form von „abschließenden Bemerkungen“, eigenen Berichten oder Empfehlungen öffentlich gemacht.

Die Individualbeschwerde eröffnet einzelnen Staatsbürgerinnen und -bürgern der Vertragsparteien die Möglichkeit, sich direkt an die Vertragsorgane zu wenden. Mit Ausnahme der Konvention zum Schutz der Rechte von Wanderarbeiterinnen und -arbeitern kennen alle Vertragswerke die Individualbeschwerde. Meist muss diese jedoch mittels Zusatzprotokollen oder durch Erklärungen durch die Vertragsstaaten angenommen werden. Zudem steht sie meist erst nach Ausschöpfung der innerstaatlichen Rechtsmittel zur Verfügung. Im Verfahren der Staatenbeschwerde kann ein Vertragsstaat einem anderen vorwerfen, sich nicht an die vereinbarten Bedingungen zu halten. Im Falle der hier behandelten Verträge ist dieses Verfahren bislang noch nicht zum Einsatz gekommen.

Menschenrechtsorgane der Vereinten Nationen

Die rechtliche Bindungswirkung als entscheidender Vorteil der Menschenrechtsverträge bleibt naturgemäß auf die Staaten beschränkt, die diesen Übereinkommen auch beigetreten sind. Als Ergänzung zu den vertragsbasierten Verfahren haben sich vor allem die VN durch die schrittweise Ausdehnung ihrer Überwachungsfunktionen eigene Kompetenzen errungen. Dabei mussten sie sich nicht langen Ratifikationsverfahren unterwerfen, sondern konnten sich bei der extensiven Interpretation bestehender Charta-Vorschriften auf Resolutionen des Sicherheitsrates, der Generalversammlung oder des ECOSOC stützen. Nicht zuletzt wegen dieser Möglichkeit werden die auf die Charta gestützten Mechanismen auch als die „politischen Verfahren“ des Menschenrechtsschutzes bezeichnet. Als solche sind sie grundsätzlich flexibler als die vertragsbasierten, zugleich aber auch anfälliger für politische Einflussnahmen, weil Entscheidungen in den VN-Gremien von Regierungsvertreterinnen und -vertretern getroffen werden.

Hochkommissariat für die Menschenrechte

Das Amt des Hochkommissars für die Menschenrechte (Office of the High Commissioner for Human Rights; OHCHR) wurde 1993 auf der Wiener Menschenrechtskonferenz als die zentrale Menschenrechtsinstitution der VN geschaffen. Seit Oktober 2022 leitet der Österreicher Volker Türk als achte Person das Hochkommissariat. Die Hochkommissarin bzw. der Hochkommissar wird auf Vorschlag des VN-Generalsekretärs bzw. der VN-Generalsekretärin von der Generalversammlung bestimmt. Das Amt hat seinen Hauptsitz in Genf und unterhält für die Konsultationen mit dem VN-Hauptquartier eine Außenstelle in New York.

Die Aufgaben und Zuständigkeiten des OHCHR können vier Kategorien zugeordnet werden:

a) die Verankerung der Menschenrechte als Querschnittsaufgabe in allen VN-Aktivitäten, Programmen und VN-Friedensmissionen: in praktisch allen neu eingerichteten Missionen finden sich Menschenrechts-Expertinnen und Experten, die nicht nur Menschenrechtsverletzungen im Einsatzland verhindern sollen, sondern auch die Einhaltung von Menschenrechtsstandards durch die Friedensschützerinnen und -schützer selbst überwachen;

b) die partnerschaftliche Zusammenarbeit mit allen Akteuren im Bereich des Menschenrechtsschutzes: vor allem mit Regierungen, Zivilgesellschaft, nationalen Menschenrechtsinstitutionen sowie internationalen Einrichtungen wie UNICEF, der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) oder dem Internationalen Strafgerichtshof;

c) die Bemühungen um normative Fortentwicklung und Normenüberwachung, durch welche die umfassende Menschenrechtsexpertise des Amtes allen VN-Einrichtungen mit Menschenrechtsbezug zugänglich gemacht werden soll; so fungiert das Amt u.a. als Sekretariat des VN-Menschenrechtsrates (s.u.) und unterstützt dessen Arbeit durch die Bereitstellung länder- und sachgebietsspezifischer Informationen; das Amt unterstützt auch die Arbeit der Vertragsorgane der Menschenrechtsverträge;

d) die Implementierung von Schutzprogrammen in einer wachsenden Zahl von Feldaktivitäten und Länderprogrammen; dies schließt die Beratung etwa im Gesetzgebungsbereich ebenso ein wie die Zusammenarbeit mit NGOs etwa bei der Menschenrechtserziehung.

Das Amt betreibt zehn Regionalbüros in Addis Abeba (Ostafrika), Pretoria (Südafrika), Dakar (Westafrika), Beirut (Mittlerer Osten und Nordafrika), Bischkek (Zentralasien), Brüssel (Europa), Panama City (Mittelamerika), Santiago de Chile (Südamerika), Bangkok (Südostasien) und Suva (Pazifische Region). Hinzu kommen in Yaoundé das Subregionale Zentrum für Menschenrechte und Demokratie in Zentralafrika und in Doha das Trainings- und Dokumentationszentrum für Südwestasien und die Arabische Region. Des Weiteren existieren siebzehn Länderbüros (Burkina Faso, Guatemala, Guinea, Honduras, Jemen, Kambodscha, Kolumbien, Liberia, Mauretanien, Mexiko, Niger, Palästina, Syrien (in Beirut), Sudan, Tschad, Tunesien und Uganda), ein Büro in Seoul, welches sich mit der Demokratischen Volksrepublik Korea (Nordkorea) befasst sowie die Überwachungsmission für die Menschenrechte in der Ukraine. Diese Präsenzen wurden aufgrund spezieller Vereinbarungen mit den jeweiligen Regierungen eingerichtet. Sie überwachen die Menschenrechtssituation, berichten darüber, und arbeiten mit den Regierungen bei der Implementierung (= Umsetzung) von Schutzprogrammen zusammen.

Die Arbeit des Hochkommissars bzw. der Hochkommissarin selbst vollzieht sich vorrangig auf dem Gebiet der stillen Diplomatie sowie durch die Zusammenarbeit mit den jeweiligen Regierungen. Die Amtsführung hängt dabei in hohem Maße auch von der Persönlichkeit der Inhaberin bzw. des Inhabers ab. Grundsätzlich verpflichtet das Mandat, die Staatensouveränität zu achten, was häufig einen Drahtseilakt zwischen Diplomatie und öffentlichem Druck verlangt. Die Mitgliedstaaten bleiben bei der Ausgestaltung des Menschenrechtsschutzes mächtig, auch zivilgesellschaftliche Akteure beobachten die Arbeit der Hochkommissarinnen und -kommissare genau. So geriet Michelle Bachelet (Hochkommissarin von 2018–2022) in die Kritik wegen eines von vielen westlichen Staaten als zu undeutlich empfundenen Berichts über die Lage der Uigurinnen und Uiguren in der chinesischen Region Xinjiang.

QuellentextUN-Hochkommissariat dokumentiert schwere Menschenrechtsverletzungen in Xinjiang

Viele haben nicht mehr daran geglaubt, doch Michelle Bachelet hat Wort gehalten: Die UN-Hochkommissarin für Menschenrechte hat am Mittwoch [31. August 2022, Anm. d. Red.], ihrem letzten Tag im Amt, jenen Bericht über China veröffentlicht, auf den die Weltöffentlichkeit seit Monaten gewartet hat. Nur wenige Minuten vor Mitternacht schaltete das Büro der Kommissarin das Dokument von knapp 50 Seiten auf, das die Menschenrechtssituation in der autonomen Uiguren-Provinz Xinjiang untersucht. Bachelet, die vor allem gegen Ende ihrer Amtszeit für ihren zurückhaltenden Ton gegenüber China heftig kritisiert worden war, hat sich damit mit einem Paukenschlag aus dem Amt verabschiedet.

Dass die chinesische Regierung in Xinjiang schwerste Menschenrechtsverstöße begeht, werfen ihr Forscher, Menschenrechtler und Exil-Uiguren seit Jahren vor. Medien- und NGO-Berichte, die sich auf Zeugenaussagen, Satellitenbilder, herausgeschmuggelte Fotos und geleakte Regierungsdokumente stützen, legen nahe, dass das Regime in Peking in den vergangenen Jahren willkürlich Hunderttausende Angehörige der muslimischen Minderheit der Uiguren in Umerziehungslager gesperrt hat und viele foltern und vergewaltigen ließ. Auch die kulturelle Identität der Uiguren will das Regime offenbar auslöschen: Es soll den Berichten zufolge Moscheen zerstören und Menschen zwangssterilisieren. Die USA und das EU-Parlament sehen darin Anzeichen eines Genozids.

Das Büro der Menschenrechtskommissarin (OHCHR) zieht in seinem Bericht ähnliche Schlüsse – noch dazu in einer für UN-Menschenrechtsdokumente bemerkenswerten Klarheit. Statt nur von „Berichten“ oder „Hinweisen“ zu sprechen, schreiben die Autoren im Indikativ von „schweren Menschenrechtsverletzungen“, die in Xinjiang begangen worden seien. Die chinesischen Anti-Terrorismus-Gesetze seien „hochproblematisch“ in Bezug auf internationale Menschenrechtsstandards. Und die Hinweise auf Folter, Misshandlung und sexualisierte Gewalt „glaubwürdig“. Der Bericht kommt zu dem Schluss, dass das Ausmaß der willkürlichen und diskriminierenden Verhaftungen von Uiguren und Angehörigen anderer muslimischer Gruppen internationale Verbrechen darstellen könnte – „insbesondere Verbrechen gegen die Menschlichkeit“.

Die 48 Seiten stützen sich auf öffentlich zugängliche offizielle Quellen aus China, Forschungsmaterial, Satellitenbilder und auch 40 eigens geführte Interviews mit Zeuginnen und Zeugen, von denen mehr als die Hälfte angegeben hatte, interniert worden zu sein. Das gesamte Material sei unabhängig und kritisch auf Glaubwürdigkeit und Aussagekraft hin analysiert worden.

Und: „Gemäß der üblichen OHCHR-Praxis“ habe man der chinesischen Regierung die Möglichkeit gegeben, den Bericht vorab zu lesen und „faktische Kommentare“ abzugeben. Das Ergebnis hat Bachelets Büro in der Nacht auf Donnerstag gleich mitveröffentlicht: Chinas Antwort auf den Bericht, 131 Seiten lang. Peking hat in den vergangenen Jahren mit aller Macht versucht, eine Verurteilung der Ereignisse in Xinjiang seitens der UN zu verhindern und stattdessen ein eigenes Narrativ von Menschenrechten zu etablieren – eines, in dem das Recht auf wirtschaftliche Entwicklung über individuellen Freiheitsrechten steht. Nun schreibt die Genfer Vertretung Chinas, dass sich Peking „entschieden“ der Veröffentlichung des Berichts widersetze. Die Untersuchung, die auf „Lügen“ basiere, verzerre die chinesische Politik, verleumde China und interveniere unrechtmäßig in die internen Angelegenheiten des Landes.

Tatsächlich ist der Text aus Bachelets Büro ein harter Schlag gegen das Regime. Noch nie hat eine derart hochrangige UN-Institution wie das OHCHR Chinas Verbrechen in Xinjiang so deutlich benannt und verurteilt. Die Vereinten Nationen machen damit klar, dass Menschenrechte universell sind und Verstöße nicht ignoriert werden, nur weil sie in mächtigen Staaten geschehen. Das ist ein großer Erfolg für Pekings Kritiker und auch für Bachelet selbst – vor allem, weil dieser Schritt auffällig lange auf sich warten ließ.

Seit Michelle Bachelets Amtsantritt 2018 drangen nur wenige Themen derart auf die Menschenrechtsagenda wie Chinas Umgang mit den Uiguren. Trotzdem passierte diesbezüglich kaum etwas: Der UN-Menschenrechtsrat schaffte es nicht, entsprechende Resolutionen oder eine Untersuchungskommission auf den Weg zu bringen – so groß ist der Einfluss Pekings auf die Ratsmitglieder. […]

Nun, da der Bericht draußen ist, würdigen zwar viele dessen Klarheit und Schärfe. Die Menschenrechtsorganisation Human Rights Watch etwa, die bislang zu den härtesten Kritikern von Bachelets China-Kurs gehörte, nennt den Bericht „bahnbrechend“. Auch Amnesty International schreibt anerkennend: „Der Bericht legt das Ausmaß und die Schwere der Menschenrechtsverletzungen offen, die in Xinjiang stattfinden.“

Doch das Echo ist nicht nur positiv. Mehrere Beobachter monieren, dass wenig Neues in dem Report stehe. Amnesty International bezeichnet zudem die Verspätung des Berichts als „nicht zu entschuldigen“. Olaf Wientzek von der Konrad-Adenauer-Stiftung in Genf kritisiert den Zeitpunkt der Veröffentlichung so kurz vor Bachelets Amtsende. „Sie wirft den Bericht hin und sagt: Jetzt seht zu, wie ihr damit zurechtkommt.“ Sie entziehe sich damit der Diskussion und verpasse die Möglichkeit, jetzt die Führung zu übernehmen.

Tatsächlich kommt es nun darauf an, was die Staatengemeinschaft mit den Erkenntnissen aus dem Dokument macht. Ganz sicher werden Chinas Kritiker nun einen neuen Anlauf im Menschenrechtsrat nehmen, um Peking in einer Resolution zu verurteilen oder sogar eine Untersuchungskommission auf den Weg zu bringen, eines der mächtigsten Instrumente des Rats. Das würde zwar in China selbst nicht viel ändern: Peking lässt unabhängige Beobachter nicht einfach nach Xinjiang, und Ermittlungen durch den Internationalen Strafgerichtshof sind ebenfalls höchst unwahrscheinlich, da China sie als Vetomacht im UN-Sicherheitsrat stoppen kann. Doch der Druck auf die Staatengemeinschaft, Peking zu isolieren, könnte durch eine klare Positionierung im Menschenrechtsrat wachsen.

Florian Müller und Isabel Pfaff, „China am Pranger“, SZ vom 1. September 2022. Online: Externer Link: www.sueddeutsche.de/politik/china-menschenrechte-un-bachelet-uiguren-1.5649416

Der VN-Menschenrechtsrat

Als zentrales zwischenstaatliches Gremium des Menschenrechtsschutzes fungierte sechzig Jahre lang die aus Vertreterinnen und Vertretern von 53 Staaten bestehende VN-Menschenrechtskommission (MRK) der Vereinten Nationen. Nach ersten Erfolgen bei der Ausarbeitung grundlegender Menschenrechtsdokumente und Schutzverfahren geriet diese im Laufe der Jahrzehnte immer mehr in die Kritik. So wurde ihr im Kalten Krieg und auch nach dessen Ende vorgeworfen, Schauplatz der politischen Instrumentalisierung der Menschenrechte durch Staaten unterschiedlicher ideologischer Ausrichtung zu sein. Als Ergebnis des Weltgipfels von 2005 wurde die MRK im Frühjahr 2006 durch den als Nebenorgan der Generalversammlung geschaffenen Menschenrechtsrat (Human Rights Council, HRC) abgelöst.

Der Rat besteht aus 47 Mitgliedstaaten, die dort durch weisungsgebundene Regierungsdelegationen vertreten sind. Anders als die Kommission arbeitet der Menschenrechtsrat während des gesamten Jahres; er muss pro Jahr mindestens drei reguläre Sitzungen mit insgesamt nicht weniger als zehn Wochen Dauer abhalten, ferner kann er jederzeit Sondersitzungen zu drängenden Menschenrechtsproblemen einberufen.

Die grundlegenden Arbeitsweisen, Verfahren und Instrumente des HRC sind

1. der Universal Periodic Review (UPR), ein 2006 durch den HRC neu eingeführtes und sich alle vier Jahre wiederholendes Überprüfungsverfahren des Standes der Menschenrechte in allen VN-Mitgliedstaaten,

2. die Sonderverfahren (special procedures), in deren Rahmen unabhängige Berichterstatterinnen und -erstatter für bestimmte Menschenrechtsthemen (thematic mandates) wie Folter, Verschwindenlassen, willkürliche Hinrichtungen oder für bestimmte Länder (country mandates), wie etwa für Belarus, Nordkorea, Russland oder Syrien eingesetzt werden und

3. Beschwerdeverfahren, in denen sich Individuen an den Rat richten können (die nach der ECOSOC-Resolution von 1970 sogenannten 1503-Verfahren).

Der Menschenrechtsrat weist gegenüber der MRK die Vorteile kontinuierlicherer Arbeit und größerer Flexibilität bzw. Reaktionsfähigkeit auf menschenrechtliche Krisensituationen auf. Das für alle Staaten verbindliche Allgemeine Periodische Prüfverfahren (UPR) ist mit der Heranziehung von Staatenberichten der Parteien der Menschenrechtsverträge und Berichten des Hochkommissariats für die Menschenrechte (OHCHR) sowie von Nichtregierungsorganisationen wie etwa Amnesty International betraut und kann ebenfalls als Fortschritt gegenüber der Arbeit der MRK angesehen werden. Kritik richtet sich indes gegen das Wahlverfahren, nach welchem die Mitglieder des Rates durch eine einfache Mehrheit in der Generalversammlung bestimmt werden – was auch Ländern mit fragwürdiger Menschenrechtsbilanz wie etwa China oder Russland den Zugang zu diesem Gremium eröffnet. Andererseits jedoch hat die Generalversammlung in den Fällen von Libyen (2011) und Russland (2022) Mitgliedschaften wegen schwerer Menschenrechtsverletzungen suspendiert, im Falle Russlands scheiterte auch 2023 die neuerliche Kandidatur für den Rat.

Neuere Wege: Internationale Schutzverantwortung und Strafgerichtsbarkeit

Die Internationale Schutzverantwortung

In den 1990er-Jahren kam es in Somalia, Ruanda und Bosnien-Herzegowina (Völkermord von Srebrenica) zu großflächigen Menschenrechtsverletzungen bis hin zu ethnischen Säuberungen und Genoziden, denen hunderttausende Menschen zum Opfer fielen. Auf Vorschlag des damaligen VN-Generalsekretärs Kofi Annan (1938–2018) setzte die Regierung Kanadas eine Internationale Kommission zu Intervention und Staatensouveränität (International Commission on Intervention and State Sovereignty; ICISS) ein, die 2001 mit der „Internationalen Schutzverantwortung“ (responsibility to protect, r2p) ein Konzept für internationale Reaktionen auf schwerste Verbrechen gegen die Menschlichkeit vorlegte. Dessen Ausgangspunkt ist ein Verständnis von „Souveränität als Verantwortung“: Souveränität ist nicht nur ein Schutzrecht von Staaten nach außen, sondern erlegt den Regierungen und Gesellschaften vielmehr die Pflicht auf, die in ihrem Verantwortungsbereich lebenden Menschen vor Verletzungen ihrer fundamentalen Rechte zu schützen. Erst wenn ein Staat nicht in der Lage oder nicht willens ist, schwersten Menschenrechtsverletzungen Einhalt zu gebieten und so seinen Souveränitätsverpflichtungen nicht nachkommt, soll die Schutzverantwortung an die Staatengemeinschaft übergehen, die dann auf der Grundlage international akzeptierter Prinzipien berechtigt sein soll, Maßnahmen von Unterstützungs- und Hilfsleistungen bis hin zur Anwendung von Zwang und militärischer Gewalt zu leisten.

Seit der Vorlage des ICISS-Berichts durchläuft die r2p einen Prozess der weiteren inhaltlich-konzeptionellen Erfassung sowie der (verhaltenen) politisch-rechtlichen Implementierung. Dieser Prozess ist durch die Annahme der Schutzverantwortung im Ergebnisdokument des Weltgipfels der Staats- und Regierungschefs 2005 und die sich anschließenden Umsetzungsschritte durch den VN-Generalsekretär gekennzeichnet.

Im Ergebnisdokument wurde ein internationales Einschreiten nur in Reaktion auf die Tatbestände Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnische Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit sowie nur auf der Grundlage einer Entscheidung des VN-Sicherheitsrates für zulässig erklärt.

Die Wahrnehmung der r2p wird aber auch durch die tiefen Zweifel geprägt, die nicht zuletzt der Libyen-Krieg 2011 als bislang wichtigster Anwendungsfall der r2p ausgelöst hat. In den Augen von r2p-Skeptikern belegt der nach einem Mandat des Sicherheitsrates zum Schutz der Zivilbevölkerung (Resolution 1973) durch die NATO mit dem Sturz und der Tötung des Diktators Muammar al-Gaddafi (1942-2011) mit herbeigeführte Regimewechsel in Libyen, dass auch die Schutzverantwortung als Vorwand für die Interessen- und Machtpolitik von Staaten missbraucht werden kann. Die sich darauf anschließende Blockade des Sicherheitsrates durch Russland und China zu Fragen der r2p wurde durch die russische Aggression in der Ukraine seit 2014 bzw. 2022 weiter verschärft, ein neues Vertrauen zwischen den fünf ständigen Mitgliedern ist nicht in Sicht.

Von entscheidender Bedeutung wird daher sein, dass sich die Schutzverantwortung im öffentlichen Bewusstsein von Staaten, Regierungen und Gesellschaften zunehmend als eine Selbstverständlichkeit etabliert.

Die Sensibilisierung für die Gefahren, die aus Diskriminierungen ethnischer, religiöser oder anderer Gruppen resultieren, Menschenrechtsbildung und -erziehung, die Schaffung bzw. Stärkung rechtsstaatlicher Institutionen, die entschlossen den frühen Anfängen von Menschenrechtsverletzungen entgegentreten – diese Maßnahmen tragen zur Herausbildung einer auch individuellen Schutzverantwortung bei, die von den Mitgliedern einer Gesellschaft in ihrem täglichen Verhalten getragen wird.

Die Schutzverantwortung selbst ist aber zu einem global akzeptierten Referenzprinzip geworden, an dem sich abgestufte Maßnahmen der internationalen Gemeinschaft auf der Grundlage des bestehenden Völkerrechts ausrichten können.

Internationale Strafgerichtsbarkeit

Menschenrechtsverletzungen „ereignen“ sich nicht einfach, sondern werden durch Personen begangen, sei es durch Anordnung bestimmter Maßnahmen, sei es durch deren Ausführung. Die Frage nach den Opfern ist somit eng mit der nach den Täterinnen und Tätern verbunden und es liegt daher nahe, in Ergänzung zu völkerrechtlichen Schutzbestimmungen auch internationale Strafnormen zu entwickeln, nach denen Täterinnen und Täter ihrer individuellen Schuld entsprechend zur Rechenschaft gezogen werden können. Es waren die Straftribunale von Nürnberg und Tokio nach dem Zweiten Weltkrieg sowie deren Folgeprozesse, in denen erstmals Kriegsverbrecherinnen und -verbrecher auf der Grundlage völkerrechtlicher Straftatbestände wie dem Verbrechen des Angriffskrieges verurteilt wurden. Durch die Einführung des Tatbestandes „Verbrechen gegen die Menschlichkeit“ wurde es möglich, auch die von Regierungen an ihren eigenen Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern begangenen Verbrechen – wie etwa die Ermordung der deutschen Jüdinnen und Juden – vor einem internationalen Gericht zu verfolgen

Die Bemühungen der 1947 geschaffenen VN-Völkerrechtskommission um eine weitere Ausgestaltung und Kodifizierung der „Nürnberger Prinzipien“ blieben jedoch vor dem Hintergrund des Ost-West-Gegensatzes lange Zeit erfolglos. Erst die vom VN-Sicherheitsrat eingesetzten Internationalen Straftribunale für das ehemalige Jugoslawien (1993) und für Ruanda (1994), verfolgten die schweren Verstöße gegen die Genfer Konventionen von 1949 sowie Kriegsverbrechen, Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit.

Waren die beiden Ad-Hoc-Tribunale noch in zeitlicher und räumlicher Hinsicht begrenzt, wurde der auf dem Römischen Statut von 1998 aufbauende und 2002 konstituierte Internationale Strafgerichtshof (International Criminal Court, ICC) als ein permanentes Gericht geschaffen, welches für die Verbrechen der Aggression und des Völkermords, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen zuständig ist. Dieser steht zwar subsidiär (= ergänzend) zur primären Rechtssprechungskompetenz der Vertragsstaaten des Römischen Statuts, kann aber vom VN-Sicherheitsrat mit der Untersuchung von Situationen in Nicht-Vertragsstaaten beauftragt werden – was in Bezug auf Sudan und Libyen auch geschah. Allerdings wird der ICC von mächtigen Staaten wie China, Indien, Russland und den USA nicht anerkannt, was seine globale Wirksamkeit erheblich einschränkt.

Die Internationale Strafgerichtsbarkeit strebt an, entsprechenden Straftatbeständen zu internationaler Anerkennung zu verhelfen und Täterinnen und Täter ungeachtet ihres politischen Amtes oder ihrer militärischen Stellung zur Rechenschaft zu ziehen. Neben der reinen Strafverfolgung kann so zumindest in Ansätzen auch eine generalpräventive Wirkung erzielt werden, die potenzielle Täterinnen und Täter abschreckt.

Perspektiven

Insgesamt steht – allen Fortschritten zum Trotz – der globale Menschenrechtsdiskurs auch weiterhin vor der Aufgabe, ein universal akzeptiertes Verständnis von zu schützenden Menschenrechtsgütern hervorzubringen. Konkret bedeutet dies, die in den internationalen Verträgen und Pakten errichteten Standards im nationalen Recht zu implementieren und mit Leben zu füllen. Dies sind Aufgaben für Staaten und Gesellschaften, welche dabei auf Gremien, Instrumente und Fähigkeiten der VN zurückgreifen können.

Elementare Menschenrechte sind als globales Rechtsgut der einzelstaatlichen Verfügbarkeit entzogen. Der enge Zusammenhang zwischen Menschenrechten und internationaler Stabilität in der globalisierten Welt erlegt den Staaten Verpflichtungen auf, die auf einer Stufe mit denjenigen zur friedlichen Konfliktaustragung und Kriegsverhütung stehen. Dies schließt die Abkapselung unter dem Verweis auf nationale Souveränitätsrechte ebenso aus wie die Instrumentalisierung der Menschenrechte zur nationalen Interessendurchsetzung.

Solche Forderungen sind in der Theorie rasch aufgestellt, in der Praxis aber sehr voraussetzungsreich. So sind die Ursachen und Verläufe der vielen Krisen, Konflikte und Kriege, in denen die allermeisten und schwersten Menschenrechtsverletzungen begangen werden, nur schwer zu bearbeiten; dies gilt insbesondere in der schon länger anhaltenden Phase tiefsten Misstrauens der führenden Mächte des VN-Sicherheitsrates. Dieser kommt seiner Verantwortung für Frieden und internationale Sicherheit schon lange nicht mehr nach und es ist völlig ungewiss, ob und wie diese Situation langfristig wieder geklärt werden kann.

Wesentlich ist daher weiterhin das Einfordern der Menschenrechte durch nationale und internationale Akteure der Zivilgesellschaft, die ihre politischen Vertreterinnen und Vertreter daran erinnern, sich für die vereinbarten Standards und Normen einzusetzen.

Grundvoraussetzung für die Einforderung menschenrechtlicher Standards aber ist Bildung: Einerseits als Schlüssel zu einem selbstbestimmten Leben eines jeden Individuums, andererseits aber auch als Basis für Respekt und Akzeptanz gegenüber anderen Ethnien, Kulturen, Religionen und politischen Systemen.

Dieses Erfordernis von Menschenrechtsbildung ist in ebenso einfachen wie klaren Worten im zweiten Satz des Artikels 1 der AEMR niedergelegt, wo es über die Menschen heißt: „Sie sind mit Vernunft und Gewissen begabt und sollen einander im Geist der Brüderlichkeit begegnen.“