Weltweiter Menschenrechtsschutz durch die Vereinten Nationen | Vereinte Nationen | bpb.de

Es waren die unvorstellbaren Menschheitsverbrechen des Zweiten Weltkrieges wie die Shoah, der durch das Deutsche Reich verübte Völkermord an den europäischen Jüdinnen und Juden, welche die Gründungsstaaten der Vereinten Nationen (VN) 1945 dazu bewegten, den weltweiten Schutz grundlegender Menschenrechte zur zweiten Säule ihrer Arbeit neben der Friedenssicherung zu machen. Sie folgten dabei der Einsicht, dass das Schicksal von Menschen nicht einfach der Willkür einer (Gewalt-)Herrschaft unter dem Schutz staatlicher Souveränität unterworfen sein darf. In dieser Perspektive stellt die Beachtung grundlegender humanitärer Standards ein gemeinsames Anliegen der gesamten Menschheit dar, das auch das innerstaatliche Handeln einer Regierung bindet und das dem legitimen Anspruch von Staaten auf Achtung ihrer Souveränität Grenzen setzt.

Damit wiederum stellt sich eine Reihe schwieriger Fragen: Wer ist befugt, welche menschenrechtlichen Normen aufzustellen und ihre internationale Beachtung einzufordern? Mittels welcher Mechanismen können diese wirkungsvoll überwacht werden? Wie kann die Einhaltung von Menschenrechten durch internationale Unterstützung gefördert werden? Und schließlich: Welche Maßnahmen kann die internationale Gemeinschaft im Falle gravierender Menschenrechtsverletzungen ergreifen, wenn die verantwortlichen Regierungen zu deren Abstellung nicht in der Lage oder nicht willens sind?

Die Vereinten Nationen haben hierfür den Weg zunächst der Erklärung und dann der systematischen Erfassung aller Menschenrechte in zahlreichen Vertragswerken (Kodifizierung) sowie der Schaffung von juristischen und politischen Schutzmechanismen gewählt. Im Mittelpunkt steht dabei immer die Mitwirkung von Staaten und Regierungen – aber auch von gesellschaftlichen Akteuren und Individuen – am Menschenrechtsschutz auf der Grundlage eines Verständnisses von Souveränität als Verantwortung für die in ihrem Hoheitsgebiet lebenden Menschen. Dies hat sich als ein pragmatischer und im Ergebnis auch erfolgreicher Weg erwiesen. Er war und ist aber auch schwierig und langwierig, weil in der politischen Praxis das Verhältnis von universalen Menschenrechtsansprüchen und staatlicher Souveränität immer wieder verhandelt und justiert werden muss.

Die Internationale Menschenrechtscharta

Anders als im Falle der Friedenssicherung enthält die VN-Charta keine eigenen Kapitel und Vorschriften zur Ausgestaltung des Menschenrechtsschutzes durch die VN. Diese scheiterten 1945 ebenso wie die Aufnahme eines Menschenrechtskatalogs am Widerstand vor allem der Sowjetunion und Großbritanniens, die der neuen Organisation keine Kompetenzen zum Eingreifen in die Staatensouveränität geben wollten. Allerdings betont bereits die Präambel der Charta den „Glauben an die Grundrechte des Menschen, an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit“. Zudem ist in Artikel 1, Ziffer 3 festgelegt, „eine internationale Zusammenarbeit herbeizuführen, um […] Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion zu fördern und zu festigen.“ In Artikel 55 (c) findet sich ein Verweis auf die „allgemeine Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte und Grundrechte“ und in Artikel 68 wird explizit die Schaffung einer Kommission zur Förderung der Menschenrechte festgelegt. Damit gibt die Charta einen programmatischen Rahmen für den Menschenrechtsschutz vor, dessen konkrete Ausgestaltung durch weitere Verträge und Schutzmechanismen aber außerhalb der Charta verortet wird.

1946 gründete der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) die VN-Menschenrechtskommission (MRK) und beauftragte sie, eine internationale Menschenrechtscharta vorzulegen. Schnell wurde jedoch klar, dass ein rechtlich bindendes Dokument angesichts der politischen Differenzen zwischen den Lagern des aufziehenden Kalten Krieges nicht erreichbar war. Die unter dem Vorsitz von Eleanor Roosevelt (1884–1962) tagende MRK beschloss daher, zunächst einen umfassenden Menschenrechtskatalog in Form einer unverbindlichen Erklärung vorzulegen und dann in Verhandlungen über bindende Menschenrechtsverträge einzusteigen. Auf dieser Grundlage gelang es der Kommission rasch, in 30 Artikeln ein Menschenrechtsstatut vorzulegen, welches als die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR; Universal Declaration of Human Rights) am 10. Dezember 1948 in Paris von der VN-Generalversammlung als Resolution 217 (III) mit 48 Ja-Stimmen bei acht Enthaltungen verabschiedet wurde.

Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte

Gleich in Artikel 1 setzt die AEMR dem nationalsozialistischen Rassenwahn ihre wichtigste Aussage entgegen: „Alle Menschen sind frei und gleich an Würde und Rechten geboren. Sie sind mit Vernunft und Gewissen begabt und sollen einander im Geiste der Brüderlichkeit begegnen.“

In Artikel 2 folgt das hieraus resultierende Diskriminierungsverbot, bevor in Artikel 3 bestimmt wird: „Jedermann hat das Recht auf Leben, Freiheit und Sicherheit der Person.“ In den nachfolgenden Artikeln wird dieses Fundamentalrecht dann durch zahlreiche bürgerliche und politische Einzelrechte weiter ausgestaltet. Hierzu gehören das Verbot der Sklaverei (Artikel 4) wie auch der Folter (Artikel 5), der Anspruch auf rechtsstaatliche Behandlung (Artikel 7) und faire Gerichtsverfahren (Artikel 10 u. 11), der Schutz der Privatsphäre (Artikel 12), des Eigentums (Artikel 17), der Meinungs- (Artikel 18) und Versammlungsfreiheit (Artikel 20) sowie das Recht, eine Familie zu gründen (Artikel 16). Für das Jahr 1948 durchaus nicht selbstverständlich wurde diesen klassischen Rechten auch ein individueller Anspruch auf politisches Asyl (Artikel 14) sowie auf eine eigene „Staatsangehörigkeit“ (Artikel 15) hinzugefügt. Mit Artikel 21 werden breite politische Teilhaberechte begründet, die bereits ein „Menschenrecht auf Demokratie“ anklingen lassen, bevor dann Artikel 22 fordert:

„Jedermann hat als Mitglied der Gesellschaft Recht auf soziale Sicherheit und hat Anspruch darauf, durch innerstaatliche Maßnahmen und internationale Zusammenarbeit unter Berücksichtigung der Organisation und der Hilfsmittel jedes Staates in den Genuss der für seine Würde und die freie Entwicklung seiner Persönlichkeit unentbehrlichen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu gelangen.“ Auch dieser grundlegende Anspruch wird in den folgenden Artikeln näher ausgeführt, indem dort das Recht auf bezahlte und menschenwürdige Arbeit (Artikel 23), grundlegende Lebensstandards (Artikel 25), Bildung (Artikel 26) und kulturelle Teilhabe (Artikel 27) festgeschrieben wird. Artikel 28 wiederum eröffnet allen Menschen das Recht, in einer sozialen und internationalen Ordnung zu leben, in der die in der AEMR niedergelegten Rechte verwirklicht werden können. Den Anregungen aus dem asiatisch-konfuzianischen Kulturkreis aber auch der sozialistischen Welt entspricht Artikel 29, der dem Individuum neben allen Rechten auch bestimmte Pflichten an der Gemeinschaft auferlegt. Artikel 30 jedoch limitiert mögliche Beschränkungen der Rechte zugunsten der Pflichten zumindest dahingehend, dass erstere nicht abgeschafft werden dürfen. Insgesamt spiegelt die AEMR die Interdependenz (= gegenseitige, miteinander verflochtene Abhängigkeit) unterschiedlicher Gruppen von Menschenrechten wider, für die sich später das Generationen-Modell einbürgerte.

Als Resolution der VN-Generalversammlung entfaltete die AEMR keine rechtliche Bindungskraft. Das Bekenntnis zu ihr fiel den Staaten aber gerade deshalb leicht, weil die Umsetzung in deren eigener Zuständigkeit verblieb. So entstand mit der AEMR ein universal akzeptierter Bestand an Menschenrechtsnormen, der die Basis für die weitergehenden und vor allem verbindlichen Menschenrechtsverträge bildete.

Die großen Menschenrechtsverträge: Zivil- und Sozialpakt

Mit der Erarbeitung und Verabschiedung der AEMR war der erste Schritt zur Internationalen Menschenrechtscharta rasch und erfolgreich vollzogen worden. Die Arbeit an einem völkerrechtlichen Vertragswerk zum Schutz der in der AEMR niedergelegten Menschenrechte gestaltete sich indes schwierig, weil angesichts der Systemrivalität zwischen den USA und der Sowjetunion weltanschaulich geprägte Auffassungsunterschiede sowohl hinsichtlich der zu schützenden Rechte als auch der Verfahren zu ihrer Überwachung etwa über individuelle Beschwerden hervortraten.

Die VN-Menschenrechtskommission (MRK) hatte 1949 einen ersten, achtzehn Artikel umfassenden Entwurf für einen Pakt über bürgerliche und politische (Schutz-)Rechte vorgelegt, der die Empfehlungen vor allem westlicher Regierungen berücksichtigte. Er beinhaltete aber keine Festlegungen bezüglich wirtschaftlicher, sozialer und kultureller (Teilhabe-)Rechte, auf denen die sozialistischen Staaten bestanden. Nach vielen Diskussionen verlangte die Generalversammlung schließlich die Ausarbeitung zweier getrennter Verträge.

Es folgten lange Jahre der Diskussion jedes einzelnen Artikels, da die Mitgliedschaft der VN durch den Prozess der Dekolonisation stark gewachsen und viel heterogener geworden waren. Am 16. Dezember 1966 wurden schließlich der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR; auch Zivilpakt) einschließlich eines Fakultativprotokolls – einer unabhängigen Ergänzung des Paktes, die freiwillig unterzeichnet wird – zur Individualbeschwerde sowie der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (ICESCR; auch Sozialpakt) einstimmig durch Resolution 2200 A (XXI) der Generalversammlung angenommen. Beide Pakte bilden seither zusammen mit der AEMR die Internationale Menschenrechtscharta. 1989 wurde der Zivilpakt um ein Fakultativprotokoll zur Abschaffung der Todesstrafe ergänzt, 2008 verabschiedete die VN-Generalversammlung das Fakultativprotokoll zum Sozialpakt über die Zulassung von Individualbeschwerden.

Wie schwer den Staaten die Akzeptanz internationaler Kontrolle ihrer Menschenrechtspolitik weiterhin fiel, zeigt das zögerliche Ratifikationsverhalten, also die offizielle, rechtlich verbindliche Bestätigung durch die Staaten, die zuvor unterzeichnet hatten: Beide Pakte traten erst 1976 in Kraft, nachdem jeweils 35 Staaten ihre Ratifikationsurkunden beim VN-Generalsekretär hinterlegt hatten. Beide Pakte enthalten eine Reihe gemeinsamer Bestimmungen, wie das Diskriminierungsverbot und das Gleichberechtigungsgebot, unterscheiden sich aber hinsichtlich der Gruppen zu schützender Rechte, ihrer Durchsetzungsfähigkeit und den Möglichkeiten zu ihrer Einschränkung. So können die Rechte aus dem Zivilpakt ohne weiteres in staatliche Verpflichtungen überführt werden, der Sozialpakt verlangt dagegen von seinen Mitgliedern, aktiv auf die Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Teilhaberechte hinzuarbeiten. Beide Pakte verfügen zudem über unabhängige Überwachungsmechanismen.

Der langen Dauer ihrer Entwicklung zum Trotz gelang mit der Internationalen Menschenrechtscharta der Durchbruch in den weltweiten Bemühungen um einen wirksamen Schutz des Individuums vor staatlicher und gesellschaftlicher Willkür. Auf ihrer Grundlage haben sich die Menschenrechte im globalen öffentlichen Bewusstsein zunehmend als ein kollektives Gut etabliert.

Umfassender Menschenrechtsschutz – Abkommen und Mechanismen

Unmittelbar nach ihrer Gründung und der Ausarbeitung der AEMR unternahmen die MRK wie auch die ebenfalls 1946/47 gegründete Kommission zur Rechtsstellung der Frau umfangreiche Aktivitäten zur Verhinderung von Diskriminierung und zum Minderheitenschutz. Im Vordergrund stand dabei das Bemühen, Personengruppen, die besonders häufig und gravierenden Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt waren und sind, adäquate Hilfe zukommen zu lassen. Diese Bemühungen wurden durch die 1993 in Wien abgehaltene VN-Weltkonferenz für Menschenrechte weiter verstärkt und führten zu einem Schub an Ratifikationen, neuen Übereinkommen und Institutionen (zum Stand der Ratifikation der Abkommen siehe Grafik).

Abkommen

So sorgten die Erinnerung an die Shoah, aber auch die rassistische Diskriminierung im Apartheidsystem Südafrikas und vor allem die große Zahl in den 1950er- und 1960er-Jahren aus der Kolonisation befreiter Staaten dafür, dass das 1965 abgeschlossene Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung bereits 1969 in Kraft treten konnte.

Die Gleichberechtigung von Mann und Frau ist zwar bereits in der VN-Charta in Präambel und Art. 1, Ziff. 3 verankert. Dennoch bedurfte es langer und großer Bemühungen, wie der Ausrufung des Internationalen Jahrs der Frau (1975) und der „Dekade der Frau“ (1976–1985), um weltweit ein größeres öffentliches Bewusstsein für die Menschenrechte der Frauen zu schaffen. Das wichtigste Ergebnis in den Bemühungen um die Frauenrechte bildete – jedenfalls im rechtlichen Kodifikationsprozess – die 1979 verabschiedete und 1981 in Kraft getretene Konvention über die Beseitigung jeder Form der Diskriminierung der Frau. Die Konvention ist sowohl auf der Wiener Menschenrechtskonferenz 1993 wie auch auf der Weltfrauenkonferenz 1995 in Peking ausdrücklich bestätigt worden.

Folter und erniedrigende Behandlung gehören zu den offenkundigsten Verstößen gegen die Menschenwürde. Diese noch immer in vielen Staaten der Welt verbreiteten Praktiken abzuschaffen, ist das Ziel der Anti-Folter-Konvention, die 1984 durch die Generalversammlung angenommen wurde und 1987 in Kraft trat.

Der Schutz von Kindern als besonders schwachen und gefährdeten Personen gehört zu den zentralen Zielen des internationalen Menschenrechtsschutzes und ist bereits in der AEMR sowie dem Zivil- und Sozialpakt verankert. Vielfältige Aktivitäten zur Mobilisierung des weltweiten Interesses an diesem Anliegen führten schließlich zur Konvention über die Rechte des Kindes, die 1989 angenommen wurde und 1990 in Kraft trat. Ihr gehören 196 Staaten und Gebiete an, darunter alle VN-Mitgliedstaaten außer den USA. Die Konvention wird ergänzt durch drei Zusatzprotokolle: zum Schutz von Kindern in bewaffneten Konflikten, zum Schutz vor sexueller Ausbeutung sowie zur Zulassung von Individualbeschwerden.

Arbeitsmigration ist seit Jahrzehnten ein weltweit verbreitetes und wachsendes Phänomen. Oft sehen sich Wanderarbeiterinnen und -arbeiter in den Aufnahmestaaten jedoch Arbeitsbedingungen ausgesetzt, die weit unter den durch die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) oder andere Institutionen festgelegten Standards liegen. Um ihnen zu einer zumindest basalen menschenrechtlichen Absicherung zu verhelfen, wurde 1990 die Internationale Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen verabschiedet. Allerdings dauerte es mehr als zwölf Jahre, bis die Konvention 2003 in Kraft treten konnte. Im Januar 2025 waren ihr erst 60 Staaten beigetreten, darunter keines der größeren Zielländer von Arbeitsmigration.

Fragen im Zusammenhang mit Behinderungen wurden lange nicht als Menschenrechtsangelegenheit, sondern eher unter den Vorzeichen der Gesundheits- oder Sozialfürsorge betrachtet. Vom 1981 durch die VN ausgerufenen „Jahr der Behinderten“ dauerte es 25 Jahre, bis die VN-Generalversammlung 2006 das Internationale Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen annahm, das dann 2008 in Kraft trat. Seine Bestimmungen sind auf die Bedürfnisse der betroffenen Menschen zugeschnitten und geben den Regierungen, Parlamenten und Gesellschaften klare Orientierungen, welche Bedingungen für ein würdiges Dasein von Menschen mit Behinderungen geschaffen werden müssen.

Als bislang letzter internationaler Menschenrechtsvertrag trat 2010 das Internationale Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen in Kraft. Lange galt das Verschleppen und Verschwindenlassen missliebiger Personen als Machtwerkzeuge von Militärdiktaturen. In der Zwischenzeit ist das erzwungene Verschwinden zu einem globalen Phänomen mit zehntausenden von Opfern in mehr als einhundert Ländern geworden. Das Übereinkommen bestätigt das Verbot des Verschwindenlassens und schließt jede Möglichkeit zu dessen Rechtfertigung aus. Der niedrige Stand der Ratifikationen zeigt jedoch, dass es bis zu einer weltweiten Gültigkeit der Bestimmungen noch ein weiter Weg ist.

Schutzmechanismen

Alle Menschenrechtsverträge enthalten Bestimmungen zur Überwachung ihrer Vorschriften durch sogenannte Vertragsausschüsse, die sich aus 10 bis 23 unabhängigen und unparteiischen Persönlichkeiten mit hoher Expertise im jeweiligen Menschenrechtsfeld zusammensetzen. Sie werden von den Mitgliedstaaten der jeweiligen Verträge nominiert und gewählt. Aufgrund ihrer Verankerung in den völkerrechtlichen Verträgen, wird die Arbeit der Ausschüsse auch als „juristisches Verfahren“ bezeichnet. Diese geben den Ausschussmitgliedern Mechanismen zur Hand, deren wichtigster das Staatenberichtsverfahren ist. Hierzu muss jeder Vertragsstaat in Berichten an den jeweiligen Ausschuss über den Stand der Implementierung und der Befolgung der vereinbarten Normen Rechenschaft ablegen. Diese Staatenberichte werden durch die Ausschüsse geprüft und das Ergebnis (je nach Ausschuss) in Form von „abschließenden Bemerkungen“, eigenen Berichten oder Empfehlungen öffentlich gemacht.

Die Individualbeschwerde eröffnet einzelnen Staatsbürgerinnen und -bürgern der Vertragsparteien die Möglichkeit, sich direkt an die Vertragsorgane zu wenden. Mit Ausnahme der Konvention zum Schutz der Rechte von Wanderarbeiterinnen und -arbeitern kennen alle Vertragswerke die Individualbeschwerde. Meist muss diese jedoch mittels Zusatzprotokollen oder durch Erklärungen durch die Vertragsstaaten angenommen werden. Zudem steht sie meist erst nach Ausschöpfung der innerstaatlichen Rechtsmittel zur Verfügung. Im Verfahren der Staatenbeschwerde kann ein Vertragsstaat einem anderen vorwerfen, sich nicht an die vereinbarten Bedingungen zu halten. Im Falle der hier behandelten Verträge ist dieses Verfahren bislang noch nicht zum Einsatz gekommen.

Menschenrechtsorgane der Vereinten Nationen

Die rechtliche Bindungswirkung als entscheidender Vorteil der Menschenrechtsverträge bleibt naturgemäß auf die Staaten beschränkt, die diesen Übereinkommen auch beigetreten sind. Als Ergänzung zu den vertragsbasierten Verfahren haben sich vor allem die VN durch die schrittweise Ausdehnung ihrer Überwachungsfunktionen eigene Kompetenzen errungen. Dabei mussten sie sich nicht langen Ratifikationsverfahren unterwerfen, sondern konnten sich bei der extensiven Interpretation bestehender Charta-Vorschriften auf Resolutionen des Sicherheitsrates, der Generalversammlung oder des ECOSOC stützen. Nicht zuletzt wegen dieser Möglichkeit werden die auf die Charta gestützten Mechanismen auch als die „politischen Verfahren“ des Menschenrechtsschutzes bezeichnet. Als solche sind sie grundsätzlich flexibler als die vertragsbasierten, zugleich aber auch anfälliger für politische Einflussnahmen, weil Entscheidungen in den VN-Gremien von Regierungsvertreterinnen und -vertretern getroffen werden.

Hochkommissariat für die Menschenrechte

Das Amt des Hochkommissars für die Menschenrechte (Office of the High Commissioner for Human Rights; OHCHR) wurde 1993 auf der Wiener Menschenrechtskonferenz als die zentrale Menschenrechtsinstitution der VN geschaffen. Seit Oktober 2022 leitet der Österreicher Volker Türk als achte Person das Hochkommissariat. Die Hochkommissarin bzw. der Hochkommissar wird auf Vorschlag des VN-Generalsekretärs bzw. der VN-Generalsekretärin von der Generalversammlung bestimmt. Das Amt hat seinen Hauptsitz in Genf und unterhält für die Konsultationen mit dem VN-Hauptquartier eine Außenstelle in New York.

Die Aufgaben und Zuständigkeiten des OHCHR können vier Kategorien zugeordnet werden:

a) die Verankerung der Menschenrechte als Querschnittsaufgabe in allen VN-Aktivitäten, Programmen und VN-Friedensmissionen: in praktisch allen neu eingerichteten Missionen finden sich Menschenrechts-Expertinnen und Experten, die nicht nur Menschenrechtsverletzungen im Einsatzland verhindern sollen, sondern auch die Einhaltung von Menschenrechtsstandards durch die Friedensschützerinnen und -schützer selbst überwachen;

b) die partnerschaftliche Zusammenarbeit mit allen Akteuren im Bereich des Menschenrechtsschutzes: vor allem mit Regierungen, Zivilgesellschaft, nationalen Menschenrechtsinstitutionen sowie internationalen Einrichtungen wie UNICEF, der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) oder dem Internationalen Strafgerichtshof;

c) die Bemühungen um normative Fortentwicklung und Normenüberwachung, durch welche die umfassende Menschenrechtsexpertise des Amtes allen VN-Einrichtungen mit Menschenrechtsbezug zugänglich gemacht werden soll; so fungiert das Amt u.a. als Sekretariat des VN-Menschenrechtsrates (s.u.) und unterstützt dessen Arbeit durch die Bereitstellung länder- und sachgebietsspezifischer Informationen; das Amt unterstützt auch die Arbeit der Vertragsorgane der Menschenrechtsverträge;

d) die Implementierung von Schutzprogrammen in einer wachsenden Zahl von Feldaktivitäten und Länderprogrammen; dies schließt die Beratung etwa im Gesetzgebungsbereich ebenso ein wie die Zusammenarbeit mit NGOs etwa bei der Menschenrechtserziehung.

Das Amt betreibt zehn Regionalbüros in Addis Abeba (Ostafrika), Pretoria (Südafrika), Dakar (Westafrika), Beirut (Mittlerer Osten und Nordafrika), Bischkek (Zentralasien), Brüssel (Europa), Panama City (Mittelamerika), Santiago de Chile (Südamerika), Bangkok (Südostasien) und Suva (Pazifische Region). Hinzu kommen in Yaoundé das Subregionale Zentrum für Menschenrechte und Demokratie in Zentralafrika und in Doha das Trainings- und Dokumentationszentrum für Südwestasien und die Arabische Region. Des Weiteren existieren siebzehn Länderbüros (Burkina Faso, Guatemala, Guinea, Honduras, Jemen, Kambodscha, Kolumbien, Liberia, Mauretanien, Mexiko, Niger, Palästina, Syrien (in Beirut), Sudan, Tschad, Tunesien und Uganda), ein Büro in Seoul, welches sich mit der Demokratischen Volksrepublik Korea (Nordkorea) befasst sowie die Überwachungsmission für die Menschenrechte in der Ukraine. Diese Präsenzen wurden aufgrund spezieller Vereinbarungen mit den jeweiligen Regierungen eingerichtet. Sie überwachen die Menschenrechtssituation, berichten darüber, und arbeiten mit den Regierungen bei der Implementierung (= Umsetzung) von Schutzprogrammen zusammen.

Die Arbeit des Hochkommissars bzw. der Hochkommissarin selbst vollzieht sich vorrangig auf dem Gebiet der stillen Diplomatie sowie durch die Zusammenarbeit mit den jeweiligen Regierungen. Die Amtsführung hängt dabei in hohem Maße auch von der Persönlichkeit der Inhaberin bzw. des Inhabers ab. Grundsätzlich verpflichtet das Mandat, die Staatensouveränität zu achten, was häufig einen Drahtseilakt zwischen Diplomatie und öffentlichem Druck verlangt. Die Mitgliedstaaten bleiben bei der Ausgestaltung des Menschenrechtsschutzes mächtig, auch zivilgesellschaftliche Akteure beobachten die Arbeit der Hochkommissarinnen und -kommissare genau. So geriet Michelle Bachelet (Hochkommissarin von 2018–2022) in die Kritik wegen eines von vielen westlichen Staaten als zu undeutlich empfundenen Berichts über die Lage der Uigurinnen und Uiguren in der chinesischen Region Xinjiang.

Der VN-Menschenrechtsrat

Als zentrales zwischenstaatliches Gremium des Menschenrechtsschutzes fungierte sechzig Jahre lang die aus Vertreterinnen und Vertretern von 53 Staaten bestehende VN-Menschenrechtskommission (MRK) der Vereinten Nationen. Nach ersten Erfolgen bei der Ausarbeitung grundlegender Menschenrechtsdokumente und Schutzverfahren geriet diese im Laufe der Jahrzehnte immer mehr in die Kritik. So wurde ihr im Kalten Krieg und auch nach dessen Ende vorgeworfen, Schauplatz der politischen Instrumentalisierung der Menschenrechte durch Staaten unterschiedlicher ideologischer Ausrichtung zu sein. Als Ergebnis des Weltgipfels von 2005 wurde die MRK im Frühjahr 2006 durch den als Nebenorgan der Generalversammlung geschaffenen Menschenrechtsrat (Human Rights Council, HRC) abgelöst.

Der Rat besteht aus 47 Mitgliedstaaten, die dort durch weisungsgebundene Regierungsdelegationen vertreten sind. Anders als die Kommission arbeitet der Menschenrechtsrat während des gesamten Jahres; er muss pro Jahr mindestens drei reguläre Sitzungen mit insgesamt nicht weniger als zehn Wochen Dauer abhalten, ferner kann er jederzeit Sondersitzungen zu drängenden Menschenrechtsproblemen einberufen.

Die grundlegenden Arbeitsweisen, Verfahren und Instrumente des HRC sind

1. der Universal Periodic Review (UPR), ein 2006 durch den HRC neu eingeführtes und sich alle vier Jahre wiederholendes Überprüfungsverfahren des Standes der Menschenrechte in allen VN-Mitgliedstaaten,

2. die Sonderverfahren (special procedures), in deren Rahmen unabhängige Berichterstatterinnen und -erstatter für bestimmte Menschenrechtsthemen (thematic mandates) wie Folter, Verschwindenlassen, willkürliche Hinrichtungen oder für bestimmte Länder (country mandates), wie etwa für Belarus, Nordkorea, Russland oder Syrien eingesetzt werden und

3. Beschwerdeverfahren, in denen sich Individuen an den Rat richten können (die nach der ECOSOC-Resolution von 1970 sogenannten 1503-Verfahren).

Der Menschenrechtsrat weist gegenüber der MRK die Vorteile kontinuierlicherer Arbeit und größerer Flexibilität bzw. Reaktionsfähigkeit auf menschenrechtliche Krisensituationen auf. Das für alle Staaten verbindliche Allgemeine Periodische Prüfverfahren (UPR) ist mit der Heranziehung von Staatenberichten der Parteien der Menschenrechtsverträge und Berichten des Hochkommissariats für die Menschenrechte (OHCHR) sowie von Nichtregierungsorganisationen wie etwa Amnesty International betraut und kann ebenfalls als Fortschritt gegenüber der Arbeit der MRK angesehen werden. Kritik richtet sich indes gegen das Wahlverfahren, nach welchem die Mitglieder des Rates durch eine einfache Mehrheit in der Generalversammlung bestimmt werden – was auch Ländern mit fragwürdiger Menschenrechtsbilanz wie etwa China oder Russland den Zugang zu diesem Gremium eröffnet. Andererseits jedoch hat die Generalversammlung in den Fällen von Libyen (2011) und Russland (2022) Mitgliedschaften wegen schwerer Menschenrechtsverletzungen suspendiert, im Falle Russlands scheiterte auch 2023 die neuerliche Kandidatur für den Rat.

Neuere Wege: Internationale Schutzverantwortung und Strafgerichtsbarkeit

Die Internationale Schutzverantwortung

In den 1990er-Jahren kam es in Somalia, Ruanda und Bosnien-Herzegowina (Völkermord von Srebrenica) zu großflächigen Menschenrechtsverletzungen bis hin zu ethnischen Säuberungen und Genoziden, denen hunderttausende Menschen zum Opfer fielen. Auf Vorschlag des damaligen VN-Generalsekretärs Kofi Annan (1938–2018) setzte die Regierung Kanadas eine Internationale Kommission zu Intervention und Staatensouveränität (International Commission on Intervention and State Sovereignty; ICISS) ein, die 2001 mit der „Internationalen Schutzverantwortung“ (responsibility to protect, r2p) ein Konzept für internationale Reaktionen auf schwerste Verbrechen gegen die Menschlichkeit vorlegte. Dessen Ausgangspunkt ist ein Verständnis von „Souveränität als Verantwortung“: Souveränität ist nicht nur ein Schutzrecht von Staaten nach außen, sondern erlegt den Regierungen und Gesellschaften vielmehr die Pflicht auf, die in ihrem Verantwortungsbereich lebenden Menschen vor Verletzungen ihrer fundamentalen Rechte zu schützen. Erst wenn ein Staat nicht in der Lage oder nicht willens ist, schwersten Menschenrechtsverletzungen Einhalt zu gebieten und so seinen Souveränitätsverpflichtungen nicht nachkommt, soll die Schutzverantwortung an die Staatengemeinschaft übergehen, die dann auf der Grundlage international akzeptierter Prinzipien berechtigt sein soll, Maßnahmen von Unterstützungs- und Hilfsleistungen bis hin zur Anwendung von Zwang und militärischer Gewalt zu leisten.

Seit der Vorlage des ICISS-Berichts durchläuft die r2p einen Prozess der weiteren inhaltlich-konzeptionellen Erfassung sowie der (verhaltenen) politisch-rechtlichen Implementierung. Dieser Prozess ist durch die Annahme der Schutzverantwortung im Ergebnisdokument des Weltgipfels der Staats- und Regierungschefs 2005 und die sich anschließenden Umsetzungsschritte durch den VN-Generalsekretär gekennzeichnet.

Im Ergebnisdokument wurde ein internationales Einschreiten nur in Reaktion auf die Tatbestände Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnische Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit sowie nur auf der Grundlage einer Entscheidung des VN-Sicherheitsrates für zulässig erklärt.

Die Wahrnehmung der r2p wird aber auch durch die tiefen Zweifel geprägt, die nicht zuletzt der Libyen-Krieg 2011 als bislang wichtigster Anwendungsfall der r2p ausgelöst hat. In den Augen von r2p-Skeptikern belegt der nach einem Mandat des Sicherheitsrates zum Schutz der Zivilbevölkerung (Resolution 1973) durch die NATO mit dem Sturz und der Tötung des Diktators Muammar al-Gaddafi (1942-2011) mit herbeigeführte Regimewechsel in Libyen, dass auch die Schutzverantwortung als Vorwand für die Interessen- und Machtpolitik von Staaten missbraucht werden kann. Die sich darauf anschließende Blockade des Sicherheitsrates durch Russland und China zu Fragen der r2p wurde durch die russische Aggression in der Ukraine seit 2014 bzw. 2022 weiter verschärft, ein neues Vertrauen zwischen den fünf ständigen Mitgliedern ist nicht in Sicht.

Von entscheidender Bedeutung wird daher sein, dass sich die Schutzverantwortung im öffentlichen Bewusstsein von Staaten, Regierungen und Gesellschaften zunehmend als eine Selbstverständlichkeit etabliert.

Die Sensibilisierung für die Gefahren, die aus Diskriminierungen ethnischer, religiöser oder anderer Gruppen resultieren, Menschenrechtsbildung und -erziehung, die Schaffung bzw. Stärkung rechtsstaatlicher Institutionen, die entschlossen den frühen Anfängen von Menschenrechtsverletzungen entgegentreten – diese Maßnahmen tragen zur Herausbildung einer auch individuellen Schutzverantwortung bei, die von den Mitgliedern einer Gesellschaft in ihrem täglichen Verhalten getragen wird.

Die Schutzverantwortung selbst ist aber zu einem global akzeptierten Referenzprinzip geworden, an dem sich abgestufte Maßnahmen der internationalen Gemeinschaft auf der Grundlage des bestehenden Völkerrechts ausrichten können.

Internationale Strafgerichtsbarkeit

Menschenrechtsverletzungen „ereignen“ sich nicht einfach, sondern werden durch Personen begangen, sei es durch Anordnung bestimmter Maßnahmen, sei es durch deren Ausführung. Die Frage nach den Opfern ist somit eng mit der nach den Täterinnen und Tätern verbunden und es liegt daher nahe, in Ergänzung zu völkerrechtlichen Schutzbestimmungen auch internationale Strafnormen zu entwickeln, nach denen Täterinnen und Täter ihrer individuellen Schuld entsprechend zur Rechenschaft gezogen werden können. Es waren die Straftribunale von Nürnberg und Tokio nach dem Zweiten Weltkrieg sowie deren Folgeprozesse, in denen erstmals Kriegsverbrecherinnen und -verbrecher auf der Grundlage völkerrechtlicher Straftatbestände wie dem Verbrechen des Angriffskrieges verurteilt wurden. Durch die Einführung des Tatbestandes „Verbrechen gegen die Menschlichkeit“ wurde es möglich, auch die von Regierungen an ihren eigenen Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern begangenen Verbrechen – wie etwa die Ermordung der deutschen Jüdinnen und Juden – vor einem internationalen Gericht zu verfolgen

Die Bemühungen der 1947 geschaffenen VN-Völkerrechtskommission um eine weitere Ausgestaltung und Kodifizierung der „Nürnberger Prinzipien“ blieben jedoch vor dem Hintergrund des Ost-West-Gegensatzes lange Zeit erfolglos. Erst die vom VN-Sicherheitsrat eingesetzten Internationalen Straftribunale für das ehemalige Jugoslawien (1993) und für Ruanda (1994), verfolgten die schweren Verstöße gegen die Genfer Konventionen von 1949 sowie Kriegsverbrechen, Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit.

Waren die beiden Ad-Hoc-Tribunale noch in zeitlicher und räumlicher Hinsicht begrenzt, wurde der auf dem Römischen Statut von 1998 aufbauende und 2002 konstituierte Internationale Strafgerichtshof (International Criminal Court, ICC) als ein permanentes Gericht geschaffen, welches für die Verbrechen der Aggression und des Völkermords, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen zuständig ist. Dieser steht zwar subsidiär (= ergänzend) zur primären Rechtssprechungskompetenz der Vertragsstaaten des Römischen Statuts, kann aber vom VN-Sicherheitsrat mit der Untersuchung von Situationen in Nicht-Vertragsstaaten beauftragt werden – was in Bezug auf Sudan und Libyen auch geschah. Allerdings wird der ICC von mächtigen Staaten wie China, Indien, Russland und den USA nicht anerkannt, was seine globale Wirksamkeit erheblich einschränkt.

Die Internationale Strafgerichtsbarkeit strebt an, entsprechenden Straftatbeständen zu internationaler Anerkennung zu verhelfen und Täterinnen und Täter ungeachtet ihres politischen Amtes oder ihrer militärischen Stellung zur Rechenschaft zu ziehen. Neben der reinen Strafverfolgung kann so zumindest in Ansätzen auch eine generalpräventive Wirkung erzielt werden, die potenzielle Täterinnen und Täter abschreckt.

Perspektiven

Insgesamt steht – allen Fortschritten zum Trotz – der globale Menschenrechtsdiskurs auch weiterhin vor der Aufgabe, ein universal akzeptiertes Verständnis von zu schützenden Menschenrechtsgütern hervorzubringen. Konkret bedeutet dies, die in den internationalen Verträgen und Pakten errichteten Standards im nationalen Recht zu implementieren und mit Leben zu füllen. Dies sind Aufgaben für Staaten und Gesellschaften, welche dabei auf Gremien, Instrumente und Fähigkeiten der VN zurückgreifen können.

Elementare Menschenrechte sind als globales Rechtsgut der einzelstaatlichen Verfügbarkeit entzogen. Der enge Zusammenhang zwischen Menschenrechten und internationaler Stabilität in der globalisierten Welt erlegt den Staaten Verpflichtungen auf, die auf einer Stufe mit denjenigen zur friedlichen Konfliktaustragung und Kriegsverhütung stehen. Dies schließt die Abkapselung unter dem Verweis auf nationale Souveränitätsrechte ebenso aus wie die Instrumentalisierung der Menschenrechte zur nationalen Interessendurchsetzung.

Solche Forderungen sind in der Theorie rasch aufgestellt, in der Praxis aber sehr voraussetzungsreich. So sind die Ursachen und Verläufe der vielen Krisen, Konflikte und Kriege, in denen die allermeisten und schwersten Menschenrechtsverletzungen begangen werden, nur schwer zu bearbeiten; dies gilt insbesondere in der schon länger anhaltenden Phase tiefsten Misstrauens der führenden Mächte des VN-Sicherheitsrates. Dieser kommt seiner Verantwortung für Frieden und internationale Sicherheit schon lange nicht mehr nach und es ist völlig ungewiss, ob und wie diese Situation langfristig wieder geklärt werden kann.

Wesentlich ist daher weiterhin das Einfordern der Menschenrechte durch nationale und internationale Akteure der Zivilgesellschaft, die ihre politischen Vertreterinnen und Vertreter daran erinnern, sich für die vereinbarten Standards und Normen einzusetzen.

Grundvoraussetzung für die Einforderung menschenrechtlicher Standards aber ist Bildung: Einerseits als Schlüssel zu einem selbstbestimmten Leben eines jeden Individuums, andererseits aber auch als Basis für Respekt und Akzeptanz gegenüber anderen Ethnien, Kulturen, Religionen und politischen Systemen.

Dieses Erfordernis von Menschenrechtsbildung ist in ebenso einfachen wie klaren Worten im zweiten Satz des Artikels 1 der AEMR niedergelegt, wo es über die Menschen heißt: „Sie sind mit Vernunft und Gewissen begabt und sollen einander im Geist der Brüderlichkeit begegnen.“