Die Vereinten Nationen, der Weltfrieden und die internationale Sicherheit | Vereinte Nationen | bpb.de

Die Vereinten Nationen sind ein Sicherheits- und Friedensprojekt. Sie wurden auf – zunächst – angelsächsische Initiative hin geschaffen, um das in Folge des Zweiten Weltkriegs zerrüttete internationale System durch zwischenstaatliche „Verregelung“ und Verrechtlichung zu ordnen. Auf Basis gemeinsam vereinbarter Normen und Prinzipien sollte die internationale Staatengemeinschaft einem potenziellen Aggressor fortan frühzeitig und wirksam begegnen können. Die Vereinten Nationen begreifen globalen Frieden und Sicherheit als Fernziele, denen möglichst nahe zu kommen ist. Inzwischen umfasst Sicherheit nicht nur die Bewahrung der staatlichen Souveränität nach Innen und Außen, sondern auch Aspekte der Generationen- und Gendergerechtigkeit. Im Zentrum des Friedens- und Sicherheitsregimes der VN stehen das System der kollektiven Sicherheit, der damit befasste VN-Sicherheitsrat und die internationale Friedenssicherung.

Auf Dauer angelegt: Das System der kollektiven Sicherheit

In der VN-Charta, dem zeitlich unbefristeten Gründungsvertrag der Organisation, ist die zentrale Aufgabe der VN definiert: die Bewahrung, Herstellung und Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit (Art. 1 VN-Charta). Den Erfahrungen der beiden Weltkriege war es geschuldet, dass sich die Staatengemeinschaft bei der Sicherung der Weltordnung zuvorderst auf die Bewahrung der staatlichen Souveränität konzentrierte, um zwischenstaatliche Sicherheit zu gewährleisten, sich also einen „realistischen“ Anstrich gab. In der Charta wurde deshalb das System der kollektiven Sicherheit angelegt, das bereits – wenn auch defizitär – im Völkerbund vorgedacht worden war. Dieses Konzept definiert die Bewahrung der internationalen Sicherheit als gemeinsame Aufgabe der gesamten Staatengemeinschaft, weil Sicherheit und Frieden kollektiv, also nicht teilbar, sind. Die Staaten gehen daher mit dem Beitritt zu den Vereinten Nationen die Vereinbarung ein, global für Sicherheit zu sorgen bzw. nichts zu unternehmen, was die internationale Sicherheit gefährden könnte. Anders als das System der kollektiven Verteidigung, das eine Gemeinschaft vor Aggression von außerhalb schützen soll, wirkt das System der kollektiven Sicherheit in die Gemeinschaft hinein.

Prinzipien der kollektiven Sicherheit

Die VN-Charta, insbesondere Artikel 2, gibt näheren Aufschluss über die Gebote und Verbote, die mit dem System der kollektiven Sicherheit einhergehen. Zunächst geht die VN-Charta von der „souveränen Gleichheit“ all ihrer Mitgliedstaaten aus (Art. 2.1). Das bedeutet, dass die Prinzipien des Systems der kollektiven Sicherheit für alle Staaten, unabhängig von ihrer Größe oder Macht, gleichermaßen gelten. Die Staaten verpflichten sich zugleich, alle Aufgaben, die sich aus der Charta ergeben, zu erfüllen (Art. 2.2). Auf Grundlage dieser Verabredung gehen die Staaten die Vereinbarung ein, jegliche zwischenstaatliche Streitigkeiten mit friedlichen Mitteln beizulegen (Art. 2.3). So kann aufkeimenden Konflikten früh präventiv begegnet werden, wie es die Grundidee der Vereinten Nationen auch vorsieht.

Jedes VN-Mitglied hat zudem das Recht, den Sicherheitsrat und die Generalversammlung auf sich entwickelnde Konflikte hinzuweisen (Art. 35). Allen Staaten ist es strikt verboten, im internationalen System gewaltsam zu agieren und sich in die inneren Angelegenheiten eines anderen Staates einzumischen (Art. 2.4 und 2.7). Dieses Gewalt- und Einmischungsverbot schließt auch Länder ein, die keine Mitglieder der Vereinten Nationen sind. Schon die Androhung von Gewalt wird geächtet. Angriffskriege sind – selbstredend – untersagt. Die Charta untersagt ausdrücklich die Unterstützung eines Aggressors (Art. 2.5) und verpflichtet jeden Mitgliedstaat dazu, im Rahmen der eigenen Möglichkeiten Beistand bei Maßnahmen gegen den Angreifer zu leisten (Art. 43). Vom Gewaltverbot unbesehen bleibt das Recht auf Selbstverteidigung, das jedem Mitgliedstaat als naturgegebenes Recht zusteht (Art. 51).

Maßnahmen der kollektiven Sicherheit

Zur Aufrechterhaltung und Wiederherstellung des internationalen Friedens steht dem System kollektiver Sicherheit ein reiches Instrumentarium zur Verfügung, das von diplomatischen Mitteln über zivile und militärische Sanktionen bis hin zu militärischen friedenserzwingenden Maßnahmen der internationalen Staatengemeinschaft reicht (Kapitel VI und VII der VN-Charta). Die Staaten haben sich in der Charta verpflichtet, Streitigkeiten friedlich und unter Zuhilfenahme externer Mediatoren (wie beispielsweise dem VN-Generalsekretär) beizulegen (Art. 33). Auch Vermittlungs- und Untersuchungsmissionen fallen unter Kapitel VI. Sollte der Sicherheitsrat dennoch eine Gefährdung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit feststellen, so wird Kapitel VII der VN-Charta angerufen, das dem System der Interner Link: kollektiven Sicherheit „hard power“ verleiht.

Die Charta sieht umfangreiche Sanktionsmöglichkeiten wie beispielsweise Öl- und Waffenembargos oder sogenannte smarte, gegen Einzelpersonen gerichtete, Sanktionen als „zivile Zwangsmaßnahmen“ vor (Art. 41). Smarte Sanktionen sind beispielsweise Reiseverbote für Privatpersonen oder eingefrorene Vermögenswerte von Personen und Institutionen. Der Sicherheitsrat kann aber auch militärische Zwangsmaßnahmen verhängen, sollte die Situation dies erfordern (Art. 42). Die Durchführung dieser Maßnahmen kann an regionale Abmachungen, beispielsweise die NATO, EU oder Afrikanische Union übergeben werden (Kapitel VIII). Dies geschieht in jüngster Zeit immer häufiger, weil die Regionalorganisationen – anders als die VN – die notwendigen Ressourcen haben. Sie verfügen über lokales Knowhow und Netzwerke in der Region. Allerdings bleibt der Sicherheitsrat die verantwortliche Autorität (Art. 53).

Zwischen den Maßnahmenpaketen der kollektiven Sicherheit, die sich in den Kapiteln VI, VII und VIII der VN-Charta wiederfinden, besteht kein Automatismus. Ein gewaltsam eskalierender Konflikt zwischen zwei Staaten kann beispielsweise eine sofortige militärische Reaktion der Staatengemeinschaft erfordern, die keinen Aufschub, also auch keinen vorgelagerten Schritt in Form von zivilen Sanktionsmaßnahmen, erlaubt. In der Regel bemühen sich die Vereinten Nationen aber lange um eine friedliche Beilegung der Streitigkeiten und üben Druck durch an die Situation angepasste Sanktionen aus, bevor der Sicherheitsrat ein militärisches Vorgehen autorisiert.

Zur Gründungszeit waren die Planerinnen und Planer der Vereinten Nationen noch davon ausgegangen, dass die Vereinten Nationen selbst die Maßnahmen des Kapitels VII durchführen würden. Die Mitgliedstaaten sollten nämlich ursprünglich mit den Vereinten Nationen Sonderabkommen zu nationalen Streitkräften schließen (Art. 43). Fähigkeiten und Kapazitäten der nationalen Streitkräfte wären durch dieses „Standby-System“ schnell verfügbar gewesen. Das wäre noch lange keine „VN-Armee“ geworden, da jeder einzelne militärische VN-Einsatz das Einverständnis der truppenstellenden Staaten vorausgesetzt hätte. Ein solches System hätte aber die Planung von VN-Operationen deutlich erleichtert und die lange Verlegezeit ins Einsatzland verkürzt.

Doch auch aktuelle Initiativen, die darauf abzielen, den Vereinten Nationen verlässlich militärische Kapazitäten zu melden, auf die im Bedarfsfall zurückgegriffen werden könnte, werden von der Staatengemeinschaft nur sehr schleppend beantwortet. Ferner war 1945 ein Generalstabsauschuss geplant, der den Sicherheitsrat bei der Konzeption und Durchführung militärischer Maßnahmen unterstützt hätte (Art. 45). Er hätte die strategische Leitung der dem Sicherheitsrat zur Verfügung gestellten Streitkräfte verantwortet (Art. 47).

Die Umsetzung dieser Vorhaben, die das System der kollektiven Sicherheit mit „VN-Zähnen“ ausgestattet hätte, verhinderte der aufkeimende Ost-West-Konflikt, der sich zum Kalten Krieg entwickelte. Nach dem Mauerfall hätte sich ein Fenster der Gelegenheiten geöffnet, einen solchen Generalstabsausschuss zu realisieren. Allerdings wurden dazu keine konkreten Initiativen lanciert. Der kleinste gemeinsame Nenner des staatlichen Interesses waren unverbindliche und in der Konsequenz ebenfalls nicht umgesetzte „Standby-Systeme“.

In der Hauptverantwortung: Der VN-Sicherheitsrat

Die Hauptverantwortung für die Umsetzung des Systems der kollektiven Sicherheit trägt der Sicherheitsrat (Art. 24). Er hat die Deutungshoheit über die Frage, ob eine bestimmte internationale Situation eine Bedrohung oder einen Bruch des Weltfriedens darstellt (Art. 39). Nur er hat die Autorität, militärische Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII zu beschließen, das heißt, er kann mit Luft-, See-, oder Landstreitkräften die erforderlichen Maßnahmen zur Wiederherstellung des Weltfriedens ergreifen. Nur mit Einverständnis des Sicherheitsrates sind militärische Aktionen völkerrechtskonform. Die einzige Ausnahme bildet das Selbstverteidigungsrecht nach Art. 51. Der Sicherheitsrat gilt als das wirkmächtigste Organ der VN, weil er als einzige VN-Institution Entscheidungen mit rechtlicher Bindungskraft für die Mitgliedstaaten treffen kann. Seine Beschlüsse müssen von den Staaten der VN befolgt und umgesetzt werden.

Zusammensetzung und Entscheidungsfindung

Die Zusammensetzung und Entscheidungsregeln des Sicherheitsrates sind ein steter Grund für Kritik an der Gesamtorganisation. Er besteht aus insgesamt 15 Mitgliedern, wobei fünf Staaten dauerhaft vertreten sind. Ihre Zusammensetzung ist historisch begründet, waren diese Staaten doch allesamt Mitglieder der Anti-Hitler-Koalition und zentrale Gründungsstaaten der Weltorganisation VN, nämlich die USA, Großbritannien, Russland, die Volksrepublik China und Frankreich. Sie werden als „Permanent Five“, kurz P5, bezeichnet. Nach einem regionalen Verteilungsschlüssel werden weitere zehn Mitglieder für eine Dauer von zwei Jahren in das Gremium gewählt, die sogenannten „Elected Ten“ (E10). Sie können immer wieder gewählt werden. Beispielsweise war die Bundesrepublik Deutschland 2019/20 bereits zum sechsten Mal Mitglied des Sicherheitsrats und demonstrierte damit ihre Bereitschaft, im Zuge einer möglichen Reform des Gremiums auch ständig im Sicherheitsrat vertreten sein zu wollen.

Die ständigen Mitglieder haben ein Vorrecht, das mit dem ehernen (= unveränderlichen) Prinzip der souveränen Gleichheit in Konflikt steht: das Vetorecht. In sogenannten substanziellen Fragen, also Fragen, die die internationale Sicherheit und den Weltfrieden betreffen, haben die P5-Staaten die Macht, die Entscheidung des Rates mit einem einzigen Nein zu blockieren (Art. 27). Eine Enthaltung wird nicht als Veto gewertet. Ein Nein aus den Reihen der ständigen Mitglieder verhindert Maßnahmen bei der Bedrohung oder dem Bruch des Weltfriedens. Es kann militärische Operationen zur Friedenserzwingung, die Ächtung von Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Anordnungen zum Schutz von Zivilistinnen und Zivilisten verhindern. Elf der 19 seit 2021 ausgesprochenen Vetos wurden von Russland eingelegt. So konnte Russland die Einrichtung humanitärer Korridore im Jemen oder Sanktionen gegen Syrien ebenso abwenden wie die Verurteilung des russischen Angriffs auf ukrainisches Staatsgebiet. Drei weitere „Neins“ sprachen Russland und die Volksrepublik China gemeinsam aus. Im April 2024 konnte der VN-Sicherheitsrat aufgrund eines US-Vetos den Vorschlag zur Aufnahme Palästinas als Vollmitglied in die Vereinten Nationen nicht beschließen.

Der Sicherheitsrat ist in Fragen von Krieg und Frieden also nur dann handlungsfähig, wenn seine machtvollen ständigen Mitglieder den Willen haben, ihn dazu zu befähigen. Ein Einschreiten des Sicherheitsrats wird aber längst nicht mehr nur durch öffentlich ausgesprochene Vetos verhindert. Die Androhung eines Neins durch ein P5-Mitglied, oftmals im Verborgenen angekündigt, bewirkt bereits, dass Resolutionen gar nicht erst auf der Tagesordnung des Gremiums erscheinen.

Brachliegende Reformbedarfe

Auch deshalb wird die Reform des Sicherheitsrats schon seit Ende der 1990er-Jahre diskutiert. Die Zusammensetzung der P5 spiegelt die Machtverhältnisse der aktuellen internationalen Ordnung nicht im Ansatz wider. Staaten des globalen Südens sind unterrepräsentiert, während die Nordhalbkugel überrepräsentiert ist. Das Vetorecht wird nicht immer im Sinne der kollektiven Sicherheit eingesetzt, sondern auch für nationale Interessen missbraucht. Unzählige Reformversuche sind bisher gescheitert. Seit dem russischen Angriff auf die Ukraine, der aller Welt die Lähmung des Gremiums in vitalen weltpolitischen Krisen vor Augen führte, und dem VN-Zukunftspakt gibt es jedoch neue Reformanstrengungen. Der zwanzig Jahre alte Entwurf der G4-Staaten (Deutschland, Indien, Brasilien und Südafrika) ist beispielsweise wieder höher auf die Agenda der VN gerückt. Seine Umsetzung bleibt unwahrscheinlich, müssten einer Neugestaltung doch Zweidrittel aller VN-Mitgliedstaaten inklusive der P5 zustimmen (Art. 108).

Frieden sichern, Frieden konsolidieren: Das Instrumentarium der VN

Anders als im Gründungsvertrag vorgesehen, konnten sich die VN aufgrund des aufkeimenden Ost-West-Konflikts nicht mit den in der Charta vorgesehenen militärischen Fähigkeiten und Kapazitäten bestücken. Doch die Konflikte und Kriege nahmen auf die Blockade der Weltorganisation keine Rücksicht. Nach dem VN-Teilungsplan für Palästina, der Westpalästina in einen palästinensischen und einen jüdischen Staat teilte sowie der Staatsgründung Israels 1948, brach der Nahost-Konflikt aus. Er bedurfte einer Reaktion der Vereinten Nationen. Aus der Not heraus wurde der Instrumentenkasten der VN-Friedenssicherung entwickelt, der uns in den Medien oftmals als VN-Blauhelme oder Peacekeeping begegnet.

Die VN-Friedenssicherung entwickelte sich in drei Phasen: Gründung in den 1940er- und 1950er-Jahren, Etablierung zur Zeit der Bipolarität und Ausdifferenzierung seit 1990. Die Entwicklungsgeschichte wurde durch drei Faktoren stark beeinflusst: durch den jeweiligen Zustand der Vereinten Nationen, die weltpolitischen Umbrüche und den Wandel des Konflikt- und Kriegsgeschehens. Heute sind die VN-Friedensoperationen, also die zivil-militärische Präsenz der Weltorganisation vor Ort, ein zentrales und sehr bekanntes Tätigkeitsfeld der Vereinten Nationen.

Generationen des Peacekeeping

In der deutschsprachigen Literatur hat sich durchgesetzt, von den vier Generationen der Friedenssicherung zu sprechen, um dem bunten Werkzeugkasten des Peacekeeping Rechnung zu tragen:

• rein militärisches und beobachtendes Peacekeeping (1. Generation)

• um zivile Aufgaben erweitertes Peacekeeping (2. Generation)

• robustes, weil militärisch erstarktes Peacekeeping (3. Generation)

• sich der Wiederherstellung ganzer staatlicher Ordnungen widmendes Peacekeeping (4. Generation)

Die Militärbeobachter der ersten Generation sind unbewaffnete und unparteiliche Soldatinnen und Soldaten, die als Puffer zwischen den Streitparteien stehen und Waffenstillstandslinien beobachten. Sie wurden in den 1950er-Jahren unter maßgeblicher Mitwirkung von VN-Generalsekretär Dag Hammarskjöld (1953–1961) kreiert. Er selbst bezeichnete die Erfindung der Friedenssicherung als „kopernikanische Wende in der VN-Strategie“. Seit dieser Zeit gelten goldene Regeln in der Friedenssicherung, die erst durch den starken Wandel des Peacekeeping seit Mitte der 1990er-Jahre angepasst werden mussten:

1. Die Voraussetzung für die Stationierung von VN-Truppen ist ein tragfähiger Waffenstillstand. Die Grundmaxime lautet: „There is no peacekeeping if there is no peace to keep“ („Es gibt keine Friedenssicherung, wenn es keinen Frieden zu bewahren gibt“).

2. Für deren Stationierung ist der Konsens der beteiligten Parteien Voraussetzung. Denn sie sind eine zeitlich begrenzte Unterstützungsmaßnahme im Notfall und keine dauerhafte Besatzungsmacht.

3. Sie müssen immer als unparteiliche Dritte zu erkennen sein. Sie tragen zwar die Uniform ihres Herkunftslandes, aber dennoch einen VN-Helm und benutzen weiße VN-Fahrzeuge als Zeichen ihrer Unparteilichkeit.

4. Den Soldaten ist der Einsatz von Gewalt nur zur Selbstverteidigung erlaubt. Sie sind entweder gar nicht oder nur leicht bewaffnet.

5. Die VN-Truppe untersteht dem Kommando der Vereinten Nationen.

6. Von den goldenen Regeln ausgenommen sind Maßnahmen der militärischen Friedenserzwingung, an denen jedoch äußerst selten VN-geführte Truppen beteiligt sind, auch wenn diese Zwangsmaßnahmen vom VN-Sicherheitsrat autorisiert werden müssen.

Zur Zeit der weltpolitischen Spaltung wurde vom Instrument der Friedenssicherung selten Gebrauch gemacht. Die Vereinten Nationen hatten nur zehn Beobachtermissionen und acht Peacekeeping-Operationen ins Leben gerufen. Mit den Missionen in Angola und Namibia wurde der Instrumentenkasten der Friedenssicherung Ende der 1980er-Jahre um eine zivile Komponente erweitert (2. Generation). In Angola, einem von Bürgerkrieg und einem Stellvertreterkrieg der USA und UdSSR zerrütteten Land, stellte die VN-Truppe UNAVEM den Rückzug der kubanischen Truppen sicher. Namibia wurde durch die VN-Mission UNTAG in die Unabhängigkeit begleitet. Das zivile, polizeiliche und militärische VN-Personal erfüllt seitdem zahlreiche Funktionen, um dem Staat auf dem Weg zu Stabilität, Sicherheit und Frieden zu helfen. Sie organisieren Wahlen, die Rückführung und Wiederansiedelung von Flüchtenden, die Verteilung der humanitären Hilfe, den Aufbau des staatlichen Verwaltungs-, Polizei- und Militärapparats. Sie sind für die Entwaffnung, Demilitarisierung und Repatriierung (= Zurückführung aus dem Ausland in die jeweilige Heimat) von Rebellen verantwortlich. Dabei verschwimmen die Grenzen zwischen dem eher militärischen Peacekeeping und dem zivil-politischen Post-Conflict Peacebuilding (Friedenskonsolidierung).

Die enge Verzahnung dieser Politikfelder soll signalisieren, dass beispielsweise ohne Menschenrechte keine dauerhafte Sicherheit möglich ist, und ohne Sicherheit keine menschenrechtlich vertretbare Lage hergestellt werden kann. In den politischen Institutionen des VN-Sekretariats findet dieses Konzept neuerdings ganz explizit seine Entsprechung. Denn die für Friedensoperationen zuständige Abteilung (Department for Peace Operations, DPA) und die Abteilung für politische Angelegenheiten und Friedenskonsolidierung (Department for Political Affairs and Peacebuilding, DPPA) sind in vielen Querschnittsfragen eng verbunden worden.

Nach dem Ende des Kalten Krieges erlebte die VN-Friedenssicherung eine Hochphase, denn die Vereinten Nationen waren erstmals in ihrer Geschichte voll handlungsfähig. Zudem veränderte sich das Konfliktgeschehen grundlegend. Wurden bis 1945 80 Prozent aller Kriege zwischen Staaten ausgetragen, so sind Kriege und Konflikte heute zu 97 Prozent innerstaatlicher Natur. Tief verwurzelte ethnische, nationalistische und religiöse Konflikte und Fehler aus der Phase der Entkolonialisierung traten nach Ende der Bipolarität an die Oberfläche und entwickelten sich schnell zu Bürgerkriegen. Die Vereinten Nationen waren schon zu Beginn der 1990er-Jahre in Somalia, Ruanda und Jugoslawien über alle Maße gefordert. In Somalia, das seit 1988 einen blutigen Bürgerkrieg erlebte, reagierten die Vereinten Nationen so spät auf den Konflikt, dass Kampfhandlungen, Plünderungen und der Zusammenbruch des Gesundheitssystems zu einer Hungersnot führte, die bis zu 4,5 Millionen Menschen betraf. In Ruanda kam es 1994 zu einem Völkermord der Hutu-Mehrheit gegen die Tutsi-Minderheit, in der binnen 100 Tagen mehr als 75 Prozent der Tutsi ermordet wurden. Nach dem Niedergang der Sowjetunion zerbrach der Vielvölkerstaat Jugoslawien. Die Jugoslawienkriege dauerten bis Ende der 1990-Jahre. Auch hier kam es zu Verbrechen gegen die Menschlichkeit sowie Völkermord. Diese Konflikte überforderten die Vereinten Nationen, deren Kapazitäten und Fähigkeiten begrenzt und vom Willen der Mitgliedstaaten abhängig sind.

Die VN-Missionen führten zu verheerenden Misserfolgen, teilweise sogar zur Konfliktverschärfung. Der Werkzeugkasten des Peacekeeping wurde erweitert, um die Blauhelme mit der nötigen Durchsetzungskraft auszustatten. Mit sogenannten „robusten Mandaten“ autorisiert, haben die Blauhelme die Erlaubnis, militärisch einzugreifen, sollte das Mandat der VN zu schützen und durchzusetzen sein. Seit einigen Jahren dürfen VN-Soldatinnen und -Soldaten auch dann Gewalt anwenden, wenn es gilt, die Zivilbevölkerung zu schützen (Protection of Civilians, PoC). Diese Entwicklung korrespondiert mit dem Konzept der menschlichen Sicherheit und der Norm der Schutzverantwortung. Heute sind fast alle Operationen mit einem solchen robusten Mandat ausgestattet. Dadurch wurden die goldenen Regeln der Friedenssicherung sukzessive aufgeweicht.

Die Problematik der zerfallenden Staatlichkeit in Afrika und dem ehemaligen Jugoslawien brachte es zusätzlich mit sich, dass die VN-Blauhelme oft in Staaten eingesetzt sind, die nicht mehr zweifelsfrei als „Staaten“ bezeichnet werden können oder gerade erst im Staatsentstehen begriffen sind. In solchen Einsatzgebieten hat die VN-Truppe nicht nur die erweiterten Aufgaben und ein robustes Mandat, sondern übernimmt quasi-staatliche, treuhänderische Funktionen (wie seit 1999 im Kosovo). Immer stärker arbeitet die VN daran, die verschiedenen Einsatzkräfte mit ihren unterschiedlichen Aufträgen in ein gemeinsames politisch-strategisches Management einzupassen. In diesen sogenannten „integrierten Missionen“ arbeiten militärische, polizeiliche und zivile Kräfte Hand in Hand. Sie stimmen ihre Aufgaben nicht nur aufeinander ab, sondern bemühen sich, eine operative Einheit zu bilden und sich im Sinne einer gemeinsamen Vision zu engagieren. Eine scharfe Trennung zwischen Friedenssicherung und Friedenskonsolidierung ist in diesen Missionen nicht mehr möglich. Die Grenzen zwischen den Generationen verschwimmen. Das Regime der VN-Friedenssicherung ist eben kein strategisch geplantes und am Reißbrett entworfenes Konzept, sondern ein organisch gewachsenes und facettenreiches Instrument, mit allen daraus erwachsenden Defiziten.

Große Friedensoperationen wie im Sudan sind multidimensional, zivil-militärisch und vernetzt. Der Sudan ist seit Ende der 1990er-Jahre der Schauplatz vieler großer Konflikte, teils um Ressourcen, teils um Land und Ethnien. In der Region Darfur wurden völkermordähnliche Zustände beobachtet, auf die die Vereinten Nationen spät reagierten. Die VN-Truppen müssen vor allem im Südsudan auch Friedenskonsolidierung, das übergeordnete Ziel eines jeden VN-Einsatzes, betreiben. Immer stärker verlegen die VN ihren Fokus ganz weg von den militärischen Missionen hin zu politischen Missionen.

Kurzer Blick auf ein großes Feld: Die Defizite

Die erfolglosen, in den 2000er-Jahren begonnenen VN- und NATO-Missionen beispielsweise im Sudan und in Afghanistan sowie die allgemeine politische Großwetterlage, die keine neuen großen Missionen zulässt, zwingen die VN zum Umdenken. Schon lange wurde keine VN-Friedensoperation mehr mandatiert. Im Gegenteil, es entsteht angesichts der nur elf Missionen (Stand: Januar 2025) der Eindruck, die VN-Friedenssicherung schrumpfe sich gesund. Dem geht eine lange Geschichte der Defizite voraus. Die Grundprobleme der Friedenssicherung sind mangelnde Kapazitäten in den Einsatzgebieten und im New Yorker VN-Hauptquartier. Zu wenig Geld, zu wenig Personal sowie eine zu schlechte Ausstattung der Truppe ist das dominierende Defizitbündel. Im Vergleich mit den anderen Friedenssicherungsanbietern wie der NATO oder der EU schneidet die VN-Friedenssicherung schlecht ab. Oftmals führen lange Stehzeiten der Militärs aufgrund von Personalmangel, die schlechte Ausstattung und fehlende Einsatzvorbereitung zu eklatantem Fehlverhalten der Blauhelme oder Gewalt gegen eben diese.

Eine nachhaltige Behebung vieler dieser Mängel wäre realistisch, wenn ein weiteres Defizit, die Rollenverteilung zwischen Truppenstellern und Zahlern, beseitigt werden könnte. Die Truppen in VN-Friedensoperationen setzen sich hauptsächlich aus den wenig entwickelten Staaten Südasiens und Afrikas zusammen. Die fünf größten Truppensteller waren 2024 Bangladesch, Ruanda, Äthiopien, Nepal und Indien. Sie profitieren von den vergleichsweise hohen Beträgen, die ihnen die VN für den Einsatz ihrer Kräfte erstatten. Die westlichen Staaten, insbesondere auch Deutschland, sind mit der Bereitstellung von militärischem und zivilem Personal eher zurückhaltend. Die Einsätze sind in der Bevölkerung nicht beliebt, sie sind selten plan- und absehbar, oftmals eskalieren sie, realistische Exit-Strategien sind selten. Allerdings sind die westlichen Staaten in VN-autorisierten, aber NATO- und EU-geführten Einsätzen aktiv.

Das Budget für das Peacekeeping setzt sich wie der reguläre VN-Haushalt aus den Pflichtbeiträgen der Mitgliedstaaten zusammen, die sich im Wesentlichen aus deren Bruttoinlandsprodukten ergeben. Dabei erhalten weniger entwickelte Länder Rabatte von bis zu neunzig Prozent auf ihre Anteile am regulären Haushalt, während die prozentualen Beiträge von Industrieländern wie Deutschland, Japan, Kanada, Norwegen oder Schweden unverändert bleiben. Die durch die Rabatte entstehenden Differenzen tragen die P5.

Es gibt also deutliche Unterschiede zwischen den oft ärmeren Truppenstellern und den reicheren bzw. mächtigeren Staaten, die ihre eigenen Streitkräfte ungern im VN-Rahmen einsetzen. Daran können und konnten auch die vielen wichtigen Reformen und Neukonzeptionen, allen voran die Agenda für den Frieden (1992), der Brahimi-Bericht (2000) und die „New Agenda for Peace“ (2023) (noch) nichts ändern.

Fazit: Prävention und das Primat des Politischen – Herausforderungen der Zukunft

Politische Akteure in den VN fordern schon seit geraumer Zeit, dass sich die VN-Friedensoperationen hin zu einem politisch-nachhaltigen Friedenskonzept bewegen müssten.

Es gilt das Primat des Politischen, das heißt, dass politische Entscheidungen und Ziele über wirtschaftliche, rechtliche oder soziale Aspekte gestellt werden und diese im Zweifelsfall dominieren. Es ist das Ziel der Vereinten Nationen, Konflikte nicht einzudämmen oder einzufrieren, sondern die Wurzeln des jeweiligen Konflikts dauerhaft und nachhaltig zu beseitigen sowie „critical junctures“ (= Wendepunkte: kurzfristige Ereignisse, die den Konfliktverlauf langfristig beeinflussen) vor Ausbruch von Konflikten zu identifizieren.

Friedensoperationen sind ein militärisches Instrument, um politische Lösungen zu erreichen. Aber die Wirkung von Friedensoperationen auf den politischen Konfliktlösungsprozess muss verbessert werden. Deshalb wird sowohl auf Feldebene als auch im Hauptquartier in New York daran gearbeitet, die sicherheitspolitisch-militärische und die zivil-humanitäre Ebene der Friedenskonsolidierung stärker zu vernetzen und sich auf politische Missionen zu verlegen. Im Zentrum dieses Schaffens steht eine derzeit unter Revision befindliche „Peacebuilding“-Architektur, deren Herzstück das Koordinierungs- und Beratungsorgan „Kommission für Friedenskonsolidierung“ (Peacebuilding Commission, PBC) ist.

Nachhaltige und ganzheitliche Friedenskonzepte setzen einerseits auf das Primat des Politischen, andererseits auf frühzeitige Prävention in den von Instabilität betroffenen Gesellschaften, die zudem stärker in die Friedenskonsolidierung und in Aufbaumaßnahmen einbezogen werden sollen. Generalsekretär Guterres wies in der Reformagenda „Our Common Agenda“ (2021) wiederholt auf den Umstand hin, dass niederschwelliger Gewalt in Gesellschaften präventiv begegnet werden müsse, da gesellschaftlich akzeptierte Alltagsgewalt die Schwelle zum gewaltsamen Konflikt senke. An dieser Stelle verschränken sich Maßnahmen zur Gendergerechtigkeit und Demokratieförderung mit Konzepten der Friedenssicherung und -konsolidierung zu einem Weg, nachhaltigen Frieden zu ermöglichen. Frieden und Sicherheit sollten immer von der jeweiligen Gesellschaft aus gedacht werden. Deshalb sind Konzepte wie die globale Agenda „Frauen, Frieden und Sicherheit“ oder die „Jugend, Frieden und Sicherheit“-Agenda ein wichtiger Baustein für stabile und sichere Gesellschaften.

Wo stehen die Vereinten Nationen 80 Jahre nach ihrer Gründung im Bereich „Frieden und Sicherheit“? Normativ hat sich viel getan: Die Vereinten Nationen streben nach einem positiven Frieden, durch den strukturelle Gewalt der Vergangenheit angehört. Die Idee der Sicherheit erstreckt sich auf den Schutz des Individuums und Frieden wird ganzheitlich und nachhaltig begriffen. Sogar Geschlechter- und Generationengerechtigkeit werden mitgedacht. Wie so häufig sind die Vereinten Nationen in der Welt der Ideen Vorreiter. Allerdings hapert es in der Umsetzung. Die idealistischen Ziele werden angesichts der Herausforderungen der politischen Realität bis zur Unkenntlichkeit geschliffen.

Im Institutionengefüge, allen voran im VN-Sicherheitsrat knirscht es. Anstrengungen zur Reform des Sicherheitsrats, jüngst wieder vermehrt vorangetrieben, sind angesichts der Vetoposition der fünf ständigen Mitglieder wenig aussichtsreich. Das Regime der VN-Friedensoperationen hat schwere systemische Defizite und wird angesichts der sicherheitspolitischen Lage in den Konfliktgebieten aufgerieben. Nachhaltige Sicherheit zu gewährleisten bedeutet, dass alle Kapazitäten der VN-Truppen im Kontinuum zwischen dem Schutz der Zivilbevölkerung und dem Aufbau eines funktionierenden Staates aufgebraucht sind, ganz zu schweigen vom stetig sinkenden VN-Budget, das keinen allzu großen Handlungsspielraum lässt.

Nach 80 Jahren stellt sich die Frage, ob und wie lange die VN noch der Dreh- und Angelpunkt der internationalen Sicherheitsarchitektur sein werden. Doch diese Frage wird – allem Anschein nach – nicht im VN-Hauptquartier in New York, sondern in den wenigen mächtigen Hauptstädten dieser Welt entschieden.