Krise als Arbeitsmodus: Reformen und Wandlungen der Vereinten Nationen | Vereinte Nationen | bpb.de

Grundlagen für Veränderungen

Die VN: Ein nie gewagtes Experiment

Als die Vereinten Nationen 1945 gegründet wurden, war den Staaten, die diese Weltorganisation neuen Types schufen, durchaus bewusst, dass dies ein bislang nicht gewagtes Experiment darstellte: Noch nie in der Geschichte der internationalen Politik war eine solch umfassende Organisation der Staaten und Völker geschaffen worden. Zwar konnte das in San Francisco beschlossene Programm an verschiedene historische Vorläufer wie etwa den Völkerbund anknüpfen. In wichtigen Fragen geht das Projekt der VN jedoch deutlich über bisherige Versuche zur institutionalisierten Wahrung von Weltfrieden und internationaler Sicherheit hinaus. Als Lehre und Konsequenz der Erfahrungen zweier Weltkriege zeigt sich dies vor allen Dingen in der geradezu revolutionären Beschränkung nationalstaatlicher Souveränität.

Unter den Regeln der Charta sollte es unter anderem nicht mehr dem einzelnen Willen und Gutdünken von Staaten überlassen sein, wann und wie man Gewalt oder gar Krieg in den internationalen Beziehungen einsetzen könnte. Die Verpflichtungen und Regeln, die die Staaten bei der Gründungskonferenz formulierten, waren sehr ehrgeizig. Der Beweis ihrer Umsetzbarkeit stand noch aus und zudem war den Beteiligten klar, dass viele der Ziele und Begriffe aus dem Charta-Text durchaus unterschiedliche Interpretationen zuließen und es konkrete Konfliktsituationen geben könnte, in denen diese unterschiedlichen Lesarten offen zu Tage treten würden.

Die Vereinten Nationen würden sich also sozusagen hauptberuflich um Krisen und Konflikte kümmern, um diese zu verhindern, abzuwenden oder beizulegen. Die Charta von 1945 versprach eine bessere Organisation der Welt und baute auf eine Reihe von Prinzipien auf, die sich aus den Erfahrungen von Leid und Katastrophe des Zweiten Weltkriegs speisten: Kollektive Sicherheit, Völkerrecht, internationale Kooperation, Menschenrechte sowie die gemeinsame Problembearbeitung globaler Bedrohungen. Doch würde dieser neu geschaffene Konsens halten und künftige Krisen und Konflikte verhindern können? Könnte die Weltorganisation in der Zukunft nicht selbst zum Gegenstand von Krisen und Konflikten werden, wenn etwa Mitgliedstaaten unterschiedliche Vorstellungen über die Ordnung der Welt haben oder sich von der gemeinsamen Problembearbeitung abwenden würden? Etwa weil sie die Zusammenarbeit als nicht effektiv, die Verwaltung als nicht effizient oder die tragenden Prinzipien als nicht mehr schützenswert erachten?

Angetrieben von Krisen?

Anlässlich des 80-jährigen Jubiläums der Vereinten Nationen ist die festliche Stimmung getrübt: Die russische Aggression gegenüber der Ukraine, der US-amerikanische Rückzug von fundamentalen Regeln sowie Institutionen der internationalen Beziehungen oder die chinesischen Vorstellungen einer neuen Weltordnung sind einige Beispiele, die die Basis der VN auf ganz unterschiedliche Art und in unterschiedlichem Maße untergraben. Zeitgleich wird die VN mehr oder weniger berechtigt hinsichtlich ihrer Leistungsfähigkeit infrage gestellt: wenn etwa Konflikte und Massenverbrechen nicht gestoppt werden oder die VN als zu teuer, zu schwerfällig und zu wenig wirksam wahrgenommen wird.

Krisen und Konflikte sind damit nicht nur das Arbeitsfeld der Vereinten Nationen: Vielmehr wird die Organisation selbst in ihrer Existenz als eine Organisation „in Krise“ beschrieben. Über die Jahrzehnte ihres Bestehens hat die VN eine bemerkenswerte Widerstandsfähigkeit und Krisenfestigkeit an den Tag gelegt. Ihre Arbeit und auch ihre Existenz bleiben jedoch höchst fragil. Vergangene Krisen haben auch zur Weiterentwicklung und zum Wachstum der Organisation beigetragen. Ohne die Fähigkeit zur wiederholten Anpassung und Neuausrichtung hätte das Experiment VN nicht überleben können. Deshalb ist ein Blick auf die Reformen und Wandlungen der Organisation auch für die gegenwärtigen Herausforderungen zentral zum Verständnis der Rolle der Vereinten Nationen.

Regeln zur Revision der Charta

In Kapitel XVIII der Charta sind Regeln zu einer möglichen Änderung eben dieser Charta zu finden. Es ist nicht ungewöhnlich, dass der Gründungsvertrag einer internationalen Organisation Verfahren vorsieht, die zu einem späteren Zeitpunkt einzelne Bestimmungen des Gründungsdokuments ändern können (Art. 108). Auffällig ist aber der Umstand, dass in Art. 109 der Charta auch die Möglichkeit einer „allgemeinen Konferenz“ verankert ist, die eine „Revision“ der Charta ermöglichen würde. Mehr noch: Die weiteren Bestimmungen geben sogar eine zeitliche Vorgabe. Würde in den ersten zehn Jahren nach Gründung der Vereinten Nationen eine solche Konferenz nicht einberufen, dann käme sie automatisch auf die Tagesordnung der Generalversammlung. Denn die Anforderungen für Änderungen oder eine Revision sind in der Charta durch ein zweistufiges Verfahren sehr hoch: Im Falle einer Änderung müssen zunächst zwei Drittel der Mitgliedstaaten diese Änderung des Charta-Textes beschließen, bevor diese dann ebenfalls von zwei Dritteln der Mitglieder ratifiziert wird – also durch ihre jeweiligen innenpolitischen oder gesetzgeberischen Verfahren als Recht anerkannt wird.

Während die konkreten Staaten, die in Schritt eins und zwei zustimmen, nicht unbedingt die gleichen sein müssen (solange die Gesamtzahl erreicht wird), spezifiziert die Charta, dass bei der Ratifikation alle ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates dabei sein müssen (auch wenn sie vorher bei der Abstimmung in der Generalversammlung noch nicht dabei waren). Konkret weist die Charta also den großen Mächten auch ein Vetorecht über Änderungen des Charta-Textes zu.

Reform der VN: Zwischen Forderung und Zurückhaltung

Die ersten zehn Jahre der Vereinten Nationen vergingen ohne die Einberufung einer allgemeinen Konferenz und auch 1955 entschied man sich sehr bewusst dafür, den bestehenden Zusammenhang an Regeln und Verfahren nicht neu aufzuschnüren. Tatsächlich war der Gegensatz der Staaten im Ost-West-Konflikt zehn Jahre nach Gründung der Weltorganisation sehr deutlich erkennbar. Und auch wenn einzelne Mitglieder einen Reformbedarf der VN anmahnten, wollte doch keiner der Beteiligten das bestehende System grundsätzlich infrage stellen.

Das Grundlagendokument der VN wurde in der bisherigen Geschichte der Vereinten Nationen nur dreimal reformiert: Im Jahr 1963, nachdem die ursprüngliche Mitgliederzahl der VN sich von 50 auf über hundert Staaten mehr als verdoppelt hatte, wurde die Anzahl der Mitglieder des Sicherheitsrates von 11 auf nunmehr 15 angehoben. Im Kern brachte diese Änderung, die 1965 in Kraft trat, also eine erhöhte Möglichkeit der erweiterten Mitgliedschaft, einen Platz im Rat als nichtständiges Mitglied zu bekommen. Einer ähnlichen Logik folgte die zweifache Anpassung der Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialrates: Hier wurde 1963 eine Erhöhung von 18 auf 27 Mitglieder beschlossen (in Kraft getreten 1965) und 1971 von 27 auf nunmehr 54 Mitglieder (in Kraft getreten 1973).

Zielvorgaben und Initiativen für Reformen

Repräsentativ oder effektiv?

Auch wenn Änderungen der Charta in der Tat sehr selten sind, können von den bisher erfolgten Änderungen unterschiedliche Begründungen oder Zielvorgaben von Reformen der VN abgelesen werden. Die Erhöhung der Mitgliedschaft sollte zunächst einmal die „Repräsentativität“ der beiden Gremien erhöhen – also gewährleisten bzw. verbessern, dass sich die erweiterte Mitgliedschaft in den Räten vertreten fühlt.

Eng damit verbunden ist eine zweite Zielvorgabe zur Reform der Vereinten Nationen: Die Gewährleistung bzw. Verbesserung der „Legitimität“ der Gremien und Verfahren der Weltorganisation. Hier geht es darum, dass die Beschlüsse und Handlungen der Vereinten Nationen als legitim – also gerechtfertigt und nachvollziehbar – angesehen werden. Dies kann einerseits über eine höhere Beteiligung erreicht werden („Repräsentativität“), aber auch durch die möglichst gute Übereinstimmung mit dem, was die Mitgliedstaaten inhaltlich als begründet und gerecht anerkennen.

Neben diesen beiden Zielvorgaben werden in den VN – wie in vielen anderen großen Institutionen auch – die Zielvorgaben hinsichtlich einer Gewährleistung bzw. Verbesserung von „Effektivität“ und „Effizienz“ diskutiert. „Effektivität“ meint dabei den Grad der Zielerreichung, also wie wirksam die Beschlüsse und Handlungen einer Institution sind. Dazu gehört unter Umständen auch, dass Beschlüsse angemessen schnell gefasst werden. Idealerweise fällt Effektivität mit Repräsentativität und Legitimität zusammen. Konkret kann es jedoch auch zu gegenläufigen Effekten kommen: Das Bestreben, möglichst viele Akteurinnen und Akteure möglichst intensiv an Entscheidungen zu beteiligen, kann dazu führen, dass Entscheidungen zu spät oder eben nicht mehr „effektiv“ zustande kommen. Von der Effektivität ist schließlich die „Effizienz“ als Zielvorgabe für Reformen zu unterscheiden. Hier geht es nicht um die Frage, wie schnell oder wirksam eine Entscheidung herbeigeführt und umgesetzt werden kann, sondern um die Frage, ob das anvisierte Ziel mit einem sinnvollen Maß an eingesetzten Mitteln und Ressourcen erreicht werden kann. Die Idealvorstellung ist hier eine möglichst kostengünstige oder zeitsparende Arbeitsweise der Vereinten Nationen. Auch hier können sich Überschneidungen, aber auch Konflikte zwischen unterschiedlichen Zielvorgaben ergeben. Neben solch unterschiedlichen Zielvorgaben ist die Dynamik um Reformbestrebungen bei den Vereinten Nationen aber auch von der Frage bestimmt, von wem Reformimpulse ausgehen.

Die drei „UNOs“

Im Anschluss an eine frühe Begriffsprägung des amerikanischen Politikwissenschaftlers Inis L. Claude (1922–2013) können bei den VN bzw. „der UNO“, wie sie in Medien und Politik häufig summarisch benannt wird, mindestens drei verschiedene Arten von Akteuren gemeint sein: Die „erste UNO“ wäre demnach die Versammlung der Mitgliedstaaten, die unzweifelhaft den Kurs der Organisation bestimmt.

Neben der „ersten UNO“ der Staaten gibt es aber auch noch eine „zweite UNO“, die durch alle wichtigen Bediensteten der Vereinten Nationen repräsentiert wird – personifiziert in der Person des VN-Generalsekretärs, aber eben auch in der Gesamtheit der circa 40 000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern im Hauptquartier sowie in den verschiedenen VN-Missionen weltweit. Die „erste UNO“ und die „zweite UNO“ sind natürlich aufs Engste miteinander verbunden. Da die Bediensteten und Staaten aber nach Art. 100 und 101 ausdrücklich dazu verpflichtet sind, den internationalen (und eben nicht nationalen) Charakter der Tätigkeit der VN-Mitarbeiterinnen und -Mitarbeiter zu achten, ergibt sich grundsätzlich die Möglichkeit, dass nationale Interessen einerseits und die Verpflichtung auf den internationalen Auftrag der Organisation andererseits nicht deckungsgleich sind. Die „erste“ und die „zweite UNO“ müssen also bei der Frage, was die Organisation zu tun habe und wohin sie sich entwickelt, nicht notwendigerweise einer Meinung sein.

Wenn darüberhinausgehend die Rede von der „dritten UNO“ ist, dann sind damit jene zivilgesellschaftliche Akteurinnen und Akteure gemeint, die sich – mit unterschiedlichem Akzent und Auslegung – auch den Zielen der Vereinten Nationen verpflichtet fühlen, aber weder staatliche Akteure noch Angestellte der VN sind. Dies sind häufig NGOs, die – nicht selten in enger Partnerschaft mit der „ersten“ und „zweiten UNO“ – vor Ort Hilfsprogramme und Missionen der Vereinten Nationen unterstützen. Ebenfalls zur „dritten UNO“ gehören Expertinnen und Experten von Denkfabriken oder Universitäten, die die Arbeit der Weltorganisation beraten, unterstützen und kritisieren. Wenn also Reformdebatten in den VN nachgezeichnet werden, ist die Unterscheidung hinsichtlich des Bereiches, auf den sich der jeweilige Reformvorschlag bezieht und aus welchem der „drei UNOs“ er kommt, eine weitere hilfreiche Orientierung.

In den Fällen wirklich umgesetzter Reform scheint das strategische Zusammenwirken aller „drei UNOs“ die Chancen auf Umsetzung zu erhöhen. So ging etwa bei der Ablösung der breit kritisierten Menschenrechtskommission der Generalversammlung durch einen neu strukturierten Menschenrechtsrat seitens der Mitgliedstaaten im Jahr 2005 eine intensive Vorbereitung dieser Entscheidung der „ersten UNO“ durch die „zweite UNO“ voraus: Generalsekretär Kofi Annan hatte eine Reihe von Expertisen und Vorschlägen aus der „dritten UNO“ – konkret von Forschung und Zivilgesellschaft – in einem Reformvorschlag gebündelt, den er dann den Staaten zur Abstimmung vorlegte.

Typologie von Reformen

Die seltene Text-Änderung der Charta besagt mithin nicht, dass die Organisation seit 1945 mehr oder weniger unreformiert geblieben ist. Geprägt wurden ihre institutionelle Gestalt und ihre weltweite Arbeit durch eine Reihe von Veränderungen, die man als Reformen unterhalb und jenseits einer Charta-Änderung beschreiben kann. Zur Orientierung werden einige dieser – teils miteinander verbundenen oder sich überlappenden – Reformtypen kurz vorgestellt.

Reform durch Transformation der Mitgliedschaft

Die offensichtlichste „Reform“ der Vereinten Nationen ist sicher darin erkennbar, dass aus den fünfzig Mitgliedstaaten 1945 mittlerweile fast 200 geworden sind. Das hat notwendigerweise Auswirkungen auf die Art und Weise, wie die Organisation arbeitet und mit welchen Problemen sie sich beschäftigt. Der Anstieg in der Mitgliedszahl ist eben nicht nur eine Vergrößerung der Akteure, die das diplomatische Geschäft etwas komplexer macht als zuvor.

Mit der veränderten Mitgliedschaft gehen auch substanzielle Änderungen der Anliegen und Probleme der VN einher: Waren die afrikanischen und asiatischen Staaten zu Beginn nur sehr schwach vertreten, stellen sie heute die zahlenmäßig größten Regionalgruppen in den VN. Die einstmals bestimmende Rolle der europäischen oder lateinamerikanischen Staaten hat zugleich relativ abgenommen. Nun verhalten sich die Staaten in diesen Regionalgruppen nicht immer gleich. Dass sich Tagesordnung und Konsenssuche jedoch neu ausrichtet, wenn sich solche „Re-Formierungen“ der Mitgliedschaft ergeben, ist deutlich zu beobachten. Gerade die Staaten, die im Zuge der Dekolonisation in die VN aufgenommen wurden, brachten einen neuen Akzent auf soziale und wirtschaftliche Fragen mit in die Weltorganisation.

Die von diesen neuen Staaten mehr und mehr geprägte Generalversammlung hat – nicht zuletzt in der 1964 gegründeten „Gruppe der 77“ (mittlerweile 134 Länder), die sich als Entwicklungsländer und Länder des globalen Südens identifizieren – eine Reihe von inhaltlichen Impulsen zur Neugestaltung der Weltwirtschaftsordnung gegeben, die zu teils heftigen Kontroversen mit Staaten des globalen Nordens führten. Die Neugründung von Institutionen wie der Welthandels- und Entwicklungskonferenz (UNCTAD, 1964), des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen (UNDP, 1965) oder der Organisation für die industrielle Entwicklung (UNIDO, 1966) sind eng mit diesem Wandel der Mitgliedschaft verbunden und haben die Fokussierung der VN auf den Auftrag der Kriegsvermeidung und Sicherheitsvorsorge ergänzt.

Mit der Erweiterung der Mitgliedschaft ging also auch eine Erweiterung der Aufgaben der VN einher. Die Gründung solch neuer Institutionen braucht im Übrigen auch keine unmittelbare Änderung des Charta-Textes, da etwa die Hauptorgane der Vereinten Nationen in der Regel die Kompetenz haben, Unterorgane, Hilfsprogramme und weitere Einrichtungen einzusetzen – wenn es dazu die nötige politische Zustimmung und die Zuweisung von Ressourcen gibt.

Reform durch Präzedenzfälle

Ebenfalls jenseits einer textlichen Veränderung der Charta, aber doch mit erheblichen Auswirkungen, ist die teils innovative und teils pragmatische Reform der Institutionen und Aufgaben zu sehen, die auf dem Weg der Etablierung von Präzedenzfällen geschieht. Hierunter kann man eine ganze Reihe unterschiedlicher Neuerungen fassen. Gerade im Bereich der Friedenssicherung lassen sich Illustrationen finden. Neben der Ausweitung der Handlungsmöglichkeiten des VN-Generalsekretärs als Vermittler ist hier im Besonderen die „Erfindung“ von Blauhelmmissionen als konkretes Arbeitsfeld der VN zu nennen. Denn von friedenserhaltenden Maßnahmen, wie dem sogenannten Peacekeeping oder Blauhelmen, ist in der Charta nirgendwo die Rede.

Begründet wurde diese Handlungsmöglichkeit der VN durch den ebenso innovativen wie improvisierten Versuch einer Gruppe rund um den schwedischen Generalsekretär Dag Hammarskjöld, die eine Antwort auf die eskalierende Suezkrise im Jahr 1956 suchte. In dieser Krise waren die beiden Sicherheitsratsmitglieder Großbritannien und Frankreich involviert, was den Sicherheitsrat aufgrund der erwartbaren Vetos der beiden Staaten handlungsunfähig werden ließ.

In dieser Situation berief sich die Generalversammlung auf einen weiteren Präzedenzfall aus dem Jahr 1950: die sogenannte „Vereint für den Frieden“-Resolution, nach der es möglich ist, dass sich die Versammlung bei Blockade des Rates auch zu Fragen von Frieden und Sicherheit äußern kann. Die 1956 dann eiligst zusammengestellte „Notfalltruppe“ der Vereinten Nationen (United Nations Emergency Force, UNEF) sollte sich als Puffer zwischen die Kriegsparteien am Suezkanal stellen. Da ihr die Verbindlichkeit einer Mandatierung durch den Sicherheitsrat fehlte, musste sie strikt unparteilich vorgehen und durfte Waffengewalt auch nur zur Selbstverteidigung einsetzen. Gleichwohl bestand sie aus militärischem Personal. Eine solche Maßnahme sah die Charta nicht voraus. Hammarskjöld und andere bemühten etwas improvisierend die Formulierung, dass die Rechtsgrundlage für eine solche Mission zwischen Kapitel VI der Charta (friedliche Streitbeilegung) und Kapitel VII (Zwangsmaßnahmen) zu finden sei: also so etwas wie Kapitel VI 1/2.

Die Erfindung von 1956 hat (wiederum ohne Charta-Änderung) die VN deutlich reformiert. Mehr als 70 (unterschiedliche) Missionen wurden seit Beginn der Vereinten Nationen beauftragt; der Haushalt zur Finanzierung dieser Friedensmissionen war in den letzten Jahrzehnten in etwa so hoch wie der ordentliche Haushalt der VN für sich genommen. Mit dem Wandel des weltweiten Konfliktgeschehens und durch vielfältige Erfahrungen von Erfolg und Scheitern sind die Friedensoperationen ihrerseits zu einem zentralen Gegenstand von Reform und Wandlung der Vereinten Nationen geworden.

Reform durch Anpassung der Arbeitsweise

Schon mehrfach wurde deutlich, dass die Mitglieder der Vereinten Nationen durchaus die Möglichkeit haben, flexibel zu agieren und Veränderungen der VN anzustoßen, ohne die voraussetzungsreichen und schwierigen Schritte nach Kapitel XVIII zur Änderung der Charta zu gehen. Vieles kann beispielsweise auch schon durch eine Veränderung der Verfahrensordnung in den jeweiligen Gremien geschehen.

Ein folgenreiches Beispiel aus dem Bereich des Sicherheitsrates mag dies verdeutlichen: Nach Artikel 27 bedürfen Beschlüsse, die sich nicht mit bloßen Verfahrensfragen beschäftigen, „der Zustimmung von neun Mitgliedern einschließlich sämtlicher ständiger Mitglieder“. Nach einer engen Lesart der deutschen Fassung dieser Vorgabe dürften sich ständige Ratsmitglieder bei solchen Abstimmungen nicht enthalten. Da klar die „Zustimmung“ gefordert ist, wäre eine Enthaltung oder auch die Abwesenheit bei der Abstimmung de facto ein Veto des entsprechenden Landes. Schon in den ersten Jahren der Organisation zeigte sich jedoch, dass eine solch strikte Lesart die Arbeit des Rates massiv behindern würde.

Gerade die ständigen Sicherheitsratsmitglieder schätzen die Möglichkeit, sich bei strittigen Fragen auch einmal weder dafür noch dagegen zu entscheiden. Eine Enthaltung sendet ein doppeltes Signal: Man ist nicht ganz überzeugt von dem, was eine Mehrheit im Rat will, aber man lässt es durch Verzicht auf ein Veto dennoch passieren. Zu solchen Fällen kam es schon in den ersten Jahren der Vereinten Nationen und über die Zeit etablierte sich die Annahme, dass eine Enthaltung eines ständigen Mitglieds in der Tat nicht mit einem Veto gleichgesetzt wird. Diese Veränderung der Verfahrensweise wurde unter anderem auch vom Internationalen Gerichtshof 1971 als gültig angesehen. Der englische Wortlaut von Artikel 27 ist hier etwas flexibler, da er von „affirmativen“ Stimmen inklusive der „übereinstimmenden“ („concurring“) Voten der ständigen Mitglieder spricht.

Reform durch Reorganisation der Verwaltungsstrukturen

Gerade mit Blick auf die eingangs skizzierte Zielvorgabe der „Effizienz“ der Organisation weist die Geschichte der VN eine ganze Reihe von Maßnahmen auf, die darauf zielten, vermeintliche oder tatsächliche Verschwendung und Bürokratisierung zu verhindern oder zu reduzieren. Die Vereinten Nationen haben, nicht zuletzt angetrieben durch ihre Mitglieder, die den Wunsch nach neuen Themenfeldern und neuen Institutionen ja meist selbst formulieren, eine in Teilen undurchschaubare und nur schwer zu steuernde Masse an Strukturen und Verfahren etabliert. Dokumentiert sind eine ganze Reihe von bürokratischen Fehlleistungen bis hin zu Korruptionsskandalen wie etwa in dem von der VN verwalteten „Öl-für-Nahrung“-Programm nach dem Irak-Krieg 2003.

Meinungsverschiedenheiten darüber, was mit Blick auf die verwaltungstechnische Gestalt der VN angemessen, effektiv und effizient sei, speisen sich aber auch aus dem Umstand, dass die Mehrheiten in der Generalversammlung nicht notwendigerweise auch die bei der Finanzierung führenden Mitgliedstaaten umfassen müssen. Gerade die USA als größter Beitragszahler der Vereinten Nationen mahnten wiederholt an, dass die Organisation schlanker und kosteneffizienter werden müsse. Das ging so weit, dass – teils mit deutlich erkennbarer innenpolitischer Wirkabsicht – bewusst die Zahlung von (Mitglieds-)Beiträgen verweigert wurde.

Besonders die Generalsekretäre seit Ende des Kalten Kriegs haben wiederholt eine Reihe von Managementreformen und Restrukturierungen des Sekretariats vorgenommen. Illustrativ kann hier die von Kofi Annan angestoßene Management-Reform gelten, mit der die vielgestaltigen Arbeitseinheiten im Sekretariat ansatzweise in eine kompaktere Kabinettsstruktur gebündelt wurden. 1997 wurde zudem auf Annans Vorschlag hin das Amt einer Stellvertretung des VN-Generalsekretärs begründet. Die bisherige Praxis der fünf Stellvertreterinnen und Stellvertreter zeigt, dass hier nicht nur ein überbordender Terminkalender bearbeitet werden kann, sondern dass die Stellvertretung arbeitsteilig eher mit entwicklungspolitischen als mit sicherheitspolitischen Themen beschäftigt ist.

Reform durch Neuinterpretation von Normen und Inhalten

Die Charta arbeitet mit teils vagen Begrifflichkeiten, die eine konkrete Deutung und Füllung nicht nur möglich, sondern manchmal auch notwendig machen. Ein passendes Beispiel ist hier Art. 39, der dem Sicherheitsrat die Aufgabe überträgt, festzustellen, „ob eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt“. Dies ist meist der erste Schritt zur Veranlassung weiterer Maßnahmen. Art. 39 steht in diesem Sinne zu Beginn von Kapitel VII als Türöffner, der die Nutzung der weiteren Bestimmungen des Kapitels zu Zwangsmaßnahmen ermöglicht. Tatsächlich ist nirgends näher festgelegt, was überhaupt als Friedensbedrohung oder ähnlich zu verstehen ist oder ob es bestimmte Mindestanforderungen oder -ausprägungen gibt. Unter Art. 39 fällt somit im Kern das, was die Zustimmung einer entsprechenden Mehrheit von Stimmen im Rat findet.

Wiederum ist die Arbeit der VN nicht statisch festgelegt, sondern von einer klaren politischen Dynamik bestimmt. Gerade in den letzten Jahren hat der Rat nicht nur regelmäßig innerstaatliche Konflikte zum Gegenstand seiner Beratungen und Handlungen gemacht, sondern auch seine Agenda thematisch erweitert, indem er unter anderem Resolutionen zu Bedrohungen im Zusammenhang mit Pandemien wie HIV/AIDS oder COVID, Terrorismus oder dem Klimawandel verabschiedet hat. Auch wenn die Debatten im Rat bei solch thematischen Resolutionen häufig kontrovers sind, unterstützt der Rat hier eine Tendenz der internationalen Friedenssicherung, nach der Frieden und Sicherheit eben nicht mehr nur als staatliche oder militärische Sicherheit verstanden werden, sondern Elemente einer sogenannten „menschlichen“ Sicherheit zu beachten seien: von der Gesundheitsvorsorge bis zur Nahrungsmittelsicherheit, die für die Lebenssituation von Menschen teilweise ähnlich relevant sind wie die Abwehr physischer Bedrohung.

Eine solche Perspektive motivierte im Übrigen auch die Formulierung und Arbeit an den Millenniums-Entwicklungszielen sowie an den sie ablösenden Zielen für nachhaltige Entwicklung, die mit dem Zielhorizont 2030 eine Verbesserung der Lebenssituation von Menschen weltweit in den Blick nimmt und dies nicht nur an aggregierten volkswirtschaftlichen Daten auf Staatenebene ausrichtet.

QuellentextDen Nachhaltigkeitszielen läuft die Zeit davon

„Wenn der Klimawandel nicht gestoppt wird, dann wird er unsere Gemeinde zerstören“, erklärt Ian Alvarez Galan aus dem Bundesstaat Querétaro im Zentrum von Mexiko. Die Heimat des 18-Jährigen steht bereits jetzt vor extremen klimatischen Herausforderungen. „In meinem Bundesstaat gibt es jedes Jahr Überschwemmungen, die immer wieder Menschenleben kosten”, erzählt der junge Mexikaner. So hätten auch in diesem Monat extreme Regenfälle zu Überflutungen geführt. „Ich konnte an mehreren Tagen nicht zur Schule gehen, weil die Straßen blockiert waren”, berichtet Galan.

Auf der anderen Seite wird die Gegend von extremen Dürren geplagt. Durch Rekordtemperaturen von 40 Grad und einer besonders langanhaltenden Hitzewelle sind die Wasserstände in den Talsperren mit durchschnittlich 12,5 Prozent so niedrig wie noch nie zuvor.

Der Wassermangel stellt die Gemeinde Querétaro vor eine Verteilungsfrage. Die Viehzüchter aus der Gegend sind auf das Wasser angewiesen, genau wie die Lebensmittelproduzenten. Dazu kommt der tägliche Wasserbedarf der Bewohner selbst. „Es gibt viele Gemeinden, die kein fließendes Wasser und keinen Strom haben und in denen Kinder kilometerweit laufen müssen, um Grundbedürfnisse wie Wasser abzudecken”, erzählt Galan.

Vor allem die Ungerechtigkeit in der Verteilung regt den jungen Mann auf: „Man sieht Menschen, die in Slums leben, und andere, die einen verschwenderischen Lebensstil pflegen und dabei Ressourcen und Geld verschwenden”, beschreibt er die Situation

Seine Familie kämpft vor allem mit den Folgen der Hitze in ihrem eigenen Garten. „Zu Hause bauen wir Gemüse an und das wird mit der Zeit immer schwieriger”, erzählt er. Besonders problematisch sei dies, weil der Ertrag aus dem Garten eigentlich die Lebensmittelausgaben entlasten soll.

Auch der Alltag wird durch das Extremwetter beeinflusst. „Meine zwei kleinen Brüder können wegen der Hitze manchmal nicht draußen spielen”, berichtet Alvarez Galan. Zusätzlich stellt die Luftverschmutzung die Gemeinde vor Herausforderungen. „Manchmal ist die Luft so ekelhaft, dass wir nicht in das Stadtzentrum gehen können, um Leute zu treffen oder Sport zu treiben”, erklärt er und ergänzt: „Wir atmen buchstäblich die Umweltverschmutzung ein.”

Alle diese Erfahrungen legen die Grundlage für das Engagement von Ian Alvarez Galan. Der 18-Jährige setzt sich mit der Unterstützung von lokalen Organisationen für die Nachhaltigkeitsziele der Vereinten Nationen ein.

Diese sogenannten Ziele für nachhaltige Entwicklung (engl.: Sustainable Development Goals, SDGs), auch Agenda 2030 genannt, wurden 2015 von den 193 Mitgliedstaaten der UN verabschiedet. Geeinigt wurde sich auf 17 Ziele, die bis 2030 nachhaltige Fortschritte auf ökonomischer, sozialer und ökologischer Ebene vorantreiben sollen. Vor allem die Ziele, die sich auf den Klimawandel beziehen, wie „sauberes Wasser“, „nachhaltige Städte“ oder „Maßnahmen zum Klimaschutz“, liegen im Fokus des Engagements von Galan.

Dass Engagement nötig ist, zeigt die schlechte Halbzeitbilanz der Nachhaltigkeitsziele in diesem Jahr. Der japanische Wissenschaftler Norichika Kanie zog vor kurzem auf dem Nachhaltigkeitsforum der Vereinten Nationen in New York ein ernüchterndes Zwischenfazit: „Die Umsetzung der Nachhaltigkeitsziele stagniert derzeit bei 12 bis 17 Prozent”, erklärt er.

Die Ursache liege laut ihm in den weltweit multiplen Krisen wie der Covid-19-Pandemie. „Außerdem sehen wir einen negativen Trend in Bezug auf die Umweltziele und eine wachsende Kluft zwischen Ländern mit hohen und niedrigen Einkommen”, ergänzte der Autor des aktuellen globalen Nachhaltigkeitsberichts.

Am Beispiel Mexiko wird deutlich, wie viele Probleme der Nachhaltigkeit auch nach der Hälfte der Umsetzungsphase auf der Strecke geblieben sind. Im aktuellen Nachhaltigkeitsbericht belegt das Land Platz 80 von 166. Deutschland liegt auf Platz fünf, hat aber noch Herausforderungen bei den Themen nachhaltiger Konsum und Maßnahmen zum Klimaschutz vor sich. Die Probleme Mexikos liegen vor allem im Schutz von Meeres- und Landressourcen, sauberem Trinkwasser und der Ernährungssicherheit.

Alvarez Galan glaubt nicht, dass die Nachhaltigkeitsziele wirklich etwas verändern können. Für ihn sind sie lediglich eine Richtungsanweisung. Stattdessen fordern er und verschiedene zivilgesellschaftliche Organisationen Handlungsempfehlungen und konkrete Schritte in Richtung einer weltweiten Nachhaltigkeit. Die Beteiligung der Zivilgesellschaft an politischen Prozessen sei dabei essenziell. […]

„Er wird katastrophal sein und wahrscheinlich unsere Gemeinschaft zerstören”, beschreibt Gomez die Zukunftsaussichten seiner Heimatregion, wenn die klimatischen Veränderungen nicht aufgehalten werden. „Der Klimawandel hat Auswirkungen auf alles, was unsere Gemeinschaft ausmacht”, sagt der 18-Jährige und appelliert, „die Folgen des Klimawandels sind nicht etwas, das eines Tages passieren wird. Sie betreffen uns schon jetzt, und das muss sich so schnell wie möglich ändern.”

Rieke Smit, „‚Wird katastrophal‘ – Wie junger Mann um die Zukunft kämpft“, Berliner Morgenpost vom 6. August 2023. Online: Externer Link: www.morgenpost.de/politik/article239104235/klimawandel-nachhaltigkeit-mexiko-un-klimaschutz.html

Schutzverantwortung und Sicherheitsrat

Eine neue normative Grundierung der Arbeit der Vereinten Nationen lässt sich auch in der Debatte um eine internationale Schutzverantwortung als konkrete Reformbemühung nachzeichnen. Ausgangspunkt waren hier nicht zuletzt die katastrophalen Erfahrungen des Scheiterns in der Vermeidung von Massenverbrechen an der Zivilbevölkerung in Ruanda 1994 (wo innerhalb eines Monats etwa 800.000 Menschen einem Völkermord zum Opfer fielen) oder im ehemaligen Jugoslawien (wo das Massaker von Srebrenica 1995 mit etwa 8.000 Toten stellvertretend für den mangelnden Schutz der Zivilbevölkerung selbst unter den Augen der internationalen Gemeinschaft in Form der vor Ort stationierten Blauhelmtruppen steht).

Hinter diesen katastrophalen Erfahrungen stand das Spannungsverhältnis zwischen der Souveränität der Staaten, die ja auch nach der Charta der Vereinten Nationen den Schutz vor Einmischung in innere Angelegenheiten genießen, und dem Schutz von Leben und Rechten individueller Menschen, den Staaten offensichtlich nicht durchgängig gewährleisten können oder wollen.

Während Ruanda und Kosovo in diesem Kontext für die Konsequenzen des Nicht-Handelns stehen, wurde das Friedenssicherungssystem der Vereinten Nationen im Falle der Kosovo-Intervention der NATO 1999 zur Verhinderung von Massenverbrechen durch die Konsequenzen des Handelns herausgefordert: Die NATO-Intervention war nicht gemäß den Vorgaben der Charta durch Beschluss des Sicherheitsrates autorisiert worden. Auch durch die Terroranschläge in den USA vom 11. September 2001 und den Irak-Krieg 2003 wurde das bestehende System kollektiver Sicherheit der Vereinten Nationen herausgefordert.

Das Spannungsverhältnis von nationalstaatlicher Souveränität und internationalen Normen zielt auf den Kerngedanken der Weltorganisation. Für den damaligen Generalsekretär Kofi Annan stand die VN an einer Weggabelung an der sich zeigen werde, ob das Prinzip gemeinsamer Sicherheitsvorstellungen und Sicherheitsvorsorge noch aufrechterhalten werden kann.

In dem schon beobachteten Zusammenspiel der Sammlung von Expertenvorschlägen aus der „dritten UNO“ sowie der Übermittlung derselben im Rahmen eines Reformberichts aus der „zweiten UNO“ kam es 2005 zur schlussendlichen Aufnahme des Konzepts einer internationalen Schutzverantwortung, die in konkret benannten Massenverbrechen beim Versagen nationalstaatlicher Souveränität greift. Seit seiner Etablierung im Abschlussdokument der Staatenversammlung 2005 – und mehr noch seit der Bezugnahme auf die Schutzverantwortung bei der Begründung militärischer Maßnahmen zur Verhinderung von Massenverbrechen des libyschen Machthabers Gaddafi gegen die eigene Bevölkerung im Jahr 2011 – ist das Konzept hoch umstritten. Dennoch stellt es eine bemerkenswerte Illustration der Möglichkeiten und Grenzen von Wandlungsprozessen innerhalb der Vereinten Nationen dar.

Ringen um Reform des Sicherheitsrates

Die auch hier aufscheinenden Forderungen und Frustrationen der Reformdebatte in den Vereinten Nationen lassen sich exemplarisch an der jahrzehntelangen Diskussion um eine Reform des Sicherheitsrates nachweisen. Die Erhöhung der nichtständigen Mitglieder seit 1965 wurde bereits benannt.

Über die Jahrzehnte hinweg etablierte sich aber mehr und mehr der Eindruck, dass unter anderem die Besetzung der ständigen Mitglieder durch die vormaligen alliierten Großmächte des Zweiten Weltkrieges nicht mehr den Gegebenheiten des späten 20. und frühen 21. Jahrhunderts entsprachen. Tatsächlich hatten etwa die einstigen „Feindstaaten“ Deutschland und Japan zwischenzeitlich eine führende Rolle bei der Finanzierung der VN übernommen. Zugleich war der Wandel der Staatenwelt seit der Dekolonisation nur unzureichend abgebildet. Während Europa weiterhin mit zwei Staaten vertreten war, gab es keine ständige Repräsentation der Staaten Afrikas oder Lateinamerikas.

In der Generalversammlung begannen Anfang der 1990er-Jahre Diskussionen um eine Umgestaltung des Rates, die 1993 zur Einrichtung einer symptomatischerweise so genannten „Open Ended Working Group“ führte, die sich mit verschiedenen Vorschlägen und Modellen auseinandersetzen sollte. Deren Vorsitzender und späterer Präsident der Generalversammlung, der malaysische Diplomat Ismail Razali, legte 1997 einen ersten konkreten Vorschlag vor, der die Erhöhung der Mitglieder des Rates auf 24 vorsah (5 ständige und 4 nichtständige Sitze), um die Repräsentativität und Legitimität des Rates zu erhöhen. Um Bedenken hinsichtlich der Effektivität eines solch erweiterten Rates zu mindern, sah der Vorschlag zudem vor, dass die neuen ständigen Mitglieder im Unterschied zu den etablierten fünf kein Vetorecht bekommen sollten. Der Vorschlag fand jedoch weder prozedural noch inhaltlich so viel Unterstützung, dass er zur Abstimmung hätte gestellt werden können.

Während die Arbeitsgruppe weiter tagte, kristallisierte sich 2005 (nicht zuletzt durch den Anlass einer „Jubiläums-Generalversammlung“) die nächste Gelegenheit zur Reform heraus. Kofi Annan hatte die in der Luft liegenden Vorschläge einer Erweiterung um ständige und nichtständige Sitze auf der einen Seite sowie um nur nichtständige Sitze auf der anderen Seite in einem Reformbericht zusammengefasst und der Entscheidung der Mitgliedstaaten anheimgestellt. Diese zeigten sich mehrfach gespalten: So wurde das erste Modell unter anderem von der „Gruppe der Vier“ unterstützt, die mit Deutschland, Brasilien, Indien und Japan zugleich konkrete Ambitionen erklärt hatten, ständige Sitze zu übernehmen. Die Gruppe sollte dann noch durch Kandidaturen aus Afrika ergänzt werden.

Es ist kein Zufall, dass das Gegenmodell im Kern von solchen Staaten unterstützt wurde, die in einer „Beförderung“ der G4-Staaten zugleich eine Zurücksetzung eigner Interessen und Wirkmöglichkeiten sahen: unter anderem Italien, Argentinien, Pakistan oder Südkorea. Einigendes Argument dieser als „Vereint für den Konsens“ (Uniting for Consensus) benannten Gruppe war die Absage an aus ihrer Sicht unzulässige Bevorteilungen weniger Staaten und zugleich die Warnung vor einem durch zusätzliche Vetos noch stärker als ohnehin blockierten Sicherheitsrates. Auch 2005 kam es nicht zu einer Entscheidung in der Generalversammlung, wenngleich alternative Reformresolutionen vorbereitet worden waren.

Als nächster Einschnitt in der jahrzehntelangen Diskussion gilt die Verlagerung von der Arbeitsgruppe der 1990er-Jahre hin zu zwischenstaatlichen Verhandlungen im Rahmen der Generalversammlung im Jahr 2008. Da weiterhin sowohl in der Substanz als auch mit Blick auf das Verfahren einer möglichen Reform erhebliche Meinungsverschiedenheiten bestehen, sind auch diese Verhandlungen einstweilen noch in einem Stillstand widerstreitender Modelle verfangen. Dies betrifft nicht nur die Art und Anzahl zusätzlicher Sitze im Rat, sondern auch den Umgang mit den Veto-Möglichkeiten, die die der G4-Gruppe nahestehende afrikanische Gruppe auch für die neuen Mitglieder nötig hält, solange die etablierten fünf Ratsmitglieder darüber verfügen.

Uneinigkeit herrscht auch über die neue maximale Gesamtgröße eines erweiterten Rates sowie die Frage, ob es zwischen ständigen und nichtständigen Mitgliedern auch semi-ständige oder ggf. direkt wiederwählbare Mitglieder im Rat geben sollte. Die Komplexität des Unterfangens kennzeichnet zugleich der Umstand, dass am Ende jeglicher Reformbemühungen ja auch die bestehenden ständigen Mitglieder der Reform durch Ratifizierung zustimmen müssen.

Die Debatte um eine Reform des Sicherheitsrats ist auch insofern aufschlussreich, als sie zwei Dinge zeigt: Einerseits ist nun schon seit Jahrzehnten zu beobachten, dass die Interessen und Verfahren in den Vereinten Nationen eine Reform verhindert haben – bis hin zu wiederholten Forderungen, dass man von diesem doch so offensichtlich hoffnungslosen Unterfangen ablassen sollte. Gleichzeitig ist jedoch festzustellen, dass auch die Rufe nach einer Reform und der Druck auf die bestehende Struktur im Rat nicht abgenommen, sondern durch eine Vielzahl von Krisen und Konflikterfahrungen eher zugenommen haben.

Krisen und Reformen

Krisen erscheinen in diesem Zusammenhang häufig auch als Katalysatoren von Reform und Wandel in den Vereinten Nationen. Die jüngste Zusammenballung von Krisenerfahrungen durch die globale Coronapandemie, den völkerrechts- und chartawidrigen Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine sowie die Auseinandersetzungen um den durch den terroristischen Überfall der Hamas auf Israel am 7. Oktober 2023 neu entzündeten Nahost-Konflikt und die katastrophalen Auswirkungen der sich anschließenden israelischen Militäraktionen auf die Zivilbevölkerung in Gaza haben abermals grundlegende Normen und Strukturen der Vereinten Nationen in Frage gestellt.

Am Beispiel der Reaktion der Vereinten Nationen auf den Überfall auf die Ukraine lässt sich zeigen, dass einerseits die Verteidigung des Charta-Konsenses des Schutzes staatlicher Souveränität und territorialer Integrität der Mitgliedstaaten durchaus eine breite Abwehrreaktion in Beschlüssen der Generalversammlung hervorgerufen hat – auch wenn sich einzelne Staaten (teils mit Verweis auf andere Konfliktlagen, die weniger Aufmerksamkeit erhielten) auch bei dieser offensichtlichen Verletzung der Charta-Grundlage sehr zurückhaltend geäußert haben. Gleichzeitig zeigte sich der Sicherheitsrat wieder einmal durch die Veto-Position des Aggressors Russland gelähmt. Auch wenn dies der lange von Liechtenstein und anderen Staaten geforderten Begründungspflicht des Vetos 2022 zum Durchbruch verholfen hat, treten die Defizite des Friedenssicherungs- und Konfliktbearbeitungsmechanismus der Vereinten Nationen deutlich zu Tage.

VN-Generalsekretär António Guterres hat in seiner Amtszeit mehrfach versucht, den Gründungskonsens der Vereinten Nationen angesichts solcher Herausforderungen zu bewahren. Sein Bericht mit dem Titel „Unsere gemeinsame Agenda“ geht nicht nur auf die genannten Krisen und sicherheitspolitischen Probleme ein, sondern auch auf die fundamentalen Umwälzungen, die mit Klimawandel, Digitalisierung oder aber der Verbreitung künstlicher Intelligenz einhergehen. All diese Problemlagen bräuchten mehr und nicht weniger Kooperation der Staaten in einer Zeit, in der die Konfrontation der Staaten untereinander und die Kompromittierung des Wertekanons der VN zunehmen. Zugleich wird auch am Abschlussdokument des Zukunftsgipfels von 2024 deutlich, dass sich die Staaten keineswegs so einig und geschlossen zu den neuen Herausforderungen positionieren, wie dies für eine effektive Problembehandlung nötig wäre.

Im achtzigsten Jahr des Bestehens (2025) lassen sich vor dem Hintergrund der bisherigen Reformen und Wandlungen der Vereinten Nationen drei Szenarien für die Zukunft skizzieren:

1. Die VN könnte sich angesichts der drängenden Krisen des Erdballs zur zentralen Agentur des Managements globaler Herausforderungen wandeln. Auf der Basis eines weiten Sicherheitsbegriffs würde sich die Organisation nicht nur militärischen, sondern auch ökologischen, ökonomischen und weiteren transnationalen Problemen widmen. Ein solches Programm ist im Zukunftspakt angelegt, der von einer UN 2.0 spricht: Eine VN mit reformierten Institutionen (allen voran dem Sicherheitsrat) und neuen Mitwirkungsmöglichkeiten für zivilgesellschaftliche Akteurinnen und Akteure. Ohne einen „Weltstaat“ darzustellen, würde sie dennoch ein neues Konzept internationaler Gemeinschaft repräsentieren – mit gemeinsamer Verantwortung, Rechten und Pflichten.
   
   Skeptische und kritische Stimmen einer solchen Vision der Vereinten Nationen verweisen darauf, dass eine solche VN weit mehr Ressourcen als heutzutage brauchen werde und dass sie den Einsatz und die Verteilung dieser Ressourcen anders und besser begründen müsse. Zudem sei in dem weltweit zu beobachtenden Trend hin zu populistischen Regierungen eine große Skepsis gegenüber internationalen Organisationen zu beobachten. Der multilaterale Ansatz der VN sei nicht mehr kompatibel mit einer sogenannten „multipolaren“ Welt, in der Großmächte in aufgeteilten Einflusssphären um Macht und Ressourcen konkurrieren und sich nicht mehr an übergreifende Regeln einer weltumspannenden internationalen Gemeinschaft halten.

2. Ein zweites Szenario sieht die VN in diesem Sinne als bald überholtes Relikt des naiven Glaubens an eine Welt der Stärke des Rechts und nicht des Rechts des Stärkeren. Die dabei vorgebrachten Denkmuster und Einwände sind sämtlich nicht neu und haben die Internationalen Beziehungen sowie auch die VN von Beginn an begleitet. Danach wäre die Weltorganisation nur noch ein eher nachgeordnet aktivierbares Instrument der Staaten zu ihrer Interessenverfolgung. Nicht die arbeitsteilige Neuorganisation von Souveränität als nationale und internationale Verantwortung, sondern Souveränität als nicht hinterfragbarer Selbstzweck der Staaten wäre ein Leitbild zur Organisation der Weltpolitik.
   
   Die Unfähigkeit zu substanziellen Reformen einerseits, vielfältige Krisen, der unaufhaltsame Rückgang an Ressourcen und die Abkehr von internationalem Engagement andererseits werden dazu beitragen, dass Rolle und Relevanz der VN stetig zugunsten von Ad-Hoc-Koalitionen der Willigen, Clubs Gleichgesinnter oder gar neo-imperialen Bestrebungen um die Ausdehnung von Herrschaft und Gebiet abnehmen. Die Programme der Vereinten Nationen würden auf ein fast schon nicht mehr handlungsfähiges Maß zurückgefahren ohne dass die Organisation die Chance hätte, eine positive Wirkung ihres Schaffens unter Beweis zu stellen. Aus Marginalisierung wird Irrelevanz und der scheinbare Nachweis, dass schon der Versuch, Weltprobleme gemeinsam zu bearbeiten, verfehlt sei.

3. Inmitten der außergewöhnlichen Zusammenballung von Reformdruck, ideologischen Differenzen zwischen Staaten des globalen Nordens und des globalen Südens, der grundsätzlichen Infragestellung des Prinzips der multilateralen Kooperation und der kollektiven Sicherheit, die die VN aktuell trifft, lässt sich noch ein drittes Szenario für die Zukunft der VN erkennen, welches in Teilen den bisherigen Reformen und Wandlungen der Weltorganisation folgt. Danach würde sich die VN weiterhin inkrementell, in einzelnen Schritten reformieren, ohne dass dies auf dem Weg eines revolutionären Bauplans geschehen wird. Krisen können dabei zum Katalysator werden: Ähnlich wie bei der „Erfindung“ der Blauhelmmissionen könnte die Organisation neue Formate zur Zusammenarbeit oder Finanzierung ihrer Aufgaben mit Akteuren aus Zivilgesellschaft oder Privatwirtschaft entwickeln.
   
   Erst der Druck auf den Sicherheitsrat könnte zu dessen Reform – oder aber (wie auch schon im Falle des Korea-Krieges geschehen) zu einer Stärkung der Rolle der Generalversammlung oder des Generalsekretariats führen. Wichtig hierbei wäre eine möglichst breite, handlungsfähige Gruppe von Staaten, die über geographische und politische Differenzen hinweg die Charta-Prinzipien der Vereinten Nationen verteidigen (wie dies zu Beginn in der Verurteilung der russischen Aggression gegenüber der Ukraine gelungen war). Konkrete Reformvorhaben werden aber vielleicht auch bei einer solchen Unterstützungskoalition zur Hälfte steckenbleiben. Staaten kritisieren nicht selten die Dysfunktionalität von Strukturen der Vereinten Nationen, die sie zuvor selbst geschaffen haben.

Auf der Suche nach der zukünftigen Entwicklung der Vereinten Nationen hat Generalsekretär Guterres im Jubiläumsjahr 2025 angesichts der Zunahme weltweiter Konflikte, des drastischen Rückgangs verfügbarer Mittel, der wiederholten Infragestellung des Völkerrechts sowie der Zuspitzung der Gefahren eines globalen Handelskrieges oder des Klimawandels die „UN80 Initiative“ ins Leben gerufen: Danach will er alle Aufgaben und Mandate der Organisation auf den Prüfstand stellen. Das wird einige verwaltungstechnische Reformen beinhalten, aber auch die Mitgliedstaaten damit konfrontieren, die Aufgabenliste der Vereinten Nationen anzupassen. Auch diese Initiative zielt nicht auf den einen „großen Wurf“. Die Autorität und Expertise der VN auf der einen Seite und die Interessenlage der Staaten auf der anderen sind je nach Thema und Problemfeld zu verschieden, um gleichermaßen gut und sinnvoll bei den Vereinten Nationen aufgehoben zu sein. Auch aus Gründen der Ressourcenknappheit wird die Organisation zunehmend arbeitsteilig und delegierend auftreten müssen, um einige Tätigkeiten an Staatenkoalitionen oder andere spezialisierte oder regionale Organisationen abzugeben. Sie wird sich bei anhaltendem Wandel ihrer Aufgaben und Themengebiete auch wieder neu auf die zentrale Aufgabe der Sicherheitsvorsorge fokussieren müssen.

Auch Fragen hinsichtlich des Auslaufens und des Übergangs von Strukturen und Programmen werden sich neu stellen. Dabei sind jedoch die vorhandenen Strukturen der Vereinten Nationen aufgrund ihres Tätigkeitsfeldes nie nur nach Kosteneffizienz zu beurteilen. In ihnen ist auch der politische Konsens und die Vertretung von unterschiedlichen Interessen verbürgt, die dazu dienen, dass friedliche Kooperation und Konfliktlösung der Regelfall des internationalen Austauschs sind und der Rückgriff auf Gewalt die einzudämmende Ausnahme.

Reform ist auf diesem Weg keine Ausnahme, sondern eher ein Arbeitsmodus der Weltorganisation. Die Bilanz der VN zeigt, dass selbst gelungene Reformen und Wandlungen kein einmal angestoßenes Perpetuum mobile, sondern eine dauernde politische Herausforderung sind, die aktives Handeln von Akteurinnen und Akteuren aus der „ersten“, der „zweiten“ und der „dritten UNO“ braucht. Auch deshalb sind die ersten Worte der Präambel der VN-Charta bis heute bedeutsam, die ja im Namen von „Wir, die Völker“ spricht, denen die Alternative zu dem sicherlich schwierigen, anstrengenden und auch immer wieder unvollendet bleibenden Versuch zur besseren Organisation der Welt noch überaus deutlich vor Augen stand. Diesen Gründungskonsens gilt es, ständig zu aktualisieren: Jenseits nationaler, kultureller und politischer Differenzen für eine Welt zu arbeiten, in der die Menschen in den Worten der der VN vorausgehenden Atlantik-Charta von 1942 ein Leben in „Freiheit von Furcht und Not“ leben können.