Abschreckung statt Abrüstung | bpb.de

Nach dem Ende des Kalten Krieges gab es ab 1991 zunächst keinen prägenden Großmachtkonflikt in der Weltpolitik. Die USA waren als einzig verbliebene Supermacht politisch, ökonomisch, militärisch und in ihrer kulturellen Anziehungskraft (soft power) weit überlegen. Russland war nach dem Zerfall der Sowjetunion von Schwäche gezeichnet. Die Volksrepublik China profitierte von der Öffnung gegenüber dem Westen, lag aber als Entwicklungsland weit zurück. Die meisten Staaten eiferten, so die fehlerhafte westliche Wahrnehmung, vermeintlich dem liberalen Modell von Demokratie, Marktwirtschaft und Freiheit nach. Unter diesen Bedingungen schienen Abrüstung und gemeinschaftliche Konfliktbewältigung in greifbarer Nähe. Inzwischen ist dieser Traum jedoch geplatzt und Russlands Angriff auf die Ukraine stellt dabei nur die Spitze des Eisberges dar.

Russland und China, aber auch der Iran verstehen sich selbst als Großmächte mit dem Ziel, ihre jeweilige Nachbarschaft zu dominieren. Eine US-amerikanische Hegemonie sehen sie als Bedrohung für ihre Interessen. Beim Kampf um Macht, Einfluss und die Spielregeln der Weltpolitik spitzt sich der Konflikt mit dem Westen zu, während die Chancen für eine kooperative Sicherheitspolitik schwinden.

Vom Abschreckungs- zum Verständigungsfrieden?

Zu Beginn des Kalten Krieges in den späten 1940er- und 1950er-Jahren rüsteten die USA und die Sowjetunion massiv auf, ohne dadurch an Sicherheit zu gewinnen. Die Existenz von Atomwaffen potenzierte die Gefahren. In der sogenannten Kuba-Krise von 1962 schrammten die beiden Supermächte an einer Eskalation zu einem heißen Konflikt vorbei. Dabei waren ihre Arsenale so groß, dass selbst ein verheerender nuklearer Angriff der einen Seite von der anderen Seite noch nuklear hätte beantwortet werden können. Diese gesicherte Zweitschlagfähigkeit hätte im Falle eines Nuklearkriegs die gegenseitige Vernichtung garantiert (mutually assured destruction).

In den 1960er-Jahren begannen unter diesen Bedingungen verschiedene Formate der Rüstungskontrolle, die dazu dienen sollten, Vertrauen zu bilden, Fehlkalkulationen zu vermeiden und Krieg zu verhindern. Washington und Moskau richteten 1963 eine direkte Kommunikationsverbindung ein. 1968 wurde der Atomwaffensperrvertrag ins Leben gerufen, der die Zahl der Atommächte einfrieren und langfristig einen Weg zur nukle­aren Abrüstung eröffnen sollte. Die USA und die Sowjetunion verhandelten ab 1969 außerdem die Begrenzung nuklearer Langstreckenarsenale (Strategic Arms Limitation Talks; SALT I und II), der sogenannte ABM-Vertrag (Anti-Ballistic Missile Treaty) von 1972 beschränkte Raketenabwehrsysteme. All das sollte die Abschreckung verlässlicher machen.

Die ab Mitte der 1980er-Jahre einsetzende Entspannung und Überwindung der Blockkonfrontation nährte die Hoffnung auf einen echten Verständigungsfrieden. Ein wichtiger Schritt für die europäische Sicherheit war die zwischen den USA und der Sowjetunion vereinbarte Abschaffung von landgestützten nuklearfähigen Mittelstreckensystemen mit Reichweiten zwischen 500 und 5500 Kilometer im Jahr 1987 (Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty; INF-Vertrag). Die Charta von Paris vom November 1990 wies politisch den Weg zu einer gesamteuropäischen Friedensordnung. Die Unterzeichner – darunter auch Moskau – bekannten sich zu Demokratie, Marktwirtschaft, Rechtsstaatlichkeit, Freiheit, Menschenrechten, territorialer Unversehrtheit, Selbstbestimmung und Sicherheit, die nicht zu Lasten anderer gehen sollte. Die NATO und der Warschauer Pakt bekundeten in einer gemeinsamen Erklärung das Ende ihrer Gegnerschaft. Der Zusammenbruch der sozialistischen Diktatur, institutionalisierte Kooperation und die erhoffte Überwindung früherer Feindbilder stimmten nach Jahrzehnten eines "Gleichgewichts des Schreckens" optimistisch.

Rüstungsdynamiken und Krise der Rüstungskontrolle nach dem Kalten Krieg

Das Ende des Kalten Krieges war die Hochzeit der kooperativen Sicherheit. Eine zentrale Rolle spielte die Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE; ab 1994 Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa OSZE), die seit den 1970er-Jahren als Gesprächsforum zwischen Ost und West gedient hatte. Im Wiener Dokument von 1990 vereinbarten die KSZE-Mitglieder Mitteilungspflichten und Beobachtungsrechte für Manöver, um Transparenz zu schaffen. Die Mitgliedstaaten der NATO und des Warschauer Pakts definierten 1990 im Vertrag über Konventionelle Streitkräfte in Europa (KSE-Vertrag) Grenzen für die Stationierung schwerer Waffen in Europa bis zum Ural. Daneben vereinbarten Russland und die USA in mehreren Verhandlungen die Reduzierung ihrer strategischen Atomarsenale (Strategic Arms Reduction Treaty, START I 1991 und START II 1993; Strategic Offensive Reductions Treaty SORT 2002) und bemühten sich gemeinsam, die Verbreitung von nuklearem Material zu verhindern. Ein Meilenstein war das Budapester Memorandum von 1994, in dem Belarus, die Ukraine und Kasachstan als nunmehr unabhängige Staaten Atomwaffen an Russland im Gegenzug für Sicherheitsversprechen rückführten. 1997 traten die USA und Russland der Chemiewaffenkonvention bei und verpflichteten sich zur Vernichtung ihrer Bestände. Die NATO-Russland-Grundakte von 1997 bekräftigte die Partnerschaft zwischen Moskau und der Atlantischen Allianz. Statt über Rüstung und Abschreckung wurde im Westen in den 1990er-Jahren über eine "Friedensdividende" diskutiert. Auch China gab sich zurückhaltend, trat internationalen Institutionen bei und versprach einen "friedlichen Aufstieg", den niemand zu fürchten hätte.

Allerdings zeichneten sich seit den 2000er-Jahren neue Spannungen und Aufrüstungstrends ab. Die Terroranschläge vom 11. September 2001 zeigten, dass militärische Überlegenheit keine Sicherheit garantierte. Der richtige Umgang mit neuen Risiken war schon länger diskutiert worden (z.B. nicht staatliche Gewaltakteure, Proliferation [Weiterverbreitung/Weitergabe – Anm. d. Red.] von Massenvernichtungswaffen) und bleibt bis heute ein wichtiges Thema (z.B. Autonomisierung von Waffensystemen). Die USA schlussfolgerten nach 9/11, dass Abschreckung allein nicht mehr reichte, führten Kriege in Afghanistan sowie im Irak und erhöhten ihre Verteidigungsausgaben substanziell. 2002 kündigten sie den ABM-Vertrag, um ihre Raketenabwehr vorantreiben zu können. Washington hatte Nordkorea und den Iran im Blick, doch Russland sorgte sich, ins Hintertreffen zu geraten. Sein Nuklearpotenzial war die einzige Machtkategorie, in der es noch auf Augenhöhe mit den USA stand.

Zugleich nahm mit Russlands Rückkehr zur Autokratie und seinem imperialen Selbstverständnis ein ordnungspolitischer Konflikt Gestalt an. Seine Nachbarn, allen voran Georgien und die Ukraine, orientierten sich in Richtung Westen, während Moskau um seinen Einfluss und die Ansteckungseffekte von Demokratiebewegungen in diesen Staaten fürchtete. Ab 2008 modernisierte Russland systematisch sein Militär. Zwar gelang 2010 die Aushandlung des New START-Vertrages zur weiteren Reduzierung strategischer Atomwaffen zwischen Washington und Moskau, zugleich setzte Russland aber auf (taktische) Nuklearwaffen als einsetzbare Gefechtsfeldwaffen, um seine konventionelle Schwäche auszugleichen. Neben dem Georgienkrieg von 2008 bewiesen die Annexion der Krim und der seit 2014 geführte Krieg in der Ostukraine die russische Bereitschaft, Interessen mit Gewalt durchzusetzen. Dazu kommen Desinformationskampagnen und Cyberattacken ebenso wie Verletzungen des NATO-Luftraums, nukleare Drohungen oder die Stationierung von nuklearfähigen Iskander-Kurzstreckenraketen in der Exklave Kaliningrad ab 2018. Mit der Entwicklung und Statio­nierung eines neuen bodengestützten Mittelstreckensystems brach Russland den INF-Vertrag, den die USA deshalb 2019 aufkündigten.

Auch bei der Chemiewaffenkonvention gibt es Probleme. Wiederholt wurden russische Regimegegner mit chemischen Kampfstoffen attackiert, während Moskau in Syrien das Assad-Regime stützte, das trotz internationaler Ächtung Chemiewaffen gegen die eigene Bevölkerung einsetzte. Der New-START Vertrag wurde 2021 kurz vor dem Auslaufen um fünf Jahre verlängert, doch wichtige Streitfragen sind ungelöst. Der Angriff auf die Ukraine im Februar 2022 ist der vorläufige Höhepunkt einer russischen Aggressionspolitik, die die NATO im Juni 2022 mit einer strategischen Neuausrichtung zur Abschreckung Russlands quittierte.

Der Blick nach Asien ernüchtert ebenfalls. China münzt seinen wirtschaftlichen Aufschwung systematisch in mili­tärische Stärke um. Der Verteidigungshaushalt stieg von weniger als 10 Milliarden US-Dollar 1990 auf über 250 Milliarden US-Dollar 2020. Heute besitzt China die weltweit größte Marine und rüstet konventionell sowie nuklear massiv auf. Nach Schätzungen des US-Verteidigungsministeriums wird eine Zunahme von aktuell 350 auf bis zu 1000 Nuklearsprengköpfe bis 2030 erwartet. Dazu kommt ein rasanter Ausbau ihres Raketenprogramms. Peking sieht sich in einer Aufholjagd und begreift vertragliche Schranken hier als nachteilig, was zur Erosion russisch-amerikanischer Formate der Rüstungskontrolle beiträgt. Schließlich verstehen sich die USA und China mittlerweile als Gegner. Da die Volksrepublik unter anderem Gebietsansprüche im Ost- und Südchinesischen Meer gewaltsam durchzusetzen versucht, rüstet die ganze Region auf. Die USA sind durch Bündnisse (z.B. Südkorea, Japan) präsent und wollen den Status quo erhalten. Doch die Eskalationsrisiken sind hoch. Taiwan gilt als der gefährlichste Konfliktherd: Peking droht dem demokratisch regierten Taiwan offen mit einer militärischen Eroberung, während die USA als dessen Schutzmacht fungieren.

Atomwaffensperrvertrag und das iranische Atomprogramm

Spannungen und Aufrüstung waren die Großtrends der letzten Jahre, auch im nuklearen Bereich. Dabei lautete die Hoffnung einst, die Weiterverbreitung von Nuklearwaffen zu verhindern und diese irgendwann komplett abzuschaffen (global zero). Der Atomwaffensperrvertrag spielt dabei eine entscheidende Rolle. Neben den fünf bei Vertragsschluss 1968 existierenden Atomwaffenstaaten (USA, Sowjetunion, Frankreich, Vereinigtes Königreich, Volksrepublik China) konnten alle anderen Staaten nur beitreten, wenn sie der Entwicklung oder dem Erwerb von Atomwaffen abschworen. Im Gegenzug erhielten sie Unterstützung bei der zivilen Nutzung der Kernkraft. Die Atomwaffenstaaten bekannten sich wiederum zur nuklearen Abrüstung. 1995 wurde der Vertrag auf unbestimmte Zeit verlängert. Weltweit sind ihm nur drei Staaten nicht beigetreten: Israel, Indien und Pakistan. Alle drei sind mittlerweile Atommächte.

Doch in der Nichtverbreitung von Atomwaffen kriselt es seit langem. Mehrere Vertragsbrüche wecken Zweifel an der Verlässlichkeit der Vereinbarungen: So verletzte unter anderem Nordkorea die Regeln und nutzte seit den 1990er-Jahren sein Nuklearprogramm wiederholt als Verhandlungsmasse, bevor es 2003 seinen Austritt erklärte und die Schwelle zur Atommacht überschritt. Zudem lässt der technologische Fortschritt und die Existenz von Proliferationsnetzwerken es immer schwieriger werden, die Verbreitung von militärisch nutzbarem Wissen und Technologie einzuhegen. Güter mit Mehrfachverwendung (dual use) können für lautere zivile, aber auch für verbotene militärische Zwecke genutzt werden. Dazu kommt der internationale Streit über die Prioritäten: Sind die Probleme bei der Nichtverbreitung oder fehlende Abrüstungsschritte das Kernproblem?

Das iranische Atomprogramm ist der Lackmustest für den Nichtverbreitungsvertrag. 2002 wurde bekannt, dass Teheran illegale Atomanlagen unterhielt und womöglich militärische Zwecke verfolgte. Der Iran dementierte die Vorwürfe, doch die Internationale Atomenergiebehörde (IAEA) als Aufsichtsbehörde überwies den Verdachtsfall 2006 an den VN-Sicherheitsrat. Die 2015 nach harschen Sanktionen und zähen Verhandlungen vereinbarte Übereinkunft (Joint Comprehensive Plan of Action; JCPOA) wurde als Meilenstein gefeiert. Sie sollte den Iran mit Auflagen und Kontrollmechanismen binden, während im Gegenzug Sanktionen aufgehoben würden. Kritiker, vor allem in den USA und in Israel, monierten den eng umrissenen Zeithorizont der Übereinkunft, der Teherans Ambitionen bremsen, nicht aber stoppen würde. Dass US-Präsident Donald Trump das von seinem Vorgänger Barack Obama unterzeichnete Abkommen 2018 aufkündigte, war insofern nicht völlig überraschend. Umgekehrt werteten die Befürworter des JCPOA – vor allem die europäischen Verhandlungspartner, die sich viele Jahre intensiv um eine vertragliche Konfliktregulierung bemüht hatten – die amerikanische Abkehr als großen Fehler, da sich der Iran bis dahin an die technischen Vereinbarungen gehalten hatte.

Die seit 2021 laufenden Bemühungen, das Atomabkommen wiederzubeleben, scheiterten bislang an der mangelnden Ko­ope­rationsbereitschaft des Irans. Dass die Führung in Teheran im Herbst 2022 Proteste im eigenen Land erneut mit Gewalt be­antwortete und Russlands Krieg gegen die Ukraine mit Kami­kaze-Drohnen unterstützte, ließen die Chancen weiter schwinden. Ein endgültiges Ausbrechen des Iran aus dem Atomwaffensperrvertrag könnte dessen Ende besiegeln. Zugleich versetzt auch Russlands Angriff auf die Ukraine der Nichtverbrei­tung einen schweren Schlag, weil Atomwaffen womöglich künftig noch stärker als Überlebensgarantie gesehen werden und der Verzicht auf sie als schwerer Fehler bewertet werden könnte.