Integrität und Good Governance im Sport? | Sport und Politik | bpb.de

Der FIFA-Skandal als Paradebeispiel für Fehlentwicklungen im internationalen Sport

Wie internationale Sportorganisationen strukturiert sind, über welche Machtinstrumente die Führungspersonen verfügen, zu welchen Fehlentwicklungen es gekommen ist und inwieweit Reformen absehbar sind, all dies lässt sich exemplarisch an der Entwicklung der FIFA zeigen. Die Fédération Internationale de Football Association, kurz FIFA, hat sich seit ihrer Gründung 1904 von einer um Anerkennung ringenden internationalen Sportorganisation zu einer Monopolistin entwickelt. Sie verfügt als Global Player mit der Fußball-Weltmeisterschaft im 21. Jahrhundert über ein herausragendes Produkt, das wie kaum ein zweites weltweite Aufmerksamkeit und milliardenschwere Einnahmen garantiert. Zugleich hat kaum eine andere Organisation in den vergangenen Jahren mehr Kritik auf sich gezogen, sodass die FIFA als Paradebeispiel für den Integritäts- und Vertrauensverlust des organisierten Sports gilt.

Die Anfänge dieser Entwicklung setzten in den 1970er-Jahren ein. Mit dem Amtsantritt des Brasilianers João Havelange als Präsident im Jahre 1974 wurde die Organisation auf Expansion ausgerichtet: Die Teilnehmerzahl der Weltmeisterschaften wurde im Jahre 1982 von 16 auf 24 und im Jahre 1998 auf 32 teilnehmende Nationen aufgestockt. Durch die verstärkte Beteiligung von asiatischen, afrikanischen und zentralamerikanischen Teams wurde das weltweite Interesse an der Endrunde der Weltmeisterschaftsturniere weiter gesteigert. Neue Wettbewerbe wie Junioren- (1977) und Frauen-Fußball-Weltmeisterschaften (1991), aber auch Futsal- (1989) (= Hallenfußballvariante) und Klubweltmeisterschaften (2000) wurden eingeführt.

Mit diesen Maßnahmen entwickelte sich der Fußball endgültig zu einem globalen Spiel, das immer mehr Aufmerksamkeit weckte, immer mehr Zuschauende mobilisierte und auch immer höhere Einnahmen generierte. Dies gilt insbesondere für die Entwicklung in sogenannten Schwellen- und Entwicklungsländern. Nicht zuletzt infolge der Durchführung zahlreicher Entwicklungsprogramme wurde der Fußball auch hier zu einer universellen Sportart für jedermann und -frau.

Zugleich trugen eine immer größere Anzahl von Sponsoren und die Explosion der Erlöse durch Fernsehrechte dazu bei, dass sich die FIFA von einer verwaltungsbezogenen Fußballorganisation zu einem milliardenschweren Fußballunternehmen wandelte. Die FIFA erzielt ihre Einnahmen als Weltfußballverband in erster Linie durch die Veranstaltung und Vermarktung der Wettbewerbe. Im Finanzzyklus zwischen 2019 und 2022 erwirtschaftete sie 7,08 Milliarden Euro, der Löwenanteil dabei kam aus dem Erlös von TV-Rechten der Fußball-Weltmeisterschaft der Männer.

Rechtlich untersteht die FIFA dem schweizerischen Privatrecht. Sie ist – ebenso wie das IOC und zahlreiche weitere internationale Sportverbände – ein im Handelsregister eingetragener Verein, der auf Grundlage des schweizerischen Zivilgesetzbuches agiert. Dieser Status als in der Schweiz eingetragene Organisation ist wichtig, da dieser es der FIFA ermöglicht, nach schweizerischem Recht zu operieren und Verträge abzuschließen. Die organisatorischen Strukturen der FIFA sind vergleichsweise überschaubar. Mit dem Kongress und dem Exekutivkomitee – nach den Reformen von 2016 heißt dieser FIFA-Rat oder Council – gibt es nur zwei Hauptorgane. Der Präsident steht letzterem vor und vertritt die FIFA nach außen. Hinzu kommen das Generalsekretariat und rund 25 Ständige Kommissionen.

Der Kongress ist das formal höchste Entscheidungsorgan der FIFA. Ihm gehören sämtliche 211 Mitgliedsverbände (2023) an. Er trifft grundsätzliche Entscheidungen, so etwa hinsichtlich der Statuten und der Aufnahme neuer Nationalverbände. An dem wohl wichtigsten Machtinstrument der FIFA, der Vergabe der Weltmeisterschaften, war der Kongress lange Zeit nicht beteiligt. Die Vergabeentscheidungen wurden im Fall von Russland und Katar noch durch das Exekutivkomitee getroffen.

Bei Beschlüssen des Kongresses verfügt jeder Nationalverband über eine Stimme – unabhängig von der Ländergröße, der Anzahl der Aktiven oder der Leistungsstärke. Diese Regelung, die sich auch in zahlreichen politischen Systemen findet, so etwa den USA, wo jeweils zwei Senatorinnen und Senatoren einen US-Bundesstaat im Senat repräsentieren, hat erhebliche Konsequenzen für die internationale Sportpolitik.

Die FIFA umfasst zahlreiche Klein- und Kleinstverbände, so etwa die Football Federation American Samoa mit rund 2000 Mitgliedern oder den Fußballverband von Montserrat (4992 Einwohnende), einer Insel der Kleinen Antillen in der Karibik. Dem stehen wenige mitgliederstarke Verbände in Flächenstaaten wie der Deutsche Fußball-Bund mit 7,4 Millionen Mitgliedern oder die Fédération Française de Football mit 2,1 Millionen Mitgliedern gegenüber. Infolgedessen besitzt die Summe der kleinen Verbände ein besonderes Gewicht, obgleich sie nicht notwendigerweise eine Mehrheit der Aktiven repräsentieren.

Da die FIFA-Führung über erhebliche Finanzmittel verfügt, kann sie Oppositionen verhindern, Proteste unterbinden und sich selbst Loyalität sichern. Damit stellt die FIFA-Spitze ein in sich weitgehend geschlossenes Kartell mit hierarchischer Machtstruktur dar, dem vielfach ein Mangel an Transparenz, Kontrolle und innerverbandlicher Demokratie vorgehalten wird. In der Vergangenheit zeigte sich dies vor allem bei Wahlen, die vom Amtsinhaber mit Hilfe der One-Federation-One-Vote-Regelung im Sinne der Loyalitätssicherung gesteuert werden können.

Angesichts garantierter finanzieller Zuwendungen in Millionenhöhe an die nationalen Verbände besaßen Präsident und Verbandsspitze eine starke Hausmacht. Sie konnten sich der Unterstützung der zahlreichen kleineren Verbände sicher sein. Am deutlichsten dokumentiert wird dies durch die Kontinuität an der Verbandsspitze: Von 1974 bis 2015 wurde die FIFA von nur zwei Präsidenten geführt, die bis ins hohe Alter (82 bzw. 79 Jahre) beständig wiedergewählt wurden: Nachdem João Havelange 1974 eine Kampfabstimmung gegen seinen Vorgänger Stanley Rous gewonnen hatte, wurde er in der Folge fünfmal hintereinander im Amt bestätigt. Joseph (Sepp) Blatter wurde 1998 erstmals vom FIFA-Kongress zum Präsidenten gewählt und in der Folge viermal im Amt bestätigt.

Undurchsichtige Strukturen verhindern Reformen

Innerverbandliche Kontrahenten scheiterten bei diesen Wahlen ebenso deutlich wie deren Versuche, Reformen umzusetzen. Die wenigen eingeleiteten Änderungen blieben lediglich „Oberflächenkosmetik“. Da zudem ein auf Konsens zielender „Korps-Geist“ verbreitet blieb und innerverbandliche Opposition mit Scheinzugeständnissen strategisch „besänftigt“ wurde, vermochte es die Führungsspitze der FIFA, sich selbst bei groben Fehlentwicklungen gegenüber Protest zu behaupten.

Ebenso wie zahlreiche Präsidenten in anderen Verbänden setzte Blatter dabei auf die Autonomie des Sports und betonte: „Wenn wir Probleme haben in der Familie, dann lösen wir die Probleme in der Familie und gehen nicht zu einer fremden Familie. Alles, was im Fußball passiert, und alle Schwierigkeiten, die im Fußball sind, sollen innerhalb der fußballerischen Gerichtsbarkeit oder Rechtsprechung gelöst werden und nicht vor ordentliche Gerichte gebracht werden. Das ist nicht mehr unsere Familie.”

Erst als im Zuge umfassender staatsanwaltschaftlicher Aktivitäten mehrere Mitglieder des Exekutiv-Komitees in Zürich verhaftet und umfassende Ermittlungen gegen die FIFA eingeleitet wurden, dann auch noch Präsident Sepp Blatter am 2. Juni 2015 – vier Tage nach seiner vierten Wiederwahl – seinen Rücktritt vom Amt des FIFA-Präsidenten erklärte, kam es zu einem Bruch im Machtgefüge des organisierten internationalen Fußballs. Dieser Bruch war auf eine außergewöhnliche Konstellation und vor allem auf die Aktivitäten der USA zurückzuführen, der bei der Aufdeckung von Korruption und Machtmissbrauch eine zentrale Rolle zukam: Mit Hilfe von Whistle-Blowern und Kronzeugenregelungen für Fälle von organisiertem Verbrechen gelang es der US-Justiz, Schmiergeldzahlungen in Millionenhöhe und zahlreiche Fälle von Korruption im Zusammenspiel von FIFA und Kontinentalverbänden aufzudecken.

Zugute kam den USA, dass die finanziellen Transaktionen der FIFA-Funktionäre zum Teil über US-Banken erfolgt waren und zudem die Schweiz sich infolge einer FIFA-Selbstanzeige bereit zeigte, zu kooperieren. Als zusätzlicher Impuls für das Engagement der USA ist aber auch der Umstand zu werten, dass die aufgedeckten Korruptionsfälle wesentlich dazu beigetragen hatten, dass die Weltmeisterschaft 2022 nicht – wie eigentlich erwartet – an den Favoriten USA, sondern an Katar vergeben wurde.

Die folgenden Monate erschütterten das Fundament der FIFA: Gegen das Gros der Mitglieder des Exekutivkomitees wurden externe Ermittlungen aufgenommen oder interne Sperren ausgesprochen. Mit Gianni Infantino wurde der amtierende UEFA-Generalsekretär zum neuen Präsidenten gewählt, dessen Amtszeit auf maximal drei Amtszeiten begrenzt wurde und der vorwiegend repräsentativ tätig werden sollte. Die FIFA verabschiedete ein umfassendes Reformpaket, bei dem das Exekutivkomitee durch einen auf 36 Mitgliedern vergrößerten Council ersetzt wurde, der als Aufsichtsrat fungieren sollte. Dieser verlor zudem das Recht, über die Vergabe der Weltmeisterschaften zu entscheiden, da diese zentrale Kompetenz dem Kongress übertragen wurde. Zusätzlich wurden eine Frauenquote und ein Integritäts-Check eingeführt.

Von den hohen Erwartungen an diese Reformen ist jedoch wenig geblieben: Der Präsident der FIFA hält nach wie vor die Zügel fest in der Hand. Gianni Infantino veranlasste nicht nur eine Erhöhung der Zahlungen an die nationalen Mitgliedsverbände im Zuge seiner ohne Gegenkandidaten erfolgten Wiederwahl per Akklamation, sondern forcierte auch die Ausweitung der Anzahl der WM-Teilnehmenden auf 48 Teams. Während die FIFA-Generalsekretärin Fatma Samoura nach siebenjähriger Tätigkeit ihren Rückzug ankündigte, erklärte Infantino, dass die ersten drei Jahre seiner Präsidentschaft von Anfang 2016 bis Sommer 2019 nicht als reguläre Amtszeit zählen würden. Der Council beschloss, dass er die Zusammensetzung der Ethikkommission, die seit 2015 über 70 Funktionäre verurteilt hatte, künftig selbst bestimmen kann; im Jahr darauf wurden die beiden Vorsitzenden entlassen.

Da die Einflussmöglichkeiten von Medien, Sponsoren und Fans bei internationalen Sportorganisationen angesichts der anhaltenden Attraktivität der Fußball-Weltmeisterschaften offenkundig begrenzt sind, und auch die USA seit dem Zuschlag zur Ausrichtung der WM 2026 keine größeren Kontrollaktivitäten mehr unternimmt, dominiert bei Beobachtenden hinsichtlich weiterer Reformperspektiven Skepsis. Andere internationale Sportorganisationen kennzeichnen zwar teilweise vergleichbare Entwicklungen – so kandidieren zwei Drittel der Präsidenten von 40 internationalen olympischen Sportverbänden ohne Gegenkandidaten oder -kandidatinnen –, dennoch ist es in den vergangenen Jahren auch zu grundlegenderen Reformen im organisierten Sport gekommen.

Good Governance als Reformperspektive

Korruption und Betrug in Sportverbänden beschädigen ebenso wie Wettmanipulationen und Dopingskandale das Ansehen und die Akzeptanz des Wettbewerbssports. Während lange Zeit nur Skandale einzelner Persönlichkeiten wie etwa die finanziellen Unregelmäßigkeiten von Jack Warner im Fußball, Hassan Moustafa im Handball, Lamine Diack in der Leichtathletik oder Patrick Hickey für den olympischen Sport thematisiert wurden, stehen mittlerweile die Strukturen des organisierten Sports grundsätzlich auf dem Prüfstand. Vor diesem Hintergrund ist in den sportpolitischen Debatten der vergangenen Jahre der Ruf nach der Durchsetzung von Good Governance-Prinzipien im Sport beständig lauter geworden, da diese einen wesentlichen Beitrag zur Wahrung sowie zur Wiederherstellung der Integrität des Sports leisten können.

Good Governance im Kontext von Sportverbänden und -vereinen bezieht sich auf die Verantwortung der Führung und Verwaltung, klare, verantwortungsvolle und transparente Strukturen und Verhaltensweisen zu entwickeln, umzusetzen und zu überwachen. Von Medien, Wissenschaft, Verbänden und Politik ist nicht nur eingehender darüber debattiert worden, welche Good Governance-Prinzipien überhaupt zum Tragen kommen sollen, sondern auch, wie deren Durchsetzung zu gewährleisten ist. Die Sportverbände betonen die Notwendigkeit, Good Governance-Prinzipien eigenständig umzusetzen und sich selbst zu kontrollieren. Von staatlicher Seite wird hingegen eine verstärkte Intervention der öffentlichen Hand ins Spiel gebracht. Besondere Bedeutung kommt dabei den staatlichen Zuwendungen an den organisierten Sport zu. Die Mittelvergabe wird dabei unter anderem an die Einhaltung von Good Governance-Kriterien geknüpft, wie etwa bei der Mittelzuweisung des BMI für den Spitzensport im Rahmen der Potenzialanalyse (siehe Stichwort Spitzensport im Interner Link: Glossar) bereits geschehen.

Nachdem investigative journalistische Vorreiter wie Thomas Kistner, Hajo Seppelt und Jens Weinreich oder international Andrew Jennings und Declan Hill zahlreiche Fälle von Korruption und Betrug im Sport aufgedeckt haben, ist seitens der Medien die Idee einer unabhängigen Agentur oder Kontrollorganisation eingebracht worden. Dieses Konzept findet auch in den Stellungnahmen der Zivilgesellschaft und internationalen Nichtregierungsorganisationen wie Transparency International oder Human Rights Watch sowie bei Initiativen wie Play the Game zunehmend Anklang. Ungeachtet der Bandbreite und Vielschichtigkeit von Good Governance im Sport lässt sich dabei ein Kernbestand an Dimensionen und Kriterien ausmachen, die in nahezu allen Stellungnahmen Berücksichtigung finden.

Die Ergebnisse wissenschaftlicher Good Governance-Projekte eröffnen Einblicke in die Good Governance-Qualität von Sportverbänden und liefern Erklärungen dafür, warum eine Umsetzung oftmals schwierig ist. Ein wichtiger Faktor sind finanzielle und personelle Ressourcen. Viele Sportorganisationen haben einen hohen Arbeitsaufwand für ihre Hauptaufgaben im Wettbewerbs- und Geschäftsbetrieb, aber begrenzte personelle Ressourcen. Dies erschwert die Umsetzung von Good Governance-Strategien.

Ein weiteres Problem ist, dass in einigen Sportverbänden das Bewusstsein für die Bedeutung von Good Governance fehlt. Einige Grundsätze werden als zu sensibel betrachtet, wie die Offenlegung von Gehältern oder Protokolle von Vorstandssitzungen. Andere gelten als zu aufwändig, wie die Einrichtung eines Nominierungskomitees für Wahlprozesse, während wiederum andere Grundsätze als zu weit entfernt vom Kerngeschäft betrachtet werden, wie die Formulierung eines Umweltverträglichkeitsprogramms.

Ein weiteres Argument für die niedrigen Good Governance-Standards ist mangelnde Erfahrung. Viele Sportorganisationen haben wenig Wissen über bewährte Good Governance-Praktiken anderer Verbände, da es nur begrenzten Informationsaustausch gibt.

Die Strukturen von Mehrebenensystemen in föderal organisierten Staaten können ebenfalls die Umsetzung von Good Governance-Prinzipien beeinflussen. Die direkten und damit mitbestimmungsberechtigten Mitglieder der nationalen Sportverbände sind in der Regel regionale Verbände, deren Mitglieder wiederum lokale Organisationen sowie die Sportvereine mit ihren Athletinnen und Athleten sind. Daraus ergeben sich andere Kommunikations- und Entscheidungswege als in Zentralstaaten, in denen Vereine oder bisweilen sogar Sportlerinnen und Sportler direkt den nationalen Sportverbänden angehören. Entsprechend komplexe Kommunikationskanäle und Delegationsketten sowie begrenzte Durchgriffsrechte können die Governance-Qualität ebenfalls beeinträchtigen.

In Deutschland kommt dem DOSB eine wichtige Vorreiterrolle bei der Umsetzung von Good Governance-Standards zu. Bereits im Jahr 2015 verabschiedete der DOSB ein eigenes Good Governance-Konzept und Verhaltensrichtlinien zur Verbandsarbeit. Institutionell verankert wurden in der Folge eine externe Ombudsstelle und eine unabhängige Ethik-Kommission. Kritische Beobachter, wie die „Arbeitsgruppe Sport“ von Transparency International, haben jedoch angemerkt, dass der Verpflichtungsgrad in Deutschland immer noch gering sei und es sowohl externer Kontrollmechanismen als auch einer umfassenderen Governance-Kultur bedarf. Ob es – wie zuletzt verstärkt gefordert – absehbar zur Einrichtung einer World Anti-Corruption Agency kommt, bleibt angesichts schwacher Interventionsmöglichkeiten auf internationaler Ebene und der begrenzten Bereitschaft des organisierten Sports, sich selbst Kontrollmechanismen zu unterwerfen, abzuwarten.