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Unterstützung mit geringer Wirkung

Debatte Haben die Corona-Soforthilfen gewirkt?

Standpunkt von Alexander S. Kritikos

Unterstützung mit geringer Wirkung

Alexander S. Kritikos

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Wie kaum eine andere Gruppe Erwerbstätiger war stärker von den Auswirkungen der Pandemie betroffen als die Selbstständigen und Kleinunternehmer. Trotz massiver Umsatz- und Einkommenseinbußen hätten die Hilfen der Bundesregierung nicht durchgängig geholfen, kritisiert der Berliner Ökonom Alexander S. Kritikos.

Künstlerinnen demonstrieren am 1. Dezember 2020 für wirksame Corona-Hilfen für Soloselbstständige vor dem Bundesfinanzministerium in Berlin. (© picture-alliance/dpa)

Die Corona-Hilfsmaßnahmen im Überblick

  • Ausgangslage: Die Ausbreitung der Covid-19-Pandemie stürzte die Wirtschaft in Deutschland und Europa im Frühjahr 2020 in eine tiefe Krise. Besonders von "Lockdowns" und anderen Gesetzen zur Eindämmung der Pandemie betroffen waren Selbständige, Kleinunternehmer und Kleinunternehmerinnen. Von ihnen gibt es über vier Millionen allein in Deutschland.

  • Auswirkungen: Unternehmerinnen waren von den Auswirkungen der Corona-Pandemie häufiger betroffen als Unternehmer. Die Sorge um ihre Existenz belastete viele der Betroffenen, auch mit Anzeichen von Angst- und Depressionssymptomen.

  • Hilfsmaßnahmen: Die Bundesregierung reagierte schnell mit Hilfsmaßnahmen, da die Schockwellen der Krise viele der betroffenen Unternehmen in den Ruin zu treiben drohten. Im Verlauf der Corona-Pandemie wurden immer wieder neue, Milliarden Euro schwere Hilfsprogramme aufgelegt. Dabei ging es auch um ordnungspolitische Fragen: So wollte die Bundesregierung bei der Gestaltung der Hilfen Mitnahmeeffekte vermeiden. Da die Krise nicht selbstgemacht war und auch gesunde Firmen in der Existenz bedrohte, ergaben die Hilfen aber auch aus wirtschaftspolitischer Sicht für die Bundesregierung Sinn.

  • Bewertung: Kritiker bemängelten, dass der bürokratische Aufwand, um an die Gelder zu gelangen, immer höher wurde. Die Bundesregierung wollte mit den sich verändernden Bedingungen für die Gewährung der Hilfsleistungen auch sicherstellen, dass die Gelder zielgenau an die Bedürftigen verteilt werden – so wiederum die Befürworter.

  • Erste Beobachtungen: Laut einer Untersuchung hat die Soforthilfe, die erste Hilfsmaßnahme der Bundesregierung, im Schnitt die Wahrscheinlichkeit, trotz Pandemie selbstständig zu bleiben, nur moderat um 6,5 Prozentpunkte erhöht. Allerdings scheinen die Hilfen insgesamt gewirkt zu haben: Im Jahr 2021 nahm die deutsche Wirtschaftsleistung wieder um 2,7 Prozent zu, nachdem sie im Jahr zuvor um 4,9 Prozent eingebrochen war.

Sie waren wohl so betroffen wie kaum eine andere Gruppe Erwerbstätiger: Der Schock infolge der Covid-19-Pandemie hat seit dem Jahr 2020 gleich in mehreren Wellen die vier Millionen Selbstständigen in Deutschland einschließlich der Inhaberinnen und Inhaber von kleinsten Unternehmen besonders stark in Mitleidenschaft gezogen.

Mehr als die Hälfte aller Selbstständigen verzeichnete ab dem Frühjahr 2020 starke Umsatz- und Einkommensverluste. Frauen, die etwas mehr als ein Drittel aller Selbständigen ausmachen, traf es dabei mit 63 Prozent aller selbständigen Frauen weitaus häufiger als selbstständige Männer (47 Prozent): Sie sind häufiger in Branchen tätig, die besonders stark von Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie betroffen waren. Auch die Psyche dieser Menschen wurde belastet: Entsprechend häuften sich unter den selbstständigen Frauen, vor allem bei denjenigen mit Mehrfachbelastungen wie Einkommensverlusten, "Home-Schooling" sowie "Home-Office" während der Pandemie Anzeichen von Angst- und Depressionssymptomen.


Aufgrund der Regulierung der Öffnungszeiten und der Abstandsregelungen konnten viele Betroffene ihre Unternehmungen nicht betreiben. Entsprechend bedrohten die vielfältigen Folgen der Pandemie ihre Existenzen. Während in dieser Situation die abhängig Beschäftigten durch das Kurzarbeitergeld vor größeren Einkommensverlusten geschützt waren, gab es für Selbstständige kein ähnliches Instrument, um diese existenziellen Bedrohungen abzufedern.

EU-Monitor COVID-19

Die Ausbreitung des Coronavirus und die damit verbundenen Schutzmaßnahmen zur Eindämmung der Pandemie haben gravierende wirtschaftliche und gesellschaftliche Auswirkungen. Das Statistische Bundesamt (Destatis) hat auf seiner Website umfangreiche interaktive Grafiken und Statistiken zu den Folgen der Pandemie in den EU-Staaten bereitgestellt.

Der Externer Link: EU-Monitor COVID-19 verfolgt die Entwicklung in den EU-Staaten anhand ausgewählter Indikatoren wie Wirtschaftsleistung und -klima, Produktions-, Export- und Umsatzindizes oder Daten zum Arbeitsmarkt.

Zunehmende Hürden bei Überbrückungshilfen


Relativ rasch führte die Bundesregierung ad-hoc die sogenannte Soforthilfe ein: Ein erstes Programm hatte einen Umfang von bis zu 50 Milliarden Euro und das Ziel, Selbstständige und Kleinstunternehmen mit bis zu zehn Beschäftigten mit Liquiditätszuschüssen zu unterstützen und so Engpässe einzudämmen. Im weiteren Verlauf der Pandemie wurden mit den Überbrückungshilfen I, II, III, III Plus und IV, den November- und Dezemberhilfen 2020 sowie verschiedenen Formen der "Neustarthilfen für Soloselbstständige" weitere Unterstützungsleistungen für diese Erwerbsform aufgelegt.

Die einzelnen Hilfen unterschieden sich in mehrfacher Hinsicht voneinander. Während die Soforthilfe unkompliziert innerhalb weniger Tage bewilligt und ausgezahlt wurde, stiegen die Zugangshürden und der Aufwand zur Beantragung für die Überbrückungshilfen substanziell an. So musste eine Steuerberatung hinzugezogen werden, die Auszahlungen verzögerten sich zum Teil um mehrere Monate. Abhilfe für die teils monatelangen Wartezeiten sollten Abschlagszahlungen leisten. Darüber hinaus erlaubten diese Hilfen nur die Deckung fixer Betriebskosten wie Mieten oder Versicherungen. Selbstständige, die nur wenige fixe Betriebskosten hatten, profitierten kaum, selbst wenn sie hohe Verluste aushalten mussten. Zur Abdeckung ihrer Lebenshaltungskosten wurden sie zunächst auf die dafür weniger geeignete Grundsicherung verwiesen. Erst ab Anfang 2021 durften Selbständige die neu eingeführten "Neustarthilfen" in Höhe von bis zu 1.500 Euro pro Monat auch implizit zur Abdeckung ihres Lebensunterhalts nutzen.

Ganz anders verliefen die Unterstützungsmaßnahmen für Kapitalgesellschaften wie das Luftfahrtunternehmen Lufthansa und den Reisekonzern TUI, die von der Pandemie stark betroffen waren. Dort stieg der Bund über den Wirtschaftsstabilisierungsfonds direkt ein und stützte solche Konzerne durch Eigenkapitalbeteiligungen effektiv. Immerhin hatte der Bund hier aus den Fehlern der Vergangenheit gelernt, denn er erwarb Aktien zum Nennwert und veräußerte diese dann später für die Steuerzahlenden gewinnbringend zum Marktwert. Auch hier gilt es jedoch, für die Zukunft andere Maßstäbe an solche Hilfen anzulegen. Großkonzerne agieren im internationalen Kontext und sehen sich dem Wettbewerb unter anderem aus dem Raum der Europäischen Union (EU) ausgesetzt. Um zumindest innerhalb der EU wettbewerbsverzerrende Hilfen auszuschließen, wäre es besser gewesen, wenn solche Hilfen auf europäischer und nicht auf nationaler Ebene gewährt würden und alle Fluggesellschaften innerhalb der EU entsprechende Hilfen von der EU im Verhältnis zu ihrer Unternehmensgröße erhalten hätten.

Fundierte Untersuchungen zur Wirkung der Soforthilfen fehlen


Bis heute fehlt es an einer fundierten Einschätzung, wie die Hilfsprogramme für Selbständige wirkten. In bislang einer Untersuchung wurde der Effekt des ersten Programms, der Soforthilfe, analysiert. Danach hat sie die subjektive Wahrscheinlichkeit, trotz Pandemie selbstständig zu bleiben, moderat um 6,5 Prozentpunkte erhöht. Eine höhere Wirkung von zehn Prozentpunkten fand sich in den stark von der Pandemie betroffenen Branchen wie Gastronomie und Beherbergung sowie in den Bereichen Kunst, Kultur und Erholung. In den weniger betroffenen Branchen war kein signifikanter Effekt festzustellen.
In der seit Beginn der Pandemie öffentlich geführten Debatte über die Wirkung der Hilfen wurde auch die teils um Monate verzögerte Gewährung von Hilfen diskutiert. Vor diesem Hintergrund ging die Untersuchung der Frage nach, inwieweit die Wirksamkeit der Soforthilfe von der Geschwindigkeit der Auszahlungen abhing. Die Schätzungen verdeutlichen, dass nur bei rascher Gewährung innerhalb von fünf Tagen die Wahrscheinlichkeit, selbstständig zu bleiben, signifikant anstieg.

Aus diesen ersten Erkenntnissen zu den Soforthilfen, insbesondere zur eingeschränkten Verwendbarkeit solcher Hilfen, der vielen Wechsel bei den Zugangsvoraussetzungen zu den Hilfen und der gleichzeitig beobachteten hohen psychischen Belastung bei Selbstständigen, lassen sich folgende sechs Schlüsse ableiten:

  1. Verbindlichkeit. Bei jedem neuen Programm wurde nachjustiert, welche Zugangsvoraussetzungen gelten. Die damit verbundenen Unsicherheiten haben dazu geführt, dass viele Selbstständige die Hilfen nicht beantragt haben, obwohl sie mit diesen wahrscheinlich besser durch die Krise gekommen wären.

  2. Zahl der Hilfen. Während der Pandemie wurden über zehn verschiedene Hilfsinstrumente entwickelt. Das ist weit weniger verlässlich als eine eindeutig angelegte Unterstützung aus einem einzigen klar definierten Hilfsprogramm.

  3. Geschwindigkeit der Gewährung. Ein großer Vorteil der Soforthilfe gegenüber den späteren Maßnahmen war die rasche Gewährung innerhalb weniger Tage. Dies hat sich offensichtlich positiv auf das Überstehen der Krise ausgewirkt.

  4. Verwendbarkeit der Hilfen. Im Fokus der Diskussion stand während der gesamten Pandemie die Frage, inwieweit mit den Hilfen auch der Lebensunterhalt der Selbstständigen abgedeckt werden kann. Angesichts vieler Änderungen und der erst spät erfolgten Einführung einer entsprechenden Neustarthilfe wurde so bei den Selbstständigen viel Unsicherheit erzeugt.

  5. Umfang der Bürokratie. Ein Förderregime aufzubauen, das zunehmend bürokratischer wird, ist wenig hilfreich. Gleichzeitig sollten Institutionen mit solchen Hilfen betraut werden, die über die für die Vergabe notwendigen Informationen und Fertigkeiten verfügen. Bisher wurden die Hilfen über das Wirtschaftsministerium und vom Ministerium betraute Behörden abgewickelt, die dafür weder über eingespielte Abläufe oder Prozesse noch über eine geeignete Software verfügten. Um Betrug vorzubeugen, wurden zusätzlich Steuerberater zwischengeschaltet. Fortan waren sie das Nadelöhr bei der Antragstellung, kamen jedoch angesichts der sich häufig ändernden Regeln kaum hinterher. Gleichzeitig mussten die betroffenen Selbstständigen die Kosten für die Antragstellung vorschießen, die sie dann auch noch zusätzlich zu den entstandenen Verlusten selbst tragen mussten, wenn die Hilfen nicht gewährt wurden.

  6. Zielgruppen. Solche Hilfen sollten sich auf Branchen beschränken, die tatsächlich von den Folgen einer Krise wie der Pandemie getroffen werden. Es sollten folglich Schwellenwerte bei den Umsatzverlusten definiert werden, ab denen Hilfen greifen.

Vieles spräche also dafür, bei einer etwaigen Neuauflage solcher Programme für Selbstständige ein einziges fortlaufendes Hilfsinstrument zu entwickeln, das in Monaten mit großen Umsatzverlusten plan- und vorhersehbar, zielgenau und rasch finanzielle Unterstützung gewährt und das über die fixen Betriebskosten hinaus in begrenztem Umfang die Kosten des Lebensunterhalts deckt. Für eine solche Form der Unterstützung könnte der Bund dem Beispiel anderer Länder in Europa, etwa in Großbritannien, folgen und die Finanzämter monatlich anteilig die Umsatzverluste der Selbstständigen ersetzen lassen, die diese während der Pandemie erleiden. Die Finanzämter haben alle Informationen, um solche Hilfen zielgenau und weit weniger betrugsanfällig auszugeben. Hier liegen schließlich alle wichtigen Daten zu Umsatz, Mitarbeitern, fixen und variablen Kosten schon vor.

Für die Zukunft wäre in jedem Fall ein verlässliches und in seinem Umfang vorhersehbares Programm für solche Notsituationen erstrebenswert. Dieses sollte nicht erst ad-hoc entwickelt werden müssen, sondern wie beim Kurzarbeitergeld als Hilfsinstrument bereits etabliert sein. Gleichzeitig wird es für Selbstständige zukünftig unerlässlich werden, sich selbst mehr mit der Resilienz ihrer Unternehmungen auseinanderzusetzen, um krisenfester zu werden.

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Der Ökonom Prof. Dr. Alexander S. Kritikos ist Forschungsdirektor und Mitglied des Vorstands am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin und hat eine Professur für Industrie- und Institutionenökonomie an der Universität Potsdam inne.