Der Restaurationsbegriff
Schon die mit dem Begriff „Restauration“ verbundenen Assoziationen lassen darauf schließen, wie die Zeitspanne nach dem Wiener Kongress lange Zeit bewertet wurde. Sie wurde verstanden als Phase, in der vermeintlich Veraltetes gegen alle Fortschrittstendenzen wiederhergestellt wurde, ehe sich dann 1830 in einem revolutionären Schub die Kräfte der Bewegung wieder durchsetzen konnten. Entsprechend gering war das Interesse, das dieser Zeit in der Geschichtswissenschaft und der historisch interessierten Öffentlichkeit entgegengebracht wurde. Restauration galt als beklagenswerter Stillstand, als Ausdruck des Versuchs, die Vergangenheit zu konservieren. Hingegen schienen den dynamischen Prozessen wie der Liberalisierung oder Demokratisierung die Zukunft zu gehören, weshalb die Zeit nach 1830 mehr Interesse weckte als die Jahre nach den Napoleonischen Kriegen. „Revolution“ war positiv, „Restauration“ als Gegenbegriff negativ besetzt.
Doch seit einigen Jahren hat die Forschung den Blick auf diese Zeit erheblich verändert – und nunmehr tritt zutage, dass die seinerzeit getroffenen Entscheidungen keineswegs nur rückwärtsgewandt waren und dass selbst zentrale Fragen des 21. Jahrhunderts schon damals eine Rolle spielten. Entscheidend für den Wahrnehmungswandel war der Abschied von einer nationalgeschichtlichen Verengung des Blickfelds, welche die Historiographie noch bis ins späte 20. Jahrhundert geprägt hatte. Hierin zeigte sich das lange Erbe von Historikern des späten 19. Jahrhunderts, die in der Entstehung des Kaiserreichs den Höhepunkt der deutschen Geschichte zu erkennen glaubten. Liberalismus und Nationalismus galten als Teil der im Nationalstaat schließlich erfolgreichen Fortschrittskräfte, und ihre Bekämpfung in der Zeit der Restauration als Ausweis von Rückschrittlichkeit. Das verstellte den Blick für Entwicklungsoptionen jenseits des Nationalstaats.
In den vergangenen Jahren wurden zum einen die föderativen Aspekte der deutschen Geschichte wieder stärker gewichtet. Zum anderen hat eine jüngere Forschungsrichtung, die sich dem Thema Sicherheit widmete, die Perspektive verändert: Die in der „Restaurationszeit“ geschaffenen Instrumente werden dabei als Ausweis einer neuen europäischen Sicherheitskultur gewürdigt, die eine lange innereuropäische Friedensphase ermöglichten. Schon wegen dieser Verbindung mit aktuellen Debatten ist eine Auseinandersetzung mit diesen Jahren überaus lohnenswert.
Letztlich ist strittig, ob der Begriff „Restauration“, mit dem der Schweizer Carl Ludwig von Haller 1816 sein Werk über die „Staatswissenschaften“ überschrieb, überhaupt geeignet ist, den Zeitabschnitt adäquat zu charakterisieren, zumal sowohl Inhalt als auch zeitliche Dimension des Begriffs alles andere als eindeutig sind. So ist schon von Zeitgenossen betont worden, dass „Restauration“ in unmittelbarem Zusammenhang mit Revolution zu sehen sei und daher nicht auf den Anfang des 19. Jahrhunderts begrenzt werden könne. Der Historiker Volker Sellin argumentiert daher, dass das gesamte 19. Jahrhundert nicht nur als ein „Jahrhundert der Revolutionen“, sondern ebenso gut als ein „Jahrhundert der Restaurationen“ zu bezeichnen sei. Dabei fasst er den Restaurationsbegriff insofern enger, als er damit insbesondere die Versuche der europäischen Könige umschrieb, die in die Krise geratene monarchische Legitimität durch politische Zugeständnisse wiederherzustellen. Eine Beschränkung des Begriffs auf die Jahre nach 1815 ist damit nicht in Einklang zu bringen.
Wenn man aber diese 15 Jahre näher analysieren will, wird die Kennzeichnung „Restauration“ nicht ausreichen, wie schon ein Blick in das „Handbuch des Vormärz“ verrät. Hier gelten die Jahre von 1820 bis in die 1840er als Epoche des Vormärz und damit der revolutionären Dynamik vor 1848. Tatsächlich ist die klare Trennung der Phase vor und nach 1830 insofern schwierig, als revolutionäre Phänomene ebenso in der vermeintlich restaurativen Phase zu beobachten sind, wie restaurative Elemente im Vormärz. Dennoch ist es sinnvoll, nach der besonderen Relevanz der Jahre 1815 bis 1830 zu fragen. Ihr Spezifikum dürfte darin liegen, innerhalb der längeren Phase der nach Reinhart Koselleck so bezeichneten „Sattelzeit“ am Übergang vom 18. zum 19. Jahrhundert eine besonders intensive Zeit der Transformation gewesen zu sein.
Das dominierende Kennzeichen dieser Jahre bestand in der Bewältigung von Französischer Revolution und einer mehr als zwanzig Jahre dauernden Kriegsphase. Ohne die Berücksichtigung der Prägung einer ganzen Generation von politischen Akteuren durch die Kriegsjahre ist die Zeit danach nicht zu verstehen. Zum Verständnis gehört aber nicht nur die Vorgeschichte, sondern auch der europäische Kontext. So muss, wer die Zeit von 1815 bis 1830 verstehen will, auch die Verflechtung der deutschen mit der europäischen Geschichte in Rechnung stellen. Schließlich zeigte sich gerade hier, wie wenig Innen- und Außenpolitik zu trennen waren. Wie sehr darüber hinaus Europa und die Welt verflochten waren, hatte sich schon an der Dynamik der atlantischen Revolutionen, also v.a. der Amerikanischen (1773-1783) und der Französischen Revolution (1789-1799), gezeigt.
Der Zäsurcharakter der napoleonischen Kriege kann nicht genug betont werden. Auf die einschneidenden Erfahrungen der Französischen Revolution war ein dreiundzwanzigjähriger Krieg gefolgt, der Europa tiefgreifend verändert hatte. Die Bedeutung des Krieges mag daran erkannt werden, dass er in der Forschung als erster Weltkrieg gilt und dass darüber diskutiert wird, ob er womöglich auch als erster „totaler Krieg“ bezeichnet werden könnte. Auch wenn sich diese Deutung schon deshalb nicht durchgesetzt hat, weil die Kriege weitgehend als traditionelle Kabinettskriege geführt wurden, so ist doch unstrittig, dass schon durch die Beteiligung von Massenheeren eine neue Dimension der Kriegsführung erreicht war. So trafen zur Völkerschlacht im Oktober 1813 mit rund einer Million so viele Soldaten gegeneinander an wie noch nie zuvor in Europa. Die Zahl der Toten und Verwundeten lag entsprechend hoch. Die Opferzahlen der gesamten Kriegsjahre lassen sich nicht sicher ermitteln, werden aber auf fünf bis sechs Millionen Menschen geschätzt, was bedeutet, dass das Ausmaß der Verluste – in Relation zur damaligen Bevölkerung – denen des Ersten Weltkrieges entsprach.
Die Folgen beschränkten sich nicht auf demographische Verluste. Zusammen mit der einsetzenden industriellen Revolution waren durch Revolution und Krieg sämtliche mentalen, politischen und wirtschaftlichen Ordnungsvorstellungen des Alten Reichs zusammengebrochen. Die soziale Ständeordnung war ebenso infrage gestellt wie die monarchische Unantastbarkeit oder die christliche Heilsgewissheit. Dabei unterschieden sich die Kriegserfahrung und damit auch die Erschütterung je nach Region erheblich. Menschen, die im Aufmarschgebiet der napoleonischen Grande Armée oder auf Kriegsschauplätzen lebten, behielten die Zeit anders im Gedächtnis als jene, deren Ortschaften von den Kriegen kaum berührt wurden. Der preußische König, der im Krieg gegen Napoleon die Hälfte seines Staatsgebiets eingebüßt hatte und symbolpolitisch gedemütigt worden war, blickte anders auf Napoleon als der bayerische Monarch, der erst unter dem Protektorat des französischen Herrschers im Rheinbund zum König aufgestiegen war. Gleichwohl einte die europäischen Monarchen und ihre Staatsmänner nach 1815 allesamt die Sorge, dass Krieg und Revolution wiederkehren könnten. Die fundamentale Verunsicherung durch die vorangegangene Kriegsperiode schlug sich in der „Großen Angst“ (Grande peur) nieder, nämlich der Furcht vor einer Wiederkehr revolutionärer Unruhe. Sie sollte sich für das Denken und Handeln vieler politischer Akteure der Nachkriegszeit als prägend erweisen.
Der Wiener Kongress
So war es das wichtigste Ziel der Friedensverhandlungen 1814/1815, eine Wiederkehr von Revolution und Krieg zu verhindern. Nachdem am 23. April 1814 ein Waffenstillstand vereinbart worden war, wurde am 30. Mai 1814 der Friedensvertrag unterzeichnet und zugleich vereinbart, dass die am Krieg beteiligten Mächte innerhalb von zwei Monaten Delegierte nach Wien entsenden sollten, um die Details der künftigen Friedensordnung zu klären. Unter maßgeblichem Einfluss des österreichischen Ministers Clemens Fürst von Metternich rangen vom Oktober 1814 bis Juni 1815 die Vertreter der europäischen Mächte in Wien um eine künftige Friedensordnung. Da der Frieden schon hergestellt war, wurde der Wiener Kongress als „Friedensvollzugskongress“ (Reinhart Koselleck) bezeichnet – ging aber mit seinen Vereinbarungen weit darüber hinaus. Das tradierte Bild des „tanzenden Kongresses“ wird den Bemühungen der Delegierten insoweit nicht gerecht, als diese eben nicht nur zu Geselligkeiten, sondern vor allem zu vielen Arbeitssitzungen zusammenkamen. Die Agenda war umfangreich, sie reichte von der Regulierung der internationalen Rheinschifffahrt bis zur Unterbindung des Sklavenhandels. Im Zentrum aber standen die Bemühungen, eine politische und territoriale Ordnung für Europa und vor allem Mitteleuropa, also die deutschen Staaten, zu finden. Eine einfache Rückkehr zu einem vorrevolutionären Status war unmöglich, weshalb der Begriff „Restauration“ schon deshalb unpassend ist, weil er die Veränderungen nicht abbildet. Vielmehr folgt er den Legitimationsstrategien einiger Akteure, nicht zuletzt Ludwigs XVIII. von Frankreich und seines Ministers Talleyrand. Die Rückkehr des Bourbonen auf den französischen Thron ist noch am ehesten als Restauration zu bezeichnen. Doch selbst hier waren Änderungen unverkennbar. Zwar unterstrich Ludwig XVIII. in der Charte constitutionelle von 1814 das traditionelle Gottesgnadentum und traditionelle Prärogative der Monarchie, aber indem der König sich letztlich doch an die Verfassung band, trat an die Stelle des vorrevolutionären Absolutismus der Konstitutionalismus. Da viele andere europäische, nicht zuletzt deutsche Monarchen sich daran orientierten, war damit dem 19. Jahrhundert als europäischem Zeitalter der konstitutionellen Monarchie der Weg gewiesen – auch wenn Preußen und Österreich erst nach den Revolutionen von 1848 zu Verfassungsstaaten wurden.
Dass auch Frankreich im Konzert der Mächte eine wichtige Rolle spielte, gilt als besondere Leistung der Friedensordnung, schließlich hatte man einen Siegfrieden vermieden, der (wie nach dem Versailler Vertrag 1919) den Unterlegenen demütigte und dauerhaft ausgrenzte. Selbst der nach der kurzfristigen Wiederkehr Napoleons und dessen Niederlage bei Waterloo am 18. Juni 1815 beschlossene Zweite Pariser Friedensvertrag blieb im Kern ein Versöhnungsfrieden, auch wenn er das französische Territorium nun stärker beschnitt, Entschädigungszahlungen forderte und einen Teil Frankreichs von alliierten Truppen besetzen ließ. Die insgesamt schonende Behandlung Frankreichs lag daran, dass an dessen Großmachtstatus nicht gerührt werden sollte: Er war wichtig, um das europäische Gleichgewicht zu erhalten. Schließlich fürchteten Österreich und Großbritannien, dass Russland nach der Ausschaltung des westlichen Hegemons in dessen Fußstapfen treten könnte. Entsprechend alarmiert reagierte der britische Außenminister Castlereagh, als Russland seine Grenzen weit westwärts verschieben wollte. Das Zarenreich beabsichtigte, Polen als autonomes Königreich durch Personalunion in den eigenen Herrschaftsverband zu integrieren. Als es Russland gelang, Preußen für seinen Plan zu gewinnen, dem seinerseits ganz Sachsen versprochen wurde, drohte der Kongress um die Jahreswende 1814/1815 nicht nur zu scheitern, sondern in einen neuen Krieg zu münden. Doch die allgemeine Kriegsmüdigkeit begünstigte schließlich die Suche nach Kompromissen. Allerdings zeigt die Episode, wie brüchig die Friedensbereitschaft angesichts der Egoismen der Machtstaaten war. Zugleich illustriert auch die Lösung, wie wenig das Geschacher dieser Zeit, das dem Muster früherer Jahrhunderte folgte, auf (nationale) Empfindlichkeiten Rücksicht nehmen zu müssen glaubte. Grenzgebiete Polens fielen an Preußen und Österreich, übrig blieb „Kongresspolen“, welches nach nationalen Aufständen 1830 seine Autonomie gänzlich verlor und von Russland annektiert wurde.
Preußen, dem nun nur ein Teil Sachsens zufiel, wurde unter anderem durch die (bald prosperierende) Rheinprovinz entschädigt. Eine starke Position Preußens an der Grenze zu Frankreich entsprach den Vorstellungen der Siegerstaaten, wonach Frankreich zwar als Großmacht weiter von Bedeutung, aber von einer Art Sicherheitszone umgeben bleiben sollte, die eine territoriale Expansion unterbinden könnte. Dieser Räson entsprach auch die Zusammenlegung der nördlichen und südlichen Niederlande zu einem Staat im Norden sowie Stärkung der österreichischen Macht in Oberitalien.
Diese Neugestaltung der europäischen Landschaft verdeutlicht wiederum, wie sehr die europäische mit der deutschen Machttektonik verflochten war. Schließlich hatte diese Umstrukturierung unmittelbar Rückwirkungen auf die preußische und österreichische Stellung in den deutschen Gebieten: Wie Dieter Langewiesche bündig formuliert hat, wuchs Preußen dadurch in Deutschland hinein und Österreich aus Deutschland heraus. Der deutsch-deutsche Dualismus war damit ebenso für die Zukunft angelegt wie die prinzipiell günstigere Ausgangssituation für die kleinste Großmacht Preußen.
Zunächst aber musste auf dem Wiener Kongress die „deutsche Frage“, also die Art des Zusammenschlusses der deutschen Territorien geklärt werden. 1806 hatte Kaiser Franz II. die Kaiserkrone niedergelegt und damit das Alte Reich aufgelöst. Schon damals war die deutsche Staatenlandschaft verglichen mit der Situation vor der französischen Expansion nicht wiederzuerkennen. Nachdem Frankreich die deutschen linksrheinischen Territorien annektiert hatte, sollten dadurch geschädigte Fürsten durch Zugewinne rechts des Rheins abgefunden werden. Der Reichsdeputationshauptschluss, der 1803 die Verfügungsmasse bestimmte, führte zu einer Flurbereinigung revolutionären Ausmaßes: Geistliche Staaten wurden aufgelöst („säkularisiert“) und kleinere weltliche Besitzungen und Städte von größeren Staaten integriert („mediatisiert“), so dass schließlich von rund 300 staatlichen Einheiten nur 39 Staaten übrigblieben. Von diesen Umverteilungen hatten vor allem die süddeutschen Staaten Bayern, Württemberg und Baden profitiert, die nun nicht mehr bereit waren, ihre neu gewonnenen Gebiete und Titel wieder preiszugeben. Schon in den Verträgen von 1813 und 1814, die ihren Eintritt in die antinapoleonische Allianz besiegelten, hatten sie sich den Erhalt ihres Status zusichern lassen. Eine „Restauration“ im Sinne einer Wiederherstellung vorheriger Zustände blieb daher vollkommen ausgeschlossen. Umso intensiver musste nach anderen Modellen Ausschau gehalten werden, die deutschen Staaten zusammenzubinden. Die Relevanz der Problematik war unstrittig. „Europa ist durch Deutschland gefallen, durch Deutschland muss es wieder emporsteigen“, hatte der Berater Metternichs, Friedrich Gentz, 1806 formuliert, was weniger damalige deutsch-nationale Hybris ausdrückte als darauf schließen ließ, welcher Stellenwert der „deutschen Frage“ beigemessen wurde.
Für den Erhalt des Friedens in Europa schien eine föderative Lösung am geeignetsten, um einerseits über einen Organismus zu verfügen, der stark genug war, um sich hegemonialen Ansprüchen der nachbarlichen Großmächte entgegenzustellen, und andererseits schwach genug, um nicht selbst zur hegemonialen Bedrohung zu werden. Auch widersetzten sich die süddeutschen Staaten vehement allen Ansätzen, die eine Preisgabe neuer Souveränitätsrechte zugunsten zentralstaatlicher Institutionen bedeutet hätten. Dabei konnten sie sich auf den Friedensvertrag vom 30. Mai 1814 berufen, der festgehalten hatte, dass die deutschen Staaten unabhängig sein und durch ein föderatives Band vereinigt werden sollten.
So verständigten sich die Staatsmänner 1815 auf die Schaffung eines „Deutschen Bundes“ als eine Föderation von souveränen Einzelstaaten mit einer ständigen Bundesversammlung als einzigem zentralen Organ. Die in der „Bundesakte“ festgelegte Satzung des Deutschen Bundes wurde Bestandteil der am 8. Juni 1815 unterzeichneten Schlussakte des Wiener Kongresses. Die Europäischen Staaten, deren Delegierte das Dokument unterzeichneten, verständigten sich damit nicht nur auf die künftige europäische Friedensordnung, sondern garantierten zugleich die Organisation des Deutschen Bundes.
Der „reaktionäre Kurs“ um 1820
Der Deutsche Bund, der erst nach dem preußisch-österreichischen Krieg 1866 vom Norddeutschen Bund abgelöst werden sollte und insofern rund 50 Jahre das staatliche Gehäuse Mitteleuropas bildete, genoss in der Historiographie lange keinen guten Ruf. Als „Missgeburt“ oder als „Unglück für die deutsche Geschichte“ ist er bezeichnet worden. Inzwischen wird er als die Möglichkeit einer föderativen Alternative zur Nationalstaatsbildung im Kaiserreich – eben als „föderative Nation“ (Dieter Langewiesche) – neu und positiver gewertet. Das verdammende Urteil war nicht zuletzt bedingt durch die rigorose Repression nationaler und liberaler Programme, die mit dem Deutschen Bund assoziiert wird. Allerdings zeigt ein genauerer Blick, dass auch hier Alternativen möglich gewesen wären. So warb bei der Eröffnungsrede der Bundesversammlung am 5. November 1816 der österreichische Gesandte für eine nationale Einigung Deutschlands und verteidigte den Deutschen Bund als „eine politische Einheit“, für welche nun das „große Band der Nationalität“ entwickelt werden müsse. Allerdings konkurrierte dieses Vorhaben mit den Ambitionen der Einzelstaaten, bei den Untertanen ein analoges Gefühl nationaler Zugehörigkeit zu erzeugen. Nicht zuletzt aus dieser Motivation heraus entschieden sich die Monarchen der süddeutschen Staaten, Verfassungen zuzugestehen. Zwar folgten sie dem Modell der Charte constitutionelle, indem die Verfassung nicht vom Volk bestimmt, sondern vom Monarchen erlassen wurde, gleichwohl aber kamen sie den Wünschen ihrer Bürger weit entgegen, wovon sie sich Legitimitätsgewinne und Integrationseffekte für ihre nach 1803 neu zusammengesetzten Territorien versprachen. Mit der Satzung des Deutschen Bundes war das problemlos vereinbar, hatte doch der Artikel 13 explizit eine (landständische) Verfassung für jeden Staat in Aussicht gestellt.
Die Entwicklung in den ersten Jahren nach dem Wiener Kongress schien also in mancherlei Hinsicht offen: Sowohl eine liberale Verfassungsentwicklung in den Einzelstaaten als auch eine stärkere nationale Integration innerhalb des föderalen Deutschen Bundes waren im Bereich des Möglichen. Ansätze der kulturellen nationalen Integration wurden gefördert. So stellte sich beispielsweise im August 1819 die Bundesversammlung hinter das Vorhaben des Freiherrn vom Stein, Dokumente zur älteren deutschen Geschichte zu sammeln, woraus die Monumenta Germaniae Historica hervorging. Die Bundesversammlung hielt dies explizit für ein „für die vaterländische Geschichte“ wichtiges Unternehmen. Anders als lange wahrgenommen reagierte der Deutsche Bund also nicht mit blinder Repression auf jegliche Manifestation nationaler Zugehörigkeitsgefühle. Diese provozierten jedoch unmittelbare Reaktionen, wenn sie im Verdacht standen, gewaltsame und revolutionäre Umsturzversuche zu begünstigen. Als am 23. März 1819 der Theologiestudent Carl Ludwig Sand den Schriftsteller und Diplomaten August von Kotzebue ermordete, fürchtete (nicht nur) der österreichische Staatsmann Clemens von Metternich eine revolutionäre Verschwörung, die zu vereiteln als die zentrale Aufgabe der Nachkriegsordnung galt. Damit schlug der Deutsche Bund ab 1819 einen – wie Jürgen Müller meint – „reaktionären Kurs“ ein.
Dies entsprach einer außenpolitischen Entwicklung, die ihrerseits nach 1820 eine repressive Wendung nahm, was in der unmittelbaren Nachkriegszeit nicht absehbar gewesen war. Zunächst zeichnete sich die Außenpolitik der Großmächte durch eine Abkehr von der Kriegsbereitschaft der Fürstenstaaten des 18. Jahrhunderts und eine Hinwendung zu einer neuen Friedenskultur aus. Auch mit Blick auf die Außenpolitik kann also nicht von einer Restauration, sondern eher von einer „Transformation“ (Paul W. Schroeder) gesprochen werden, die möglich wurde, weil sich die Denkhorizonte der Staatsmänner nach Kriegs- und Revolutionserfahrung verändert hatten. Das neue Streben nach Kooperation manifestierte sich im Begriff Konzert der Mächte und hatte eines zum Ziel: Sicherheit zu gewährleisten. Insofern ist das Europäische Konzert der Großmächte auch als „Sicherheitsrat“ (Matthias Schulz) bezeichnet worden.
Selbst Zar Alexander I. verstand die von ihm initiierte, im September 1815 von Russland, Österreich und Preußen offiziell begründete Heilige Allianz nicht als Wiederherstellung des Ancien Régime, sondern als Beginn einer neuen Zeit, in der die Politik auf „die Gebote der Gerechtigkeit, der Liebe und des Friedens“ verpflichtet werden sollte. Als wegweisend für die Friedenstektonik lässt sich die Institutionalisierung von Begegnungsmöglichkeiten begreifen, wobei die zentralen außenpolitischen Akteure Europas zwischen 1818 und 1822 fast jährlich zu Konferenzen zusammenkamen. Doch die normativ-religiöse Aufladung trat in den Hintergrund, als eine neue Revolutionswelle drohte. Die internationalen Konferenzen wurden nun zu Foren, auf denen vor allem über repressive Maßnahmen gegen Sicherheitsbedrohungen verhandelt wurde.
Die repressive Wendung um 1819/1820
Die antirevolutionäre und restaurative Stoßrichtung wurde deutlich, als in den Konferenzen von Laibach 1821 und Verona 1822 das Interventionsrecht in Anschlag gebracht wurde: Es wurde beschlossen, mit militärischen Mitteln gegen die liberalen Revolutionen in Italien und Spanien vorzugehen und die absolutistisch regierenden bourbonischen Monarchen wieder einzusetzen. Seit 1820 hatte – von Spanien ausgehend – eine revolutionäre Welle Südeuropa erfasst und damit die nie erloschenen Ängste der europäischen Monarchen vor einem Aufflackern revolutionärer Umstürze befeuert.
Vor diesem Hintergrund wurden im Deutschen Bund Maßnahmen gegen die vermeintlich revolutionären Umtriebe ergriffen, als deren Auswüchse das Attentat auf Kotzebue gesehen wurde. Jetzt setzte jene Repressionsphase ein, die allgemein mit dem „System Metternich“ assoziiert wird. Innen- und Außenpolitik standen in einem Wechselwirkungsverhältnis. So wie die österreichischen und französischen Truppen in Spanien und Italien die revolutionären Erhebungen niederschlugen, so sollten auch im Deutschen Bund Aufstandsversuche unterbunden werden. Dabei gingen die innenpolitischen Initiativen Metternichs den Aktivitäten der Heiligen Allianz voraus.
Den Anschlag auf Kotzebue – von der Forschung als erstes politisches Attentat der Moderne auf deutschem Boden bezeichnet – hielt Metternich nicht für die Tat eines Einzelgängers. Vorangegangene Attentate in London und Paris deutete er als Anzeichen einer internationalen Verschwörung. Vor allem aber las er aus Äußerungen von Apologeten des frühen Nationalismus ein Gewaltpotential heraus, das der Ordnung des Deutschen Bundes gefährlich zu werden drohte. Der Attentäter Sand schien zumindest Annahmen über die Zusammenhänge zwischen nationalistischer Professorenrhetorik, burschenschaftlichem Aktionismus und der Gewaltbereitschaft Einzelner zu bestätigen. So hatte Sand die Gewaltaufrufe seines Hochschullehrers Karl Follen gehört und an der Bücherverbrennung während des Wartburgfestes von 1817 teilgenommen. Dass zudem die Öffentlichkeit den Attentäter als Märtyrer für die gute nationale Sache feierte, machte die Notwendigkeit, gegen die Ausbreitung der nationalen Euphorie einzuschreiten, in den Augen Metternichs umso dringlicher. Die „Flamme des Volksgefühls“, die Sand nach eigenen Aussagen hatte entzünden wollen, galt es auszulöschen und die „Volksrache“ gegen die Regierenden im Keim zu ersticken. Dass sich Sand im Übrigen ebenso wie die Vertreter der Heiligen Allianz auf den Willen Gottes und das Christentum berief, machte ihn und seine Einstellung für die restaurativen Kräfte nicht weniger gefährlich.
Gerade aber weil die Akteure, von denen die Gefahr auszugehen schien, im gesamten deutschen Bereich Presseprodukte lasen und sich über die Hochschulverbindungen in allen deutschen Staaten bewegen konnten, einigten sich die Staaten des Deutschen Bundes in Karlsbad auf gemeinsame Maßnahmen: die „berühmt-berüchtigten Karlsbader Beschlüsse“ (Siemann) vom September 1819, die eine Überwachung der Universitäten und eine Zensur von (politischen) Druckschriften einführten. Zugleich wurde eine Zentraluntersuchungskommission in Mainz eingesetzt, deren Aufgabe es war, revolutionäre Umtriebe aufzuspüren, die die allgemeine Ordnung und Sicherheit gefährden könnten. Eine Bundesexekutionsordnung sollte ein einheitliches Vorgehen der Einzelstaaten ermöglichen. Abgerundet wurden die Karlsbader Beschlüsse im Folgejahr, indem das monarchische Prinzip (gegenüber demokratischen Tendenzen) für alle Staaten des Deutschen Bundes – von den Stadtrepubliken abgesehen – verbindlich vorgeschrieben wurde. Die Offenheit, die Artikel 13 der Bundesakte für die Verfassungsentwicklung der Einzelstaaten bislang gelassen hatte, war damit vorüber.
Das historische Urteil über die Verantwortlichkeiten für diese Beschlüsse, ihre Folgen und damit ihre Bedeutung für die deutsche Geschichte hat sich im Laufe der vergangenen Jahre verändert. Wenig hatte so zum finsteren Bild Metternichs beigetragen wie die ihm zugeschriebene Verantwortung für eine gezielt herbeigeführte reaktionäre Wende, die die deutsche Geisteswelt durch den immensen Repressionsapparat mit einer Friedhofsruhe überzogen habe.
Demgegenüber relativierte der Metternich-Biograph Wolfram Siemann dessen Verantwortung für die Karlsbader Beschlüsse. Das von ihm gezeichnete Bild des bedeutendsten Staatsmanns des frühen 19. Jahrhunderts setzte andere Akzente. Metternich selbst seien Freiheit und Rechtssicherheit durchaus wichtig gewesen, aber einen Nationalismus, dessen Anhänger die Ordnung des Deutschen Bundes auch mit Gewalt zu sprengen bereit schienen, konnte der Minister des österreichischen Vielvölkerstaats nicht tolerieren. Die Ansichten über die Folgen der Karlsbader Beschlüsse gehen in den letzten Jahrzehnten ebenfalls auseinander. Einerseits werden sie weiterhin als „Stigma der deutschen Geschichte“ beschrieben, weil sie ein jahrzehntelanges Unterdrückungsregime begründet hätten. Andererseits weisen gerade jüngere Forschungsergebnisse darauf hin, dass die Repressionen je nach Einzelstaaten durchaus unterschiedlich ausfielen, insgesamt in geringerem Maße wirksam wurden als gemeinhin angenommen und vielfach erst nach 1830 griffen. Ein Polizeistaat jedenfalls war der Deutsche Bund nicht. Die Bedeutung der Untersuchungsorgane, die jüngst in den Kontext einer Geschichte des staatlichen Verfassungsschutzes eingeordnet wurden, waren offenbar weniger für eine repressive Rechtspraxis relevant, als vielmehr Orte der Informationssammlung. So zeugt die bis heute noch nicht ansatzweise ausgewertete, von den Untersuchungskommissionen gesammelte Dokumentenflut sowohl von der transnationalen Dynamik der beobachteten gesellschaftlichen Bewegungen als auch von der europaweiten Aktivität der Sicherheitsorgane. Dabei blieb die Arbeitsintensität nicht gleich oder nahm zu; vielmehr wurde die Mainzer Untersuchungskommission 1828 eingestellt – um dann nach der Julirevolution 1830 reaktiviert zu werden.
Wenn sich hier auch Kontinuitätslinien in den Vormärz aufweisen lassen, kann das Jahr 1830 dennoch als Zäsur bezeichnet werden. Dies spiegelte sich auch in der Außenpolitik. Eine Bewahrung des status quo, wofür die Heilige Allianz gegründet worden war, ließ sich mit Russlands Unterstützung des griechischen Unabhängigkeitskriegs 1821-1829 schon nicht mehr zur Deckung bringen. Die Heilige Allianz büßte ihre Wirkungsmacht ein. Dass aber die Unabhängigkeit Belgiens infolge der Julirevolution nicht in einen europäischen Krieg mündete, hatte letztlich doch mit dem Konfliktmanagement des europäischen Konzerts zu tun.
Abschließend bleibt zu bilanzieren, dass das gesamte, Innen- und Außenpolitik verbindende Sicherheitsregime einen hohen Preis hatte, zeigte sich doch in der Strafverfolgungstätigkeit des Deutschen Bundes nur zu deutlich, inwiefern „Sicherheit“ zu Lasten von „Freiheit“ gehen konnte. Gleichwohl bedeutete es keine geringe Leistung, dass es in diesen Jahrzehnten gelang, einen europäischen Krieg zu vermeiden. Dass das 19. Jahrhundert als der friedlichste Zeitraum der europäischen Geschichte bezeichnet worden ist, lag nicht zuletzt an den Weichenstellungen in jenen Jahren zu Beginn des Jahrhunderts. Diese aber sind letztlich doch besser mit dem Begriff „Transformation“ charakterisiert als mit „Restauration“.
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