Die Vereinten Nationen: Arena der Weltpolitik | bpb.de

Mit 193 Mitgliedstaaten sind die Vereinten Nationen (VN) die einzige Internationale Organisation, die sich über das gesamte Staatensystem erstreckt. So global ihre Mitgliedschaften sind, so universell ist auch ihre Agenda. Überall in der VN-Charta, dem Gründungsvertrag der Organisation, findet sich die zen­trale Aufgabe der VN wieder: die Herstellung und Bewahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit – eine globale Zielsetzung für eine globale Sicherheitsorganisation.

Näher beleuchtet und kritisch betrachtet werden sollte die sicherheitsstiftende Wirkung der VN. Was versteht die Weltorganisation unter Sicherheit? Wie kann sie Sicherheit und Frieden, ja Ordnung im internationalen System stiften? Welche Organe tragen die Verantwortung dafür und welche Instrumente stehen den VN dabei zur Verfügung? Angesichts der weltpolitischen Zerwürfnisse, die im jüngsten Angriff Russlands auf das Nachbarland Ukraine einen neuen Höhepunkt fanden, müssen aber auch die Grenzen der VN diskutiert werden. Welche Einschränkungen erleben die VN angesichts dieser tiefgehenden Machtrivalitäten? 77 Jahre nach ihrer Gründung stehen die VN (wieder einmal) an einem Scheidepunkt.

Die Vorstellung über die sicherheitspolitische Rolle der Weltorganisation ist seit ihrer Gründung umstritten: Wollen die einen – beispielsweise die Staaten der Europäischen Union – die VN als Wächterin des Weltfriedens verstanden wissen, benutzen die anderen – aktuell vor allem Russland – sie als bloßes Instrument ihrer eigenen Machtpolitik. Allerdings konnte die Weltorganisation in ihrer sicherheitspolitischen Rolle selten reibungslos agieren. Schon kurz nach der Gründung der VN lähmte der Ost-West-Konflikt ihre Sicherheitspolitik.

Nach Ende der Bipolarität war die VN angesichts der vielen Kriege und bewaffneten Auseinandersetzungen, aber auch und vor allem aufgrund des fehlenden Engagements einflussreicher Staaten, oftmals überfordert. Nur die Jahre der "Morgenröte im Glaspalast" (Gorbatschow), also der Zeitraum zwischen 1986 und 1992, verliefen so wie eigentlich erhofft – wirksam, kooperativ und solidarisch. Der chronische Konflikt, der sich besonders im Sicherheitsrat manifestiert, hat tiefgreifende Auswirkungen auf die Handlungs- und Gestaltungsmöglichkeiten der Weltorganisation.

Sicherheit: zwischen Staaten und für die Menschen

Die vordringlichste Aufgabe der VN ist es, den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu bewahren oder wiederher­zustellen (Art. 1 VN-Charta). Dabei war bereits im Gründungsjahr 1945 klar, dass Sicherheit keineswegs nur für und zwi­schen Staaten bestehen, sondern in einem erweiterten Verständ­nis auch für deren Bevölkerungen gelten sollte: Klassische staatliche Sicherheit konzentriert sich auf die Bewahrung der staatlichen Souveränität. Hierzu hat die VN ein System kollekti­ver Sicherheit geschaffen, das die Bewahrung des Friedens als gemein­same Aufgabe der gesamten Staatengemeinschaft definiert. Die VN-Charta führte dazu mit dem Allgemeinen Gewaltverbot (Art.2, Ziff. 4) eine neue fundamentale Norm ins Völkerrecht ein. Sollte sich ein Staat nicht an diese Regel halten, kann der VN-Sicherheitsrat Verfahren der friedlichen Streitbeilegung empfehlen oder Zwangsmaßnahmen ergreifen, um Frieden und internationale Sicherheit wiederherzustellen.

Erweiterte Sicherheit umfasst neben dem klassischen Verständnis auch staatliche Wohlfahrt, Menschenrechte, politische Stabilität und immer mehr auch die globale ökologische Situation. Die VN beschreiben diese Zusammenhänge oftmals als Sicherheit-Menschenrechte-Entwicklung-Nexus, zu dem neuerdings auch noch der Zusammenhang zwischen Klima und Sicherheit und – spätestens seit dem russischen Angriffskrieg auf die Ukraine 2022 – auch der von Nahrungsmittel-Sicherheit gehören. Adressaten dieser klassischen und erweiterten Sicherheit sind die Staaten.

Doch die VN wenden sich schon seit Ende der 1990er-Jahre nicht mehr nur dem Staat zu, wenn es um die internationale Sicherheit geht. Die Kriege der 1990er-Jahre, insbesondere die Völkermorde in Ruanda und Srebrenica und das Versagen der VN im Angesicht dieser Gräueltaten, haben die Weltgemeinschaft gelehrt, dass Sicherheit nicht erst an den staatlichen Außengrenzen beginnt, sondern bereits im Staat selbst: Der Schutz des Individuums muss ebenso bedacht werden wie der Schutz der Staatsgrenzen. Dieses Konzept ist vor allem von VN-Generalsekretär Kofi Annan entwickelt worden.

Die Vereinten Nationen begreifen Sicherheit als "menschliche Sicherheit", da der Mensch der Empfänger der Sicherheitsbemühungen ist. Sie argumentieren, dass aus der staatlichen Souveränität die Verantwortung eines Staates erwachse, für ausreichenden Schutz seiner Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern vor Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Völkermord und anderen Gräueltaten zu sorgen. Ist ein Staat dazu nicht willens oder in der Lage, so geht die Verantwortung für die menschliche Sicherheit dieser Staatsbürgerinnen und Staatsbürger in letzter Instanz auf die internationale Gemeinschaft über.

Das Sicherheitskonzept der menschlichen Sicherheit, das das Handeln der VN seitdem immer wieder bestimmt hat, ist die "Schutzverantwortung" (Responsibility to Protect, R2P). Die VN können mit Zustimmung des Sicherheitsrats sogar militärische Maßnahmen ergreifen, sollte die Zivilbevölkerung eines Staates der zügellosen Gewalt eines Herrschaftssystems ausgesetzt sein.

2011 war das beispielsweise in Libyen der Fall. Der VN-Sicherheitsrat autorisierte eine Flugverbotszone über dem libyschen Staatsgebiet, um die Zivilbevölkerung gegen die massiven und systematischen Menschenrechtsverletzungen des libyschen Regimes zu schützen (S/RES/1973). Diese Mission blieb nicht ohne Kritik, da sie schlecht geplant und ausgeführt war. Zudem wurde den westlichen Staaten, die die Flugverbotszone umsetzten, vorgeworfen, mit der Aktion einen "regime change", also die gewaltsame Absetzung des libyschen Machthabers Muammar al-Gaddafi, verfolgt zu haben.

Dieser Vorwurf des politischen Umsturzes von außen haftet dem Konzept der Schutzverantwortung seit Beginn an und wird oft von Staaten des Globalen Südens ins Feld geführt. Staaten wie Russland und China sprechen sich gegen die Anwendung der Schutzverantwortung aus, weil sie eine Einmischung der VN aufgrund der eigenen Menschenrechtsverletzungen befürchten müssen. Umgekehrt nutzen Staaten das Argument der Schutzverantwortung als Vorwand, um gegen andere Länder vorzugehen.

Die VN handeln zudem längst nicht in jedem Konflikt gemäß dieser Norm. Die Passivität der VN angesichts der Kriegsverbrechen in Syrien – beispielsweise in Hinblick auf den Einsatz von Chemiewaffen gegen die Zivilbevölkerung – ist ein Beleg dafür. Auch die Kriegsverbrechen in der Ukraine, unter anderem in Butscha, wären eigentlich ein Fall für die Schutzverantwortung.

In den operativen Maßnahmen, insbesondere in den VN-Friedensmissionen, setzen die VN die erweiterte Sicherheit als "Protection of Civilians" um. Es ist der Auftrag dieser "Protection of Civilians"-Maßnahme, den Schutz der Zivilbevölkerung in gewaltsamen Konflikten vor Ort und mit Hilfe der VN-Truppenpräsenz sicherzustellen.

So innovativ und vielversprechend die Konzepte der VN auch sind, so sind sie doch gerade im Bereich der Sicherheitspolitik immer auf die Umsetzung durch die Hauptorgane angewiesen, in denen die Staaten den Ton angeben. In Fragen von Sicherheit und Frieden, insbesondere im Falle von gewaltsamen Krisen, Konflikten und Kriegen, gilt immer noch: Die VN sind nur dann stark, wenn die Mitgliedstaaten es wollen. Die Weltorganisation ist politisch, finanziell und personell vom Willen der Staaten abhängig. Das zeigt sich besonders bei dem Organ, dem gemäß Art. 24 die Hauptverantwortung für den Frieden übertragen wurde, dem VN-Sicherheitsrat.

Ohne Willen keine Macht: der VN-Sicherheitsrat

Der Sicherheitsrat ist eines von sechs Hauptorganen der Vereinten Nationen (neben der Generalversammlung, dem Wirt­schafts- und Sozialrat, dem inaktiven Treuhandrat, dem Se­kretariat und dem Internationalen Gerichtshof). Er ist das potenziell mächtigste Organ der VN, weil er als einzige VN-Institution rechtlich bindende Entscheidungen für die Staaten treffen kann. Er hat die Deutungshoheit über die Frage, ob eine internationale Situation eine Bedrohung oder einen Bruch des Friedens bzw. eine Aggressionshandlung darstellt (Art. 39). Er kann nicht militärische und militärische Maßnahmen beschließen, um Konflikte zu verhindern, einzudämmen und zu beenden. Kapitel VI der VN-Charta gibt dem Sicherheitsrat Maßnahmen zur friedlichen Beilegung zwischenstaatlicher Streitigkeiten an die Hand. Er kann Empfehlungen zur Beendigung des Konflikts aussprechen, Untersuchungen vor Ort durchführen und den/die VN-Generalsekretär/-in mit der Vermittlung zwischen den Konfliktparteien beauftragen.

In Kapitel VII der VN-Charta ist geregelt, welche nicht militärischen und militärischen Maßnahmen der Sicherheitsrat im Falle eines Bruchs des Weltfriedens oder eines Scheiterns der Vermittlungsbemühungen anordnen kann. So kann er Sanktionen und Embargos verfügen oder militärische Maßnahmen autorisieren. Die Instrumente des Kapitels VII benötigen ein Mandat des Sicherheitsrats, das festlegt, welche Zwangsmaßnahmen die Organisation ergreift.

Die Zusammensetzung und die Entscheidungsregeln des Sicherheitsrats sind ein steter Grund für Kritik an den VN insgesamt. Wann immer die VN in den Medien dem Vorwurf der Irrelevanz ausgesetzt sind, so ist dies meistens auf eine Blockade im Sicherheitsrat zurückzuführen. Der Sicherheitsrat besteht aus insgesamt 15 Mitgliedstaaten der VN. Fünf Staaten sind permanent im Sicherheitsrat vertreten. Ihre Zusammensetzung ist historisch begründet, denn diese Staaten waren Mitglieder der Anti-Hitler-Koalition und zentrale Gründungsstaaten der VN, nämlich die USA, Großbritannien, Russland, China und Frankreich. Sie werden oft auch als "P5" (Permanent Five) bezeichnet. Weitere zehn Mitgliedstaaten werden für eine zweijährige Amtszeit sowie nach einem regionalen Verteilungsschlüssel in den Sicherheitsrat gewählt.

Manche Staaten kehren so häufiger in das Gremium zurück: Beispielsweise war Deutschland 2019/20 bereits zum sechsten Mal Mitglied des Sicherheitsrats und demonstrierte damit seine Bereitschaft, im Zuge einer möglichen Reform des Gremiums dort auch ständig vertreten zu sein. Im Zuge des russischen Angriffes auf die Ukraine betonte Bundeskanzler Olaf Scholz diese Bereitschaft im Sommer 2022 noch vehementer.

Mit der ständigen Mitgliedschaft geht ein Vorrecht einher, welches mit dem ehernen Prinzip der souveränen Gleichheit aller Staaten in Konflikt steht: das Vetorecht. Die P5 haben das Recht, Entscheidungen des Rates mit ihrem "Nein" zu blockieren. So konnte Russland im VN-Sicherheitsrat die Einrichtung hu­manitärer Korridore im Jemen oder Sanktionen gegen Syrien ebenso verhindern wie die Verurteilung des russischen Angriffs auf ukrainisches Staatsgebiet 2014 und 2022.

Auch deshalb wird die Reform des Gremiums schon seit Beginn der 1990er-Jahre diskutiert, zumal die Zusammensetzung der P5 die Machtverhältnisse der gegenwärtigen Weltordnung nicht mehr widerspiegelt. Staaten des Globalen Südens sind chronisch unterrepräsentiert, während die Nordhalbkugel über­repräsentiert ist. Reformversuche, die eine Veränderung der Mitgliederstruktur zum Ziel haben, sind bisher allesamt gescheitert.

Sicherheitspolitisches Instrumentarium: VN-Friedensmissionen

Neben der Möglichkeit auf Staaten einzuwirken steht den VN ein weiteres sicherheitspolitisches Instrumentarium zur Verfügung: die VN-Friedensoperation, auch VN-Peacekeeping oder Blauhelm-Mission genannt. Dabei handelt es sich um vom VN-Sicherheitsrat mandatierte zivil-militärische Einsätze, die in einem Konfliktgebiet den entstehenden Frieden sichern und das Land beim Wiederaufbau unterstützen sollen. Die VN selbst verfügen über keine Armee, sondern müssen sich darauf verlassen, dass Staaten freiwillig Truppen, Polizei und andere zivile Kräfte für diese Missionen stellen. Wie in den Jahrzehnten zuvor stellten 2022 Staaten wie Bangladesch, Nepal oder Indien die meisten Kräfte für VN-Friedensoperationen, die größten Beitragszahler sind die USA, China, Japan und Deutschland.

Die bereits in den 1950er-Jahren erarbeiteten Regeln für Friedenseinsätze sollen dafür sorgen, dass die VN als unparteiliche Dritte wahrgenommen und nicht als Konfliktpartei behandelt wird. Der Sicherheitsrat autorisiert eine VN-Friedensmission, wenn diese vier Bedingungen erfüllt sind:

• Es herrscht ein stabiler Waffenstillstand zwischen den Konfliktparteien.

• Die Konfliktparteien stimmen der Entsendung einer VN-Friedensmission zu.

• Die VN und ihre Friedensmission werden als unparteiisch wahrgenommen.

• Blauhelme dürfen Waffengewalt nur zur Selbstverteidigung einsetzen.

Aufgrund der häufig unberechenbaren Situation in den Einsatzgebieten, der oftmals spontan auftretenden Gewalt und immer häufiger zu beobachtenden Gewaltanwendung gegen die unparteilichen VN-Soldatinnen und VN-Soldaten dürfen diese Waffengewalt auch zur Verteidigung des Mandats und dem Schutz der Zivilbevölkerung einsetzen. Diese Form des Peacekeeping wird oft als "robust" bezeichnet. Große und teure VN-Friedensmissionen sind im Sudan und Südsudan, in der Demokratischen Republik Kongo und in Mali eingesetzt. Sie haben ein überaus ambitioniertes Aufgabenspektrum, das von klassischen Blauhelm-Aufgaben wie der Überwachung von Pufferzonen und der Entwaffnung von Rebellengruppen bis hin zur Mitgestaltung des gesamten gesellschaftlichen und politischen Wiederaufbaus reicht. Schon aus diesem Grund stehen VN-Missionen oft am Rande der Überforderung.