Das Euro-Zeichen vor der Europaeischen Zentralbank in Frankfurt am Freitag, 5. November 2004. (AP Photo/Bernd Kammerer) ---- The euro sculpture at the European Central Bank in Frankfurt, Germany, Friday, Nov. 5, 2004. The euro reached a change rate of US$ 1.29 on Friday. (AP Photo/Bernd Kammerer)

1.2.2013 | Von:
Ulrike Guérot

Zwischen Haushalts- und Legitimationsdefizit: Zur Zukunft der europäischen Demokratie - Essay

Die technokratische Versuchung

In Ermangelung nach-nationaler[22] demokratischer Strukturen wurde die Euro-Krise bisher im Wesentlichen technokratisch gelöst, und zwar durch beherzte Schritte der Europäischen Zentralbank (EZB),[23] zwischenstaatliche Beschlüsse der Eurostaaten über verbesserte makroökonomische, aber immer noch intergouvernementale Koordinierung ("Europakt Plus"), sowie fiskalische Kontrolle durch die EU-Kommission ("Europäisches Semester"). Dadurch wurden zwar die Euro-Governance-Strukturen erheblich verbessert, aber im Carl Schmitt’schen Sinne – "Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet" – wurde de facto die EZB zum europäischen Souverän in Krisenzeiten. Das war richtig und notwendig. Doch es ist weder ausreichend, noch konstitutiv für eine dauerhafte europäische Demokratie, die der Legitimation durch ihre Bürger bedarf und vor allem zweierlei bräuchte: über das bisherige europäische Parlament hinaus eine echte transnationale parlamentarische Legislative als Grundlage für eine starke europäische Exekutive. Europa hatte in den vergangenen drei Jahren im eigentlichen Sinne kein Währungs- oder Euro-Problem, sondern vor allem das Problem einer fehlenden handlungsfähigen, demokratisch legitimierten europäischen Exekutive.[24]

Das Verhältnis von Markt und Staat wurde durch den Vertrag von Maastricht im Kern entkoppelt, wodurch ein politisches Steuerungsvakuum entstanden ist, das die Akteure auf den Güter- und Finanzmärkten für ihre Zwecke nutzen konnten, ohne einer (sozial-) politischen Steuerung unterworfen zu sein. Der EU beziehungsweise der Eurozone dieses Manko zu attestieren, ist kein vermeintlich linkes Argument, sondern Kernbestand ordoliberaler Philosophie und Essenz der sozialen Marktwirtschaft im Sinne von "soviel Markt wie möglich, soviel Staat wie nötig", wie es schon bei Karl Schiller heißt. Genau hier prallen ökonomische und politische Krise aufeinander. Indem eine Währung ohne einen Staat gemacht wurde, ist dieses für jedes Gemeinwesen fundamentale Gleichgewicht zwischen Markt und Staat in Europa außer Kraft gesetzt worden: Die Euro-Krise ist also vor allem die Krise – beziehungsweise das Fehlen – einer neuen Form von europäischer Staatlichkeit, um die seit Langem, bisher jedoch vergeblich gerungen wurde.[25] Der ökonomische Ausdruck dieser fehlenden europäischen Staatlichkeit ist, dass die europäischen Staaten sich immer noch als mehr oder weniger geschlossene und konkurrierende Volkswirtschaften in einem Standortwettbewerb zueinander verstehen – und beispielsweise um Steuervorteile konkurrieren, statt sich als eine aggregierte europäische Volkswirtschaft zu begreifen, in der ordnungspolitisch von der Steuer- bis zur Lohnpolitik die gleichen Regeln zu gelten hätten.

Aus dieser systemischen, weil politischen Krise hat sich inzwischen die zweite, eine soziale Krise in Europa ergeben, eine Spaltung in Geber- und Nehmerländer, in Nord und Süd, die (nicht nur) in Südeuropa populistische (oder auch regionale) Versuchungen schürt, die aber auch eine Zersetzungsgefahr für den Binnenmarkt darstellt.[26] Diese Gefahr kann mittelfristig nur gebannt werden, wenn eine strukturell transformierte europäische Demokratie erstens in der Lage ist, den Primat der Politik gegenüber den Akteuren der (Finanz-)Märkte wieder herzustellen (wobei der demokratische Nationalstaat in Europa dann nicht mehr die Kompetenz-Kompetenz haben kann) und zweitens transnationale Solidarität auf politisch legitimierte Weise zu sichern. Die Idee der nationalen politischen Autorität über den europäischen Integrationsprozess hat sich ad absurdum geführt:[27] Wenn der Euro nicht scheitern soll, muss das Verhältnis zwischen Markt und Staat auf europäischer Ebene wieder zusammengeführt werden, und das impliziert die Ausgestaltung europäischer Staatlichkeit.

Diese nach- oder über-nationale europäische Demokratie gilt es nun zu konstituieren, wenn der Euro keine technokratische Geißel für die europäischen Bürger bleiben,[28] Europa nicht von einer Zentralbank regiert und den Akteuren der Finanzmärkte überantwortet werden soll, sondern der Geldpolitik eine parlamentarisch legitimierte, vereinheitlichte, wenn nicht gar gemeinsame Fiskal, Steuer- und damit notwendigerweise auch Sozialpolitik zur Seite gestellt werden soll. Fraglich ist, welchen systemischen Wechsel für das europäische System als Ganzes dies bedingen würde und wie ein solcher herbeigeführt werden könnte. Nicht von Ungefähr wurde bereits 2012 darüber diskutiert, ob Deutschland sich nach Artikel 146 des Grundgesetzes eine neue Verfassung geben müsse, um sich für einen neuartigen europäischen Integrationssprung zu rüsten, bei dem die (vollkommene) Haushaltssouveränität des Bundestages letztlich aufgegeben wird.[29] Auch in Frankreich hat zeitgleich, wenn auch sehr vage, eine Diskussion darüber begonnen, ob das, was an demokratisch-institutioneller Vervollständigung in Euroland jetzt notwendig wäre, mit und in den Strukturen der Fünften Republik machbar ist, beziehungsweise wie und wohin diese sich verändern müssten, um für einen europäischen Integrationssprung neuer Qualität gerüstet zu sein.[30] Durchaus in Relation oder sogar aufgrund der kontinental-europäischen Diskussion über die Notwendigkeit einer EU-Vertragsreform zur Absicherung einer weitergehenden fiskalischen Integration steht dagegen im Vereinigten Königreich die EU-Mitgliedschaft insgesamt zur Dispositon, nachdem Premierminister Cameron jüngst ein Referendum bis Ende 2017 angekündigt hat.

Auf dem Weg zur Europäischen Republik?

Die Problematik der Überwindung nationalstaatlicher Souveränität ist freilich nicht neu, und die eigentliche Frage ist eher, welche politische Energie das politische System Europas haben sollte, um sich dieser Herausforderung ernsthaft zu stellen. Noch nicht einmal das politische Design einer transnationalen, europäischen Demokratie ist das eigentliche Problem, sondern eher, wie stark die Euro-Krise sich noch zuspitzen müsste, um jenen game-changing moment, also jenen Systembruch zu produzieren, der die Entstehung einer europäischen Demokratie im Sinne einer europäischen Republik überhaupt erst (unblutig), das heißt auf dem Weg einer europäischen Verfassungsversammlung, ermöglichen würde; beziehungsweise umgekehrt, wie in einer repräsentativen nationalstaatlichen Demokratie mit der Tatsache umzugehen ist, dass etwa zwei Drittel der Europäer diesen Systemwechsel gar nicht wünschen:[31] Ist Euroland möglicherweise tatsächlich in der Falle, dass das ökonomisch Notwendige zur Erhaltung des Euros bei akzeptabler transeuropäischer Solidarität politisch nicht durchsetzbar ist? Säße die politische Ökonomie des Euroraums dann gleichsam auf einer populistischen Zeitbombe, weil sich die Politik in den Euro-Mitgliedstaaten den Rückzugstendenzen auf ihre nationalen Sicherheiten nicht widersetzen kann?

Nach zähen Diskussionen über "Krönungstheorie" und politische Union schon in den 1990er Jahren[32] ist der Diskurs über die Überwindung nationalstaatlicher Souveränität immer wieder zentraler Gegenstand der politischen[33] wie wissenschaftlichen Beschäftigung[34] mit der europäischen Integration gewesen. Diese Diskussion hat sich immer wieder im Spannungsfeld zwischen europäischer Demokratie und demokratischem Nationalstaat bewegt und an der Frage um die mögliche oder unmögliche Föderalisierung – Bundesstaat oder Staatenbund – der EU erschöpft. Schon zum Zeitpunkt des europäischen Verfassungskonvents 2005 hat die Staatswissenschaft den Begriff der "Europäischen Republik" in die Debatte eingeführt, der am ehesten und am angemessensten jene Zäsur bezeichnen würde, die den europäischen Zusammenschluss in einen neuen politischen Zustand führen würde, bei dem der europäische citoyen und nicht mehr der Nationalstaat konstitutiv – im Sinne einer europäischen constituante – für das neue europäische Gemeinwesen wäre.[35] Schon damals war von der Mutation der Union zu einem Zweikammersystem die Rede und von der vollständigen Parlamentarisierung der EU zur echten Legislative, wozu als erstes das gesetzgeberische Initiativrecht für das Europäische Parlament gehören würde.

Zu genau diesem Punkt ist die Diskussion um "mehr Europa" heute zurückgekehrt, wenn auch unter erschwerten Bedingungen, weil inzwischen die breite Zustimmung zur europäischen Integration verloren gegangen ist und Euroland insgesamt unter einem zunehmenden populistischem Druck steht, der sich neuerdings auch in verstärkten regionalen Autonomiebestrebungen zeigt.

Die Euro-Krise hat auf dramatische Art und Weise zutage gefördert, dass sich das politische System Europas nicht mehr lange um die Frage der Ausgestaltung der europäischen Staatlichkeit wird herumdrücken können, wenn es demokratisch bleiben will und die drohende soziale Spaltung Europas verhindert werden soll. Denn letztlich geht es um die Verwaltung der öffentlichen Güter in Europa, wobei die zu lösenden Problemzusammenhänge die Legitimationsbasis und verfügbaren Handlungsebenen der Nationalstaaten überschreiten.[36] Der minimalistische Euro-Ansatz (fiscal minimalism) ist gescheitert; ein "weiter so wie bisher und nicht weiter" dürfte dieses Mal als dauerhafte politische Lösung für Europa nicht ausreichen.[37]

Fußnoten

22.
Der Begriff ist dem fantastischen Essay "Der europäische Landbote" von Robert Menasse entliehen (Anm. 1).
23.
Vgl. EZB kauft unbegrenzt Anleihen, http://www.fr-online.de/newsticker/ezb-kauft-unbegrenzt-anleihen-von-krisenlaendern,11005786,17192412.html, 6.9.2012 (21.1.2013).
24.
Der französische Ökonom Nicolas Véron sprach in einem Testimonial vor dem US-Senat am 6.8.2012 von einem "executive deficit". Vgl. auch Lorenzo Bini-Smaghi, Powerless Europe. Why is the Euro Area Still a Political Dwarf?, in: International Finance, 9 (2006) 2, S. 1–19.
25.
Vgl. Ulrike Guérot, Die Altbausanierung der EU, in: Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 9.12.2012.
26.
Vgl. Sebastian Dullien, Why the Euro Crisis Threatens the Single Market, ECFR Policy Memo 64/2012, http://www.ecfr.eu/content/entry/why_the_euro_crisis_threatens_the_eu_single_market« (14.1.2013).
27.
Vgl. Ulrich Beck/Edgar Grande, Empire Europe: Statehood and Political Authority in the Process of Regional Integration, in: Jürgen Neyer/Antje Wiener (eds.), Political Theory of the European Union, Oxford 2011, S. 21–46, hier: S. 21.
28.
Dani Rodrik zitiert das Aufbegehren des damaligen demokratischen Präsidentschaftskandidaten William Jennings Bryan 1896: "Ihr werdet die Menschheit nicht an ein Kreuz aus Gold nageln." Dani Rodrik, Das Globalisierungs-Paradox. Die Demokratie und die Zukunft der Weltwirtschaft, München 2011, S. 66.
29.
Vgl. Interview mit Wolfgang Schäuble, in: Der Spiegel, Nr. 26 vom 23.6.2012; Sigmar Gabriel, Das Volk fragen – aber verantwortungsvoll, in: Die Zeit vom 14.8.2012; Ulrike Guérot, The Euro Debate in Germany: Towards Political Union?, ECFR, September 2012, http://ecfr.eu/page/-/GermanyReinvention.pdf« (14.1.2013).
30.
Vgl. Justin La Croix, La pensé Europeenne à l’épreuve de l’Europe, Paris 2008; Ulrike Guérot, Noces d’or franco-allemandes: le couple est-il fini?, in: Politique étrangère, 77 (2012) 4.
31.
Vgl. Catherine de Vries, The Electoral Connection in European Union Politics: The Role of National Elections, Konferenz-Paper, London, 5.12.2012.
32.
Vgl. Wolfgang Schäuble/Karl Lamers, Überlegungen zur europäischen Politik, 1.9.1994, http://www.cducsu.de/upload/schaeublelamers94.pdf« (14.1.2013).
33.
Vgl. Joschka Fischer, Vom Staatenbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration, Rede in der Humboldt-Universität, Berlin 12.5.2000.
34.
Vgl. Stefan Collignon, The European Republic, London 2002.
35.
Vgl. Armin von Bogdandy, Die Europäische Republik, in: APuZ, (2005) 36, S. 21–27.
36.
Vgl. Stefan Collignon, Die Europäische Union als Republik, 2012, http://www.stefancollignon.de/PDF/Die_EU_als_Republik.pdf« (21.1.2013).
37.
Vgl. Gerhard Illing, Die Diskussion um den Euro, in: Leviathan, (2012) 2, S. 156–172.
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