Das Euro-Zeichen vor der Europaeischen Zentralbank in Frankfurt am Freitag, 5. November 2004. (AP Photo/Bernd Kammerer) ---- The euro sculpture at the European Central Bank in Frankfurt, Germany, Friday, Nov. 5, 2004. The euro reached a change rate of US$ 1.29 on Friday. (AP Photo/Bernd Kammerer)

1.2.2013 | Von:
Werner Link

Europa in der Welt: Ansätze, Möglichkeiten und Grenzen einer gemeinsamen Außenpolitik

Ansätze einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik

Trotz der skizzierten Hinderungsfaktoren gibt es in der europäischen Außenpolitik Ansätze einer erfolgreichen Gemeinsamkeit und einheitlichen Auftretens. Die Vergemeinschaftung der Handelspolitik bedeutet, dass die EU Vertragspartner ist und in der Welthandelsorganisation als einheitlicher Akteur bei der Gestaltung und Auslegung des handelspolitischen Regelwerks mitwirkt. Als größte Wirtschaftsmacht (rund 25 Prozent des Welt-Bruttoinlandsprodukts) ist sie objektiv ein Gleichgewichtsfaktor. Wenn die EU und die USA sich auf eine Position einigen, haben sie sogar einen bestimmenden Einfluss. Im Weltwährungssystem hat die EU erreicht, dass mit der Europäischen Währungsunion aus dem Monopol des US-Dollars annähernd ein Duopol wurde – gegen den Widerstand der USA. In der gegenwärtigen Krise verteidigt die währungspolitische Kerngruppe diese Position des Euro als zweite internationale Leitwährung.

Für die gemeinsamen Aktionen im nicht-ökonomischen politischen Bereich (einschließlich der militärischen Komponente) ist – hier nur stichwortartig benannt – eine ganze Reihe von Auf- und Ausbaumaßnahmen vorgenommen worden:
  • Aufbau des Eurokorps, das schon 1992 von Frankreich und Deutschland in Anknüpfung an die deutsch-französische Brigade begründet wurde; Belgien, Luxemburg und Spanien schlossen sich an; die Mannschaftsstärke beträgt rund 60.000;[13]
  • Einrichtung von EU-Battlegroups (Kampfgruppen) als hoch mobile, meist multinationale Verbände in Bataillonsstärke, von denen mittels Rotation seit 2007 jeweils zwei für ein Halbjahr einsatzbereit gehalten werden;[14]
  • Errichtung der Europäischen Verteidigungsagentur (EVA);
  • Herstellung der Personalunion ("Doppelhut") zwischen dem Amt des Hohen Vertreters für Außen- und Sicherheitspolitik und dem Amt des Außenkommissars und Vizepräsidenten der Kommission;
  • Formulierung einer Europäischen Sicherheitsstrategie, die 2003 als Gegenstück und inhaltlicher Gegenentwurf zur Nationalen Verteidigungsstrategie der USA trotz der Spaltung der EU bei der Irak-Intervention zustande kam und derzeit überarbeitet wird;[15]
  • Aufbau eines Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD), der noch in seinen Anfängen steckt und nicht überschätzt, aber auch nicht unterschätzt werden sollte.[16]
Vor allem aber ist die frühere Beschränkung auf eine außenpolitische "Deklarationspolitik" durch den neuen Typus des "Auftragshandelns" der EU-3 (Deutschland, Frankreich, Vereinigtes Königreich) überwunden worden. In den Verhandlungen mit Iran über dessen Nuklearprogramm hat er 2003 seine erste Realisierung gefunden – zunächst gegen den Widerstand der USA. Diese hochpolitische Aktivität der EU wurde zwar bald von US-Präsident George W. Bush geduldet, die Duldung wurde aber durch die Zusage der EU-3 erkauft, den Konflikt gegebenenfalls von der Internationalen Atomenergie-Organisation (IAEA) auf den UN-Sicherheitsrat verschieben zu lassen, was dann auch geschah. Weil dort die fünf ständigen Mitglieder Deutschland hinzugezogen haben, findet bezüglich Iran weiterhin ein EU-3-Auftragshandeln unter der Regie der EU-Außenbeauftragten statt.[17] Die Mitwirkung im Nahost-Quartett (bestehend aus den USA, Russland, EU und UN-Generalsekretär) ist ein weiteres Beispiel. Dort verhandelt die Hohe Vertreterin für gemeinsame Außenpolitik, Catherine Ashton, im Auftrag der EU – bisher jedoch (wie alle anderen Vermittler) ohne Erfolg.

Das Auftragshandeln geschieht manchmal informell. Beim Konflikt zwischen Georgien und Russland (August 2008) vermittelte sogar zunächst nur ein EU-Staat, nämlich Frankreich, im Namen der EU, und zwar erfolgreich. Auch formell hat die EU neue außenpolitische Handlungsmöglichkeiten für Teilgruppen eröffnet. Der Europäische Rat kann die Durchführung der von ihm einstimmig beschlossenen Missionen einer Gruppe von Mitgliedern übertragen (Art. 44 EUV), und diejenigen Mitgliedstaaten, "die anspruchsvollere Kriterien in Bezug auf die militärischen Fähigkeiten erfüllen und die im Hinblick auf Missionen weiter gehende Verpflichtungen eingegangen sind", begründen eine "Ständige Strukturierte Zusammenarbeit" im Rahmen der EU (Art. 42,6). Das ansonsten bei außen- und sicherheitspolitischen Fragen gültige Prinzip der Einstimmigkeit der Ratsentscheidungen ist bei der "Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit" zugunsten qualifizierter Mehrheitsentscheidungen aufgegeben worden. Das heißt, diejenigen Staaten, die willens und fähig sind, können gemeinsam handeln, ohne von den anderen blockiert zu werden.

Mit der bereits 2004 gegründeten Europäischen Verteidigungsagentur war ursprünglich die Hoffnung verbunden, dass sie in der Verteidigungspolitik wie ein "Gravitationszentrum" fungieren werde.[18] Doch dadurch, dass sich außer Dänemark alle EU-Mitglieder beteiligen, entsteht – anders als in der Währungspolitik – keine proaktive Kerngruppe, keine Avantgarde der vertieften Integration. Die EVA hat den Schwerpunkt ihrer Arbeit im Rüstungskooperationsbereich. Wichtiger für die operative Politik der EU-Missionen sind der Militärausschuss (mit zivil-militärischer Planungszelle) und der Militärstab. Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK), das sich aus Vertretern der EU-Staaten zusammensetzt, dient als politisches Kontroll- und Leitungsgremium bei Krisenbewältigungsoperationen. Nach wie vor verhindert das Vereinigte Königreich die Errichtung eines EU-Hauptquartiers.[19] Nicht nur die materielle, sondern auch die organisatorisch-institutionelle Ausstattung der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) ist noch immer unzulänglich.

So ist denn auch offenkundig, dass die EU zu großformatigen, robusten Militäraktionen nicht fähig ist. Sie war und ist aber durchaus zu politisch wichtigen militärischen und militärisch-zivilen Missionen bis hin zu kleineren Kampfeinsätzen in der Lage. Die Liste dieser Missionen in Krisenregion ist beachtlich – mit Schwerpunkten auf dem Balkan und zunehmend in Afrika.[20] Die gemeinsame europäische Außenpolitik hat bei der Krisenbewältigung also sehr wohl eine gewisse Deckung durch militärische Macht.

All das ist zugegebenermaßen weit entfernt von der Entstehung und dem Einsatz einer schlagkräftigen europäischen Armee. Diesbezügliche Erwartungen oder gar Forderungen sind Wunschträume. Sie werden sich in absehbarer Zukunft nicht erfüllen.[21] Meines Erachtens ist das nicht unbedingt bedauerlich. Auch die deutsche "Kultur der (militärischen) Zurückhaltung" und der "Parlamentsvorbehalt" (der im Grunde nicht anderes ist als das Parlamentsrecht in den anderen europäischen Staaten, über den Eintritt ihres Landes in einen Krieg zu entscheiden) erschweren zwar das rasche Zustandekommen gemeinsamer Militärinterventionen, aber verhindern keineswegs den Auf- und Ausbau von EU-Militärstrukturen. Sie stünden auch dem Aufbau eines europäischen Hauptquartiers nicht im Wege. Sie bilden allerdings ein Hemmnis gegen einen ungebremsten globalen Interventionismus. Die EU ist strukturell nicht angriffsfähig und sollte es nicht werden. Für große militärische Kriseninterventionen kann auf die NATO oder auf Ad-hoc-Koalitionen zurückgegriffen werden. Auch der Aufbau eines Raketenabwehrschildes erfolgt sinnvollerweise im Rahmen der NATO und nicht im EU-Rahmen – schon alleine deshalb, weil die strategisch wichtige Türkei nicht Mitglied der EU ist.

Wohl gemerkt, der Einfluss der EU in der Welt wird primär durch ihre Wirtschaftsmacht ausgeübt. Die Entwicklungshilfe ist ein fester Bestandteil der EU-Außenbeziehungen. Zunehmend wird die wirtschaftliche Macht aber auch als Zwangsmittel eingesetzt – in einem breiten Spektrum von nicht-militärischen Sanktionen. Gegenwärtig sind 31 Staaten und einige Terrororganisationen davon betroffen.[22] Völkerrechtlich problematisch sind diejenigen Fälle, die nicht durch Sanktionsbeschlüsse des UN-Sicherheitsrats legitimiert sind und mit einem anfechtbarem Rechts- und Selbstverständnis als "autonome Sanktionen" bezeichnet werden. Die Syrien-Sanktionen sind das aktuelle Beispiel. Über die Wirkungen derartiger Zwangsmaßnahmen wird kräftig gestritten; ebenso über ihren Stellenwert: Den Einen gelten sie als Beleg dafür, dass die EU-Außenpolitik "alles andere als zahnlos" sei,[23] die Anderen argumentieren, dass der EU "die militärischen Mittel zur Sanktionsfähigkeit von Machtansprüchen fehlen" und damit die europäische Außenpolitik "leider vorerst zahnlos" bleibe.[24] Entscheidend für ein realistisches Urteil dürfte die differenzierende Analyse der jeweiligen Konfliktfälle sowie Art und Umfang des "Machtanspruchs" sein.

Die breit gefächerte Europäische Nachbarschaftspolitik zur Stabilisierung der Ränder der EU bedient sich ebenfalls prinzipiell ökonomisch-politischer (nicht militärischer) Mittel – bilateral mit "Aktionsplänen" und multilateral (unter anderem im Rahmen der Union für das Mittelmeer und der Östlichen Partnerschaft).[25] Auf der Ebene der globalen multilateralen Politik ist die konstruktive Rolle Europas trotz interner Widerstände (insbesondere aus Polen) beim internationalen Klimaschutz allgemein anerkannt. Neuerdings engagiert sich die EU auch bei der Neuregulierung der Internationalen Telekommunikation durch die Entwicklung einer europäischen Cyber-Außenpolitik, um die Prinzipien der Netzneutralität und der Zugangs- und Nutzungsfreiheit zu wahren.[26]

Der wohl wertvollste Beitrag der EU zur Strukturierung der Weltordnung ist ihr kooperativer Interregionalismus. Die EU hat vertraglich institutionalisierte Kooperationsbeziehungen nicht nur mit den großen Mächten USA, China und Russland, sondern auch mit fast allen Regionalorganisationen. Das ist umso bedeutsamer, als der Regionalismus weltweit zu einem zweiten Strukturprinzip (neben dem staatlichen) geworden ist.[27] Der interregionale Beziehungszusammenhang bietet der EU, zumal sie selbst eine Regionalorganisation ist, optimale Chancen, ihre Interessen zu vertreten. Und sie nutzt diese Chancen intensiv. Ihre eigene antihegemoniale Ratio, die sie von den Großmächten USA und China unterscheidet, wird von den Entwicklungsländern und deren Regionalorganisationen goutiert. Trotz ihrer internen Probleme gilt die EU außereuropäischen Regionalorganisationen mehr denn je als Vorbild und als willkommener Kooperationspartner.[28]

Fußnoten

13.
Zur Entstehung und den Anfängen vgl. Ernst Martin, Eurokorps und europäische Einigung, Bonn 1996. Das Eurokorps steht bedarfsweise der EU und/oder der NATO zur Verfügung. Im Kosovo übernahm es 2000 und 2002 das KFOR-Kommando. In Afghanistan ist es im ISAF-Hauptquartier vertreten.
14.
Vgl. Christian Mölling, EU-Battlegroups, SWP-Diskussionspapier 5/2007; siehe auch die von der EU und der Bundeswehr herausgegebenen aktuellen Mitteilungen.
15.
Vgl. Ronja Kempin/Marco Overhaus, Europa braucht eine neue Sicherheitsstrategie, SWP-Aktuell 10/2012; Die erste Europäische Sicherheitsstrategie vom 12.12.2003 wurde unter dem Titel "A secure Europe in a better world" veröffentlicht.
16.
Vgl. Klage über Auswärtigen Dienst der EU, in: FAZ vom 15.12.2011.
17.
Vgl. W. Link (Anm. 9), S. 83ff.
18.
Vgl. Udo Dietrichs/Mathias Jopp, Die Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU nach dem Verfassungsvertrag, in: Mathias Jopp/Saskia Matl (Hrsg.), Der Vertrag über eine Verfassung für Europa, Baden-Baden 2005, S. 243–366.
19.
Es wurde deshalb erwogen, die Gründung eines EU-Hauptquartiers ohne Großbritannien mittels der "Verstärkten" bzw. "Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit" vorzunehmen. Vgl. FAZ vom 2.12.2011.
20.
Bis 2009 gab es 23 ESVP-Operationen. Vgl. Muriel Asseburg/Ronja Kempin (Hrsg.), Die EU als strategischer Akteur in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik?, Berlin 2009. Zum zivilen Krisenmanagement (derzeit gibt es 22 zivile GSVP-Missionen) vgl. Claudia Major, Ziviles Krisenmanagement in der Europäischen Union. SWP-Studie 22/2012.
21.
Sogar die von Außenminister Westerwelle initiierte, optimistische "Zukunftsgruppe" (Außenminister aus zehn EU-Staaten) konnte, wie ihr Zwischenbericht vom Juni 2012 zeigt, in dieser Frage keinen Konsens finden. Vgl. FAZ vom 20.6.2012.
22.
Vgl. Nikolas Busse, Sanfte Eskalation, in: FAZ vom 22.6.2012.
23.
Ebd. S. 10.
24.
U. Guérot (Anm. 12), S. 122.
25.
Vgl. dazu die ausführlichen Analysen von Barbara Lippert in den Jahrbüchern der Europäischen Integration.
26.
Vgl. Annegret Bendiek/Marcel Dickow/Jens Meyer, Europäische Außenpolitik und das Netz, SWP-Aktuell 60/2012.
27.
Vgl. u.a. Heiner Hänggi/Ralf Roloff/Jürgen Rüland (eds.), Interregionalism and International Relations, London–New York 2006.
28.
Jüngster Beleg ist der Artikel von Najib Razak (Premierminister Malaysias), Europa als Vorbild für Asien, in: FAZ vom 5.11.2012.
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