Das Euro-Zeichen vor der Europaeischen Zentralbank in Frankfurt am Freitag, 5. November 2004. (AP Photo/Bernd Kammerer) ---- The euro sculpture at the European Central Bank in Frankfurt, Germany, Friday, Nov. 5, 2004. The euro reached a change rate of US$ 1.29 on Friday. (AP Photo/Bernd Kammerer)

1.2.2013 | Von:
Annegret Eppler

Legitimation durch interparlamentarische Zusammenarbeit?

Interparlamentarische Foren

Der Maastrichter Vertrag mit seiner Stärkung der Relevanz der EU in vielen Politikbereichen einerseits und der Rolle der nationalen Parlamente in der EU andererseits führte dazu, dass die nationalen Parlamente aller Mitgliedstaaten ihre Europakompetenz ausbauten. In Deutschland folgten ihnen zeitlich versetzt auch die Länderparlamente. Die Reformen betrafen die Organisation der Arbeit mit EU-Themen (Gründung von Europaausschüssen, Aufstockung und Schulung des EU-Personals in den Parlamentsverwaltungen, Änderungen der Geschäftsordnungen, etc.), vor allem aber auch die Kontrollrechte der Parlamente gegenüber ihren Regierungen. Auch die interparlamentarische Zusammenarbeit wurde seit Beginn der 1990er Jahre und verstärkt seit Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags ausgebaut. Dabei haben sich unterschiedliche Arten entwickelt, die im Folgenden kurz skizziert und eingeordnet werden sollen.

Wichtige Foren der interparlamentarischen Zusammenarbeit sind die seit Jahrzehnten bestehenden Konferenzen der Parlamentspräsidenten. Auf der Ebene der mitgliedstaatlichen Parlamente und des Europäischen Parlaments ist dies die Konferenz der Parlamentspräsidenten und -sprecher. Die sogenannte EU-PPK befasst sich mit den grundsätzlichen Fragen der Parlamente in der EU. Die Konferenz hat 2008 Leitlinien der interparlamentarischen Zusammenarbeit erarbeitet, die zwar keine Bindewirkung entfalten, aber von allen Seiten stark beachtet werden.

Auf Ebene der Länder treffen sich die Präsidenten der deutschen Länderparlamente in der Landtagspräsidentenkonferenz. Obwohl dieses Gremium sich nicht allein mit EU-Fragen befasst, wurden hier immer wieder Brücken zwischen den europäischen Reformen und der Politik der subnationalen Parlamente geschlagen und wesentliche Reformen im Bereich der Europapolitik der Länderparlamente angestoßen.[9] Die deutsche Landtagspräsidentenkonferenz tagt auch zusammen mit der österreichischen Landtagspräsidentenkonferenz und Vertretern aus Südtirol, um Themen zu bearbeiten, die für die Länderparlamente dieser Staaten gleichermaßen relevant sind. Europaweit besteht mit der Conférence des Assemblées Législatives Régionales Européennes (CALRE) seit Ende der 1990er Jahre ein Zusammenschluss der Präsidenten der 74 subnationalen Parlamente in der gesamten EU, die eigene Legislativbefugnisse innehaben.[10] Die CALRE hat das politische Ziel, die Regionalparlamente auf nationaler und europäischer Ebene zu stärken. Sie war wesentlich daran beteiligt, dass die subnationalen Parlamente im Lissabon-Vertrag erstmals erwähnt wurden.

Die Conférence des Organes Parlementaires Spécialisés dans les Affaires de l’Union des Parlements de l’Union Européenne (COSAC) wurde Ende der 1980er Jahre gegründet und setzt sich aus den Europaausschüssen der nationalen Parlamente sowie Vertretern des Europäischen Parlaments zusammen. Die COSAC wurde schon im Vertrag von Amsterdam erwähnt; im Protokoll zur Rolle der nationalen Parlamente des Lissabon-Vertrags bekam sie explizit Aufgaben im Rahmen der interparlamentarischen Zusammenarbeit zugeschrieben. Danach kann die COSAC das EP, den Rat und die Kommission direkt kontaktieren und inhaltliche Vorschläge machen, womit die einzelnen nationalen Parlamente jedoch nicht gebunden sind. Die COSAC hält jährlich zwei Treffen ab und bildet darüber hinaus Arbeitsgruppen. Sie soll den Informationsaustausch zwischen den einzelnen Parlamenten erleichtern, Vergleiche zur Vorgehensweise in Europaangelegenheiten sowie den Dialog zwischen den Parlamenten ermöglichen.

Gemeinsame inhaltliche Beratungen in Ausschusssitzungen[11] können von einem oder mehreren Ausschüssen des Europäischen Parlaments mit den jeweils inhaltlich korrespondierenden Ausschüssen der nationalen Parlamente veranstaltet werden. Es sind jedoch auch bilaterale Sitzungen eines Fachausschusses eines einzelnen nationalen Parlaments mit dem entsprechenden EP-Ausschuss möglich. So haben beispielsweise nahezu die Hälfte der 22 Fachausschüsse des Deutschen Bundestages im Jahr 2010 auswärtige Ausschusssitzungen oder Delegationsreisen nach Brüssel unternommen.[12] Diese weniger formalisierte, dafür aber fachspezifischere Zusammenarbeit ermöglicht die Bearbeitung inhaltlicher Schwerpunkte und die Einspeisung der Umsetzungserfahrungen der nationalen Parlamente.

Neben gemeinsamen Ausschusssitzungen nehmen die Abgeordneten der Parlamente an Plenar- und Ausschusssitzungen anderer Parlamente teil. Die Ausschüsse des Europäischen Parlaments laden regelmäßig Vertreter der nationalen Parlamente zu ihren Sitzungen nach Brüssel ein, um gemeinsam neue Rechtsetzungsvorschläge der Kommission zu beraten. EP-Abgeordnete nehmen ihrerseits an den Sitzungen der Ausschüsse nationaler Parlamente teil. Zum EU-Ausschuss des Deutschen Bundestags haben deutsche Europaabgeordnete grundsätzlich Zutritt. Außerdem hat er eigens ernannte "mitwirkungsberechtigte Mitglieder des Europäischen Parlaments", die befugt sind, die Beratung von Verhandlungsgegenständen anzuregen sowie während der Beratungen des Ausschusses für die EU-Angelegenheiten Auskünfte zu erteilen und Stellung zu nehmen. Auch in den Europaausschüssen der deutschen Länderparlamente sind Europaabgeordnete häufig zu Gast.

Unter dem Namen IPEX (Interparliamentary EU Information Exchange) firmiert eine elektronische Plattform für die Zusammenarbeit der nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten und der Kandidatenstaaten der EU und dem Europäischen Parlament. Auf der Website (http://www.ipex.eu«) besteht ein geschlossener Raum, auf den nur die Parlamente Zugriff haben. IPEX stellt eine Möglichkeit dar, rasch und unkompliziert Informationen über Sachverhalte mit EU-Bezug auszutauschen. Für Bürgerinnen und Bürgern stellt IPEX Informationen über die Europaarbeit der nationalen Parlamente zur Verfügung.

Die Parlamentsverwaltungen spielen eine besondere Rolle in der interparlamentarischen Zusammenarbeit. Das EP hat bereits seit Anfang der 1990er Jahre eine Stelle, die für die Kontakte zu den nationalen Parlamenten zuständig ist. Auch der Deutsche Bundestag hat mit seinem "Referat PA 1 (Europa)" eine Einheit, die sowohl die Europaarbeit des Bundestags in Berlin betreut als auch in Brüssel Verbindungen zu den europäischen Institutionen und anderen Mitgliedstaaten unterhält.[13]

Der Bundesrat hat Anfang 2011 eine Stelle für die interparlamentarische Zusammenarbeit eingerichtet. Seit Ende desselben Jahres organisieren die Verwaltungen der deutschen Länderparlamente jährliche Treffen ihrer EU-Referenten. Die Landtage von Baden-Württemberg, Bayern, Hessen und Nordrhein-Westfalen haben eigene Vertreter in Brüssel. Die formalen Treffen und informellen Verbindungen, welche die Vertreter einzelner nationaler und subnationaler Parlamente in Brüssel zu ihren Kollegen in Brüssel aufbauen, stellen eine wichtige Achse interparlamentarischer Zusammenarbeit dar.

Vergleicht man die verschiedenen Formen der interparlamentarischen Zusammenarbeit, so zeigt sich, dass die hochgradig formalisierten Zusammenschlüsse der Parlamentspräsidenten und auch der Europaausschüsse sich eher mit grundsätzlichen Fragen der Stellung von Parlamenten im EU-System und der Fortentwicklung des europäischen Primärrechts befassen, während insbesondere die Verbindungen zwischen einzelnen Fachausschüssen, Abgeordneten und den Parlamentsverwaltungen Foren darstellen, in denen eher über konkrete Sachfragen mit EU-Bezug diskutiert werden kann.

Es zeigt sich auch, dass die parlamentarische Zusammenarbeit sowohl in vertikaler als auch in horizontaler Dimension noch am Anfang steht. In vielen Zusammenhängen geben pragmatische Überlegungen, Arbeitserleichterungen durch Synergieeffekte und Vergleichbarkeit der eigenen Arbeit mit der ähnlicher Akteure den Ausschlag für vermehrte Zusammenarbeit. Das Argument der Theoretiker, die Zusammenarbeit von Parlamenten erleichtere es, die Kontrollfunktion auszuüben, scheint sich in der Praxis zu bestätigen. Die Schaffung neuer Diskussionsräume ist eher eine Herausforderung für die Zukunft als bereits bestehende Realität. Insbesondere durch die Suche nach gangbaren Möglichkeiten, die neuen Rechte der Subsidiaritätskontrolle auszufüllen, haben sich in den vergangenen beiden Jahren die Beziehungen zwischen den Parlamenten verstärkt. Damit steht also die Kontrollfunktion der Parlamente im Mittelpunkt, auch wenn diese Kontrolle nicht lediglich auf die eigene Regierung gerichtet ist, sondern auch auf das Monitoring auf EU-Ebene.

Dabei sind die Kooperationsbeziehungen des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente weiter fortgeschritten als die der subnationalen Parlamente. Ob und wie ein Parlament sich beteiligt, ist stark geprägt vom Charakter des einzelnen Parlaments, von Pfadabhängigkeiten des jeweiligen politischen Systems, von finanziellen Ressourcen und Personen, welche die parlamentarische Zusammenarbeit in EU-Fragen für wichtig halten. Oft handelt es sich bei den wirklich tragfähigen Kontakten um informelle persönliche Netzwerke. Die Zusammenarbeit der Parlamente als komplexe und heterogene Akteure gestaltet sich deutlich schwieriger als die der hierarchisch aufgebauten Exekutiven.

Fazit und Ausblick

Erhebliche Hoffnungen auf eine gestärkte Legitimität der EU-Politik gehen mit der parlamentarischen Vernetzung einher. Im europäischen Mehrebenensystem haben die Parlamente aufgrund der ihm eigenen Dynamiken in den vergangenen Jahrzehnten an Einflussmöglichkeiten verloren und waren in ihrer Europaarbeit zunehmend auf die Kontrolle des europapolitischen Handelns ihrer Regierungen konzentriert. Der Lissabon-Vertrag weist den Parlamenten der unteren Ebenen durch ihr Recht der Subsidiaritätskontrolle und die Aufforderung zur interparlamentarischen Kooperation eine Rolle für das Gesamtsystem der EU zu und eröffnet eine proaktive Alternative zur bloßen Kontrolle der eigenen Regierung. Die Parlamente der nationalen und subnationalen Ebenen sind damit vor Aufgaben gestellt, die früher den Regierungen vorbehalten waren: formale Beziehungen nach außen zu pflegen und mit externen Akteuren und anderen Systemen dauerhaft zu kommunizieren.

In der Tat hat sich die Zusammenarbeit von Parlamenten in den vergangenen Jahren ganz erheblich verstärkt. Gemeinsame Positionen wurden formuliert, um die Stellung der Parlamente im EU-System zu verbessern. Außerdem fand ein Austausch über Reformen statt, die jedes Parlament zur Wahrnehmung der neuen Rechte vornehmen musste. In zunehmendem Maße treten das Monitoring von Kommissionsvorschlägen und damit die parlamentarische Kontrolle in den Vordergrund der Zusammenarbeit. Es ist zu erwarten, dass sich der inhaltliche Austausch zwischen den Parlamenten und ihren Ausschüssen darüber hinaus noch verstärken wird. Gerade darin liegt eine Möglichkeit, die EU-Politik aktiv und jenseits einer in manchen Fällen blockierenden Kontrolle mitzugestalten. Nichtsdestotrotz stellt die Kooperation für die Parlamente eine große Herausforderung dar.

Für die Praxis in den Parlamenten ist und bleibt die Schaffung eines Bewusstseins für die eigene Akteursqualität im EU-System eine der größten Herausforderungen. Mit anderen Worten: Das Potenzial, durch interparlamentarische Zusammenarbeit für mehr Legitimität zu sorgen, ist vorhanden, aber noch wird es nicht voll ausgeschöpft.

Fußnoten

9.
Vgl. Gabriele Abels, Sub-National Parliaments in a Multi-level Parliamentary System: The German Länder in the Post-Lisbon Era, Glasgow 2012, S. 4–11.
10.
Parlamente mit eigenen Legislativbefugnissen gibt es in Belgien, Österreich, Deutschland, Spanien, Italien, Großbritannien, Finnland und Portugal.
11.
Vgl. A. Maurer (Anm. 2). S. 227f.
12.
Vgl. Sven Vollrath, Herausforderungen bei der Umsetzung der neuen Rechte nach dem Vertrag von Lissabon durch den Deutschen Bundestag und die Begleitgesetzgebung, in: G. Abels/A. Eppler (Anm. 4), S. 177–193, hier: S. 188.
13.
Vgl. ebd.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autor/-in: Annegret Eppler für bpb.de

Sie dürfen den Text unter Nennung der Lizenz CC BY-NC-ND 3.0 DE und des/der Autors/-in teilen.
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.


Publikation zum Thema

Coverbild APuZ - Jahresband 2013

APuZ - Jahresband 2013

Der APuZ-Jahresband 2013: Sämtliche Ausgaben der Zeitschrift “Aus Politik und Zeitgeschichte” aus dem Jahr 2013. Weiter...

Zum Shop