Dunkle Rauchwolken steigen am 03.03.2016 von der gesprengten Förderbrücke F34 im stillgelegten Braunkohletagebau Cottbus-Nord nahe Cottbus (Brandenburg) auf.

18.3.2016 | Von:
Joachim Betz

China und Indien: (Keine) Wege aus dem Energie- und Klimadilemma

Chinas Energie- und Klimapolitik

Die chinesische Energiepolitik war lange Zeit geleitet vom Prinzip der Selbstversorgung; sparsamer Energieeinsatz kam erst mit steigender Abhängigkeit von Importen aus wenig stabilen Ländern, dem Anstieg der Öl- und Gaspreise und der Verschlechterung der Luftqualität hinzu. Spezifische Ziele der chinesischen Energiepolitik waren und sind die Diversifikation der Quellen – unter anderem durch den Ausbau erneuerbarer Energien – und der Lieferanten, die Erhöhung der lokalen Produktion, die Aufstockung einer strategischen Ölreserve sowie stärkeres Engagement bei Exploration, Produktion und der Sicherung langfristiger Lieferverträge mit ausländischen Partnern.[11]

Schon 2005 beschloss die politische Führung, die Energienachfrage müsse unter Kontrolle gebracht werden: Der 11. Fünfjahrplan (2006–2010) enthielt erstmals einen auf Provinzebene heruntergebrochenen und sanktionsbewehrten Zielwert zur Reduktion der Energieintensität der Produktion (minus 20 Prozent), der unter anderem durch Energiesparen und Erhöhung der Effizienz sowie einen Strukturwandel zugunsten von weniger energieintensiven Industriesektoren erreicht werden sollte. Hierfür wurden verschiedene Einzelprogramme beschlossen, die folgende Maßnahmen vorsahen: Energiesparauflagen für die tausend größten Unternehmen des Landes, eine staatlich geförderte Verbesserung der Energieausbeute durch Kraft-Wärme-Kopplung, Substitution von Öl durch Gas, Steigerung der Energieeffizienz bei Kraftfahrzeugen, Heizanlagen und Beleuchtung sowie die Schließung von wenig energieeffizienten Klein- und Mittelbetrieben. Verbrauchsstandards für kommerzielle Gebäude, Haushaltsgeräte und Kraftfahrzeuge kamen hinzu. Die Auflagen für den Bau von Anlagen zur Erzeugung von erneuerbaren Energien wurden gelockert, der Bau von Solaranlagen kräftig subventioniert. Die Strompreise wurden ab 2006 nach Verbrauch der Unternehmen progressiv gestaffelt und die Körperschaftssteuer bei energiesparenden Investitionen reduziert.

Der 12. Fünfjahrplan (2011–2015) bekräftigte den eingeschlagenen Weg. Folgende Maßnahmen wurden darin beschlossen: eine erneute Reduktion der Energieintensität der Produktion (minus 16 Prozent), eine weitere Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien im Verbrauchsmix, eine substanzielle Anhebung der Einspeisetarife für erneuerbare Energien, die Verzehnfachung der zur Energieeinsparung herangezogenen Unternehmen, die Umstellung auf öffentliche Verkehrsmodi, die Einführung strikter Höchstgrenzen für den Benzinverbrauch mit privaten Kraftwagen, die Einführung von Emissionszertifikaten für sieben Pilotregionen und etliche Kommunen und – noch wichtiger – eine Umstellung des gesamten industrie-, export- und energielastigen Wirtschaftsmodells hin zu einem stärker auf dem Binnenmarkt, technologieintensiven und nachhaltigen Sektoren basierenden Muster, das von der Regierung als "ökologische Zivilisation" bezeichnet wird.[12] Zumindest rhetorisch ist das eine starke und vergleichsweise visionäre Agenda, die in der weniger entwickelten Welt ihresgleichen sucht.[13]

Dennoch gibt es in der chinesischen Klima- und Energiepolitik natürlich Defizite. Wesentlich ist, dass diese Anstrengungen nicht genügen, um den weiteren Anstieg der Emissionen und des Energieverbrauchs umzukehren, wobei hier aber eine deutlichere Wende vollzogen wird als in Indien. Weitere Defizite sind das institutionelle Wirrwarr bei der Politikgestaltung durch die Einsetzung stets neuer Koordinierungsgremien, der überstarke Einfluss staatlicher Energiekonzerne, der durchwachsene Vollzug zentralstaatlicher Vorgaben durch die Provinzregierungen (die immer noch stärker an ungebremstem Wachstum interessiert sind), der mangelhafte Anschluss regenerativer Energieerzeuger ans Stromnetz, die Dominanz des "Command-and-control"-Ansatzes beim Vollzug der Einsparungen und – wie in Indien – eine immer noch hohe Subventionierung des Energieverbrauchs, insbesondere des Stromverbrauchs privater Haushalte.[14]

Indiens Energie- und Klimapolitik

Auch Indien ist energiepolitisch seit fast zwei Jahrzehnten auf einem deutlichen Reformkurs. Wie China ist es um eine Diversifikation der Energiequellen und Effizienzsteigerungen bei der Produktion bemüht, zudem sollen bislang nicht versorgte Bevölkerungsteile ans Stromnetz angeschlossen, Transmissionsverluste verringert und alternative Energien ausgebaut werden. Um diese Ziele zu erreichen, wurden seit Ende der 1990er Jahre zahlreiche Initiativen gestartet: 1997 wurde privaten Investoren die Ausbeutung von Öl- und Gasreserven gestattet; seit 2001/2002 ist die Regierung ermächtigt, Normen für den Energieverbrauch von energieintensiven Industrien und Bauten zu erlassen; 2003 wurde eine zentrale Regulierungsbehörde für die Stromversorgung und Preissetzung etabliert sowie industriellen Verbrauchern die Stromproduktion für den eigenen Verbrauch gestattet. Die "Nationale Umweltpolitik" (2006) sah die Vergabe von Verbrauchssiegeln für Industrieprodukte und finanzielle Anreize für saubere Technologien vor. Im Anschluss wurden acht nationale "Missionen" anvisiert, eine davon für die Förderung der Solarenergie, eine andere zur Förderung der Energieeffizienz in wichtigen Industriesektoren. Die "Integrierte Energiepolitik" (ebenfalls 2006) forderte die Steigerung der Energieeffizienz, Priorität für den öffentlichen Nahverkehr sowie eine Förderung von Biokraftstoffen. Gleichzeitig wurden Ökolabels für Haushaltsgeräte und etwas später ein Kodex für Energieeinsparung in Gebäuden eingeführt. Großbetriebe in neuen Industriesektoren wurden zur Veröffentlichung geprüfter Energiebilanzen gezwungen, unter dem Verbrauchssoll liegende Betriebe dürfen seither die Differenz per Zertifikat an andere verkaufen. Schließlich versuchte ein Programm von 2008 durch finanzielle Anreize die Verluste bei den unionsstaatlichen Stromverteilern zu vermindern. 2014 wurden die Kohleabgabe verdoppelt und der Zielwert für die Solar- und Windenergiekapazität massiv erhöht. Die Aufzählung der Maßnahmen ließe sich fortführen – schon so aber zeigt sie, dass Indien zumindest im nationalen Rahmen eine progressive Energiepolitik verfolgt, die das Potenzial hat, die Klimagasemissionen deutlich zu senken.

Diese positive Bilanz wird vor allem durch den dennoch stark steigenden Energieverbrauch und entsprechend hohe CO2-Emissionen getrübt. Letztere sind hauptsächlich durch das Wirtschaftswachstum bedingt, aber auch durch politische Defizite. Davon fallen die Folgenden besonders ins Auge: erstens die Zersplitterung der Kompetenzen zwischen allzu vielen Ministerien und Agenturen sowie zwischen Zentral- und Landesregierungen; zweitens die auch wegen des Widerstandes von Staatsbetrieben mäßige Beteiligung privater Investoren im Energiebereich; drittens die fehlende Überwachung der kleinen und mittleren Betriebe beim Energieeinsatz und der Luftverschmutzung; viertens die nach wie vor rekordverdächtigen Transmissionsverluste von 25 Prozent bei Strom (durch technische Defekte, fehlende Verbrauchsmessung und Stromklau); und fünftens die aus wahltaktischen Gründen nach wie vor hohe Subventionierung von Energie (vor allem bei Strom), die zur Verschwendung anregt und Anreize für die Entwicklung erneuerbarer Energien mindert.

Ergebnisse und Perspektiven

Entgegen landläufiger Meinung blieben die staatlichen Vorgaben für den energie- und klimapolitischen Politikwechsel in China und Indien nicht ohne Wirkung: Die relativ ehrgeizigen Ziele, die sich China in den beiden Fünfjahrplänen 2006 bis 2015 hinsichtlich der Senkung der Energieintensität der Produktion gesteckt hatte, wurden alle erreicht,[15] unter anderem auch durch die Schließung Hunderter ineffizienter Fabriken, Kraftwerke und Kohleminen. Zugleich avancierte China zum Champion bei der Erstellung sogenannter superkritischer (besonders effizienter) Kraftwerke, ebenso bei der Kapazitätserweiterung von Anlagen der erneuerbaren Energien – hier führt China mit weitem Abstand vor den USA und Deutschland.[16] Indien fällt dagegen deutlich ab: In die erneuerbaren Energien investierte es 2014 ein Zehntel dessen, was China aufwendete, und liegt nur bei Solar- und Windenergie global auf vorderen Plätzen. Klimabedingte Schließungen von Unternehmen sind nahezu unbekannt, die Mehrzahl der Kohlekraftwerke ist noch konventioneller Natur (nicht superkritisch). Beide Länder waren aber in der Lage, die Energie- und Emissionsintensität ihrer Produktion deutlich zu senken, wesentlich mehr als andere große Schwellenländer. China legte dabei eine deutlich schnellere jährliche Rate an den Tag (minus 4,3 Prozent von 1990 bis 2014) als Indien (minus 2,1 Prozent).[17] Gleichzeitig sind aber die Emissionen pro Kopf in beiden Ländern deutlich gestiegen (um 4,9 Prozent in China und 4,1 Prozent in Indien), womit China mittlerweile den Durchschnitt der Europäischen Union erreicht hat.[18]


Gemessen an ihrem Einfluss auf die globalen Energiemärkte und vor allem auf das Weltklima sind die für die Konferenz in Paris Ende 2015 erstellten Emissionsminderungspläne Chinas und Indiens nicht wirklich ehrgeizig. Sie reichen auch nicht aus, um das Ziel von maximal zwei Grad Celsius Erderwärmung halten zu können. Die von den politischen Vertretern beider Staaten abgegebenen Erklärungen wiederholen stets dieselben Argumente, warum nicht mehr möglich sei: Für ärmere Staaten habe Wachstum und Armutsbeseitigung Vorrang, man habe doch schon so viel getan, weise pro Kopf noch sehr geringe Emissionen und einen vergleichsweise geringen Energieverbrauch auf, die Industrieländer seien ihrer historischen Verantwortung für die Abwendung der Klimakatastrophe noch nicht gerecht geworden, und so weiter. Die von anderen Ländern kritisierte Bremserfunktion dieser beiden Staaten wird empört zurückgewiesen, mitunter im Stil einer Realsatire.[19]

Dazu nur so viel: Die Pro-Kopf-Emissionen sowohl von China als auch von Indien steigen weiterhin rasch und schöpfen damit einen großen Teil des verbleibenden globalen Kohlenstoffbudgets aus; dabei kommen in beiden Ländern große Teile der Bevölkerung nur unterproportional in den Genuss von Energie oder damit zusammenhängenden Subventionen. Und, noch entscheidender: Die zur Konferenz in Paris gemeldeten Minderungen der Emissionsintensität bis 2030 (40 bis 45 Prozent bei China und 33 bis 35 Prozent bei Indien) sind kleiner als beide Staaten mit der Fortsetzung des bisherigen Kurses erreichen können, sie verlangen also keine zusätzlichen Anstrengungen.[20] Die Kosten einer ehrgeizigeren Klimapolitik wären bei beiden recht moderat (weniger als ein Prozent des Bruttoinlandsproduktes im Jahr 2030), vor allem dann, wenn man deren Zusatznutzen, etwa die Vermeidung verschmutzungsbedingter Krankheiten und Todesfälle, einbezieht.[21] Bei beiden Staaten kann man also eine deutliche Diskrepanz feststellen zwischen durchaus vorhandenen nationalen Anstrengungen zur Minderung von Energieverbrauch und Emissionen (im Wesentlichen aus Eigeninteresse) und ausgeprägter Zurückhaltung auf der internationalen Bühne gegenüber Selbstverpflichtungen, die den künftigen Wachstumsspielraum einschränken könnten.[22]

Fußnoten

11.
Vgl. Zhang Jian, China’s Energy Security: Prospects, Challenges and Opportunities, Brookings Center for East Asia Policy Studies Visiting Fellow Working Paper, Juli 2011; Damien Ma, Rebalancing China’s Energy Strategy, Paulson Papers on Energy and Environment, Januar 2015.
12.
Vgl. Zhongxiang Zhang, China’s Role in Climate Change Negotiations, Friedrich-Ebert-Stiftung Study, November 2015.
13.
Vgl. D. Ma (Anm. 11).
14.
Vgl. J. Betz (Anm. 8).
15.
Vgl. Z. Zhang (Anm. 12); Ranping Song et al., Assessing Implementation of China’s Policies in the 12th 5-Year Period, World Resources Institute Working Paper, September 2015.
16.
Vgl. REN21, Renewables 2015. Global Status Report, Paris 2015.
17.
Vgl. World Energy Council, Energy Efficiency Indicators, http://www.wec-indicators.enerdata.eu/world.php« (18.2.2016).
18.
2014 sind die chinesischen Emissionen erstmals gesunken. Vgl. IEA (Anm. 2).
19.
Vgl. etwa die (der Kommunistischen Partei Chinas nahestehende) Global Times vom 29.11.2015.
20.
Vgl. UNEP (Anm. 5).
21.
Vgl. Climate Action Tracker, How Climate Change Mitigation Makes Economic Sense, 8.12.2015, http://climateactiontracker.org/publications/briefing/250/How-climate-change-mitigation-makes-economic-sense.html« (18.2.2016).
22.
So auch Yongsheng Zhang, Reformulating the Low-Carbon Green Growth Strategy in China, in: Climate Policy, 15 (2015) Supplement 1, S. 40–59.
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Informationen zur politischen Bildung (Heft 319)

Energie und Umwelt

Die Versorgung mit Energie ist für Wirtschaft wie Privathaushalte lebensnotwendig. Dabei gilt es, verschiedene Interessen gegeneinander abzuwägen, Umweltschutz und Kosten zu berücksichtigen. Das Heft bietet Grundlagen zu den Bereichen Energie sowie Umwelt- und Klimaschutz und verdeutlicht die verschiedenen Problemlagen im Zeichen der aktuellen Energiewende.

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